EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
23. oktoober 2007 ( *1 )
„Tühistamishagi — Nõukogu otsus 2004/281/EÜ — Ühine põllumajanduspoliitika — Akt Euroopa Liiduga ühinemise tingimuste kohta — Kohandamine — Diskrimineerimiskeelu põhimõtte rikkumine”
Kohtuasjas C-273/04,
mille esemeks on EÜ artikli 230 alusel 28. juunil 2004 esitatud tühistamishagi,
Poola Vabariik, esindajad: T. Nowakowski ja E. Ośniecka-Tamecka, hiljem T. Nowakowski, M. Szpunar, B. Majczyna, K. Rokicka ja I. Niemirka,
hageja,
keda toetab:
Läti Vabariik, esindajad: A. Zikmane ja E. Balode-Buraka,
Leedu Vabariik, esindajad: D. Kriaučiūnas, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Brüsselis,
Ungari Vabariik, esindajad: P. Gottfried ja R. Somssich,
menetlusse astujad,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: F. Ruggeri Laderchi ja K. Zieleśkiewicz, hiljem F. Florindo Gijón ja K. Zieleśkiewicz,
kostja,
keda toetab:
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: T. van Rijn, A. Stobiecka-Kuik ja L. Visaggio, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts ja L. Bay Larsen, kohtunikud J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta (ettekandja), K. Schiemann, J. Makarczyk, A. Ó Caoimh, P. Lindh ja J.-C. Bonichot,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: üksuse juhataja M.-A. Gaudissart,
arvestades kirjalikus menetluses ja 23. jaanuari 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 21. juuni 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Poola Vabariik palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 22. märtsi 2004. aasta otsuse 2004/281/EÜ, millega pärast ühise põllumajanduspoliitika reformi kohandatakse akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (EÜT L 93, lk 1, edaspidi „vaidlusalune otsus”), artikli 1 punkt 5.
2
Euroopa Kohtu president andis 15. märtsi 2005. aasta määrusega Läti Vabariigile Leedu Vabariigile, Ungari Vabariigile ja Euroopa Ühenduste Komisjonile loa menetlusse astumiseks – nimetatud kolmele liikmesriigile Poola Vabariigi ning komisjonile nõukogu nõuete toetuseks.
Õiguslik raamistik
Määrus (EÜ) nr 1259/1999
3
Nõukogu 17. mai 1999. aasta määruse (EÜ) nr 1259/1999, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühised eeskirjad (EÜT L 160, lk 113; ELT eriväljaanne 03/25, lk 424), muudetud nõukogu 19. juuni 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 1244/2001 (EÜT L 173, lk 1; ELT eriväljaanne 03/32, lk 446; edaspidi „määrus nr 1259/1999”), artikkel 1 sätestab:
„Käesolevat määrust kohaldatakse ühise põllumajanduspoliitika kohaste toetuskavade alusel talupidajatele makstud otsetoetuste suhtes, mida rahastab täielikult või osaliselt [Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi EAGGF)] tagatisrahastu, välja arvatud [nõukogu 17. mai 1999. aasta] määruses (EÜ) nr 1257/1999 [Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT L 160, lk 80)] sätestatud toetused.
Kõnealused toetuskavad on loetletud lisas.”
4
Määruse nr 1259/1999 artikli 11 lõike 4 teine taane näeb ette, et komisjon võtab vastu vajaduse korral selle määruse lisa muudatused, arvestades selle artiklis 1 sätestatud kriteeriume.
5
Nimetatud lisa pealkiri on „Loetelu artiklis 1 sätestatud kriteeriumitele vastavatest toetuskavadest”. Seda loetelu on laiendatud komisjoni 9. jaanuari 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 41/2004 (ELT L 6, lk 19; ELT eriväljaanne 03/42, lk 81).
Ühinemisleping ja ühinemisakt
6
16. aprillil 2003 Ateenas alla kirjutatud lepingu Belgia Kuningriigi, Taani Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Kreeka Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi, Iirimaa, Itaalia Vabariigi, Luksemburgi Suurhertsogiriigi, Madalmaade Kuningriigi, Austria Vabariigi, Portugali Vabariigi, Soome Vabariigi, Rootsi Kuningriigi, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi (Euroopa Liidu liikmesriikide) ning Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi vahel Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemise kohta Euroopa Liiduga (ELT L 236, lk 17, edaspidi „ühinemisleping”) artikli 2 lõige 3 sätestab:
„Olenemata lõikest 2 võivad liidu institutsioonid võtta enne ühinemist vastu meetmed, millele on osutatud [akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (EÜT L 236, lk 33, edaspidi „ühinemisakt”)] […] artiklites 21 ja 23 […]. Need meetmed jõustuvad alles käesoleva lepingu jõustumise kuupäeval, tingimusel et leping jõustub.”
7
Ühinemisakti artikkel 23 näeb ette:
„Nõukogu võib ühehäälselt ja komisjoni ettepaneku põhjal võtta pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist vastu käesoleva akti ühist põllumajanduspoliitikat käsitlevate sätete kohandusi, mis võivad ühenduse eeskirjade muutmise tõttu vajalikuks osutuda. Selliseid kohandusi võib teha enne ühinemiskuupäeva”.
8
Ühinemisakti artikkel 20 sätestab ka, et selle II lisas loetletud akte kohandatakse vastavalt selle lisa sätetele.
