Kohtuasi C‑282/02
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Iirimaa
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Veereostus – Direktiiv 76/464/EMÜ
Euroopa Kohtu otsus (teine koda), 2. juuni 2005
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Keskkond — Veereostus — Direktiiv 76/464 — Ülevõtmise tähtaja kindlaksmääramata jätmine — Tagajärg — Liikmesriikide kohustus järgida rakendamise mõistlikku tähtaega
(Nõukogu direktiiv 76/464)
2. Keskkond — Veereostus — Direktiiv 76/464 — Kohustus luua eriprogramme eesmärgiga vähendada vete reostamist teatud ohtlike ainetega — Ulatus — Mõiste „programm”
(Nõukogu direktiiv 76/464, artikkel 7 ja lisa II nimistu)
3. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi — Põhjendatuse kontrollimine Euroopa Kohtu poolt — Arvesse võetav olukord — Olukord põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpul
(EÜ artikkel 226)
4. Liikmesriigid — Kohustused — Direktiivide täitmine — Kohustuste rikkumine — Direktiivi eesmärkidest ulatuslikumate eesmärkide kindlaksmääramisest tulenev õigustus — Lubamatus
(EÜ artikkel 226)
1. Kui direktiiv 76/464 teatavate ühenduse veekeskkonda lastavate ohtlike ainete põhjustatava saaste kohta ei näe vastupidi tavapärasele praktikale ette ülevõtmise tähtaega, siis ei tähenda see veel seda, et liikmesriikidel on vabadus võtta selle rakendamiseks vajalikud meetmed ainult nende endi poolt sobivaks peetud tähtaja jooksul. Direktiivi puhul, mille ülevõtmist võiks määratlemata ajaks edasi lükata, on tegemist sisutu ning igasuguse kasuliku mõjuta direktiiviga. Samuti nõuab direktiivi eesmärk, milleks on veereostuse lõpetamine ja vähendamine, et see võetaks üle mõistliku aja jooksul.
(vt punktid 31 ja 33)
2. Programmid, mida liikmesriigid peavad direktiivi 76/464 teatavate ühenduse veekeskkonda lastavate ohtlike ainete põhjustatava saaste kohta artiklit 7 kohaldades looma, peavad olema eriprogrammid, st need peavad kujundama igakülgse ja ühtse lähenemise, mis väljendub kogu riigi territooriumi katvas konkreetses ja üksikasjalikus planeerimises, mis puudutab kõikide direktiivi lisa II nimistusse kuuluvate ainetega reostamise vähendamist, mis on iga liikmesriigi siseriiklikes oludes asjakohane, arvestades nendes samades programmides kindlaks määratud suubla kvaliteedieesmärkidega. „Programmi” mõiste hõlmab seega rida koordineeritud, integreeritud ja kõikehõlmavaid meetmeid.
Seega ei saa programmiks direktiivi artikli 7 mõttes pidada siseriiklikku meedet, mis teatud loetletud aine osas ei kata riigi kogu pinnavett, kuna selle meetmega kindlaks määratud kvaliteedieesmärgid ei puudutanud kanaleid.
(vt punktid 38 ja 41)
3. EÜ artikli 226 alusel esitatud hagi raames tuleb kohustuste rikkumist hinnata vastavalt olukorrale, milline see on põhjendatud arvamuses antud tähtaja lõpul ning Euroopa Kohus ei saa pärast seda tehtud muudatusi arvesse võtta.
(vt punkt 40)
4. Asjaolu, et liikmesriik väidab olevat määranud kindlaks direktiivi eesmärkidest ulatuslikumad eesmärgid, ei tähenda seda, et see riik on vabastatud vähemalt sellest direktiivist tulenevate nõuete täitmise kohustusest.
(vt punkt 53)
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
2. juuni 2005 (*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Veereostus – Direktiiv 76/464/EMÜ
Kohtuasjas C-282/02,
mille esemeks on EÜ asutamislepingu artikli 226 alusel 31. juulil 2002 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: M. Shotter, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Iirimaa, esindaja; D. J. O’Hagan, keda abistas A. M. Collins, BL, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud R. Silva de Lapuerta (ettekandja), C. Gulmann, J. Makarczyk ja P. Kūris,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagiavaldusega Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Iirimaa ei ole võtnud kõiki vajalikke meetmeid nõukogu 4. mai 1976. aasta direktiivi 76/464/EMÜ teatavate ühenduse veekeskkonda lastavate ohtlike ainete põhjustatava saaste kohta (EÜT L 129, lk 23; ELT eriväljaanne 15/01, lk 56; edaspidi „direktiiv”) nõuetekohaseks ülevõtmiseks ja kohaldamiseks, siis on Iirimaa rikkunud sellest direktiivist ja eriti selle artiklitest 7 ja 9 ning EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
2 Direktiivi eesmärk on kaitsta ühenduse veekeskkonda reostuse eest. Selleks tehakse direktiivis vahet ohtlike ainete kahe kategooria vahel, mis kuuluvad vastavalt direktiivi lisas olevasse I ja II nimistusse. I nimistus loetletakse veekeskkonna jaoks eriti ohtlikud ained, mis on põhiliselt valitud nende mürgisuse, püsivuse ja bioakumuleerumisvõime põhjal. II nimistus loetletakse ained, millel on veekeskkonnale kahjulik mõju, kuid mida on siiski võimalik piirata konkreetsele alale ja mille ulatus sõltub suubla omadustest ja asukohast. Lisas täpsustakse, et II nimistu sisaldab I nimistusse kuuluvaid aineliike ja -rühmi, mille direktiivi artiklis 6 osutatud piirväärtusi ei ole kindlaks määratud.
3 Direktiivi artikli 1 lõige 1 sätestab, et seda kohaldatakse maismaa pinnavee, territoriaalvete, riigisiseste rannikuvete ja põhjavee suhtes.
