EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
27. veebruar 2014 ( *1 )
„Sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimine — Ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Šveitsi Konföderatsiooni vaheline isikute vaba liikumist käsitlev kokkulepe — Nõukogu otsus — Õigusliku aluse valik — ELTL artikkel 48 — ELTL artikli 79 lõike 2 punkt b”
Kohtuasjas C‑656/11,
mille ese on 16. detsembril 2011 ELTL artikli 263 alusel esitatud tühistamishagi,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: C. Murrell ja hiljem M. Holt, keda abistas A. Dashwood, QC,
hageja,
keda toetab
Iirimaa, esindjad: E. Creedon, L. Williams ja J. Stanley, keda abistas N. J. Travers, BL, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astuja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: G. Marhic ja M. Veiga ning hiljem A. De Elera,
kostja,
keda toetavad
Prantsuse Vabariik, esindajad: G. de Bergues ja N. Rouam,
Euroopa Komisjon, esindajad: V. Kreuschitz ja hiljem S. Pardo Quintillán ja J. Enegren, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja president M. Ilešič, kohtunikud C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader ja E. Jarašiūnas (ettekandja),
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikus menetluses ja 16. oktoobri 2013. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Oma hagis palub Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 16. detsembri 2011. aasta otsus 2011/863/EL seisukoha kohta, mille Euroopa Liit võtab ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Šveitsi Konföderatsiooni vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe alusel loodud ühiskomitees seoses nimetatud kokkuleppe sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitleva II lisa asendamisega (ELT L 341, lk 1; edaspidi „vaidlustatud otsus”).
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
2
ELTL artikkel 48, mis kuulub EL toimimise lepingu kolmanda osa IV jaotises kehtestatud liikumisvabadust reguleerivate sätete hulka, on sõnastatud järgmiselt:
„Euroopa Parlament ja nõukogu võtavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt sotsiaalkindlustuse valdkonnas meetmeid, mis on vajalikud töötajate liikumisvabaduse tagamiseks; selleks kehtestavad nad korra, millega kindlustatakse võõrtöötajatele ja teise liikmesriigi füüsilisest isikust ettevõtjatele ning nende ülalpeetavatele:
a)
kõigi eri riikide õigusaktide kohaselt arvessevõetavate perioodide kokkuliitmine, et omandada ja säilitada õigus saada toetust ja arvutada toetuse suurus;
b)
toetuse maksmine isikutele, kes elavad liikmesriigi territooriumil.
[...]”.
3
ELTL artikkel 79, mis kuulub EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga seonduvate sätete hulka, näeb ette:
„1. Liit töötab välja ühise sisserändepoliitika, mille eesmärk on tagada kõigil etappidel sisserändevoogude tõhus juhtimine, liikmesriikides seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine ning tõhusamad meetmed ebaseadusliku sisserände ja inimkaubanduse ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks.
2. Lõikes 1 osutatud eesmärgil võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu meetmed järgmistes valdkondades:
[...]
b)
liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiguste määratlemine, sealhulgas liidusisest liikumisvabadust ja teistes liikmesriikides elamist reguleerivate tingimuste sätestamine;
[...]”.
4
EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 21) Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes artiklid 1 ja 3 näevad ette, et need liikmesriigid ei osale vastavalt EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotisele ettepandud meetmete vastuvõtmisel nõukogus, kui nad just ei teata kolme kuu jooksul pärast ettepaneku või algatuse esitamist oma soovist osaleda.
5
Lisaks näeb protokolli (nr 21) artikkel 2 ette järgmist:
„Artiklis 1 sätestatu kohaselt ja kui artiklitest 3, 4 ja 6 ei tulene teisiti, ei ole Ühendkuningriigile või Iirimaale siduv ega nende riikide suhtes kohaldatav ükski [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise säte, ükski selle jaotise alusel võetud meede, ükski selle jaotise alusel liidu poolt sõlmitud rahvusvaheline leping ega ükski mõnda sellist sätet tõlgendav Euroopa Liidu Kohtu otsus […]”
EÜ ja Šveitsi vaheline isikute vaba liikumist käsitlev kokkulepe
6
Ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Šveitsi Konföderatsiooni vahelisele isikute vaba liikumist käsitlevale kokkuleppele (edaspidi „EÜ ja Šveitsi vaheline isikute vaba liikumist käsitlev kokkulepe”) kirjutati alla 21. juunil 1999 ning see kiideti ühenduse nimel heaks nõukogu ja komisjoni (teadus- ja tehnikakoostöö kokkuleppe osas) 4. aprilli 2002. aasta otsusega 2002/309/EÜ, Euratom seitsme kokkuleppe sõlmimise kohta Šveitsi Konföderatsiooniga (EÜT L 114, lk 1; ELT eriväljaanne 11/41, lk 89).