9
Nimetatud lisas on peatüki 6 A jagu pealkirjaga „Põllumajandusalased õigusaktid”, mille punkti 27 alapunkt b näeb ette, et määrusesse nr 1259/1999 lisatakse artikkel 1a, mis on sõnastatud järgmiselt:
„Toetuskavade sisseseadmine uutes liikmesriikides
Tšehhi Vabariigis, Eestis, Küprosel, Lätis, Leedus, Ungaris, Maltal, Poolas, Sloveenias ja Slovakkias (edaspidi „uus liikmesriik” või „uued liikmesriigid”) seatakse artiklis 1 osutatud toetuskavade alusel antavad otsetoetused sisse järgmise kava kohaselt, kus juurdekasv on väljendatud protsendina 30. aprilli 2004. aasta koosseisuga ühenduses sel ajal kohaldatud kõnealuste toetuste tasemest:
2004. aastal 25%,
2005. aastal 30%,
2006. aastal 35%,
2007. aastal 40%,
2008. aastal 50%,
2009. aastal 60%,
2010. aastal 70%,
2011. aastal 80%,
2012. aastal 90%,
2013. aastast 100%.”
Määrus (EÜ) nr 1782/2003
10
Nõukogu 29. septembri 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2019/93, (EÜ) nr 1452/2001, (EÜ) nr 1453/2001, (EÜ) nr 1454/2001, (EÜ) nr 1868/94, (EÜ) nr 1251/1999, (EÜ) nr 1254/1999, (EÜ) nr 1673/2000, (EMÜ) nr 2358/71 ja (EÜ) nr 2529/2001 (ELT L 270, lk 1 ja parandus ELT 2004, L 94, lk 70; ELT eriväljaanne 03/40, lk 269), tühistas määruse nr 1259/1999 alates 1. maist 2004.
11
Selle määruse artikkel 1 sätestab:
„Käesoleva määrusega kehtestatakse:
—
ühiseeskirjad ühise põllumajanduspoliitika raames sissetulekutoetusena makstavate otsetoetuste jaoks, mida rahastatakse [EAGGFi] tagatisrahastust, välja arvatud määrusega (EÜ) nr 1257/1999 ettenähtud toetused;
—
põllumajandustootjate sissetulekutoetus (edaspidi „ühtne otsemaksete kava”);
—
toetuskavad talupidajatele, kes toodavad […] pähkleid, energeetilisi taimi, […] piima […].”
12
Kuna viimati nimetatud toetused on sama määruse artikli 2 kohaselt otsetoetused, rahastatakse neid EAGGFi tagatisrahastust.
13
Määruse nr 1782/2003 I lisa pealkiri on selle määruse „Artiklis 1 sätestatud kriteeriumidele vastavate toetuskavade loetelu”. See loetelu hõlmab eelkõige abi pähklite ja energeetiliste taimede tootmiseks ning piima ja piimasaaduste sektori piimatoetusi ja lisamakseid, mis on ette nähtud vastavalt nimetatud määruse peatükkides 4 (artiklid 83–87), 5 (artiklid 88–92) ja 7 (artiklid 95–97).
Vaidlusalune otsus
14
Vaidlusalune otsus võeti vastu ühinemislepingu artikli 2 lõike 3 ning ühinemisakti artikli 23 alusel. Selle artikli 1 punkt 5 näeb ette ühinemisakti II lisa 6. peatüki A osa punkti 27 – mille sätted muutsid määrust nr 1259/1999 – asendamise sätetega määruse nr 1782/2003 muutmise kohta, et võtta arvesse viimati nimetatud määrusega ühist põllumajanduspoliitikat (ÜPP) puudutavatesse õigusaktidesse tehtud kohandusi, mida tehti pärast ühinemisdokumentidele allakirjutamist.
15
Nimetatud otsuse artikli 1 punkti 5 alapunkt c näeb nimelt ette, et määrusesse nr 1782/2003 lisatakse artikkel 143a järgmises sõnastuses:
„Toetuskavade sisseseadmine
Uutes liikmesriikides seatakse otsetoetused sisse järgmise kava kohaselt, kus juurdekasv on väljendatud protsendina 30. aprilli 2004. aasta koosseisuga ühenduses sel ajal kohaldatud kõnealuste toetuste tasemest:
—
2004. aastal 25%,
—
2005. aastal 30%,
—
2006. aastal 35%,
—
2007. aastal 40%,
—
2008. aastal 50%,
—
2009. aastal 60%,
—
2010. aastal 70%,
—
2011. aastal 80%,
—
2012. aastal 90%,
—
2013. aastast 100%.”
16
Vaidlusaluse otsuse artikkel 8 sätestab:
„Käesolev otsus koostatakse eesti, hispaania, hollandi, iiri, inglise, itaalia, kreeka, leedu, läti, malta, poola, portugali, prantsuse, rootsi, saksa, slovaki, sloveeni, soome, taani, tšehhi ja ungari keeles, kusjuures kõik kakskümmend üks teksti on võrdselt autentsed.”
Asjaolud
17
Käesoleva tühistamishagi aluseks olevad asjaolud saavad alguse Poola Vabariigi ühinemisläbirääkimistest Euroopa Liiduga.
18
Nagu nähtub ministrite nõukogu poolt 9. detsembril 1999 vastu võetud dokumendist Poola Vabariigi seisukoha kohta põllumajandusläbirääkimiste valdkonnas ning Poola Vabariigi vastusest Euroopa Liidu 20. juuni 2002. aasta ühisseisukohale põllumajanduse valdkonnas, mille ministrite nõukogu võttis vastu 8. oktoobril 2002, väljendas Poola Vabariik nende läbirääkimiste ajal korduvalt oma valmisolekut „võtta vastu alates ühinemisest kõik põllumajandusturu ühist korraldus puudutavad õigusaktid tingimusel, et Poola põllumajandusele tagatakse juurdepääs kõikidele [ÜPP] meetmetele, sealhulgas otsetoetustele”.
