Kohtuasi C-247/02
Sintesi SpA
versus
Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici
(Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia eelotsusetaotlus)
Direktiiv 93/37/EMÜ – Riiklikud ehitustöölepingud – Lepingute sõlmimine – Tellija õigus valida madalaima hinna ja majanduslikult soodsaima pakkumise vahel
Kohtuotsuse kokkuvõte
Õigusaktide ühtlustamine – Riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord – Direktiiv 93/37 – Lepingute sõlmimine – Lepingu sõlmimise kriteeriumid – Siseriiklikud õigusnormid, millega kohustatakse tellijaid lähtuma üksnes madalaima hinna kriteeriumist – Vastuvõetamatus
(Nõukogu direktiiv 93/37, artikli 30 lõige 1)
Direktiivi 93/37, millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord, artikli 30 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis abstraktsel ja üldisel viisil kohustab tellijaid avatud või piiratud pakkumismenetluste raames riiklike ehitustöölepingute sõlmimisel lähtuma üksnes madalaima hinna kriteeriumist.
Selline õigusakt välistab tellija jaoks võimaluse arvestada üksikjuhtumitel asjaomaste lepingute olemust ja eripärasusi, valides neist igaühe jaoks vaba konkurentsi kõige sobivamalt tagava kriteeriumi ja kindlustades seeläbi parima pakkumise vastuvõtmise.
(vt punktid 40, 42 ja resolutiivosa)
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
7. oktoober 2004(*)
Direktiiv 93/37/EMÜ – Riiklikud ehitustöölepingud – Lepingute sõlmimine – Tellija õigus valida madalaima hinna ja majanduslikult soodsaima pakkumise vahel
Kohtuasjas C-247/02,
mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Itaalia) 26. juuni 2002. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 8. juulil 2002, kohtuvaidluses järgmiste poolte vahel:
Sintesi SpA
versus
Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici,
menetlusse astuja:
Ingg. Provera e Carrassi SpA,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud J.-P. Puissochet, R. Schintgen (ettekandja), F. Macken ja N. Colneric,
kohtujurist: C. Stix-Hackl,
kohtusekretär: vanemametnik M. Múgica Azarmendi,
arvestades kirjalikku menetlust ja 19. mai 2004. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
·Sintesi SpA, esindajad: avvocati G. Caia, V. Salvadori ja N. Aicardi,
·Ingg. Provera e Carrassi SpA, esindaja: avvocatessa M. Wongher,
·Itaalia valitsus, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato M. Fiorilli,
·Kreeka valitsus, esindajad: S. Spyropoulos, D. Kalogiros ja D. Tsagkaraki,
·Austria valitsus, esindaja: M. Fruhmann,
·Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. K. Wiedner, R. Amorosi ja A. Aresu,
olles 1. juuli 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivi 93/37/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord (EÜT L 199, lk 54, edaspidi „direktiiv”), artikli 30 lõike 1 tõlgendamist.
2 Taotlus esitati äriühingu Sintesi SpA (edaspidi „Sintesi”) ja Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (riiklike ehitustööde üle järelevalvet teostav ametiasutus, edaspidi „ametiasutus”) vahelise kohtuvaidluse raames seoses riikliku ehitustöölepingu sõlmimisega piiratud pakkumismenetluses.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3 Direktiivi teine põhjendus ütleb, et „[…] asutamisvabaduse ja niisuguse teenuste osutamise vabaduse, mis hõlmab liikmesriikides riigi nimel või piirkondlike või kohalike omavalitsuste nimel või avalik-õiguslike isikute nimel sõlmitud riiklikke ehitustöölepinguid, üheaegne saavutamine eeldab nii kitsenduste tühistamist kui ka riiklike ehitustöölepingute sõlmimise siseriikliku korra kooskõlastamist”.
4 Direktiivi artikli 30 lõige 1 sätestab:
„Lepingu sõlmimisel võib tellija tugineda järgmistele kriteeriumidele:
a) üksnes madalaim hind;
b) või kui leping sõlmitakse majanduslikult soodsaima pakkumise esitajaga, mitmesugused lepinguga seotud kriteeriumid nagu näiteks hind, täitmise tähtaeg, jooksvad kulud, tasuvus, tehniline väärtus.”
Siseriiklik seadusandlus
5 Direktiivi artikli 30 lõige 1 võeti Itaalia õigusesse üle Itaalias riiklike ehitustööde valdkonnas raamseaduseks oleva 11. veebruari 1994. aasta seaduse nr 109 (19. veebruari 1994. aasta GURI nr 41, lk 5, edaspidi „seadus nr 109/1994”) artikliga 21.
