Kohtuasi C-92/03
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Portugali Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 75/439/EMÜ – Õlijäätmete kõrvaldamine – Töötlemisel regenereerimise eelistamine
Kohtujurist A. Tizzano ettepanek, esitatud 28. oktoobril 2004
Euroopa Kohtu otsus (teine koda), 27. jaanuar 2005
Kohtuotsuse kokkuvõte
Õigusaktide ühtlustamine – Õlijäätmete kõrvaldamine – Direktiiv 75/439 – Liikmesriikide kohustus eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist – Piirid – Tehnilised, majanduslikud või organisatsioonilised piirangud – Mõiste
(Nõukogu direktiiv 75/439, artikli 3 lõige 1)
Direktiivi 75/439 vanaõli kõrvaldamise kohta, muudetud direktiiviga 87/101, artikli 3 lõikest 1 nähtub, et nimetatud artiklis sisalduv viide „tehnilistele, majanduslikele või organisatsioonilistele piirangutele” on osa sättest, milles on üldiselt sõnastatud liikmesriikide kohustus ning selle väljendiga ei ole ühenduse seadusandja soovinud ette näha piiratud erandeid üldkohaldatavast normist, vaid määratleda positiivse kohustuse – eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist – kohaldamisala ja sisu.
Seega seisukoht, et liikmesriigis valitsevad tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised olud on tingimata sellised piirangud, mis takistavad selles sättes ette nähtud meetmete võtmist, jätab nimetatud sätte ilma kogu selle kasulikust mõjust, kuna liikmesriikide kohustus piirduks valitseva olukorra säilitamisega, mille tulemusel puuduks mis tahes tegelik kohustus võtta vajalikke meetmeid õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks.
(vt punktid 35 ja 36)
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
27. jaanuar 2005(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 75/439/EMÜ – Õlijäätmete kõrvaldamine – Töötlemisel regenereerimise eelistamine
Kohtuasjas C‑92/03,
mille esemeks on EÜ artikli 226 alusel 28. veebruaril 2003 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: A. Caeiros ja M. Konstantinidis, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Portugali Vabariik, esindajad: L. Fernandes ja M. Lois, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
keda toetas:
Soome Vabariik, esindaja: A. Guimaraes-Purokoski, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astuja,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud R. Silva de Lapuerta (ettekandja), C. Gulmann, R. Schintgen ja J. Klučka,
kohtujurist: A. Tizzano,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
olles 28. oktoobri 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Portugali Vabariik ei ole võtnud vajalikke meetmeid selleks, et eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist, kui tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad, siis on Portugali Vabariik rikkunud nõukogu 16. juuni 1975. aasta direktiivi 75/439/EMÜ vanaõli kõrvaldamise kohta (EÜT L 194, lk 23; ELT eriväljaanne 15/01, lk 14), muudetud nõukogu 22. detsembri 1986. aasta direktiiviga 87/101/EMÜ (EÜT 1987, L 42, lk 43; ELT eriväljaanne 15/01, lk 321; edaspidi „direktiiv”), artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
2 Direktiivi eesmärk on kaitsta keskkonda õlijäätmete keskkonda juhtimise ja töötlemise kahjulike mõjude eest. Direktiivi artiklis 3 on sätestatud:
„1. Kui tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad, võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist.
2. Kui lõikes 1 osutatud piirangute tõttu õlijäätmeid ei regenereerita, võtavad liikmesriigid kõik vajalikud meetmed, tagamaks et õlijäätmete põletamine toimuks keskkonnaohutult vastavalt käesoleva direktiivi sätetele, tingimusel et põletamine on tehniliselt, majanduslikult ja organisatsiooniliselt teostatav.
3. Kui õlijäätmeid ei regenereerita ega põletata lõigetes 1 ja 2 osutatud piirangute tõttu, võtavad liikmesriigid kõik vajalikud meetmed, et tagada nende ohutu hävitamine või kontrollitud ladustamine või ladestamine.”
3 Direktiivi 87/101 artikli 2 kohaselt pidid liikmesriigid võtma vajalikud meetmed nimetatud direktiivist tulenevate kohustuste täitmiseks 1. jaanuariks 1990.