19
Liidu seisukoht selles küsimuses oli eelnimetatud perioodil määratletud aruteludokumendis, mille komisjon koostas 30. jaanuaril 2002 ja mis põhines peamiselt vajadusel jätkata uute liikmesriikide põllumajandussektoris käimasolevat ümberkorraldamist, nende liikmesriikide põllumajandustootjate sissetulekul ning vajadusel vältida tasakaalutust teiste majandussektorite suhtes või sissetulekutega spekuleerimist. Neid asjaolusid arvestades järeldati selles dokumendis, et uute liikmesriikide nõudele saada ühinemise hetkest otsetoetusi samal määral, kui oli sel ajal kohaldatav liidu 15 liikmesriigile (edaspidi „vanad liikmesriigid”), ei saa järele anda, nii et „[o]tsetoetused tuleb uutes liikmesriikides kasutusele võtta järk-järgult üleminekuajal”.
20
Peale selle kinnitati vanade liikmesriikide seisukoht läbirääkimistel Poola Vabariigiga Euroopa Liidu 31. oktoobri 2002. aasta ühisseisukohas, milles oli mainitud, et viimati nimetatu „võtab teatavaks Poola nõude, et tema põllumajandustootjatele antaks pärast ühinemist otsetoetusi samal määral, nagu neid antakse [liidu] põllumajandustootjatele. [Liit] leiab, et seda nõuet ei saa rahuldada, vaid otsetoetused tuleb Poolas kasutusele võtta järk-järgult üleminekuajal”.
21
Pooltevahelise kokkuleppe puudumisel jätkusid läbirääkimised sel teemal kuni 12.-13. detsembril 2002 Kopenhaagenis toimunud Euroopa Ülemkoguni ning ühinemiskonverentsini, mis peeti selle raames ja mille järeldused näitavad, et uutes liikmesriikides otsetoetuste järk-järgult kasutustelevõtu küsimus lahendati Euroopa Liidu 31. oktoobri 2002. aasta ühisseisukohas sätestatu kohaselt.
22
Poola Vabariik kirjutas ühinemislepingule alla 16. aprillil 2003 Euroopa Ülemkogul Ateenas.
23
Lisaks võeti 29. septembril 2003 vastu määrus nr 1782/2003.
24
Arvestades vajadust kohandada ühinemisakti ÜPP reformile, mis viidi ellu eelkõige selle määrusega, esitas komisjon 27. oktoobril 2003 otsuse eelnõu, mis nägi ette järk-järgult kasutuselevõtu mehhanismi kohaldamise kõikidele otsetoetustele. Poola valitsus vaidles kohe, kui oli sellest teada saanud, kõikides õigusloomeprotsessi järkudes arvukate kirjalike märkustega vastu sellele, mida ta nimetas otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu süsteemi laiendamiseks, väites eelkõige, et ette nähtud meetme vastuvõtmine toob kaasa muudatuse ühinemistingimustes ega ole kooskõlas ühinemisakti artikliga 23.
25
Vaidlusalune otsus on vastu võetud 22. märtsil 2004.
26
Leides, et see otsus ei kujuta endast mitte ühinemisakti kohandamist, vaid selles aktis kehtestatud ühinemistingimuste olulist muudatust, esitas Poola Vabariik käesoleva tühistamishagi.
Hagi vastuvõetavus
Poolte seisukohad
27
Nõukogu esitas kirjalikus menetluses vastuvõetamatuse vastuväite, mis tugines hagi esitamisele pärast vastava tähtaja möödumist.
28
Nõukogu väitel avaldati vaidlusalune otsus Euroopa Liidu Teatajas 30. märtsil 2004 (ELT L 93). Kuna hagiavaldus on registreeritud Euroopa Kohtu kantseleis 28. juunil 2004, esitati hagi nõukogu väitel – vastavalt EÜ artikli 230 viiendale lõigule ja Euroopa Kohtu kodukorra artiklile 81– pärast tähtaja möödumist.
29
Poola Vabariik vaidlustab esitatud vastuvõetamatuse vastuväite põhjendatuse.
30
Poola Vabariik, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, leiab esiteks, et ühinemisakti artikli 23 alusel vastu võetud akti tühistamiseks esitatud hagi esitamise tähtaeg hakkab uue liikmesriigi jaoks jooksma alles selle liikmesriigi ühinemisest, selleks et vältida esiteks seda, et nimetatud liikmesriigil oleks vaid lühendatud tähtaeg hagi esitamiseks ning teiseks seda, et selle akti vastu võtnud ühenduse institutsioon võiks hoida kõrvale ühinevate riikide algatatud Euroopa Kohtu poolsest õiguspärasuse kontrollist, võttes selle akti vastu ja avaldades selle vähemalt kaks kuud enne, kui need riigid saavad liikmestaatuse.
31
Teiseks väidavad nimetatud liikmesriigid, et vaidlusalune otsus ei olnud 30. märtsil 2004 avaldatud kõikide liikmesriikide ametlikes keeltes, kuigi selle otsuse artikkel 8 seda nõudis. Poola Vabariik väidab oma repliigis lisaks, et Euroopa Liidu Teataja poolakeelne väljaanne võis olla dateeritud õiguskindluse põhimõtet rikkudes tagasiulatuvalt. Seoses sellega määras Euroopa Kohus 15. novembri 2006. aasta määrusega uurimistoimingu, mille kohaselt Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talituse peadirektoril paluti anda kirjalik vastus küsimusele, mis oli vaidlusaluse otsuse tegelik avaldamise kuupäev, mil see otsus oli üldsusele kättesaadav.