7
EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe preambuli kohaselt otsustasid kokkuleppeosalised oma territooriumide vahel sisse seada sellise vaba liikumise ühenduses kohaldatavate eeskirjade alusel.
8
EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe artikkel 8 „Sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimine” sätestab, et kokkuleppeosalised näevad kokkuleppe II lisa (edaspidi „sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlev II lisa”) kohaselt ette sellise koordineerimise eelkõige selleks, et tagada võrdne kohtlemine; kohaldatava õiguse kindlaksmääramine; kõigi eri riikide õigusaktide kohaselt arvessevõetavate perioodide kokkuliitmine, et omandada ja säilitada õigus saada toetust ja arvutada toetuse suurus; toetuse maksmine kokkuleppeosaliste territooriumil elavatele isikutele ning asutuste ja institutsioonide vastastikune haldusabi ja ‑koostöö.
9
Sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitleva II lisa artikli 1 kohaselt:
„1. Kokkuleppeosalised lepivad kokku, et sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimisel kohaldavad nad omavahel nimetatud ühenduse õigusakte sellisena, nagu need kehtivad [EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe] allakirjutamise kuupäeval ja vastavalt käesoleva lisa A jaos tehtud muudatustele, või kõnealuste õigusaktidega samaväärseid eeskirju.
2. Õigusaktides, mida nimetab käesoleva lisa A jagu, esinevat mõistet „liikmesriik (liikmesriigid)” käsitatakse selliselt, et see hõlmab lisaks asjaomaste ühenduse õigusaktide reguleerimisalasse kuuluvatele riikidele ka Šveitsi.” [mitteametlik tõlge]
10
Sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitleva II lisa A jaos „Nimetatud õigusaktid” on ära mainitud nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrus (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes (EÜT L 149, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 35) ja nõukogu 21. märtsi 1972. aasta määrus (EMÜ) nr 574/72, millega määratakse kindlaks määruse nr 1408/71 rakendamise kord (EÜT L 74, lk 1; ELT eriväljaanne 05/01, lk 83), ning mitu neid kahte määrust muutvat määrust.
Määrus (EÜ) nr 883/2004 ja määrus (EÜ) nr 987/2009
11
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta (ELT L 166, lk 1; ELT eriväljaanne 05/05, lk 72, parandus ELT 2009, L 202, lk 90) artikli 90 lõike 1 kohaselt tunnistatakse kõnealuse määrusega alates selle kohaldamiskuupäevast kehtetuks määrus nr 1408/71. See säte näeb siiski ette, et viimati nimetatud määrus jääb jõusse ning selle õiguslikud tagajärjed säilivad eeskätt seoses EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppega seni, kuni viimast pole muudetud vastavalt määrusele nr 883/2004.
12
Selle määruse põhjenduses 3 on märgitud:
„[Määrust nr 1408/71] on korduvalt muudetud ja ajakohastatud, et võtta arvesse arenguid ühenduse tasandil, sealhulgas Euroopa Kohtu otsuseid, aga ka siseriiklike õigusaktide muudatusi. Selliste tegurite tõttu on ühenduse koordineerimisnormid muutunud keerulisteks ja pikkadeks. Nende eeskirjade asendamine, neid samaaegselt ajakohastades ja lihtsustades, on seepärast oluline isikute vaba liikumise saavutamiseks.”
13
Määruse nr 883/2004 artikli 2 „Isikud, kelle suhtes määrus on kohaldatav” lõige 1 näeb ette:
„Käesolevat määrust kohaldatakse liikmesriigi kodanike, liikmesriigis elavate kodakondsuseta isikute ja pagulaste suhtes, kes on või on olnud sotsiaalkindlustusalaste õigusaktidega hõlmatud ühes või mitmes liikmesriigis, samuti nende pereliikmete ning nende ülalpidamisel olnud isikute suhtes.”
14
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 987/2009, milles sätestatakse määruse nr 883/2004 rakendamise kord (ELT L 284, lk 1), artikli 96 lõike 1 kohaselt tunnistatakse sellega alates 1. maist 2010 kehtetuks määrus nr 574/72. Viimati nimetatud määrus jääb siiski jõusse ning selle õiguslikud tagajärjed säilivad eeskätt seoses EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppega seni, kuni viimast pole muudetud vastavalt määrusele nr 987/2009.