Siseriiklikud õigusnormid
4 Siseriiklikus õiguses reguleerivad õlijäätmete käitlemist järgmised õigusaktid:
– 23. veebruari 1991. aasta dekreetseadus nr 88/91, millega reguleeritakse õlijäätmetega seotud tegevusi;
– ministri 25. märtsi 1992. aasta otsus nr 240/92, millega kiidetakse heaks eeskiri õlijäätmete kogumise, ladustamise, eeltöötlemise, regenereerimise, taaskasutamise, põletamise ja tuhastamise tegevuslubade väljastamise kohta;
– ministri 5. novembri 1992. aasta otsus nr 1028/92, millega kehtestatakse õlijäätmete veo ohutuse ja kindlaksmääramise normid;
– tööstusministri ja keskkonnaministri 18. mai 1993. aasta ühine otsus õlijäätmete käitlemise tegevuslubade väljastamise eeskirja rakendamise kohta.
5 Selleks, et muuta nimetatud õigusnorme, kiitsid Portugali ametiasutused 19. märtsil 2001 heaks dokumendi „Uus riiklik õlijäätmete käitlemise tegevuskava”.
Kohtueelne menetlus
6 Komisjon palus 18. juulil 2000 Portugali ametiasutustel edastada temale andmed ajavahemikus 1995–1997 regenereeritud õlikoguste kohta.
7 Portugali ametiasutused teatasid 4. oktoobri 2000. aasta vastuses, et õlijäätmete regenereerimist ei ole veel rakendatud, küll aga viiakse läbi õlide regenereerimise rajatise loomiseks vajalikku tehnilist, majandus- ja finantsanalüüsi. 7. mail 2002 edastasid nimetatud ametiasutused komisjonile nii aruande direktiivi kohaldamise kohta aastatel 1998–2000 kui ka dokumendi „Uus riiklik õlijäätmete käitlemise tegevuskava”.
8 Komisjon saatis 11. aprillil 2001 Portugali Vabariigile märgukirja, milles ta märkis, et viimati nimetatu ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist, samas kui tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad, mistõttu ta rikub direktiivi artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
9 Portugali ametiasutused märkisid 18. oktoobri 2001. aasta vastuses, et ettevalmistamisel on seaduse eelnõu, mis annab eelise õlijäätmete regenereerimisele, ning ettevõtjatele on tehtud ülesandeks üheskoos luua regenereerimise rajatis.
10 Kuna komisjoni see vastus ei rahuldanud, edastas ta Portugali Vabariigile 24. oktoobril 2001 põhjendatud arvamuse, milles ta veel kord kinnitas oma seisukohta, et viimati nimetatu ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et kehtestada regenereerimise eelist õlijäätmete töötlemisel, samas kui tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad. Komisjon saatis 20. detsembril 2001 kõnealusele liikmesriigile täiendava põhjendatud arvamuse, milles ta märkis, et selgitustele vaatamata on tegemist direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud tingimuste rikkumisega.
11 Portugali ametiasutused rõhutasid 7. märtsi 2002. aasta vastuses kehtivate tehniliste, majanduslike ja organisatsiooniliste piirangute olemasolu, mis ei luba eelistada õlijäätmete käitlemisel regenereerimist.
12 Samas vastuses selgitasid Portugali ametiasutused, et õlijäätmeid käsitlevaid siseriiklikke õigusakte ei rakendatud kohe riigi territooriumil regenereerimise rajatise ehitamiseks põhjusel, et vastavalt nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määrusele (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral (EÜT L 30, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 176) ei ole liikmesriigi pädevatel ametiasutustel lubatud takistada energeetilisse taaskasutusse minevate jäätmete väljavedu.
13 Kuna komisjon leidis, et Portugalis ei ole veel kehtestatud regenereerimise eelist õlijäätmete töötlemisel, siis otsustas ta esitada käesoleva hagi.
14 Euroopa Kohtu presidendi 11. septembri 2003. aasta määrusega anti Soome Vabariigile luba astuda menetlusse Portugali Vabariigi nõuete toetuseks.
Hagi
Poolte argumendid
15 Komisjon väidab, et mitte ükski Portugali ametiasutuste viidatud õigusakt ei kehtesta regenereerimise eelist õlijäätmete töötlemisel.