32
Kolmandaks tuginevad Poola Vabariik ja menetlusse astunud liikmesriigid tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttele, leides, et ühenduse institutsioonid ei saa vastuvõetud meetme avaldamise kuupäeva valides võtta uutelt liikmesriikidelt võimalust esitada selle meetme vastu hagi.
Euroopa Kohtu hinnang
33
Euroopa Kohus peab käesoleval juhul vajalikuks teha asjas kohe sisuline otsus.
Sisu
34
Poola Vabariik esitab vaidlusaluse otsuse vastu kolm vastuväidet, mis tuginevad vastavalt nõukogu pädevuse puudumisele põhjusel, et nõukogu on ületanud talle ühinemisakti artikliga 23 – mis on selle otsuse õiguslik alus – antud pädevust, võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele ühinemisakti vastase diskrimineerimisega ja hea usu põhimõtte eiramisele, kuna ühinemisläbirääkimistel saavutatud kokkulepet rikuti ühepoolselt.
Esimene vastuväide, mis tugineb nõukogu pädevuse puudumisele põhjusel, et on rikutud ühinemisakti artiklit 23
Poolte seisukohad
35
Oma esimeses vastuväites leiab Poola Vabariik, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, et ühinemisakti artikkel 23 ei saa olla õiguslik alus nende vaidlusaluse otsuse artikli 1 punktis 5 ette nähtud meetmete vastuvõtmiseks, mis seisnevad järk-järgult kasutuselevõtu süsteemi laiendamises uutele otsetoetustele. Nimelt ei kujuta need meetmed endast ühinemisakti „vajalikku kohandamist” ÜPP reformiga nimetatud artikli 23 tähenduses, sest esiteks kujutavad need endast selles aktis kehtestatud ühinemistingimuste olulist muudatust ja teiseks ei ole otsuse preambulis ei mainitud ega tõendatud, et oleks täidetud ühenduse eeskirjade muutmise vajaduse tingimus.
36
Nii kujutab määruse nr 1782/2003 artikkel 143a, mis on lisatud vaidlusaluse otsuse artikli 1 punktiga 5, endast ühinemisakti tegelikku muudatust, kuna see kehtestab kõikides uutes liikmesriikides otsetoetustele üldiselt kohaldatavad protsendimäärad ja ajakava, samas kui varem piirdus see järk-järgult kasutuselevõtu mehhanism määruse nr 1259/1999 artiklite 1 ja 1a kohaselt üksnes viimati nimetatud määruse lisas ammendavalt loetletud toetuskavade alusel antavate otsetoetustega.
37
Poola Vabariigi arvates ei hõlma mõiste „vajalikud kohandused” ühinemisakti artikli 23 tähenduses, mis on üksnes tehniline ega saa viia ühinemisläbirääkimiste tulemuste muutmiseni, järk-järgult kasutuselevõtu mehhanismile allutatud abikavade sellist laiendamist. Nimetatud mehhanismile allutatud toetuste loetelu muutmine, nii nagu see viidi läbi vaidlusaluse otsusega, oleks saanud toimuda ainult alates ühinemiskuupäevast ühinemisakti artikli 9 alusel.
38
Lõpuks vaidlustab Poola Vabariik oma repliigis nõukogu väite, et määrus nr 1259/1999 on üksnes deklaratiivne. Selles osas nähtub nii selle määruse artikli 1 sõnasõnalisest kui ka teleoloogilisest tõlgendamisest, et järk-järgult kasutuselevõtu mehhanismi kohaldatakse üksnes nimetatud määruse lisas ammendavalt loetletud toetuskavade alusel antavatele otsetoetustele, nii et selle mehhanismi kohaldamisala ei saa olla laiem kui määruse nr 1259/1999 enda kohaldamisala. Hageja viitab ka selle lisa muutmise menetlusele, mis on sätestatud nimetatud määruse artiklis 11 ja mis toetab nimetatud lisa õigustloovat, mitte deklaratiivset olemust.
39
Nõukogu, keda toetab komisjon, vaidleb vastu eeldusele, millel põhineb kogu Poola Vabariigi argumentatsioon, mille kohaselt otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu mehhanism ehk phasing-in-mehhanismi kohaldatakse ainult määruse nr 1259/1999 lisas ammendavalt loetletud otsetoetustele.
40
Selle määruse artikli 1a sõnastuse kohaselt kohaldatakse seda artiklit kõikide nimetatud määruse „artiklis 1 osutatud toetuskavade alusel antavate otsetoetuste” suhtes. Mainitud artikkel 1 sisaldab otsetoetuste mõiste üldist määratlust, mis hõlmab kõiki olemasolevaid ja tulevasi toetuste liike, mida makstakse ÜPP kohaste toetuskavade alusel otse talupidajatele ja mida rahastab täielikult või osaliselt EAGGF-i tagatisrahastu. Selline otsetoetuse mõiste üldine määratlus kinnitab, et määrus nr 1259/1999 on kohaldatav kõikidele ÜPP raames kehtestatud otsetoetustele. Seda arvestades on nimetatud määruse lisa ainult deklaratiivne, mida kinnitab ka komisjonile sama määruse artikli 11 lõike 4 teises taandes antud pädevus selle lisa muutmiseks.
41
Kuna Poola Vabariigi väide põhineb valeks osutunud eeldusel, tuleb esimene vastuväide lugeda põhjendamatuks. Seega ei ole nõukogu vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel ületanud talle ühinemisakti artikliga 23 antud pädevuse piire, kuna see otsus on täielikult vastavuses tavalise „kohandamise” mõistega nimetatud artikli tähenduses. Nõukogu arvates otsustati phasing-in-mehhanismi põhimõtte kohaldamine kõikidele otsetoetustele juba ühinemisläbirääkimiste käigus ja see on sõnaselgelt ette nähtud ühinemisaktis, millega lisati määrusele nr 1259/1999 artikkel 1a. Selle mehhanismi kohaldamise ettenägemine kõikidele otsetoetustele määruses nr 1782/2003 ei ole seega uuendus ega nimetatud ühinemisläbirääkimistel otsustatud lähenemise oluline muutmine.