4 Direktiivi artikli 1 lõikes 2 tuuakse välja rida definitsioone, k.a mõistete „heide” ja „reostus” definitsioonid. Nimetatud artikli 1 lõike 2 punktis d määratletakse mõistet „heide” järgmiselt – „lisa I või II nimistusse kuuluvate ainete juhtimine lõikes 1 osutatud vetesse, välja arvatud järgmised heited:
– süvendustööde heited,
– laevadelt ekspluatatsiooni käigus territoriaalvetesse lastavad heited,
– laevadelt territoriaalvetesse kaadatavad heited”.
5 Selle direktiivi artikli 1 lõike 2 punktis e tuuakse välja „reostuse” definitsioon – „inimese poolt otsene või kaudne ainete või energia viimine veekeskkonda, mis ohustab inimeste tervist, elusressursse ja vee ökosüsteeme, halvendab keskkonna kasutamist puhkeaja veetmiseks või häirib vee teisi õiguspäraseid kasutusviise”.
6 Direktiivi artikkel 2 paneb liikmesriikidele kohustuse võtta asjakohaseid meetmeid artiklis 1 osutatud vete reostamise lõpetamiseks lisa I nimistus loetletud ainetega ning samade vete reostamise piiramiseks lisa II nimistus loetletud ainetega.
7 Sama direktiivi artikkel 7 sätestab:
„1. Artiklis 1 osutatud vete II nimistu ainetega reostamise vähendamiseks loovad liikmesriigid programme, mida nad rakendavad eelkõige lõigetes 2 ja 3 osutatud viisidel.
2. Iga artiklis 1 osutatud vetesse juhitava heite jaoks, mis võib sisaldada II nimistu aineid, on vaja asjaomase liikmesriigi pädeva asutuse eelnevat luba, milles on sätestatud asjakohased heitveenormid. Sellised normid peavad põhinema kvaliteedieesmärkidel, mis määratakse kindlaks lõikes 3 sätestatud viisil.
3. Lõikes 1 osutatud programmid hõlmavad vee kvaliteedieesmärke; need määratakse kindlaks kooskõlas olemasolevate nõukogu direktiividega.
4. Programmid võivad samuti sisaldada sätteid, mis reguleerivad ainete või ainerühmade ja toodete koostist ja kasutust, arvestades tehnika viimaseid majanduslikult teostatavaid edusamme.
5. Programmides määratakse kindlaks nende täitmise tähtajad.
6. Programmide ja nende täitmise tulemuste kokkuvõtted saadetakse komisjonile.
7. Komisjon korraldab koos liikmesriikidega nende programmide korrapärase võrdlemise, et tagada nende rakendamisel piisav kooskõlastatus. Kui komisjon seda vajalikuks peab, teeb ta nõukogule selle kohta asjakohaseid ettepanekuid”.
8 Direktiivi artikli 8 teine lause sätestab, et liikmesriigid keelavad ära igasuguse tegevuse, millega tahtlikult või tahtmatult hoidutakse käesoleva direktiivi sätete täitmisest.
9 Nimetatud direktiivi artikkel 9 täpsustab, et viimase alusel võetavate meetmete rakendamine ei tohi mitte mingil juhul ei otseselt ega kaudselt põhjustada direktiivis osutatud vete reostuse suurenemist.
10 Direktiivi artikkel 10 näeb ette, et vajaduse korral võivad liikmesriigid eraldi või üheskoos võtta põhjalikumaid meetmeid, kui on ette nähtud selle direktiiviga.
11 Direktiivis ei määrata kindlaks sõnaselget lõpptähtaega selle rakendamiseks. Direktiivi artikli 12 lõige 2 sätestab, et „[k]omisjon edastab esimesed artikli 7 lõike 7 alusel tehtud ettepanekud võimaluse korral 27 kuu jooksul pärast käesoleva direktiivi teatavakstegemist. Nõukogu võtab ühehäälse otsuse nende kohta vastu üheksa kuu jooksul”.
12 3. novembri 1976. aasta kirjas pakkus komisjon liikmesriikidele direktiivi täitmiseks välja järgmised kuupäevad: 15. september 1978 lubade andmise korrale; 15. september 1981 II nimistu ainetega reostamise vähendamise programmide vastuvõtmiseks ja 15. september 1986 programmide täitmiseks.
13 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiiv 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik (EÜT L 327, lk 1; ELT eriväljaanne 15/05, lk 275), sisaldab mitmeid direktiivi puutuvaid sätteid.
14 Direktiivi 2000/60 artikli 22 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:
„13 aasta möödudes käesoleva direktiivi jõustumise kuupäevast tunnistatakse kehtetuks järgmised õigusaktid:
[...]
– nõukogu direktiiv 76/464/EMÜ [...]”.
Kohtueelne menetlus
15 4. veebruaril 1991 saatis komisjon kaebuse alusel Iirimaale märgukirja, milles ta täpsustas, et see liikmesriik ei ole saatnud II nimistusse kuuluvate ainetega reostamise vähendamiseks vastuvõetavate programmide kokkuvõtteid.
16 23. detsembril 1992 saatis komisjon Iirimaale uue märgukirja, milles ta tõi muu hulgas välja Iirimaa õigusaktidega direktiivi artikli 7 nõuetekohaselt ülevõtmata jätmise. Komisjoni arvates ei tee need õigusaktid reostuse vähendamise programme kohustuslikuks ning ei reguleeri piisaval määral kvaliteedieesmärkide kindlaksmääramist ja kanalisatsioonide jaoks lubade andmise korda. Komisjon lisas, et artiklit 7 ei rakendatud nõuetekohaselt paljudes eri valdkondades. Iirimaa vastas 30. juuli 1993. aasta kirjaga.
17 Pärast merel asuvate Iirimaa kalakasvanduste kohta käiva mitme kaebuse uurimist saatis komisjon 14. veebruaril 1996 nimetatud liikmesriigile märgukirja, milles ta juhtis tähelepanu asjaolule, et liikmesriik ei kohalda nimetatud kalakasvandustele direktiivi artiklit 7.