16 Seoses Portugali Vabariigi väidetega määruse nr 259/93 kohta leiab komisjon, et nimetatud määruse sätete kohaselt on pädevatel ametiasutustel lubatud takistada energeetilisse tasakasutusse minevate õlijäätmete väljavedu. Portugali ametiasutused oleksid ammu võinud esitada põhjendatud vastuväiteid teistesse liikmesriikidesse energeetilisse taaskasutusse minevate õlijäätmete veo kohta, kui nad oleksid direktiivis kehtestatud tähtaja jooksul võtnud vajalikke meetmeid, et kehtestada regenereerimise eelist õlijäätmete töötlemisel, nagu näeb ette direktiivi artikli 3 lõige 1.
17 Komisjon lisab, et kui Portugali õigusaktides oleks kehtestatud kõnealune eelis, oleks väljaveo keelamise aluseks olnud asjaolu, et õlijäätmed kuuluvad põletamisele. Tegelikult on ühenduse seadusandja ette näinud, et transpordiga tegelevad pädevad ametiasustused saavad jäätmete veo kohta teistesse liikmesriikidesse esitada põhjendatud vastuväiteid ühest määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punktis a nimetatud põhjendusest lähtuvalt. Seega ta leiab, et seda väidet ei saa käsitleda kui takistust regenereerimise eelise kehtestamiseks, mida nõuab direktiiv.
18 Komisjoni väitel ei ole Portugali ametiasutused kaheteistkümne aasta jooksul pärast direktiivi 87/101 artiklis 2 kehtestatud tähtaja möödumist ikka veel võtnud vajalikke meetmeid, et õlijäätmete töötlemisel oleks tegelikult eelistatud regenereerimist. Antud juhul on Portugali tegematajätmised, eriti õlijäätmete sihtkoha kontrolli ja nende kogumise valdkonnas, otsustavalt kaasa aidanud olukorra kujunemisele, kus puuduvad tingimused, mis lubaksid kehtestada kõnealuse töötlemise eelist ning eelkõige takistavad kasvõi ühegi rajatise loomist nende õlide regenereerimiseks nimetatud liikmesriigi territooriumil.
19 Lõpetuseks leiab komisjon, et dokumendi „Uus riiklik õlijäätmete käitlemise tegevuskava” avaldamine ei ole asjakohane. Sama kehtib ka teiste algatuste kohta, millele Portugali ametiasutused on viidanud.
20 Portugali valitsus väidab, et normatiivaktide puudumine ei ole piisav asjaolu direktiivi artikli 3 lõike 1 rikkumise tuvastamiseks, sest teoreetiliselt ei pea selle sätte eesmärki tingimata siseriikliku õigusaktiga täpsustama. Siseriikliku õigusaktiga määratakse tingimused, millele on allutatud õlijäätmete regenereerimise toimingud selliselt, et need ei ohusta direktiivi eesmärke.
21 Portugali valitsus väidab, et kogutud – eriti kvaliteetsete – õlijäätmete kogused ei võimalda saavutada minimaalset majanduslikku tasuvuspiiri. Liiatigi on võimatu keelata energeetilisse taaskasutusse minevate õlijäätmete väljavedu, kuna see heidutaks potentsiaalseid investoreid riigi territooriumile rajatavasse regenereerimise rajatisse investeerimast, kuna puudub garantii, et kogutud õlijäätmed sinna ka toimetatakse.
22 Õlijäätmete väljaveoga seoses väidab Portugali valitsus, et pädevate ametisasutuste sekkumise võimalused määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punkti a alusel ei ole asjaolu, mis takistaks energeetilisse taaskasutusse minevate õlijäätmete väljavedu isegi siis, kui riigis on piisav regenereerimise võimsus. Tegelikult ei võimalda kõnealune säte liikmesriikidel õigustada energeetilisse taaskasutusse minevate õlijäätmete väljaveo piiranguid sel määral, mil seda võimaldavad meetmed riikliku õlijäätmete regenereerimise tööstuse kaitseks.