Euroopa Kohtu hinnang
42
Esimene vastuväide puudutab sisuliselt nõukogule ühinemisakti artikliga 23 antud pädevuse ulatust.
43
Selle vastuväite põhjendatuse väljaselgitamiseks tuleb esmalt analüüsida mõistet „vajalikud kohandused” selle artikli tähenduses ja seejärel määrata kindlaks algselt ühinemisaktiga muudetud määruse nr 1259/1999 artikliga 1a sisse seatud otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu mehhanismi ulatus, et kontrollida hiljem, kas nõukogu on vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisega nimetatud pädevust ületanud.
– Mõiste „vajalikud kohandused” ühinemisakti artikli 23 tähenduses
44
Esmalt tuleb märkida, et ühinemisakti artikli 23 eesmärk oli võimaldada nõukogul võtta vajalikud meetmed, et tagada selle akti kooskõla institutsioonide seadusandlikust tegevusest tulenevate õigusaktide muudatustega ÜPP valdkonnas nimetatud akti allkirjastamise ja uute liikmesriikide tegeliku ühinemise vahelisel ajal.
45
Seda pädevuse andmist ei saa siiski tõlgendada laiendavalt, ilma et kahjustataks läbirääkimiste tulemusi nimetatud riikide ühinemistingimuste osas.
46
Seoses sellega tuleb rõhutada, et Euroopa Kohus on juba väljendanud oma seisukohta mõiste „vajalikud kohandused” osas seoses ühinemisaktidega, märkides, et selliste aktidega ette nähtud kohandusmeetmed lubavad reeglina üksnes kohandusi, mille eesmärk on muuta varasemad ühenduse õigusaktid uutes liikmesriikides kohaldatavaks, välistades kõik teistsugused muudatused (vt selle kohta, mis puudutab akti Norra Kuningriigi, Austria Vabariigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (EÜT 1994, C 241, lk 21) artiklit 169, 2. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C-259/95: parlament vs. nõukogu, EKL 1997, lk I-5303, punktid 14 ja 19; ühinemisakti artikli 57 osas 28. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-413/04: parlament vs. nõukogu, EKL 2006, lk I-11221, punktid 31–38, ja 28. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-414/04: parlament vs. nõukogu, EKL 2006, lk I-11279, punktid 29–36).
47
Kuigi on tõsi, et nendes kohtuotsustes oli tegemist sätetega, mis nägid ette selliste institutsioonide õigusaktide kohandamise, mida ei ole kohandatud asjassepuutuva ühinemisakti endaga, on ka selge – nagu rõhutas kohtujurist oma ettepaneku punktis 64 –, et nimetatud kohtuotsustes „kohandamise” mõistele antud äärmiselt kitsas tähendus on esitatud üldisena ja sõltumatuna sellest, milline kõnesoleva ühinemisakti säte oli vastava meetme õiguslikuks aluseks, kusjuures seda tuleb iseäranis järgida juhul, kus on – sarnaselt käesoleva asjaga – tegemist ühinemisakti enda sätete kohandamisega selleks, et arvestada nende sätetega seotud ühenduse eeskirjade muudatust.
48
Seda arvestades peab kohandamise mõiste piirduma meetmetega, mis ei saa mingil juhul laiendada ÜPP-d puudutavate ühinemisakti sätete kohaldamisala ega muuta oluliselt nende sisu, vaid mis kujutavad endast ainult kohandusmeetmeid eesmärgiga tagada nimetatud akti vastavus ühenduse institutsioonide poolt ühinemisakti allakirjutamise ja ühinemise enda vahelisel ajal vastu võetud uutele sätetele.
49
Sellise kohandusmeetme vastuvõtmiseks vajaliku vajaduse nõude osas piisab, kui märkida, et selline nõue tuleneb otseselt ühenduse eeskirjade mis tahes muutmistest pärast ÜPP-d puudutavate uute õigusnormide vastuvõtmist ühenduse institutsioonide poolt, mille tulemusel tekib ebakõla ühinemisakti ja neist muudatustest tuleneva uue korra vahel.
50
Nende põhjenduste alusel tuleb kontrollida, kas vaidlusalust otsust saab kvalifitseerida „vajaliku kohandusena”.
51
Seoses sellega tuleb esmalt uurida nimetatud otsuse artikli 1 punktist 5 tulenevaid ühinemisakti muudatusi ja asetada see meede ÜPP üldisesse konteksti, millesse see kuulub.
– Otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu mehhanismi ulatus
52
Poola Vabariigi väide, mille kohaselt ühinemisaktiga muudetud määruse nr 1259/1999 artikliga 1a kehtestatud otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu süsteem on kohaldatav vaid kindlale hulgale otsetoetustele, mis on loetletud nimetatud määruse lisas, mitte kõikidele otsetoetustele, on vastuolus nii asjaomaste sätete sõnasõnalise, süstemaatilise kui ka teleoloogilise tõlgendusega.
53
Esmalt tuleb märkida, et nimetatud artikkel 1a sätestab, et uutes liikmesriikides „seatakse artiklis 1 osutatud toetuskavade alusel antavad otsetoetused sisse” järk-järgult vastavalt samas artiklis esitatud ajakavale. Sellest nähtub järelikult, et järk-järgult kasutuselevõtu süsteem oli kohaldatav kõikidele määruse nr 1259/1999 artiklis 1 osutatud otsetoetustele.