18 Iirimaa vastas komisjonile 11. ja 14. juuni 1996. aasta kirjadega ning täpsustas oma seisukohta seoses nimetatud artikliga.
19 3. oktoobril 1996 saatis komisjon liikmesriigile 23. detsembri 1992. aasta märgukirja täiendava märgukirja.
20 12. juunil 1997 saatis komisjon Iirimaale põhjendatud arvamuse, mis võttis need erinevad menetlused kokku ning milles toodi välja selle liikmesriigi erinevate kohustuste rikkumised, mis kujutasid endast direktiivi artiklite 7 ja 9 rikkumist, täpsemalt reostuse vähendamise programmide puudumine ja/või programmidest ja nende täitmise tulemuste kokkuvõtetest teatamata jätmine, puudused täitmise kohustuslike meetodite osas (st kvaliteedieesmärgid, load ja heitveenormid) ning asjaolu, et ei takistatud magevee üldise fosforireostuse tekkimist ja suurenemist.
21 Vahetult enne selle põhjendatud arvamuse saatmist saatis Iirimaa 11. juunil 1997 komisjonile kirja, milles kirjeldati Iirimaa ojade, jõgede ja järvede valgalade eutrofeerumise vastast tegevuskava. Selle tegevuskava eesmärk oli põhjendatud arvamuses toodud fosforireostuse probleemi vastu võitlemine.
22 Pärast mitme kirja vahetamist Iirimaa ja komisjoni vahel saatis komisjon 28. juulil 2000 liikmesriigile täiendava põhjendatud arvamuse, milles märgiti, et kuna Iirimaa ei ole võtnud kõiki nõutud meetmeid nõukogu direktiivi nõuetekohaseks ülevõtmiseks ja kohaldamiseks, siis on Iirimaa rikkunud sellest direktiivist ja eriti selle artiklitest 7 ja 9 ning EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi ja kutsuti seda liikmesriiki võtma arvamuse täitmiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest.
23 Vastuseks põhjendatud arvamusele saatis Iirimaa 2. veebruaril 2001 komisjonile uue õigusakti, nimelt 30. jaanuari 2001. aasta määruse pealkirjaga „Vee kvaliteedi määrus – ohtlikud ained” (Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. nr 12, 2001); edaspidi „2001. aasta määrus”). See uus määrus kinnitab kvaliteedieesmärgid atrasiini, diklorometaani, tolueeni, ributüültina, ksüleeni, arseeni, kroomi, vase, tsüaniidi, fluoriidi, plii, simasiini, nikli, ja tsingi osas. Iirimaa täpsustas, et nendest uutest sätetest teatati direktiivi 2000/60 kohaselt.
24 6. aprillil 2001 edastas Iirimaa komisjonile Iirimaa keskkonnakaitseameti koostatud aruande, mis puudutas 78 ohtliku aine esinemist Iirimaa pinnavetes.
25 30. juulil 2001 teavitas liikmesriik komisjoni teistest sarnastest meetmetest, sh kohalike omavalitsuste õigusaktidest, mille eesmärk on nii direktiivi kui ka direktiivi 2000/60 jõustamine.
26 15. veebruaril 2002 saatis Iirimaa komisjonile avaldatud aruande Iirimaa kohalike omavalitsuste poolt fosforireostuse vähendamise meetmete rakendamisel saavutatud tulemuste kohta.
27 Kuna komisjon ei olnud liikmesriigi esitatud selgitustega rahul, otsustas ta esitada käesoleva hagi.
Hagi
Direktiivi ülevõtmise tähtaeg
28 Esialgu tuleb märkida, et direktiivis ei ole sõnaselgelt sätestatud tähtaega, mille jooksul liikmesriigid peavad selle üle võtma. Enne kui teha otsus komisjoni väidete põhjendatuse kohta, tuleb teha kindlaks, kas liikmesriikide jaoks kehtib siiski mingi tähtaeg sellest direktiivist tulenevate kohustuste täitmiseks.
29 Direktiivi artikli 12 lõige 2 sätestab, et komisjon edastab nõukogule esimesed artikli 7 lõike 7 alusel liikmesriikide poolt loodud programmide võrdlemist arvesse võttes tehtud ettepanekud võimaluse korral 27 kuu jooksul pärast käesoleva direktiivi teatavakstegemist.
30 On tõsi, et nimetatud artikli 12 lõige 2 ei sätesta kohustuslikku tähtaega. Selle sõnastuses olev väljend „võimaluse korral” näitab, et tegemist ei ole siduva tähtajaga. Kuna direktiiv näeb selle täitmise esialgsete tulemuste hindamiseks ette suhteliselt lühikese ajavahemiku, siis on selle sätte ülesandeks siiski nimetatud direktiivi sätete rakendamisega viivitamise vältimine.
31 Muu hulgas on direktiivi puhul, mille ülevõtmist võiks määratlemata ajaks edasi lükata, tegemist sisutu ning igasuguse kasuliku mõjuta direktiiviga. Direktiivi eesmärk, milleks on veereostuse lõpetamine ja vähendamine, nõuab, et selle tegeliku mõju tagamiseks võetaks direktiiv üle mõistliku aja jooksul. Pika aja jooksul direktiivi ülevõtmata jätmise korral puudub tegelikult igasugune kontroll reostuse suurenemist soodustavate olukordade üle, mille tõttu puuduks direktiivil igasugune toime.
32 Mis puudutab mõistet „mõistlik tähtaeg”, siis tuleb meelde tuletada, et komisjon pakkus liikmesriikidele 3. novembri 1976. aasta kirjas välja 15. septembri 1978 lubade andmise korrale, 15. septembri 1981 programmide vastuvõtmiseks ja 15. septembri 1986 programmide täitmiseks. Iirimaa ei vaielnud tollel hetkel pakutud kuupäevadele vastu. Kuna keskkonnakaitsel on oluline tähtsus ühenduse poliitikate ja tegevuse määratlemisel ning rakendamisel, siis võib siseriiklikelt ametiasutustelt nõuda kiiret vastust veereostuse probleemi lahendamiseks.