15
Selle määruse põhjenduses 1 on märgitud:
„Määrusega […] nr 883/2004 ajakohastatakse liikmesriikide siseriiklike sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimisnorme, täpsustades nende rakendamiseks vajalikke meetmeid ja menetlusi ning lihtsustades neid kõigi asjaosaliste huvides. Tuleks kehtestada rakenduseeskirjad.”
Vaidlustatud otsus
16
Euroopa Komisjon esitas 28. juunil 2010 nõukogu otsusele, millega muudetakse sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevat II lisa, esimese ettepaneku. Selle ettepaneku alusel võttis nõukogu vastu 6. detsembri 2010. aasta otsuse 2011/505/EL ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Šveitsi Konföderatsiooni vahel sõlmitud isikute vaba liikumise lepingu alusel loodud ühiskomitees nimetatud lepingu sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitleva II lisa asendamise küsimuses liidu nimel võetava seisukoha kohta (ELT 2011, L 209, lk 1). See otsus võeti vastu ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b alusel koostoimes ELTL artikli 218 lõikega 9.
17
Ühendkuningriik andis teada, et ta ei taha küll nõukogu otsuses osaleda, kuid soovib jõuda Šveitsi Konföderatsiooniga kokkuleppele, mis välistaks sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimisest majanduslikult mitteaktiivsed isikud. Kuna Šveitsi ametiasutused andsid teada, et neil ei ole võimalik nõustuda ettepanekuga sellisel kujul ega ka ühiskomitee otsuse eelnõuga, esitas komisjon 24. oktoobril 2011 nõukogu otsusele uue ettepaneku, mille õiguslik alus on ELTL artikkel 48 koostoimes ELTL artikli 218 lõikega 9.
18
Nõukogu võttis sel alusel vastu vaidlustatud otsuse; selle otsuse vastu olid hääletanud üksnes Ühendkuningriik ja Iirimaa. Pärast otsuse vastuvõtmist võttis ühiskomitee 31. märtsil 2012 vastu otsuse, millega asendatakse kokkuleppe sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlev II lisa. See otsus jõustus 1. aprillil 2012.
19
Vaidlustatud otsuse põhjenduses 3 on märgitud:
„Selleks et tagada liidu õigusaktide ühtne ja nõuetekohane kohaldamine ning vältida haldusprobleeme ja võimalikke õigusprobleeme, tuleks [sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevat] II lisa muuta, lisades sellesse uued liidu õigusaktid, mis on praegu [EÜ ja Šveitsi vahelist isikute vaba liikumist käsitlevas kokkuleppes] nimetamata.”
20
Vaidlustatud otsuse artikli 1 kohaselt põhineb ühiskomitees liidu nimel võetav seisukoht vaidlustatud otsuse I lisas esitatud ühiskomitee otsuse eelnõul.
21
Ühiskomitee nimetatud otsuse eelnõu põhjendused 2 ja 3 on sõnastatud järgmiselt:
„2)
Kokkuleppe [sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevat II lisa] muudeti viimati 6. juuli 2006. aasta otsusega nr 1/2006 […] ja nüüd tuleks seda ajakohastada, võttes arvesse pärast seda jõustunud Euroopa Liidu uusi õigusakte, eriti [määrust nr 883/2004] ning selle määruse rakendamiseks võetud meetmeid.
3)
[Määrus nr 883/2004] on asendatud [määrusega nr 1408/71].”
22
Otsuse eelnõu artikkel 1 näeb ette:
„[Sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlev II lisa] asendatakse käesoleva otsuse lisaga.”
23
Nimetatud lisa sisaldab sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitleva II lisa uut versiooni, milles on viitega määrusele nr 883/2004, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 988/2009 (ELT L 284, lk 43), ja määrusele nr 987/2009 asendatud esialgne viide määrusele nr 1408/71 ja määrusele nr 574/72 ning neid muutnud määrustele.
Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
24
Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul vaidlustatud otsus tühistada ja mõista kohtukulud välja nõukogult.
25
Nõukogu palub jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
26
Euroopa Kohtu presidendi 22. mai 2012. aasta määrustega anti Iirimaale luba astuda menetlusse Ühendkuningriigi nõuete toetuseks ning Prantsuse Vabariigile ja komisjonile luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
Hagi
Poolte argumendid
27
Ühendkuningriik, keda toetab Iirimaa, heidab nõukogule ette seda, et viimane valis vaidlustatud otsuse materiaalõiguslikuks aluseks ELTL artikli 48.