54
Nimetatud artikli 1 esimene lõik sisaldab otsetoetuse üldist määratlust kõnesoleva määruse kohaldamise kontekstis – „[ÜPP] kohaste toetuskavade alusel talupidajatele makstud otsetoetus[ed] […], mida rahastab täielikult või osaliselt EAGGFi tagatisrahastu, välja arvatud määruses (EÜ) nr 1257/1999 sätestatud toetused”.
55
See sõnastus viitab sellele, et välja arvatud ainus sõnaselgelt nimetatud erand, mis puudutab määruses nr 1257/1999 sätestatud abikavasid, oli määrus nr 1259/1999 mõeldud kohaldamiseks kõikidele sellele määratlusele vastavatele toetustele, see tähendab ÜPP kohaste toetuskavade alusel talupidajatele makstud otsetoetustele, mida rahastab täielikult või osaliselt EAGGFi tagatisrahastu.
56
Asjaomaste sätete sõnasõnalisest tõlgendamisest tulenevat määruse nr 1259/1999 kohaldatavust kõikidele olemasolevatele ja tulevastele abikavadele, millega nähakse ette otsetoetusi, toetab selle määruse põhjendus 1, mille kohaselt üks nimetatud määruse eesmärk on sätestada „[ÜPP] erinevate sissetulekutoetuse kavade kohaselt antavate otsetoetuste jaoks […] mõned ühised tingimused”.
57
Veelgi enam, seda sõnasõnalist tõlgendust kinnitab ühinemisaktiga muudetud määruse nr 1259/1999 artikli 1a vastuvõtmise eesmärk. Ühinemiskonverentsi ettevalmistavatest materjalidest nähtub nimelt, et selle eesmärk oli kehtestada phasing-in-mehhanism uutes liikmesriikides kõikidele otsetoetustele.
58
30. jaanuari 2002. aasta aruteludokumendis oli komisjon soovitanud otsetoetuste järkjärgulist kasutuselevõttu, ilma et oleks tehtud nende ulatust piiravaid täpsustusi. See lähenemine võeti vastu Euroopa Liidu 31. oktoobri 2002. aasta ühisseisukohas, milles vanad liikmesriigid väljendasid kavatsust võtta otsetoetused järk-järgult kasutusele üleminekuajal, ilma et selles üldsõnastuses oleks tehtud selle ulatust piiravaid täpsustusi. Lõpuks, 12.-13. detsembril 2002 Kopenhaagenis toimunud Euroopa Ülemkogu järeldustes ühinemisläbirääkimiste tulemuste kohta on märgitud, et otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu küsimus uutes liikmesriikides lahendati 31. oktoobri 2002. aasta ühisseisukohas kehtestatud tingimustel, nii et selles küsimuses ei tehtud kompromissi, mis oleks seisnenud phasing-in-mehhanismi ulatuse piiramises.
59
Peale selle ei sea määruse nr 1259/1999 artikli 1 teise lõike sõnastus seda sõnasõnalist tõlgendust kuidagi kahtluse alla.
60
Viidates otsetoetustele, sätestab selle määruse artikli 1 teine lõik, et „kõnealused toetuskavad on loetletud lisas.”
61
Vastupidi Poola Vabariigi väitele ei saa seda sätet tõlgendada nii, et artiklis 1 on silmas peetud ainult määruse nr 1259/1999 lisas ammendavalt loetletud toetuskavasid.
62
Selline väide ei ole ühildatav nimetatud määruse lisa puudutava artikli 1 teise lõigu süstemaatilise tõlgendusega.
63
Nimelt tuleneb määruse nr 1259/1999 artikli 1 teisest lõigust koostoimes artikli 11 lõike 4 teise taandega, et selle määruse kohaldamisala tuleneb selle artikli 1 esimeses lõigus esinevast üldisest määratlusest, mitte aga nimetatud määruse lisas sisalduvast loetelust.
64
Nimetatud määruse artikli 11 lõike 4 teine taane volitab komisjoni korralduskomitee menetlust järgides „vajadusel lisasse tehtavate muudatuste tegemiseks, arvestades artiklis 1 määratletud kriteeriume”.
65
Selle sätte lugemisest nähtub selgelt, et ühenduse seadusandja kavatses komisjonile anda ainult rakenduspädevuse selleks, et tagada määruse nr 1259/1999 lisa pidev ajakohastamine uute toetuste kehtestamisel, mis vastavad selle määruse artikli 1 esimeses lõigus määratletud kriteeriumidele. Nii on komisjon volitatud üksnes muutma kõnesolevat lisa, et kanda sinna ühenduse seadusandja poolt kehtestatud või muudetud otsetoetused, mis vastavad neile kriteeriumidele.
66
Samuti ei saa eitada, et abikava saab lisada sellesse loetelusse ainult siis, kui see vastab määruse nr 1259/1999 artikli 1 esimeses lõigus määratletud tingimustele, kuna nimetatud lisa täpsustab vaid seda sätet.
67
Sellest järeldub, et määruse nr 1259/1999 kohaldamisala määratlemise põhikriteerium on selle määruse artikli 1 esimeses lõigus esitatud tingimused, mitte aga teatud toetuse lisamine nimetatud määruse lisasse.
68
Nagu rõhutas kohtujurist oma ettepaneku punktis 72, viib määruse nr 1259/1999 artiklite 1 ja 1a teleoloogiline tõlgendus lõpuks samasuguse järelduseni, kuna uutes liikmesriikides otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu süsteemi kehtestamist õigustav eesmärk viitab sellele, et sellele süsteemile tuleb omistada üldine ulatus.