33 Neid kaalutlusi silmas pidades tuleb tunnistada, et kui on tõsi, et vastupidi tavapärasele praktikale ei näe direktiiv ette ülevõtmise tähtaega, siis ei tähenda see veel seda, et liikmesriikidel on vabadus võtta selle rakendamiseks vajalikud meetmed ainult nende endi poolt sobivaks peetud tähtaja jooksul. Võttes arvesse direktiivi kasuliku mõju tagamise vajadust ning asjaolu, et Iirimaa ei vaielnud tollel hetkel vastu komisjoni pakutud kuupäevadele direktiivi rakendamiseks, siis oli ta kohustatud selle direktiivi võtma üle mõistliku tähtaja jooksul.
34 Seega tuleb sedastada, et kohtueelse menetluse alustamise ajaks oli direktiivi ülevõtmise mõistlik tähtaeg juba möödunud.
Esimene väide, mis tuleneb direktiivi artikli 7 lõike 1 sätete eiramisest
Poolte argumendid
35 Oma esimese väitega heidab komisjon Iirimaale ette, et vastuolus direktiivi artikli 7 lõike 1 nõuetega ei ole viimane loonud kõikide II nimistusse kuuluvate ainetega reostuse vähendamiseks programme.
36 Iirimaa väidab omalt poolt, et direktiivi artikli 7 lõikega 1 pandud kohustus käib nende ainete kohta ainult siis, kui need esinevad või võivad esineda tema jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes. Ta leiab seega, et tema kohustust luua kõikide direktiivi II nimistusse kuuluvate ainete jaoks programme tuleb mõista nii, et see sõltub selle liikmesriigi konkreetsetest oludest.
37 Iirimaa kinnitab muu hulgas seda, et ta rakendas programme kõikide nende II nimistus loetletud ainete osas, mille suhtes ta pidi seda tegema. Ta väidab, et tegeliku või potentsiaalse olulise reostuse või neid aineid sisaldavate heidete puudumisel ei pea ta nende ainete suhtes looma direktiivi artiklis 7 sätestatud programme.
Euroopa Kohtu hinnang
38 Esialgu tuleb meelde tuletada, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale peavad direktiivi artiklit 7 kohaldades loodud programmid olema eriprogrammid. Vaatluse all olevate programmide loomus eriprogrammidena tähendab seda, et need peavad kujundama igakülgse ja ühtse lähenemise, mis väljendub kogu riigi territooriumi katvas konkreetses ja üksikasjalikus planeerimises, mis puudutab kõikide nende II nimistu ainetega reostamise vähendamist, mis on iga liikmesriigi siseriiklikes oludes asjakohane, arvestades nendes samades programmides kindlaks määratud suubla kvaliteedieesmärkidega (21. jaanuari 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑207/97: komisjon v. Belgia, EKL 1999, lk I‑275, punktid 39 ja 40). „Programmi” mõiste hõlmab seega rida koordineeritud, integreeritud ja kõikehõlmavaid meetmeid.
39 Sellest lähtudes tuleb uurida, kas Iirimaa poolt võetud siseriiklikud meetmed vastavad nendele tingimustele. Need meetmed on järgmised:
– 24. juuli 1998. aasta määrus vee kvaliteedieesmärkide kohta fosfori osas (Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. nr 258, 1998; edaspidi „1998. aasta määrus”), mis määrab kindlaks siduvad eesmärgid fosfori osas,
– 2001. aasta määrus, mis määrab kindlaks kvaliteedieesmärgid 14 muu aine osas,
– kohalike omavalitsuste õigusaktid nii direktiivi kui ka 1998. aasta määruse rakendamiseks.
Need meetmed määravad programmi alusena kindlaks fosfori ja 14 muu aine kvaliteedieesmärgid.
40 Esiteks, mis puudutab 14 ainet puudutavat 2001. aasta määrust, siis viimane jõustus pärast täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumist, mida Iirimaa ametiasutused kostja vastuses ka tunnistasid. Kohustuste rikkumist tuleb hinnata vastavalt olukorrale, milline see on põhjendatud arvamuses antud tähtaja lõpul ning Euroopa Kohus ei saa pärast seda tehtud muudatusi arvesse võtta (17. septembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑289/94: komisjon v. Itaalia, EKL 1996, lk I‑4405, punkt 20). Seega tuleb tõdeda, et talle antud tähtaja jooksul ei loonud Iirimaa reostuse vähendamise programme kõikide ainete osas, mille suhtes ta pidi seda tegema.
41 Teiseks, mis puudutab 1998. aasta määruse kvalifitseerimist fosforireostuse vähendamise programmi kindlaksmäärava meetmena, tuleb märkida, et see ei kata riigi kogu pinnavett, kuna selle direktiiviga kindlaks määratud kvaliteedieesmärgid ei puudutanud kanaleid. Iirimaa tunnistab oma kostja vastuses, et ta ei määranud fosfori osas kanalite jaoks kvaliteedieesmärke ning rikkus seega oma kohustust täita eesmärkide kindlaksmääramise nõue riigi kogu pinnavee osas.
42 Mis puudutab direktiivi jõustamiseks vastuvõetud kohalike omavalitsuste õigusakte, siis piisab, kui märkida, et kohtutoimikust tuleneb, et Iirimaa poolt 30. juulil 2001 saadetud teade puudutab ainult nelja kohaliku omavalitsuse poolt vastuvõetud õigusakte, mis puudutavad põllumajanduslikku tegevust. Nimetatud teates märgib Iirimaa, et paljud teised kohalikud omavalitsused töötavad hetkel välja teiste õigusaktide eelnõusid.