28
Nimetatud menetlusosalised väidavad nimelt, et ELTL artiklit 48, mille eesmärk on hõlbustada isikute, kes on majanduslikult aktiivsed või on olnud majanduslikult aktiivsed, ja nende pereliikmete liidus liikumise vabaduse teostamist, ei saa kasutada materiaalõigusliku alusena vaidlustatud otsuse puhul, millega asendatakse sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlev II lisa, mille üks tagajärgi on anda sellistele Šveitsi kodanikele, kes ei ole majanduslikult aktiivsed ega majanduslikult aktiivse isiku pereliikmed, õigused, mis neil siiani puudusid. Nad on seisukohal, et sellise akti vastuvõtmiseks on õige kasutada õigusliku alusena ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b, sest see säte annab Euroopa Parlamendile ja nõukogule pädevuse võtta vastu meetmed järgmises valdkonnas: „liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiguste määratlemine, sealhulgas liidusisest liikumisvabadust ja teistes liikmesriikides elamist reguleerivate tingimuste sätestamine”.
29
Kuna nõukogu ei valinud vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b, siis jättis ta Ühendkuningriigi ja Iirimaa ilma õigusest mitte osaleda selle otsuse vastuvõtmisel ja mitte olla sellega seotud, mis neil liikmesriikidel on protokolli (nr 21) kohaselt.
30
Selle etteheite põhjendamiseks väidab Ühendkuningriik, et ELTL artikkel 48 on liikmesriikide kodanikest võõrtöötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate liidu raames vaba liikumise põhimõttega kaasaskäiv säte. Selle artikliga antud pädevust ei saa laiendada nii, et selle alusel võetakse vastu õigusaktid, mis on soodsad kolmanda riigi kodanikele või majanduslikult mitteaktiivsetele isikutele.
31
Viide võõrtöölistele lisati ELTL artiklisse 48 EL toimimise lepinguga ja Ühendkuningriik leiab lisaks, et selle lepingu autorid oleksid majanduslikult mitteaktiivseid isikuid nimetanud, kui selline oleks olnud nende tahe.
32
Ühendkuningriik märgib lisaks, et ELTL artikli 79 lõike 2 punkt b oli alles päris hiljaaegu selliste sotsiaalkindlustuse valdkonnas vastu võetud aktide õiguslik alus, mida kohaldatakse kolmanda riigi kodanike suhtes. Sellele sättele tuginemist ei saa välistada põhjendusel, et vaidlustatud otsusega üksnes ajakohastatakse EÜ ja Šveitsi vahelist isikute vaba liikumist käsitlevat kokkulepet, sest selle, kas teatava akti võib vastu võtta EL toimimise lepingu konkreetse sättega antud pädevuse raames, määrab ära selle akti sisu, mitte selle seos varasemate aktidega.
33
Selle liikmesriigi arvates ei saa samuti tugineda Euroopa Kohtu 31. märtsi 1971. aasta otsusest kohtuasjas 22/70: komisjon vs. nõukogu (EKL 1971, lk 263) tulenevale kohtupraktikale, mis praegu on kodifitseeritud EL toimimise lepingus, täpsemalt ELTL artikli 3 lõikes 2 ja ELTL artikli 216 lõikes 1. Nimelt ei saa tema väitel sellest kohtupraktikast järeldada, et ühiseeskirju kehtestava siseakti vastuvõtmine võib kaasa tuua liidule asjaomase õigusliku alusega antud sisulise pädevuse laiendamise, rikkudes volituste andmise põhimõtet.
34
Iirimaa rõhutab, et nõukogu ei saa laiendada ELTL artikli 48 kohaldamisala, tuginedes asjaolule, et EÜ ja Šveitsi vaheline isikute vaba liikumist käsitlev kokkulepe sisaldab ELTL artiklitega 45 ja 48 sarnaseid sätteid, sest esiteks ei saa esmase õiguse kohaldamisala laiendada selliste teisese õiguse aktidega, millega sõlmitakse kolmanda riigiga assotsiatsioonileping, ning teiseks tuleb vaidlustatud otsuse õige õiguslik alus kindlaks teha mitte sellest kokkuleppest lähtudes, mille rakendamiseks otsus võeti, vaid asjaomaste meetmete eesmärgi ja sisu alusel. Lisaks vaidleb Iirimaa vastu seisukohale, et see, et Ühendkuningriik ja Iirimaa ei ühine ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b alusel vastu võetud otsusega, võib nurjata EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe eesmärkide saavutamise.
