DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 42044/05
EUROPA-TRUST S.A.
contre la République de Moldova
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 9 janvier 2018 en une chambre composée de :
Robert Spano, président,
Paul Lemmens,
Ledi Bianku,
Nebojša Vučinić,
Valeriu Griţco,
Jon Fridrik Kjølbro,
Stéphanie Mourou-Vikström, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 24 novembre 2005,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. La requérante, Europa-Trust S.R.L., est une société de droit moldave ayant son siège à Chișinău. Elle a été représentée devant la Cour par Me D. Harea, avocat à Chișinău.
2. Le gouvernement moldave (« le Gouvernement ») a été représenté par ses agents, d’abord par M. V. Grosu, ensuite par M. L. Apostol.
3. Par une lettre du 2 décembre 2010, la société requérante a informé la Cour qu’elle avait changé sa forme sociale de société à responsabilité limitée (S.R.L.) en société anonyme (S.A.).
A. Les circonstances de l’espèce
4. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
5. La requérante est une société fiduciaire fondée en 1994 au moment de la privatisation massive des biens de l’État. Dans les années 1994-1995, elle signa des contrats de fiducie avec des particuliers (« les constituants ») auxquels l’État avait, dans le cadre du processus de privatisation, distribué des parts du patrimoine étatique, appelées « bons patrimoniaux » (bonuri patrimoniale).
6. Entre 1999 et 2004, les autorités compétentes effectuèrent des contrôles auprès de plusieurs sociétés fiduciaires, parmi lesquelles la société requérante. Elles constatèrent de nombreuses irrégularités, dont un défaut d’efficacité dans la gestion des actifs au détriment des constituants et un non-respect des clauses contractuelles prévoyant l’envoi de rapports trimestriels à ceux-ci.
7. Le 28 avril 2005, le parlement moldave adopta la loi no 55-XVI, qui obligeait les sociétés fiduciaires, entre autres, à informer les constituants, par lettre recommandée, de l’état de leurs comptes et à leur proposer des modifications aux contrats de fiducie afin de rendre ceux-ci conformes au nouveau contrat type qui devait être approuvé par la Commission nationale des valeurs mobilières (« la commission »).
8. Par une décision du 5 mai 2005, la commission suspendit l’activité de toutes les sociétés fiduciaires jusqu’à l’observation par celles-ci des exigences de la loi no 55-XVI. Elle décida que, pendant la période de suspension, toutes les actions des organes de gestion des sociétés fiduciaires devaient être effectuées avec son accord préalable.
9. Le 27 mai 2005, la loi no 55-XVI fut publiée au Journal officiel et entra en vigueur.
10. Selon un rapport de la société requérante du 1er octobre 2005, celle‑ci gérait à cette dernière date le patrimoine de plus de 330 000 personnes et la valeur vénale des actifs en sa gestion était estimée à environ 99 000 000 lei moldaves (MDL) (soit environ 6 520 000 euros (EUR) selon le taux de change en vigueur à cette date).
11. D’après un extrait du registre national des sociétés du 4 octobre 2005, le capital statutaire de la société requérante était de 450 000 MDL (soit environ 30 000 EUR selon le taux de change en vigueur à cette date). Selon un rapport financier de la société requérante, celle-ci disposait, au 1er janvier 2006, de 49 531 MDL de liquidités (soit 3 260 EUR selon le taux de change en vigueur à cette date).
12. À une date non précisée, les données des registres des clients (constituants) de la société requérante, qui étaient gérés par une société tierce, furent perdues.
13. Selon une note de la commission du 13 février 2006, la société requérante a envoyé des lettres recommandées à soixante-sept constituants.