69
Vajadus mitte aeglustada nende liikmesriikide põllumajandussektori vajalikku ümberkorraldamist ja mitte tekitada põllumajandustootjate ja üldiselt elanikkonna sissetulekutaseme suhtes ebaproportsionaalsete toetuste andmisega märkimisväärseid sissetulekute ebavõrdsusi ja sotsiaalseid moonutusi kehtib kogu põllumajandussektori kohta, seega kõikide olemasolevate või tulevaste otsetoetuste kohta. Kui otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu mehhanism oleks mõeldud kohaldamiseks ainult teatud põllukultuuride suhtes, st põllukultuuride suhtes, mille osas olid otsetoetused kehtestatud juba enne ühinemisakti vastuvõtmist, tekiks peale selle oht, et nimetatud liikmesriikide põllumajandustootjad kasutaksid seda ära ja kasvataksid põllukultuure, mille eest nad võivad kohe saada otsetoetusi täies ulatuses.
70
Kõigist eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et ühinemisaktiga muudetud määruse nr 1259/1999 artiklile 1a hageja poolt antud tõlgendus, mille kohaselt otsetoetuste selles sättes ette nähtud järk-järgult kasutuselevõtu süsteem on kohaldatav vaid teatud hulgale otsetoetustele, mis on loetletud selle määruse lisas, mitte kõikidele otsetoetustele, mis vastavad sama määruse artikli 1 esimeses lõigus määratletud kriteeriumidele, on vastuolus nii nimetatud määruse sõnastuse kui ka selle vaimuga.
71
Seda järeldust arvestades ja võttes arvesse mõistet „vajalikud kohandused” ühinemisakti artikli 23 tähenduses, nagu seda on täpsustatud käesoleva otsuse punktides 44–48, tuleb kontrollida, kas nõukogu on vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel ületanud talle ühinemisakti artikliga 23 antud volitusi.
– Vaidlusaluse otsuse vastavus mõistele „vajalikud kohandused” ühinemisakti artikli 23 tähenduses
72
Nagu on välja toodud käesoleva kohtuotsuse punktides 53–70, kehtestas ühinemisaktiga muudetud määruse nr 1259/1999 artikkel 1a koostoimes selle määruse artikliga 1 toetuste järk-järgult kasutuselevõtu üldise süsteemi selles osas, mis puudutab kõiki uutele liikmesriikidele antavaid otsetoetusi, mis vastavad nimetatud artikli 1 esimeses lõigus määratletud kriteeriumidele.
73
Nimetatud artikkel 1a lisati määrusele nr 1259/1999 ühinemisakti II lisa peatüki 6 A jao punktiga 27, mis ühtlustab selliselt nimetatud määrusega kehtestatud otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtu mehhanismi.
74
Seejärel tühistati alates 1. maist 2004 määrusega nr 1782/2003 määrus nr 1259/1999 ühinemisaktiga muudetud kujul. Määruse nr 1782/2003 I lisa artiklist 1 tuleneb, et see lisab juba olemasolevatele toetuskavadele pähkleid ja energeetilisi taimi tootvatele põllumajandustootjatele antavad otsetoetuskavad ja näeb ette piima- ja piimasaaduste sektori otsetoetuste lisamakseid.
75
Lõpuks asendas nõukogu vaidlusaluse otsusega ühinemisakti II lisa peatüki 6 A jao artikli 27 sätted, mis muutsid määrust nr 1259/1999, sätetega määruse nr 1782/2003 muutmise kohta, et võtta arvesse viimati nimetatud ÜPP–d puudutavatesse õigusaktidesse tehtud kohandusi. Nii lisab vaidlusalune määrus määrusele nr 1782/2003 artikli 143a, s.o artikli, mis kordab uute liikmesriikide otsetoetuste osas ühinemisaktiga muudetud määruse nr 1259/1999 artiklis 1a varem kehtestatud ajakava ja protsendimäärasid.
76
Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 57 ja 58, lepiti kõikidele otsetoetustele phasing-in-mehhanismi üldise kohaldamise põhimõttes kokku ühinemisläbirääkimistel ja see on ette nähtud sõnaselgelt ühinemisaktis, millega lisati määrusele nr 1259/1999 artikkel 1a.
77
See artikkel kehtestas ajakava, millest nähtuvad asjaomase määruse artiklis 1 nimetatud otsetoetuste uutes liikmesriikides kasutuselevõtu protsendimäärad iga vastava aasta kohta.
78
On selge, et vaidlusaluse otsuse artikli 1 punkt 5 piirdub otsetoetuste järk-järgult kasutuselevõtmisega uutes liikmesriikides sama ajakava ja samade protsendimäärade alusel, nagu on kehtestatud varem ühinemisaktiga muudetud määruse nr 1259/1999 artiklis 1a.
79
Seega ei saa tõdeda, et vaidlusalune otsus muutis oluliselt phasing-in-mehhanismi kohaldamisala või sellest tulenevate kohustuste või õiguste olemust, kuna see ei puudutanud ei ajakava, protsendimäärasid ega asjaomaseid toetusi. Neil tingimustel tuleb vaidlusalust otsust lugeda ühinemisakti vajalikuks kohanduseks pärast ÜPP reformi.
80
Järelikult ei ole nõukogu nimetatud otsuse vastuvõtmisega ületanud temale ühinemisakti artikliga 23 antud pädevust selle akti ÜPP-d käsitlevate sätete kohandusteks, mis võivad ühenduse eeskirjade muutmise tõttu vajalikuks osutuda.