35
Ühendkuningriigil ja Iirimaal paluti kohtuistungil esitada oma seisukohad seoses tagajärgedega, mis tuleb omistada Euroopa Kohtu 26. septembri 2013. aasta otsusele kohtuasjas C‑431/11: Ühendkuningriik vs. nõukogu; nad väitsid, et järeldust, millele Euroopa Kohus selles kohtuotsuses jõudis, ei saa kohaldada käesolevas asjas vaidlustatud otsuse suhtes, sest see võeti vastu erinevas kontekstis.
36
Nimelt põhinevat Euroopa Kohtu poolt selles kohtuotsuses tehtud järeldus eeskätt tuvastusel, et liidu ja Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni (EFTA) riikide vahel esineb tihe assotsiatsioon ning et 2. mai 1992. aasta Euroopa Majanduspiirkonna lepingu (EÜT 1994, L 1, lk 3; edaspidi „EMP leping”) eesmärk on võimalikult täiel määral ellu viia kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumine kogu Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) territooriumil nii, et liidu territooriumil loodud turg laieneks ka EFTA riikidele. Kuid esiteks ei ole Ühendkuningriigi ja Iirimaa sõnul olemas sellist analoogset instrumenti, mis seoks liitu Šveitsi Konföderatsiooniga. Ja teiseks ei vastavat EÜ ja Šveitsi vaheline isikute vaba liikumist käsitlev kokkulepe nendele tunnustele ning jäävat nii mõneski mõttes EMP lepingust ambitsioonidelt ja liberaliseerimist ning õiguslikku integratsiooni puudutavas EMP lepingule alla.
37
Nõukogu, keda toetavad Prantsuse Vabariik ja komisjon, vaidlustab selle seisukoha ning väidab, et ELTL artikkel 48 on materiaalõiguslik alus, mis tuli valida vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks.
38
Ta väidab, et vaidlustatud otsuse eesmärk on saavutada see, et sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimisega seonduv liidu acquis, mida on muudetud määrusega nr 883/2004 ja viimase rakendusmäärusega, st määrusega nr 987/2009, oleks kohaldatav nii nende Šveitsi kodanike suhtes, kes elavad liidu territooriumil, kui ka nende liidu liikmesriigi kodanike suhtes, kes elavad Šveitsi Konföderatsiooni territooriumil. Määruse nr 883/2004 panus on tema väitel palju suurem määruse nr 1408/71 isikulise kohaldamisala osas tehtud muudatustest, sest sellega asendatakse, ajakohastatakse ja lihtsustatakse selle valdkonna eeskirjad. Vaidlustatud otsuse eesmärk on seega nõukogu sõnul ajakohastada kokkuleppeosaliste vahel juba kehtivad sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevad eeskirjad.
39
Vaidlustatud otsuse sisu puudutavas osas märgib nõukogu, et sellega pannakse paika seisukoht, mille liit võtab ühiskomitees, ja sellega nähakse sisuliselt ette eespool nimetatud määruste lisamine sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevasse II lisasse, asendades nendega määruse nr 1408/71 ja viimasega seotud aktid, mida liidus enam ei kohaldata.
40
Nimetatud määruste lisamine sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevasse II lisasse tuleneb tema väitel otseselt liidu poolt EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe raames võetud kohustustest. Kokkuleppe põhisisu on tema väitel – see tulenevat eeskätt kokkuleppe artiklist 8, mis kordab ELTL artikli 48 sõnastust – seada sisse selline vaba liikumine liidu ja Šveitsi Konföderatsiooni vahel samal moel, nagu see on sisse seatud liidu piires. EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe ülesehituse ja üldiste eesmärkide kohaselt tuleks sellesse kokkuleppesse lisada kõik seda valdkonda reguleerivad liidu teisese õiguse uued aktid, et tagada selle kohaldamisalas õiguste ja kohustuste homogeensus ja samaväärsus.
41
Lisaks sellele on nõukogu ja komisjon seisukohal, et olukorras, kus EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe osalised on võtnud endale kohustuse võtta kõik vajalikud meetmed, et tagada neil selle kokkuleppe alusel lasuvate kohustuste täitmine, võiks ühe või mitme liikmesriigi väljajäämine tegelikkuses seada ohtu kokkuleppe eesmärkide saavutamise ning oleks vastuolus kohustustega, mis liidul Šveitsi Konföderatsiooni ees on.
42
Seoses majanduslikult mitteaktiivsete isikutega märgivad Prantsuse Vabariik ja komisjon, et suurem osa sellistest isikutest kuulusid juba määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse ning et mõistet „töötaja” on selles valdkonnas alati tõlgendatud väga laialt. Määruse nr 883/2004 isikulisesse kohaldamisalasse kuuluv uus majanduslikult mitteaktiivsete isikute kategooria on nende väitel äärmiselt piiratud ning on veelgi piiratum EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe raames. ELTL artikkel 48 võib seega nende sõnul olla õige ning piisav õiguslik alus vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks, sealhulgas ka nimetatud kõrvalist isikute kategooriat puudutavas, sest sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise mehhanismi laiendamine majanduslikult mitteaktiivsete Šveitsi kodanike suhtes ei ole vaidlustatud otsuse eesmärk ega peamine reguleeritav valdkond.