14. Par une décision du 25 mai 2006, la commission constata, entre autres, que la société requérante ne lui avait pas fourni de comptes rendus sur la mise en œuvre de la loi no 55-XVI et qu’elle n’avait pas pris de mesures pour restaurer les données perdues dans les registres de ses clients. Elle décida, par conséquent, d’imposer une nouvelle mesure de suspension d’activité à la société requérante pour une période de six mois. Celle-ci fut autorisée : a) à défendre, si besoin, les intérêts de ses clients devant les tribunaux ; et b) à participer aux assemblées générales des actionnaires des sociétés de son portefeuille à condition que le vote relatif à la liquidation ou à la réorganisation de ces sociétés ou aux transactions importantes fût approuvé par la commission.
15. Par la suite, la suspension de l’activité de la société requérante fut maintenue jusqu’à une date non spécifiée après décembre 2010 en raison principalement de la non‑restauration des données dans les registres des clients.
16. D’après ses déclarations de revenus, la société requérante a connu des pertes en 2006 et 2007, et elle a enregistré des bénéfices en 2008 et 2009.
17. Selon une décision de la commission du 7 juillet 2011 portant sur les résultats de contrôles effectués auprès de la société requérante, pendant la période 2005-2010, celle-ci a obtenu des revenus générés par les actifs des constituants d’un montant global de 3 022 799 MDL (soit 183 832 EUR selon le taux de change en vigueur à la date de l’adoption de la décision en question), et, à partir de 2008, ses revenus ont significativement augmenté.
B. Les textes internes pertinents
18. Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi no 55-XVI du 28 avril 2005 sont ainsi libellées :
« Article 1. (...)
Les sociétés fiduciaires, avant le 1er janvier 2006 :
(...)
- informeront les constituants de la gestion fiduciaire, par lettre recommandée, de l’état de leurs comptes et leur proposeront, par le biais d’un document additionnel, des modifications aux contrats de fiducie conclus antérieurement, afin de rendre [ceux-ci] conformes au contrat type [qui sera] approuvé par la Commission nationale [des valeurs mobilières].
(...)
Article 2. Avant l’exécution des dispositions [de la présente loi], les sociétés fiduciaires n’ont pas le droit d’aliéner les actifs de leurs clients, ni de voter pour l’aliénation ou le gage des actifs des sociétés anonymes dans lesquelles elles représentent les intérêts des constituants »
19. La note informative du premier vice-ministre de l’Économie relative au projet de loi ayant abouti à la loi no 55-XVI, en ses passages pertinents en l’espèce, se lit comme suit :
« (...)
Les contrats de fiducie ont été signés dans les années 1994-1995. Pendant cette période, la fonction primordiale des administrateurs fiduciaires (...) était de participer (...) à la privatisation du patrimoine public, les constituants leur ayant transmis des bons patrimoniaux, et non pas des valeurs mobilières ou des sommes d’argent. En même temps, les contrats de fiducie octroyaient aux sociétés fiduciaires tous les droits de disposition sur le patrimoine transféré dans leur gestion.
(...) ces contrats ne contiennent aucune disposition qui protègerait le constituant contre les abus de l’administrateur fiduciaire. Cela a permis aux sociétés fiduciaires de disposer sans contraintes du patrimoine transféré en gestion, au détriment même des intérêts des constituants. À cela s’ajoute le fait que les dispositions des contrats de fiducie ne remplissent pas les exigences de la législation [actuellement] en vigueur (...).
(...), il est nécessaire de compléter et de modifier les contrats de fiducie conclus antérieurement (...) ».
20. D’après les dispositions du contrat type de fiducie approuvé par le décret présidentiel no 50 du 18 février 1994, l’administrateur fiduciaire, appelé « propriétaire fiduciaire », recevait de la part du constituant des bons patrimoniaux ainsi que tous les droits patrimoniaux et moraux associés. Les clauses de ce contrat type laissaient par défaut toute latitude à l’administrateur fiduciaire pour effectuer des opérations avec les biens des constituants. Quant aux obligations de l’administrateur fiduciaire, celui-ci devait, entre autres, envoyer aux constituants des comptes rendus trimestriels et annuels.