43 Arvestades eelnevat, tuleb tõdeda, et kuna Iirimaa ei loonud reostuse vähendamise programme kõikide ainete osas, mille suhtes ta pidi seda direktiivi kohaselt tegema, siis on Iirimaa rikkunud nimetatud direktiivi artikli 7 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
Teine väide, mis tuleneb direktiivi artikli 7 lõike 3 sätete eiramisest
Poolte argumendid
44 Teise väitega toob komisjon välja, et vastupidi direktiivi artikli 7 lõikes 3 sätestatule ei määranud Iirimaa kindlaks kvaliteedieesmärke. See väide on omakorda jaotatud kaheks osaks.
45 Esimeses osas kinnitab komisjon, et nimetatud liikmesriik määras kvaliteedieesmärgid ainult fosfori ning 2001. aasta määrusega kaetud 14 aine osas.
46 Teises osas väidab komisjon, et 1998. aasta määrus, mille eesmärk on määrata kindlaks kvaliteedieesmärgid fosfori osas, ei ole direktiivi nõuetega kooskõlas. Komisjon toob välja mitu aspekti, näiteks selle, et kogu riigi veevarude kvaliteedile ei ole antud hinnangut; asjaolu, et Iirimaa ametiasutused piirdusid ainult vaatluste korraldamisega, mis ei ole võrdväärne kvaliteedile hinnangu andmisega; et need vaatlused on korraldatud liiga hilja ehk 20 aastat pärast direktiivi vastuvõtmist; et direktiivis toodud mõistet „reostus” on eiratud ning et järvede osas ei ole Iirimaa poolt tehtud analüüside meetodid usaldusväärsed.
47 Iirimaa ametiasutused vaidlustavad komisjoni väited, tuues esiteks välja võetud seiremeetmete ulatuslikkuse, teiseks selle, et 1998. aasta määrust tuleb pidada vahepealseks meetmeks, mille eesmärk on selles määruses konkreetselt toodud vee parandamine ja kolmandaks selle, et järvevee kvaliteedi analüüsimise meetodite osas valitseb valikuvabadus, kuna direktiiv ei kohusta kasutama konkreetset analüüsimeetodit.
Euroopa Kohtu hinnang
48 Kohe alguses tuleb tõdeda, et kuigi Iirimaa kinnitab tegelikult direktiivi artikli 7 nõuete täitmist, tunnistab liikmesriik kostja vastuses, et täiendavas põhjendatud arvamuses ette nähtud lõpptähtajaks ei olnud ta võtnud kõiki nimetatud artikli lõikes 3 nõutud meetmeid.
49 Iirimaa leiab seoses eriti teise väite esimese osaga, et tema kohustust määrata kindlaks kvaliteedieesmärgid kõikide direktiivi II nimistusse kuuluvate ainete osas tuleb mõista nii, et see sõltub selle liikmesriigi konkreetsetest oludest. Kostja vastuses tunnistab ta siiski, et ta määras kvaliteedieesmärgid kindlaks ainult fosfori ja 14 teise aine osas ning mis puudutab neid viimaseid, siis seda tehti neli kuud pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumist. Nagu komisjon oma hagiavalduses märkis, ei olnud aga teatud arvu tööstussektorist pärinevate ainete osas eesmärke kindlaks määratud.
50 Neil asjaoludel on teise väite esimene osa põhjendatud.
51 Seoses teise väite teise osaga ning kõigepealt riigi veevarude kvaliteediseire meetmete ulatuslikkuse kohta käiva Iirimaa argumendiga, on käesoleva otsuse punktis 41 juba täpsustatud, et 1998. aasta määrus ei puuduta riigi kogu pinnavett, kuna selle kohaldamisalast on välja jäetud kanalid. Nagu Iirimaa seda vasturepliigis tunnistab, käivad näiteks järvede vaatlused kõigest 65% riigi järvede kogupinna kohta. Lisaks piirduti vee kvaliteedi osas ainult vaatlustega. Kuigi see võib olla kvaliteedieesmärkide määratlemisel oluline aspekt, ei ole ainult vaatluste tegemine võrdväärne selliste kvaliteedieesmärkide kindlaksmääramisega. Sellest lähtudes ei ole Iirimaa argumendid vastuvõetavad.
52 Mis puudutab direktiivis toodud mõiste „reostus” definitsiooni eiramist, siis märgib Iirimaa, et 1998. aasta määrus kujutab endast vahepealset meedet, mille eesmärk on selles määruses konkreetselt toodud vee parandamine ning määrust peab seega pidama praktilise küljega jõupingutuseks Iirimaa magevees fosforireostuse probleemi lahendamiseks, milles samas nähakse ette rangemad nõuded kui teiste liikmesriikide õigusaktides.
53 Nagu Euroopa Kohus on juba leidnud, ei tähenda asjaolu, et liikmesriik väidab olevat määranud kindlaks direktiivi eesmärkidest ulatuslikumad eesmärgid, et see riik on vabastatud vähemalt sellest direktiivist tulenevate nõuete täitmise kohustusest (vt 2. mai 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑292/99: komisjon v. Prantsusmaa, EKL 2002, lk I‑4097, punkt 48).
54 Asjaolu, et 1998. aasta määrus kvalifitseeritakse vahepealse meetmena, mille tulemused puudutavad 2007. aastat, ei luba seda määrust pidada piisavaks direktiivi artikli 7 lõikest 3 tulenevate kohustuste rakendamiseks, isegi kui Iirimaa ametiasutused nägid sellega ette rangemate kvaliteedieesmärkide vastuvõtmise. Neil asjaoludel ei ole Iirimaa argumendid vastuvõetavad.
55 Mis puudutab järvevee kvaliteedi analüüsimise korra usaldusväärsust, siis kaks komisjoni poolt hagiavaldusele lisatud Central Fisheries Boardi (kalanduse keskamet) ja Environmental Protection Agency (keskkonnakaitseamet) uurimust seavad kahtluse alla järve keskel proovide võtmise korra usaldusväärsuse. Kuna Iirimaa ei ole esitanud ühtegi nende dokumentide väiteid ümberlükkavat tõendit, siis tuleb Iirimaa argumendid selle punkti osas lugeda põhjendamatuteks.