43
ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b puudutavas väidab nõukogu, et sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimisega seotud sätete muutmine ei kujuta endast ühise sisserändepoliitika arengu alla kuuluvat meedet. Vaidlustatud otsuse eesmärk ei ole tema sõnul tagada sisserändevoogude tõhus juhtimine, hõlbustada kontrolle välispiiril, kehtestada sisserände regulatsioon liidu piires ega tagada Šveitsi kodanike õiglane kohtlemine.
44
Komisjon rõhutab selles osas, et EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppega ei reguleerita mitte ainult liikmesriigis seaduslikult elavatele Šveitsi kodanikele tagatavat „õiglast kohtlemist”, vaid sellega antakse nii nimetatud kodanikele kui ka liidu kodanikele liidu aktides ettenähtutega samaväärsed õigused, kui nad on teise kokkuleppeosalise territooriumil. See kokkulepe ja vaidlustatud otsus tagavad komisjoni sõnul sel moel kõigile sellistele kodanikele võimaluse teostada oma õigust vabalt liikuda, ilma et nad kaotaksid oma õigused sotsiaalkindlustusele ja ilma et neid diskrimineeritaks.
45
Prantsuse Vabariik lisab, et ELTL artikkel 48 kujutab endast erisätet ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b suhtes sellise otsuse vastuvõtmiseks, mille eesmärk on kehtestada sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise mehhanism.
46
Kohtuistungil märkisid nõukogu ja komisjon, et eespool viidatud kohtuotsuses Ühendkuningriik vs. nõukogu määratletud olemasoleva kokkuleppe muutmiseks võetava akti õigusliku aluse kindlakstegemise kriteeriumid on vaidlustatud otsuse suhtes kohaldatavad ning toetasid seisukohta, et ELTL artikli 48 näol on tegemist õige õigusliku alusega.
Euroopa Kohtu hinnang
47
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eeskätt õigusakti eesmärk ja sisu. Kui liidu õigusakti analüüsimise käigus selgub, et sellega taotletakse kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on üksnes kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus (29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C-338/01: komisjon vs. nõukogu, EKL 2004, lk I-4829, punktid 54 ja 55 ning seal viidatud kohtupraktika, samuti 19. juuli 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑130/10: parlament vs. nõukogu, punktid 42 ja 43).
48
Seejuures ei oma mingit tähtsust see õiguslik alus, mis valiti muude selliste liidu õigusaktide vastuvõtmiseks, millel võivad olla asjaomase õigusaktiga sarnased iseloomulikud tunnused; õigusakti õiguslik alus tuleb kindlaks teha selle enda eesmärgi ja sellega reguleeritavate valdkondade alusel (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Ühendkuningriik vs. nõukogu, punkt 67 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega tuleb kohe algusest peale tagasi lükata Ühendkuningriigi argument, mille kohaselt ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b on juba kasutatud selliste sotsiaalkindlustuse valdkonnas vastu võetud aktide õigusliku alusena, mida kohaldatakse kolmanda riigi kodanike suhtes.
49
Samuti ei mõjuta liidu õigusakti õigusliku aluse valiku õiguspärasust tagajärg, mille see võib tingida seoses EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 21) ja protokolli (nr 22) Taani seisukoha kohta kohaldatavuse või kohaldamatuse osas.
50
Seevastu võib õigusakti õigusliku aluse valikul olla asjakohane kontekst, millesse asjaomane õigusakt paigutub. Seega, kui asjaomase aktiga soovitakse muuta olemasolevas kokkuleppes sisalduvaid eeskirju, on oluline võtta arvesse ka seda konteksti ja eeskätt kõnealuse kokkuleppe eesmärki ja sisu (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Ühendkuningriik vs. nõukogu, punkt 48).
51
Kuivõrd käesoleval juhul on vaidlustatud otsuse eesmärk panna paika seisukoht, mille liit võtab EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe alusel loodud ühiskomitees seoses sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitleva II lisa muutmisega, tuleb esmalt uurida, millisesse konteksti see otsus paigutub, ja eeskätt selle kokkuleppe eesmärki ja sisu sotsiaalkindlustuse valdkonnas.