23 Portugali valitsus väidab, et jättes tähelepanuta rahalised, tehnilised ja õiguslikud piirangud, on õlijäätmete regenereerimine seotud Portugali turu suuruse tõttu raskustega, kui pidada silmas selle tegevuse soovituslikku minimaalset majanduslikku tasuvuspiiri. Valitsus kinnitab, et ta on teinud jõupingutusi, vähendamaks majanduslikke, tehnilisi ja organisatsioonilisi piiranguid, et kehtestada regenereerimise eelist seda liiki jäätmete töötlemisel.
24 Kõnealune valitsus selgitab, et regenereerimise rajatise majanduslik tasuvuspiir sõltub õlijäätmetega varustamise maksumusest, mis sõltub peamiselt kohalikust turust, toornafta turuhinnast ja kasutatavast regenereerimise tehnoloogiast. Seega juhul, kui ei ole tegemist regenereerimise tulemusena saadud baasõlide suletud turuga, on suured rajatised võimelised toime tulema toornafta suurte hinnakõikumistega ning säilitama pikaajaliselt piisavat majanduslikku kasumlikkust.
25 Seoses sellega rõhutab Portugali valitsus, et kuigi tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud on selle sektori ettevõtjaid õlijäätmete regenereerimise rajatiste loomisel heidutanud, on siseriiklikud ametiasutused otsustanud luua nende jäätmete käitlemise süsteemi, mis eelistab regenereerimist.
26 Portugali Vabariigi nõuete toetuseks menetlusse astudes märgib Soome valitsus, et hinnates regenereerimise majanduslikku teostatavust ja tasuvust, tuleks eriti arvesse võtta toodetud õlijäätmete koguseid, vedamise vahemaasid, tootmiskulusid ning turutingimusi. Järelikult tuleks regenereerimise tingimusi uurida iga asjaomase liikmesriigi puhul eraldi. Tegelikult on turusituatsioon üks neis teguritest, mis mõjutab regenereerimist.
27 Selle kohta väidab Soome valitsus, et baasõli hinnad on oluliselt muutunud. Selline hinnamuutus suurendab õlijäätmete regenereerimise sektorisse tehtud investeeringute riski. Seda riski suurendab määrdeõlide tarbimise langus, mis tuleneb asjaolust, et tänapäeval kasutatakse sünteetilisi määrdeõlisid, kuna need on kvaliteetsemad.
28 Soome valitsus lisab, et juhul, kui siseriiklikus õiguses on kehtestatud regenereerimise kohustus ning kui selles liikmesriigis puudub regenereerimise rajatis, tuleb õlijäätmed transportida regenereerimiseks teise liikmesriiki. Sellisel juhul ei peaks arvesse võtma ei vedaja jaoks ülemäära kõrget transpordi ja regenereerimise maksumust ega ka asjaolu, et vedu ei ole mõistlik, kui pidada silmas selle mõju keskkonnale.
Euroopa Kohtu hinnang
29 Ennekõike tuleb meenutada, nagu sedastas Euroopa Kohus 9. septembri 1999. aasta otsuses kohtuasjas C‑102/97: komisjon v. Saksamaa (EKL 1999, lk I‑5051, punkt 35), et üks direktiivi eesmärkidest on regenereerimise eelise kehtestamine õlijäätmete töötlemisel. See direktiivi 87/101 teises põhjenduses väljendatud eesmärk on õigustatud, sest regenereerimine on õlijäätmete taaskasutamise kõige ratsionaalsem viis, arvestades selle abil saavutatavat energiasäästu.
30 Komisjoni etteheite osas direktiivi artikli 3 lõike 1 rikkumise kohta tuleb esmalt selgitada, et kehtiv siseriiklik õigus ei sisalda ühtegi õigusnormi, mis kehtestaks vastavalt direktiivile regenereerimise eelise õlijäätmete töötlemisel.
31 Samuti tuleb väita, et Portugali Vabariik on ise tunnistanud, et pädevad ametiasutused peavad selle eelise kehtestamiseks võtma õiguslikult siduvaid konkreetseid meetmeid. Sellega seoses märkis Portugali valitsus, et kõnealuses valdkonnas on vaja muuta siseriiklikke õigusakte, eesmärgiga luua vajalikud tingimused sellise eelise kehtestamiseks, ning et just seetõttu võeti vastu „Uus riiklik õlijäätmete käitlemise tegevuskava”.