56 Eelnevat silmas pidades tuleb tõdeda, et kuna Iirimaa ei määranud kvaliteedieesmärke kindlaks direktiivi artikli 7 lõikes 3 nõutud viisil, siis on Iirimaa rikkunud sellest sättest tulenevaid kohustusi.
Kolmas väide, mis tuleneb direktiivi artikli 7 lõike 2 rikkumisest
Poolte argumendid
57 Komisjon heidab Iirimaale ette, et viimane ei ole sätestanud loa andmise korda direktiivi artikli 7 lõikes 2 nõutud viisil ning toob näitena välja, et teatud saastavatele heidetele ei ole sellist luba vaja.
58 Komisjon väidab, et Iirimaa ei ole sätestanud eelneva loa andmise korda teatud kohalikest omavalitsustest pärinevate heidetele.
59 Samamoodi ei kuulu komisjoni arvates eelneva loa andmise korra alla Iirimaa merenduslikest käitistest pärinevate II nimistusse kuuluvate ainete heited.
60 Samuti väidab komisjon, et Iirimaa õigusaktid ei taga seda, et põllumajanduslikest käitistest pärinevatele fosfori heidetele on vaja luba või et sellise loa puudumisel on need keelatud, kuigi tegemist on ühe kõige tähtsama reostuse allikaga.
61 Viimasena vaidlustab komisjon asjaolu, et metsastamise eesmärgil õhust pihustatud fosforiheidetele ei ole vaja eelnevat luba.
62 Iirimaa vaidleb neile väidetele vastu. Kohalike omavalitsuste haldusalas olevaid kanalisatsiooniheiteid puudutavas osas väidab Iirimaa, et seda korraldab 14. juuni 2001. aasta määrus asulareovee puhastamise kohta (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), mis rakendab nõuetekohaselt nõukogu 21. mai 1991. aasta direktiivi 91/271/EMÜ asulareovee puhastamise kohta (EÜT L 135, lk 40; ELT eriväljaanne 15/02, lk 26).
63 Mis puudutab kohalike sanitaarteenistuste haldusalas olevaid tormivee ülevoolukanaleid, siis Iirimaa tunnistab lubade andmise korra puudumist. Ta leiab siiski, et ta ei oleks pidanud sellist korda nende ülevoolukanalite jaoks sätestama, kuna liikmesriikidele on direktiiviga 91/271 antud kaalutlusõigus, mis lubab lisaks direktiivi kohase eelneva loa andmise korrale ka üldeeskirjade rakendamist. Eespool nimetatud 14. juuni 2001. aasta määrus on Iirimaal selline eelnev üldeeskiri. Lisaks sellele on väljatöötamisel seadus, mis nõuab kohalikest omavalitsustest pärinevatele heidetele eelnevat luba juhul, kui nende suhtes ei ole vaja täita seadusjärgseid standardeid ja/või ei ole vaja eelnevat luba.
64 Mis puudutab merenduslikke käitisi, siis toob Iirimaa välja 1997. aasta kalapüügiseaduse muutmise seaduse (Fisheries (Amendment) Act 1997), isegi kui ta tunnistab, et need sätted puudutavad ainult vesiviljeluse käitisest pärinevate heidete korraldamist. Siiski peab Iirimaa arvates neid sätteid lugema koostoimes paguranna seadustega 1933–1998 (Foreshore Acts 1933–1998), millega nõutakse ministrilt loa saamist paguranna igasuguse arendamistegevuse jaoks.
65 Mis puudutab põllumajanduslikest käitistest pärinevat reostust, siis Iirimaa leiab, et teatavatest põllumajanduslikest käitistest pärinevate reovete lekked põhjustati tahtmatult ning olid paljudel juhtudel juhuslikud. Kuigi ta tunnistab, et eelnev luba võib direktiivi sätete kohaselt olla vajalik kohtades, kust heited on tõenäolised, siis tahtmatult põhjustatud ja juhuslike heidete korral oleks asjakohane vastutavatelt isikutelt nõuda olukorra parandamist parimal viisil ning vajaduse korral määrata trahve.
66 Mis puudutab metsaaladele õhust väetise pihustamist, siis Iirimaa väidab, et selle tegevuse jaoks on alati olnud vaja pädeva asutuse eelnevat luba ning alates 2002. aasta jaanuarist on sellise pihustamise jaoks ette nähtud eriloamenetlus.
67 Lõpuks vaidlustab Iirimaa komisjoni poolt hagiavalduses toodud argumendi, mille kohaselt 1997. aasta kohalike omavalitsuste (veereostuse) seaduse (Local Government (Water Pollution) Act 1977; edaspidi „1977. aasta seadus”) artikli 3 lõikes 1 sätestatud keelustav kord ei kujuta endast rangemat korda kui lubade andmise kord. Selle seaduse artikli 3 lõige 1 sätestab, et „miski ei tohi põhjustada ega võimaldada saasteainete juhtimist vette” ning Iirimaa arvates kujutab see endast direktiivi artikli 10 mõttes põhjalikumaid meetmeid.
Euroopa Kohtu hinnang
68 Esialgu tuleb märkida, nagu Euroopa Kohus on juba mitmel korral otsustanud, et direktiivi artikli 7 lõikest 2 tuleneb, et eelnevates lubades on sätestatud heitveenormid, mida kohaldatakse lubatud üksikutele heidetele ning mis põhinevad programmis eelnevalt sama sätte lõike 1 kohaselt ja asjaomaste veealade ja vooluveekogude kaitse eesmärgil kindlaks määratud kvaliteedieesmärkidel (11. juuni 1998. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑232/95 ja C 233/95: komisjon v. Kreeka, EKL 1998, lk I‑3343, punkt 28). Kvaliteedieesmärkide ühtse ning üldise korra puudumisel ei saa teisi programmi osasid (kvaliteedieesmärkidel põhinevad load ja heitveenormid) määratleda kooskõlas direktiivi nõuetega.