52
Nagu märkis Euroopa Kohus 12. novembri 2009. aasta otsuse kohtuasjas C-351/08: Grimme (EKL 2009, lk I-10777) punktides 26 ja 27, on EÜ ja Šveitsi vaheline isikute vaba liikumist käsitlev kokkulepe üks ühtekokku seitsmest 21. juunil 1999 samade kokkuleppeosaliste vahel allkirjastatud valdkondlikust kokkuleppest. Nimetatud kokkulepped allkirjastati pärast seda, kui Šveitsi Konföderatsioon oli 6. detsembril 1992 keeldunud sõlmimast EMP lepingut.
53
Kuigi Šveitsi Konföderatsioon ei otsustanud EMP‑s ega liidu siseturul osalemise kasuks, on ta viimasega siiski seotud arvukate ulatuslikke valdkondi reguleerivate ja konkreetseid õigusi ja kohustusi, mis on nii mõneski mõttes sarnased EL toimimise lepingus ette nähtud õiguste ja kohustustega, ette nägevate kahepoolsete kokkulepete alusel. Nende kokkulepete, sealhulgas EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe eesmärk on tugevdada liidu ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelisi majandussidemeid (6. oktoobri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-506/10: Graf ja Engel, EKL 2011, lk I-9345, punkt 33).
54
EÜ ja Šveitsi vaheline isikute vaba liikumist käsitlev kokkulepe kiideti ühenduse nimel heaks otsusega 2002/309 EÜ artikli 310 (nüüd ELTL artikkel 217) alusel, mis andis ühendusele pädevuse sõlmida ühe või mitme riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga lepinguid, millega luuakse assotsiatsioon, mis hõlmab vastastikuseid õigusi ja kohustusi, ühismeetmeid ja erimenetlusi.
55
Kokkuleppe sisu puudutavas tuleb märkida, et selle preambuli kohaselt otsustasid kokkuleppeosalised omavahel sisse seada isikute vaba liikumise ühenduses kohaldatavate eeskirjade alusel.
56
Seoses sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimisega kordab EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe artikkel 8 praegu ELTL artikli 48 punktides a ja b ette nähtud sätteid, mille eesmärk on tagada esiteks toetuse õiguse andmiseks ja säilitamiseks ning toetuse suuruse arvutamiseks kõigi eri riikide õigusaktide kohaselt arvessevõetavate perioodide kokkuliitmine, ning teiseks toetuse maksmine isikutele, kes elavad liikmesriigi territooriumil.
57
Sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlev II lisa, millele viitab EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe artikkel 8, A jao artiklitest 1 ja 2 tuleneb, et kokkuleppeosalised otsustasid kohaldada omavahel määrust nr 1408/71 ja määrust nr 574/72. Selles osas käsitatakse nendes õigusaktides esinevat mõistet „liikmesriik (liikmesriigid)” selliselt, et see hõlmab ka Šveitsi Konföderatsiooni.
58
EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe nimetatud sätteid puudutavas on Euroopa Kohus 18. novembri 2010. aasta otsuse kohtuasjas C-247/09: Xhymshiti (EKL 2010, lk I-11845) punktis 31 juba tuvastanud, et Šveitsi Konföderatsioon tuleb samastada nende määruste kohaldamisel liidu liikmesriigiga.
59
Eelnevast tuleneb, et EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe sõlmimisega 2002. aastal laiendas liit oma tol ajal määruses nr 1408/71 ja määruses nr 574/72 sisaldunud sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevate õigusnormide kohaldamisala Šveitsi Konföderatsioonile. Sel moel laiendatud kohaldamisalaga õigusnormidele saavad tugineda nii Šveitsi kodanikud, kes on liidu territooriumil, kui ka liidu liikmesriikide kodanikud, kes on Šveitsi territooriumil.
60
Teiseks tuleb vaidlustatud otsuse sisu puudutavas tuvastada, et sellega paika pandud liidu seisukoht seisneb – nagu see ilmneb selle otsuse pealkirjast, artiklist 1 ning I lisast – sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevas II lisas viite määrusele nr 1408/71 ja määrusele nr 574/72 ning neid muutvatele määrustele asendamises viitega määrusele nr 883/2004 (määrusega nr 988/2009 muudetud redaktsioonis) ja määrusele nr 987/2009. Selles osas tuleb meenutada, et määrusega nr 883/2004 ja määrusega nr 987/2009 tunnistati kehtetuks määrus nr 1408/71 ja määrus nr 574/72, jättes need siiski jõusse seoses EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppega seni, kuni viimast pole muudetud vastavalt uutele määrustele.