6 Seaduse nr 109/1994 artikli 21 lõiked 1 ja 2 olid põhikohtuasja faktiliste asjaolude esinemise ajal kehtinud redaktsioonis sõnastatud järgmiselt:
„Lepingu sõlmimise kriteeriumid – Tellija
1. Lepingute sõlmimisel avatud või piiratud pakkumismenetlusel lähtutakse madalaima hinna kriteeriumist, mis on madalam pakkumismenetluse väljakuulutamise baashinnast ja mis määratletakse järgmiselt:
[…]
2. Nii lepingute sõlmimisel konkursile kutsumisega kui ka kontsessioonide sõlmimisel piiratud pakkumiskutsega lähtutakse majanduslikult soodsaima pakkumise kriteeriumist, võttes arvesse järgmisi asjaolusid, mis varieeruvad teostatavate tööde puhul:
[…]”
Menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
7 Veebruaris 1991 volitas Brescia linn (Itaalia) Sintesit kontsessioonilepingu alusel ehitama ja haldama maa-alust parklat.
8 Brescia linna ja Sintesi vahel detsembris 1999 sõlmitud leping nägi ehitustööde lõpuleviimiseks kontsessionäärile ette kohustuse korraldada vastavalt ühenduse õigusnormidele riiklike ehitustööde valdkonnas üleeuroopaline piiratud pakkumismenetlus.
9 22. aprillil 1999 Euroopa Ühenduste Teatajas ilmunud teatega käivitas Sintesi majanduslikult soodsaima pakkumise kriteeriumi alusel piiratud pakkumismenetluse. Majanduslikult soodsaimat pakkumist hinnati maksumuse, tehnilise väärtuse ja ehitustöö valmimiseks vajamineva aja põhjal.
10 Eelvalikustaadiumi järel edastas Sintesi väljavalitud ettevõtjatele kirja kutsega esitada pakkumine ning pakkumismenetluse toimiku. Ingg. Provera e Carrassi SpA (edaspidi „Provera”), kes oli pakkumist esitama kutsutud äriühingute hulgas, taotles pakkumise esitamise tähtaja pikendamist, mida talle ka lubati. Sellele vaatamata teatas ta, et ei osale pakkumismenetluses, väites, et see on ebaseaduslik.
11 29. mail 2000 sõlmis Sintesi lepingu majanduslikult soodsaima pakkumise teinud äriühinguga.
12 Provera uue kaebuse järel teatas ametiasutus oma 26. juuli 2000. aasta kirjaga Sintesile, et käsitleb kõnealuse lepingu sõlmimise menetlust seadusega nr 109/1994 vastuolus olevana ning 7. detsembril 2000 võttis ta vastu otsuse nr 53/2000, mis on sõnastatud järgmiselt:
„1) riiklike ehitustööde raamseaduse nr 109/1994 süsteemis võib lepingu sõlmida üksnes lähtuvalt madalaima hinna kriteeriumist, sellal kui majanduslikult soodsaima pakkumise kriteeriumit võib kasutada üksnes ehituse ning riiklike ehitustööde haldamise konkursi ja kontsessiooni korral;
2) eelviidatud normid on kohaldatavad kõikide ehitustööde lepingute suhtes sõltumata nende hinnast, sealhulgas ka juhul, kui summa ületab ühenduse künnise ja kõnealust süsteemi ei saa käsitleda direktiivi 93/37/EMÜ artikli 30 lõikega 1 vastuolus olevana […];
3) juhul, kui seadus võimaldab – ja seega mitte meile saadetud juhul –, et majanduslikult soodsaima pakkumise kriteeriumi konkreetse kohaldamise raames on ette nähtud tehnilise väärtuse hindamine, peab sellise hindamise lubamiseks olema võimalik konkurentidel projekti muuta. ”
13 Sintesi vaidlustas mainitud otsuse eelotsuse küsimuse esitanud kohtus, tuginedes direktiivi artikli 30 lõike 1 rikkumisele.
14 Sintesi väitis, et sellest sättest tuleneb, et need kaks kriteeriumit riiklike ehitustööde lepingute sõlmimiseks, see tähendab „madalaima hinna” ja „majanduslikult soodsaima pakkumise” kriteeriumid, on oma olemuselt võrdsed. Välistades seaduse nr 109/1994 alusel majanduslikult soodsaima pakkumise kriteeriumi kasutamise piiratud pakkumismenetluses riiklike ehitustöölepingute sõlmimiseks, rikkus ametiasutus direktiivi artikli 30 lõiget 1.