81
Kõikidest eelnevatest põhjendustest nähtub, et Poola Vabariigi esimene vastuväide, mille kohaselt nõukogu ületas vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel talle ühinemisakti artikliga 23 antud pädevust, tuleb jätta põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
Teine vastuväide, mis tugineb mittediskrimineerimise põhimõtte rikkumisele
Poolte seisukohad
82
Poola Vabariik, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, leiab, et järk-järgult kasutuselevõtu mehhanismi laiendamine kõikidele otsetoetustele diskrimineerib uute liikmesriikide põllumajandustootjaid võrreldes vanade liikmesriikide omadega, samas kui kõiki neid põllumajandustootjaid oleks tulnud kohelda samade põhimõtete alusel alates uute liikmesriikide ühinemisest.
83
Nõukogu ja komisjoni seisukoht selles osas põhineb esimese vastuväite uurimisel tehtud sedastusel, mille kohaselt määruse nr 1259/1999 artikkel 1 sisaldab üldist määratlust, mis hõlmab kõiki ÜPP raames antavaid otsetoetusi, mis vastavad selles artiklis loetletud tingimustele.
84
Vaidlusalune otsus laiendab selles perspektiivis phasing-in-mehhanismi ulatust vaid sel määral, nagu oli ette nähtud ühinemisakti esialgses versioonis, nii et väidetav diskrimineerimine tuleneb esmasest õigusest, mitte sellest otsusest. Peale selle märgib nõukogu, et põllumajanduse olukord uutes liikmesriikides erineb kardinaalselt vanade liikmesriikide omast ja et see nõuab ühenduse eeskirjade järkjärgulist kohandamist.
Euroopa Kohtu hinnang
85
Hageja väidab teises vastuväites sisuliselt, et vaidlusaluse otsusega laiendati phasing-in-mehhanismile omasest võrdse kohtlemise põhimõttest tehtud erandit meelevaldselt üle ühinemisaktis seatud piiride ja nii esineb selles otsuses diskrimineeriva mehhanismi meelevaldne laiendamine, mis rõhutab vanade ja uute liikmesriikide vahelist erinevat kohtlemist.
86
Selles osas piisab, kui meelde tuletada, et võrdse kohtlemise põhimõte nõuab, et võrreldavaid olukordi ei tohi kohelda erineval viisil ja et erinevaid olukordi ei tohi kohelda võrdväärsetena, välja arvatud need juhtumid, kui teatud kohtlemine on objektiivselt põhjendatud (30. märtsi 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-87/03 ja C-100/03: Hispaania vs. nõukogu, EKL 2006, lk I-2915, punkt 48 ja viidatud kohtupraktika).
87
Ilma et oleks vaja uurida nõukogu argumentatsiooni, mille kohaselt vaidlusalune otsus ei saa olla diskrimineeriv, kuna see lähtub otse ühinemisaktist, on käesolevas asjas kindel, et põllumajanduse olukord erines uutes liikmesriikides vanade liikmesriikide omast kardinaalselt, mis õigustas ühenduse toetuste järkjärgulist kohaldamist, eelkõige otsetoetuste kavade raames, ja seda selleks, et mitte häirida nende liikmesriikide põllumajandussektoris pooleliolevat vajalikku ümberkorraldamist.
88
Neist põhjendustest tuleneb, et hageja ja vanad liikmesriigid, kes saavad otsetoetusi piiranguteta, ei ole sarnases olukorras, mis takistab nõuetekohase võrdluse läbiviimist (vt analoogia alusel 13. oktoobri 1992. aasta otsus kohtuasjas C-73/90: Hispaania vs. nõukogu, EKL 1992, lk I-5191, punkt 34).
89
Teine vastuväide tuleb seega põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kolmas vastuväide, mis tugineb hea usu põhimõtte rikkumisele
Poolte seisukohad
90
Kolmas Poola Vabariigi esitatud vastuväide puudutab lepinguõiguses kajastuva hea usu põhimõtte väidetavat rikkumist. Selle liikmesriigi väitel toimusid ühinemislepingu – mille üks osa on ühinemisakt – läbirääkimised, allkirjastamine ja ratifitseerimine kõikide lepingupoolte heas usus ja ühendus ei oleks tohtinud pärast selle akti allkirjastamist esitatud õigusaktide kaudu rikkuda selle akti eesmärke ega eirata nimetatud poolte ja nende territooriumil tegutsevate isikute õiguspäraseid ootusi.
91
Nõustudes küll põhimõttega, mille kohaselt ühinemisläbirääkimised toimusid heas usus, rõhutab nõukogu selle vastuväite raames, et ühinemislepingu pooled olid vabatahtlikult nõus sätetega, mis andsid nõukogule pädevuse ÜPP-d puudutavad ühinemisakti lisa sätted enne ühinemist vastu võtta. Selle võimaluse kasutamist vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise kaudu ei saa seega mingil juhul lugeda hea usu põhimõtte rikkumiseks.
Euroopa Kohtu hinnang
92
Mis puutub kolmandasse vastuväitesse, siis näib, et nagu on sedastatud käesoleva kohtuotsuse punktis 79, kordab vaidlusalune otsus ühinemisaktis sätestatud uute liikmesriikide otsetoetuste osas phasing-in-mehhanismi põhimõtet ja kohaldamise tingimusi, laiendamata selle ulatust, nii et selle otsusega ei seata, vastupidi hageja väitele, küsimuse alla ühinemisläbirääkimistel saavutatud kompromissi.
93
Kuna ka kolmanda väitega ei saa nõustuda, tuleb hagi täies ulatuses rahuldamata jätta.
Kohtukulud
94
Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 2 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Poola Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista. Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 4 kannavad menetlusse astujad oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Poola Vabariigilt.
3.
Jätta Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi ja Ungari Vabariigi ning Euroopa Ühenduste Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.
Allkirjad
( *1 ) Kohtumenetluse keel: poola.
Top