61
Kolmandaks tuleb seoses vaidlustatud otsusega taotletava eesmärgiga täheldada, et arvestades eeskätt määruse nr 883/2004 põhjendust 3 ning määruse nr 987/2009 põhjendust 1, on nende määruste eesmärk asendada sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirjad, mida on korduvalt muudetud ja ajakohastatud, et võtta arvesse arengut liidu tasandil, sealhulgas Euroopa Kohtu otsuseid, aga ka siseriiklike õigusaktide muudatusi, neid eeskirju samaaegselt ajakohastades ja lihtsustades.
62
Vaidlustatud otsuse põhjenduse 3 lugemisest koostoimes selle artikliga 1 ning samuti vaidlustatud otsusele lisatud ühiskomitee otsuse eelnõu põhjendustest 2 ja 3 tuleneb, et vaidlustatud otsusega soovitakse selliste arengute tõttu ajakohastada sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlev II lisa, lisades sellesse määruse nr 883/2004 ja määruse nr 987/2009, et tagada liidu õigusaktide ühtne ja nõuetekohane kohaldamine ning vältida haldusprobleeme ja võimalikke õigusprobleeme.
63
Sellest nähtub, et vaidlustatud otsuse peamine eesmärk on ajakohastada sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist reguleerivate uute liidu õigusnormide jõustumisest tulenevalt ka neid õigusnorme, mille kohaldamisala laiendati Šveitsi Konföderatsioonile EÜ ja Šveitsi vahelise isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppega, ja seeläbi tagada nimetatud EÜ ja Šveitsi vahelise kokkuleppega juba 2002. aastast alates soovitud ja rakendatud sotsiaalsete õiguste asjaomaste riikide kodanike suhtes laiendamise edasikehtimine (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Ühendkuningriik vs. nõukogu, punkt 57).
64
Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et arvestades konteksti, millesse vaidlustatud otsus paigutub, ning samuti selle sisu ja eesmärki, võis selle otsuse ELTL artikli 48 alusel õiguspäraselt vastu võtta.
65
Sellist tuvastust ei sea kahtluse alla Ühendkuningriigi argument, et ELTL artikli 48 eesmärk on hõlbustada liikmesriikide kodanike liikumisvabaduse teostamist siseturul ning et see ei saa olla sellise õigusakti õiguslik alus, millega soovitakse hõlbustada liikumisvabadust liidu ja kolmanda riigi vahel. Nimelt, nagu nähtub eespool viidatud kohtuotsusest Ühendkuningriik vs. nõukogu, võib ELTL artikkel 48 olla õige õiguslik alus sellise otsuse vastuvõtmiseks, nagu on kõne all, kui – ja nii on see Šveitsi Konföderatsiooni puhul – kolmas riik on juba vastavalt ELTL artikli 217 kohaselt heaks kiidetud kokkuleppele määruse nr 1408/71 ja määruse nr 574/72 kohaldamisel samastatud liidu liikmesriigiga ning selle otsuse peamine eesmärk on nimetatud määruste määrusega nr 883/2004 ja määrusega nr 987/2009 läbi viidud ajakohastamise kajastamine.
66
Seda tuvastust ei sea samuti kahtluse alla Ühendkuningriigi argument, et määruse nr 883/2004 artikli 2 lõikega 1 laiendatakse selle isikulist kohaldamisala kõigile majanduslikult mitteaktiivsetele isikutele ja seega ka sellistele isikutele, kelle suhtes määrusega nr 1408/71 antud õigusi veel ei kohaldatud. Selles osas piisab, kui täheldada, et sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirjade kohaldamisala laiendamist sellistele Šveitsi kodanikele, kes elavad liidu territooriumil ning kuuluvad sellesse majanduslikult mitteaktiivsete isikute kategooriasse, mille suhtes määrust nr 1408/71 veel ei kohaldatud, ei saa pidada vaidlustatud otsuse peamiseks või ülekaalukaks eesmärgiks või reguleeritavaks valdkonnaks, vaid tuleb vastupidi asuda seisukohale, et võrreldes sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimist käsitlevas II lisas nimetatud kõigi õigusaktide ajakohastamisega, on see kõrvalise tähtsusega.
67
Järelikult tuleb hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
68
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on Ühendkuningriigilt kohtukulude hüvitamist nõudnud ja viimane on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.
69
Iirimaa, Prantsuse Vabariik ja komisjon kannavad vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigilt.
3.
Jätta Iirimaa, Prantsuse Vabariigi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.
Allkirjad
( *1 ) Kohtumenetluse keel: inglise.
Top