15 Eelotsuse küsimuse esitanud kohus märgib, et seaduse nr 109/1994 artikli 21 lõige 1 vastab riigihankelepingute sõlmimise menetluse läbipaistvuse eesmärgile, aga samas tõstatab kohus küsimuse, kas see säte on suuteline tagama vaba konkurentsi, kuna hind üksi ei pruugi kindlustada, et valitakse just parim pakkumine.
16 Eelotsuse küsimuse esitanud kohus rõhutab, et kõnealune parkla hakkab paiknema Brescia linna ajaloolises keskmes. Sellest tulenevalt on teostatavad ehitustööd väga keerulised ning nõuavad tehniliste lahenduste hindamist, mis peavad olema pakkujate poolt teostatud, et kindlaks määrata ettevõtjat, kellele tööde teostamine usaldatakse, kuna ta on nende läbiviimiseks kohaseim.
17 Sellistel tingimustel otsustas Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule kaks järgnevat eelotsuse küsimust:
„1) Kas direktiivi […] artikli 30 lõige 1 niivõrd, kuivõrd see jätab tellijatele lepingu sõlmimise kriteeriumi osas madalaima hinna ja soodsaima pakkumise vahel vaba valiku, rakendab EÜ asutamislepingu artiklis 85 (nüüd EÜ artikkel 81) toodud vaba konkurentsi põhimõtet, mis nõuab ühisturul käivitatud pakkumismenetluste raames esitatud kõikide pakkumiste hindamist viisil, mis ei takista, piira ega kahjusta nendevahelist konkurentsi?
2) Kas järelikult on direktiivi […] artikli 30 lõikega 1 vastuolus 11. veebruari 1994. aasta seaduse nr 109 artikli 21 lõige 1, mis keelab avatud ja piiratud pakkumismenetluste alusel riiklike ehitustöölepingute sõlmimisel tellijatel valida majanduslikult soodsaima pakkumise kriteeriumit ja kohustab üldnormina valima madalaima hinna kriteeriumi?”
Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
18 Itaalia valitsus kahtleb eelotsusetaotluse vastuvõetavuses põhjendusel, et esitatud küsimused on puhtalt teoreetilist laadi.
19 Euroopa Ühenduste Komisjon tõstatab isegi küsimuse direktiivi artikli 30 kohaldamisest põhikohtuasja menetluses, kuna lepingu sõlmimise menetlust viis läbi tööde kontsessionäär.
20 Komisjon rõhutab, et vastavalt direktiivi artikli 3 lõigetele 3 ja 4 kohustub üksnes riiklike ehitustööde kontsessionäär, kes on ise ka üks artikli 1 punktis b loetletud tellijatest, kolmandate isikute poolt teostatud tööde osas juhinduma direktiivi sätete kogumist. Tellijaks mitte olevad riiklike ehitustööde kontsessionäärid peavad seevastu järgima üksnes direktiivi artikli 11 lõigetes 4, 6, 7 ja 9–13 ning artiklis 16 sätestatud teavitamiseeskirju.
21 Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et EÜ artikliga 234 alustatud menetlus on koostöövahendiks Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute vahel (vt 16. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C-343/90: Lourenço Dias, EKL 1992, lk I-4673, punkt 14, ja 18. märtsi 2004. aasta otsus kohtuasjas C-314/01: Siemens ja ARGE Telekom, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 33 ja selles viidatud kohtupraktika).
22 Sellise koostöö raames on vaidluse peatanud siseriikliku kohtu ülesanne, kes ainsana tunneb otseselt põhikohtuasja faktilisi asjaolusid ja kes vastutab edasise kohtuotsuse eest, kohtuasja erisuste valguses hinnata nii eelotsuse vajalikkust selles suhtes, et see võimaldaks langetada otsuse, kui ka Euroopa Kohtule esitavate küsimuste asjakohasust (vt eespool viidatud otsus Lourenço Dias, punkt 15; 22. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C-390/99: Canal Satélite Digital, EKL 2002, lk I-607, punkt 18; ning eelviidatud otsus Siemens ja ARGE Telekom, punkt 34).
23 Käesolevas asjas ei selgu millestki, et direktiivi artikli 30 tõlgendamine põhikohtuasja lahendamisel mingit kasu ei oma, kuna, nagu tuleneb ka eelotsusetaotlusest, Brescia linna ja Sintesi vahel sõlmitud kokkulepe seadis viimasele kontsessionäärina kohustuse käivitada põhikohtuasjas kõne all olevate ehitustööde teostamiseks ühenduse riiklike ehitustööde valdkonna õigusnormidega kooskõlas olev üleeuroopaline piiratud pakkumismenetlus.