32 Euroopa Kohtu 15. juuli 2004. aasta otsuses kohtuasjas C‑424/02: komisjon v. Ühendkuningriik (EKL 2004, lk I‑10823, punkt 25) on märgitud, et kuigi vastuvõetav on asjaolu, et esmalt teostavad liikmesriigid uuringuid ja koostavad aruandeid õlijäätmete kõrvaldamise kindlaksmääramise kohta, peab nendele ettevalmistavatele tegevustele siiski järgnema konkreetsete meetmete võtmine, kehtestamaks regenereerimise eelist, et täita direktiivi artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
33 Väite osas, et seoses määruse nr 259/93 artikli 7 lõikega 4 on Portugalis raskendatud õlijäätmete regenereerimise majandusliku tasuvuse kindlustamine, tuleb vaid sedastada, et kõnealuste sätete kohaselt on liikmesriikide pädevatel ametiasutustel õigus esitada vastuväiteid teises liikmesriigis taaskasutusse minevate jäätmete, sealhulgas õlijäätmete veo kohta.
34 Nagu kohtujurist õigustatult märkis oma ettepaneku punktis 52, oleks pädevad ametiasutused võinud esitada vastuväiteid selliste jäätmete saatmisele teistesse liikmesriikidesse, kui Portugali Vabariik oleks kehtestanud oma territooriumil vastavalt direktiivi artikli 3 lõikele 1 kasutatud õlijäätmete regenereerimise eelise.
35 Portugali Vabariigi väite kohta, mille kohaselt regenereerimisettevõtte rajamine tema territooriumil ei ole majanduslikult tasuv ning et sel põhjusel ja proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes tuleb asjaomaste liikmesriikide kohustusi kohandada neis liikmesriikides valitsevat olukorda arvestades, tuleb meenutada, nagu on leidnud Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse komisjon v. Saksamaa punktides 35 ja 43, et üks direktiivi peamistest eesmärkidest on eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist. Seega seisukoht, et liikmesriigis valitsevad tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised olud on tingimata sellised piirangud, mis takistavad direktiivi artikli 3 lõikes 1 ettenähtud meetmete võtmist, jätab nimetatud sätte ilma kogu selle kasulikust mõjust, kuna liikmesriikide kohustus piirduks valitseva olukorra säilitamisega, mille tulemusel puuduks mis tahes tegelik kohustus võtta vajalikke meetmeid õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks.
36 Peale selle tuleb seoses kõnealuse eelisega märkida, nagu Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse komisjon v. Saksamaa punktides 38 ja 39 on rõhutanud, et direktiivi artikli 3 lõikes 1 sisalduv viide „tehnilistele, majanduslikele ja organisatsioonilistele piirangutele” on osa sättest, milles on üldiselt sõnastatud liikmesriikide kohustus ning selle väljendiga ei ole ühenduse seadusandja soovinud ette näha piiratud erandeid üldkohaldatavast normist, vaid määratleda positiivse kohustuse – eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist – kohaldamisala ja sisu.
37 Eeltoodut arvestades tuleb komisjoni hagi lugeda põhjendatuks.
38 Järelikult tuleb tuvastada, et kuna Portugali Vabariik ei ole võtnud vajalikke meetmeid selleks, et õlijäätmete töötlemisel oleks eelistatud regenereerimine, kui tehnilised, majandusliku ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad, siis on Portugali Vabariik rikkunud direktiivi artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
39 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Portugali Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Portugali Vabariigilt. Sama artikli lõike 4 kohaselt kannab Soome Vabariik oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Kuna Portugali Vabariik ei ole võtnud vajalikke meetmeid selleks, et õlijäätmete töötlemisel oleks eelistatud regenereerimine, kui tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad, siis on Portugali Vabariik rikkunud nõukogu 16. juuni 1975. aasta direktiivi 75/439/EMÜ vanaõli kõrvaldamise kohta, muudetud nõukogu 22. detsembri 1986. aasta direktiiviga 87/101/EMÜ, artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
2. Mõista kohtukulud välja Portugali Vabariigilt.
3. Jätta Soome Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: portugali.
Top