69 On tähtis meelde tuletada, et käesoleva otsuse punktides 43–56 on sedastatud, et Iirimaa ei ole täitnud direktiivi nõudeid osas, mis puudutab kvaliteedieesmärkide kindlaksmääramist põhjendatud arvamuses määratud tähtaja jooksul.
70 Mis puudutab seda, et kohalike omavalitsuste haldusalas olevate teatud heidete osas pole luba vajalik, näiteks nagu kanalisatsiooniheidete ja tormi ülevoolukanalite puhul, siis tuleb märkida, et 2001. aasta määrus asulareovee puhastamise kohta, mis on Iirimaa poolt kohustuste rikkumisele vastu vaidlemiseks välja toodud, võeti vastu 14. juunil 2001, st ligikaudu üks aasta pärast komisjoni saadetud täiendava põhjendatud arvamuse kuupäeva. Kohustuste rikkumist tuleb hinnata vastavalt olukorrale, milline see on põhjendatud arvamuses antud tähtaja lõpul ning Euroopa Kohus ei saa pärast seda tehtud muudatusi arvesse võtta (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Itaalia, punkt 20). Tuleb tõdeda, et Iirimaa on selles osas kohustusi rikkunud.
71 Mis puudutab merenduslikest käitistest pärinevatele heidetele lubade andmise korra puudumist, siis see väide on põhjendatud. Ühelt poolt Iirimaa tunnistas, et sellekohane siseriiklik õigus sätestab merenduslike käitiste osas load ainult vesiviljeluse käitiste jaoks. Teiselt poolt ei ole Iirimaa tõestanud, et paguranna seadused 1933–1998 sisaldavad sätteid, mis nõuavad sõnaselgelt kvaliteedinormidel põhinevate heitveenormide kindlaksmääramist. Need kaks rikkumist kujutavad endast direktiivi artikli 7 lõikest 2 tulenevate kohustuste rikkumist.
72 Mis puudutab põllumajanduslikest käitistest pärinevatele heidetele lubade andmise korda, siis on komisjoni väide vastuvõetav. Selles osas on Iirimaa ja komisjon ühel nõul, et tähtis osa Iirimaa veekeskkonda lastavatest saasteainetest pärineb talumajapidamistest (st vähemalt 30% kõikidest toitainetest ja täpsemalt sisevetes 73% fosforist).
73 Vastuseks komisjoni argumendile, mille kohaselt võib ühele isikule omistatud tegude ning veereostuse vahelise vajaliku põhjusliku seose ja prognoositavuse tuvastada sellise fosforireostuse korral, mis tuleneb põllumajanduslikest püsivatest käitistest, tunnistab Iirimaa, et direktiivi sätete kohast luba võib olla vaja kohtades, kus heited on tõenäolised.
74 Nagu seda tunnistavad nii komisjon kui ka Iirimaa, ei saa isegi siis, kui põllumajanduslikele käitistele ei ole luba vaja, vaidlustada seda, et luba on vajalik vähemalt siis, kui saasteainete laskmine vette on tõenäoline. Kui ühelegi põllumajanduslikust käitisest pärinevale heitele ei ole vaja luba, siis sellest tuleneb, et püsivad käitised, millest heited on tõenäolised, ei kuulu loa andmise korra alla.
75 Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et kuna Iirimaal ei ole vaja luba põllumajanduslikest käitistest pärinevatele saastavatele heidetele, kui need heited on tõenäolised, siis on Iirimaa rikkunud oma kohustusi.
76 Lõpuks mis puudutab õhust pihustamisele loa andmise korra puudumist, siis Iirimaa tunnistab, et alles alates 2002. aasta jaanuarist ja seega pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumist sätestati metsaaladele õhust väetise pihustamisele eriloamenetlus. Iirimaa toob välja, et enne seda kuupäeva oli selliseks pihustamiseks vaja pädeva asutuse eelnevat luba. Siiski ei tõendanud liikmesriik, et selline luba oli kooskõlas direktiivi nõuetega kvaliteedieesmärkide ja heitveenormidest kinnipidamise osas. Sellest tuleneb, et ka selle punkti osas on komisjoni väide põhjendatud.
77 Kolmanda väite raames tuleb käsitleda lõpuks Iirimaa argumenti, mille kohaselt 1977. aasta seaduse keelustav kord on direktiivi artikli 10 tähendusest „põhjalikum meede”.
78 Isegi kui keelustav kord on põhimõtteliselt direktiivi nõuetega kooskõlas olevaks alternatiiviks lubade andmise korrale, siis Iirimaa ei ole tõendanud, et 1977. aasta seadusega sätestatud kord võib tõhusalt asendada sellist lubade andmise korda, nagu on direktiivis ette nähtud.
79 1977. aasta seaduse artikli 3 lõike 1 keelustavale korrale on lisatud sama artikli lõikes 3 klausel, mis vabastab vastutusest kõik asjassepuutuvad isikud, kes tõendavad, et nad on võtnud kõik mõistlikud ettevaatusabinõud saasteainete vette laskmise takistamiseks. Selle korra tõhus rakendamine on tagatud õiguskaitseorganitele (artikkel 11) ja kohalike omavalitsustele antud pädevusega (artikkel 12). Viimati nimetatud artikkel lubab kohalikele omavalitsustele anda saasteallika osas vastutavale isikule korraldusi võtta erimeetmeid reostuse vastu võitlemiseks. Nimetatud seadus ei sisalda aga ühtegi viidet kvaliteedieesmärkidele või veereostuse vähendamise programmidele.
80 Kõigepealt ei sisalda 1977. aasta seadus täpseid sätteid saastavate tegevuste osas, mis lubaks üksikisikutel toetuda Euroopa Kohtu poolt nõutud selgele, täpsele ja ühemõttelisele õiguslikule korrale (vt selle kohta 9. veebruari 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑119/92: komisjon v. Itaalia, EKL 1994, lk I‑393, punkt 17). Näiteks võib tuua selle, et 1977. aasta seadus ei sisalda saasteainete nimekirja direktiivi I ja II nimistu mõttes, mis takistab asjaomasel isikul selle keelu tegelikust ulatusest aru saamist.