24 Seega tuleb eelotsusetaotlus lugeda vastuvõetavaks.
Eelotsuse küsimused
25 Oma küsimustega, mida tuleb uurida koos, soovib eelotsust küsinud kohus põhimõtteliselt teada, kas direktiivi artikli 30 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis kohustab tellijat avatud või piiratud pakkumisemenetluse lõpus riikliku ehitustöölepingu sõlmimisel lähtuma üksnes madalaima hinna kriteeriumist. Täpsemalt küsib kohus, kas mainitud sätte eesmärk – tagada tõhus konkurents riiklike lepingute valdkonnas – tähendab ilmtingimata seda, et esitatud küsimusele tuleb vastata jaatavalt.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
26 Sintesi arvates kehtestab direktiivi artikli 30 lõige 1 vaba konkurentsi põhimõtte, kuna ta jätab tellijale riiklike ehitustöölepingute sõlmimisel vabaduse valida madalaima hinna ja soodsaima pakkumise vahel. Tellija kaalutlusõiguse vähendamine lihtsa töövõtjate esitatud hindade analüüsini, nagu nõuab seaduse nr 109/1994 artikli 21 lõige 1, takistab parima võimaliku pakkumise valimist ning on seetõttu vastuolus EÜ artikliga 81.
27 Provera ja Itaalia valitsus väidavad, et siseriiklik seadusandja pidas seadusega nr 109/1994 silmas eesmärki võidelda korruptsiooniga riiklike ehitustöölepingute sõlmimise sektoris, kaotades haldusorgani kaalutlusõiguse lepingute sõlmimisel ja kehtestades läbipaistva menetluse, mis oleks kohane tagama vaba konkurentsi.
28 Direktiivi artikli 30 lõike 1 sõnastusest järeldub, et see direktiiv ei taga mingil moel tellijale vabadust valida pigem üht kui teist kriteeriumit ega kohusta teatud kindlatel tingimustel kasutama üht või teist kriteeriumit. See säte piirdub üksnes kahe kohaldatava kriteeriumi väljatoomisega, jättes täpsustamata juhtumid, mil neid tuleb kasutada.
29 Lisaks sellele ei kahjusta siseriikliku seadusandja valik kasutada piiratud või avatud pakkumismenetlustes madalaima hinna kriteeriumit pakkujate õigusi, kuna sama eelnevalt kindlaksmääratud kriteerium kohaldub nende kõigi suhtes.
30 Kreeka ja Austria valitsused jagavad sellist tõlgendust.
31 Täpsemalt leiab Austria valitsus, et direktiivi artikkel 30 ei sisalda ainsatki elementi, mis annaks tellijale teavet, millise neist kahest võrdsele alusele seatud kriteeriumist ta peab valima. Direktiiv jätab seega tellija otsustada, milline täpselt on kriteerium, mille abil ta oma vajadusi arvestades saavutab parima hinna ja kvaliteedi suhte. Samas aga ei välista mainitud säte seda, et siseriiklik seadusandja vastavalt kõnealuste lepingute olemusele ise sellise otsuse otse teeb, lubades kasutada kas mõlemat kriteeriumit või ainult ühte neist, arvestades, et direktiiv ei tekita tellijale sellise valiku langetamiseks mingisugust subjektiivset õigust.
32 Komisjon leiab samuti, et direktiiv ei anna oma artikli 30 lõikes 1 sätestatud ühe või teise kriteeriumi eelistamiseks ühtegi viidet. See säte üritab üksnes vältida olukorda, kus tellija kohaldab riiklike ehitustöölepingute sõlmimisel direktiivis mainitutest erinevaid kriteeriume, sätestamata nende vahel ainsatki valikut. Vältimaks tellija omavolilist käitumist ja tagamaks ettevõtjatevahelist tervet konkurentsi, on põhimõtteliselt samaväärne, kas leping sõlmitakse madalaima hinna või majanduslikult soodsaima pakkumise alusel. Oluline on veel see, et mainitud kriteeriumid oleksid pakkumismenetluse teates selgelt sätestatud ning objektiivselt ja mittediskrimineerivalt kohaldatud.
33 Sobiva kriteeriumi valiku teeb tellija, kes uurib spetsiifilise lepingu sõlmimisel juhtumeid juhtumite kaupa, või siseriiklik seadusandja, kellel on õigus võtta vastu seadus, mis kehtib kõikide riiklikele ehitustöölepingutele või ainult teatud liiki lepingutele.