81 Korra tõhusus põhineb suures osas artikli 12 alusel kohalike omavalitsuste poolt antud korraldustel. Samas antakse need korraldused iga kohaliku omavalitsuse kaalutlusõiguse alusel igal konkreetsel juhtumil ilma, et neil oleks mingisugune seos ühegi veekvaliteedi parameetriga, mis selles seaduses puuduvad. Seadusega kindlaks määratud ühiste kriteeriumide puudumine ei taga direktiivi ühtset, igakülgset ja terviklikku rakendamist. Selles osas toob Iirimaa vasturepliigi punktis 8.3 välja selle, et ta ei väida, nagu oleks artikli 12 kohane korralduste kord lubade andmise korraga võrdväärne.
82 Mis puudutab 1977. aasta seaduse artikli 3 lõikes 3 sätestatud vabastuse klauslit, siis see artikkel ei täpsusta sellise vabastuse jaoks võetavate meetmete ulatust ja olemust, andes igale kohalikule omavalitsusele õiguse hinnata igal konkreetsel juhul võetud meetmete mõistlikkust. Sellest lähtudes ei ole selline kord võrdväärne korraga, milles kõik reostuse vähendamise aspektid on eelnevalt selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt määratletud.
83 Kõigest eelnevast tuleneb, et Iirimaa on rikkunud kohustust kehtestada direktiivi artikli 7 lõikes 2 sätestatud lubade andmise kord.
Neljas väide, mis tuleneb direktiivi artikl 9 rikkumisest
Poolte argumendid
84 Selle väitega seoses arvab komisjon, et rikkudes direktiivi artikli 9 sätteid, on direktiivi vastuvõtmisest alates Iirimaa jurisdiktsiooni alla kuuluvate vete reostus suurenenud.
85 Selline vastuolu artikliga 9 tuleneb liikmesriigi poolt direktiivi hilisest ülevõtmisest, millel oli kaks selle sätte eesmärgiga vastuolus olevat tagajärge. Ühelt poolt tulenes hilisest rakendamisest vete reostust võimaldavate õigusaktide vastuvõtmine, mida direktiiviga ei olnud ette nähtud. Teiselt poolt võis alates 1997. aastast tehtud uuringute aluseks võtmine viia direktiivi vastuvõtmisel 1976. aastal esinenud tegeliku reostusetaseme moonutamiseni.
86 Iirimaa väidab vastupidi, et direktiivi artiklit 9 tuleb täita ainult siis, kui liikmesriik on võtnud vastu sellekohaseid meetmeid ja nende meetmete rakendamine toob kaasa vee kvaliteedi halvenemise. Kui direktiivi kohaldamisel meetmete rakendamist ei toimunud, siis ei ole artikkel 9 kohaldatav. Seega leiab Iirimaa, et Euroopa Kohus peab otsustama, kas 1998. aasta määruse kohaldamine viis otseselt või kaudselt veereostuse suurenemiseni, mida see liikmesriik eitab.
87 Muu hulgas väidab Iirimaa, et komisjoni poolt toodud Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt ei tohi direktiivi tõlgendada nii, et need liikmesriigid, kes ei täida selle sätteid, saavad sellest kasu, ei ole kohaldatav siis, kui asjaomased sätted ei näe ette, milliseks kuupäevaks peavad nad olema üle võetud.
Euroopa Kohtu hinnang
88 Esialgu tuleb meelde tuletada, et direktiivi artikli 9 kohaselt ei tohi selle alusel võetavate meetmete rakendamine mitte mingil juhul ei otseselt ega kaudselt põhjustada artiklis 1 osutatud vete reostuse suurenemist. Sama sätte sõnastusest – mis viitab „[d]irektiivi alusel võetavatele meetmete[le]”– tuleneb selgelt, et see puudutab olukorda, kui liikmesriigid on võtnud meetmed direktiivi ülevõtmiseks.
89 Vastupidi Iirimaa toodud argumentidele ei tulene sellest tõdemusest aga see, et ülevõtmise igasuguste meetmete puudumisel, näiteks direktiivi osalise ülevõtmisel korral, on liikmesriigil õigus võtta meetmeid, mis võivad otseselt või kaudselt viia vete reostuse suurenemiseni. Kuulumata otseselt direktiivi artikli 9 kohaldamisalasse, võib selline käitumine olla tegelikult selle sättega vastuolus ja eriti selle artikliga 2, mis paneb igal juhul liikmesriikidele kohustuse võtta asjakohaseid meetmeid vete reostamise lõpetamiseks või vähendamiseks lisa I ja II nimistus loetletud ainetega.
90 Käesoleval juhul ei ole komisjon õiguslikult piisavalt tõendanud seda, et ülevõtmise meetmete võtmise tulemuseks oli Iirimaa vete reostuse suurenemine. Seega ei saa rikkumist artikli 9 osas tuvastada.
91 Arvestades kõike eeltoodut, tuleb järeldada, et kuna Iirimaa ei ole võtnud kõiki vajalikke meetmeid direktiivi nõuetekohaseks ülevõtmiseks ja kohaldamiseks, siis on Iirimaa rikkunud selle direktiivi artiklist 7 tulenevaid kohustusi. Ülejäänud osas jätta hagi rahuldamata.
Kohtukulud
92 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Iirimaa on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Iirimaalt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Kuna Iirimaa ei ole võtnud kõiki vajalikke meetmeid direktiivi 76/464/EMÜ teatavate ühenduse veekeskkonda lastavate ohtlike ainete põhjustatava saaste kohta nõuetekohaseks ülevõtmiseks ja kohaldamiseks, siis on Iirimaa rikkunud selle direktiivi artiklist7 tulenevaid kohustusi.
2. Ülejäänud osas jätta hagi rahuldamata.
3. Mõista kohtukulud välja Iirimaalt.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: inglise.
Top