34 Komisjon märgib, et käesolevas asjas nõuab seaduse nr 109/1994 artikli 21 lõige 1 madalaima hinna kriteeriumi kasutamist seetõttu, et tagada riiklikke ehitustöölepinguid puudutavate menetluste suurim läbipaistvus, mis on ka kooskõlas direktiivi eesmärgiga tagada tõhusa konkurentsi areng. Selline säte ei ole seega vastuolus direktiivi artikli 30 lõikega 1.
Euroopa Kohtu vastus
35 Tuleb meenutada, et direktiivi kuues põhjendus peab vajalikuks tagada tõhus konkurents riigihangete valdkonnas (vt 16. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-27/98: Fracasso ja Leitschutz, EKL 1999, lk I-5697, punkt 26; 27. novembri 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-285/99 ja C-286/99: Lombardini ja Mantovani, EKL 2001, lk I-9233, punkt 34; ja 12. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C-470/99: Universale-Bau jt, EKL 2002, lk I-11617, punkt 89).
36 Pealegi on see eesmärk selgelt sõnastatud direktiivi artikli 22 lõike 2 teises lõigus, mis sätestab, et juhul, kui tellija sõlmib lepingu piiratud menetluses, peab kutsutud kandidaatide arv olema igal juhul piisav, et tagada tegelik konkurents.
37 Selleks, et saavutada tõhusa konkurentsi arengu eesmärki, püüab direktiiv lepingute sõlmimist selliselt korraldada, et tellija saaks erinevaid pakkumisi võrrelda ja objektiivsete kriteeriumite alusel soodsaima vastu võtta (eespool viidatud otsus Fracasso ja Leitschutz, punkt 31).
38 Selliselt sätestab direktiivi artikli 30 lõige 1 kriteeriumid, millest tellija lepingu sõlmimisel juhindub, olgu selleks siis kas üksnes madalaim hind või, kui leping sõlmitakse majanduslikult soodsaima pakkumise esitajaga, kõnealusest lepingust tulenevad erinevad kriteeriumid, nagu näiteks hind, täitmise tähtaeg, jooksvad kulud, tasuvus, tehniline väärtus.
39 Põhikohtuasjas kõne all olev siseriiklik õigusnorm, mis piirab avatud või piiratud pakkumismenetluse raames tellija valikuvabadust, kohustades lähtuma madalaimast hinnast kui ainsast lepingusõlmimise kriteeriumist, ei takista tellijat erinevaid pakkumisi võrdlemast ja eelnevalt kindlaksmääratud ning direktiivi artikli 30 lõikes 1 loetletud kriteeriumite hulka täpselt kuuluva objektiivse kriteeriumi alusel parimat vastu võtmast.
40 Sellele vaatamata välistab siseriikliku seadusandja abstraktne ja üldine ainuvõimaliku kriteeriumi kehtestamine riiklike ehitustöölepingute sõlmimisel tellija jaoks võimaluse arvestada üksikjuhtumitel selliste lepingute olemust ja eripärasusi, valides neist igaühe jaoks vaba konkurentsi kõige sobivamalt tagava kriteeriumi ja kindlustades seeläbi parima pakkumise vastuvõtmise.
41 Põhikohtuasjas on eelotsust küsinud kohus spetsiaalselt rõhutanud teostatavate ehitustööde keerukust tehnilises plaanis, järelikult oleks tellija võinud seda keerukust tõhusalt arvesse võtta, valides lepingu sõlmimiseks objektiivseid kriteeriumid nagu need, mis on direktiivi artikli 30 lõike 1 punktis b näitena loetletud.
42 Ülaltoodud kaalutlustest lähtuvalt tuleb esitatud küsimustele vastata, et direktiivi artikli 30 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis abstraktsel ja üldisel viisil kohustab tellijaid avatud või piiratud pakkumismenetluste raames riiklike ehituslepingute sõlmimisel lähtuma üksnes madalaima hinna kriteeriumist.
Kohtukulud
43 Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega kaasnenud kohtukulusid, v.a põhikohtuasja poolte kohtukulusid, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
Nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivi 93/37/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord, artikli 30 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis abstraktsel ja üldisel viisil kohustab tellijaid avatud või piiratud pakkumismenetluste raames riiklike ehitustöölepingute sõlmimisel lähtuma üksnes madalaima hinna kriteeriumist.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: itaalia.
Top