21. Par une décision du 16 juin 2005, la commission approuva le nouveau contrat type portant modification des anciens contrats de fiducie. À la différence de ces derniers, ce document prévoyait des clauses permettant aux constituants, entre autres, de choisir les conditions que l’administrateur fiduciaire devait respecter lors des transactions portant sur les valeurs mobilières (notamment s’agissant du prix de vente) et la fréquence d’établissement des comptes rendus que ledit administrateur devait présenter, ainsi que d’opter pour le versement ou le réinvestissement des revenus obtenus. Le nouveau contrat type offrait également aux parties une plus grande liberté pour négocier le mode de rémunération de l’administrateur fiduciaire, et il les obligeait à fixer les pénalités redevables par ce dernier en cas de retard dans le versement des bénéfices.
22. Les passages pertinents en l’espèce de l’article 42 de la loi relative au marché des valeurs mobilières du 18 novembre 1998, en vigueur à l’époque, se lisaient comme suit :
« 1. En cas de constat de non-respect de la législation en vigueur, l’activité du professionnel du marché des valeurs mobilières peut être suspendue (...) par une décision (...) de la Commission nationale [des valeurs mobilières]. (...) »
23. Les passages pertinents en l’espèce de l’article 1057 du code civil du 6 juin 2002 sont ainsi libellés :
« (...)
3. Le constituant (fondatorul administrării) supporte les frais de la gestion fiduciaire, sauf lorsque la loi ou le contrat le prévoit autrement.
(...) »
GRIEFS
24. Invoquant l’article 6 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, la société requérante se plaint des effets préjudiciables que l’adoption de la loi no 55‑XVI du 28 avril 2005 aurait eus sur sa situation financière et son activité.
EN DROIT
25. Maîtresse de la qualification juridique des faits, la Cour considère que la requête appelle un examen sous l’angle du seul article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
A. Sur les exceptions tirées d’une absence de qualité de victime et d’une absence de préjudice important
26. Le Gouvernement soutient à titre liminaire que la société requérante ne peut se prétendre victime, au sens de l’article 34 de la Convention, de la violation alléguée au motif principal qu’elle n’a pas exécuté les obligations imposées par la loi no 55-XVI. Pour la même raison, il considère qu’elle n’a pas subi un préjudice important au sens de l’article 35 § 3 b) de la Convention.
27. La société requérante conteste ces thèses.
28. La Cour estime qu’il n’est pas nécessaire de se prononcer sur ces exceptions, la requête étant de toute façon irrecevable pour les motifs exposés ci-après.
B. Sur le bien-fondé de la requête
29. La société requérante soutient que la loi no 55-XVI ne poursuivait pas un but d’intérêt général et qu’en outre elle n’était pas nécessaire pour atteindre ce but. Elle affirme qu’il lui était impossible de mettre en œuvre les dispositions de cette loi en raison du coût, selon elle exorbitant, qu’elle aurait dû supporter. Elle allègue que, en tenant compte des prix moyens constatés au 1er août 2005, les frais à engager pour exécuter les dispositions de la loi litigieuse se seraient élevés à 2 081 946,46 MDL (soit environ 136 800 EUR à l’époque) à raison de 6,26 MDL par client (soit environ 0,41 EUR à l’époque). Elle fournit à l’appui de ses dires un rapport effectué à sa demande par une société d’audit. Elle soutient par ailleurs que l’interdiction d’aliéner les actifs des constituants édictée par l’article 2 de la loi litigieuse ne lui permettait pas de faire supporter les frais susmentionnés par ses clients. Elle affirme enfin qu’il lui était également impossible de mettre en œuvre les dispositions de la loi no 55-XVI en raison de la perte des données des registres de ses clients.
30. Le Gouvernement estime que, en l’espèce, la société requérante ne disposait pas de biens au sens de l’article 1 du Protocole no 1 et qu’il n’y a pas eu ingérence dans le droit de l’intéressée garanti par cette disposition.
Subsidiairement, il soutient que la loi litigieuse était nécessaire pour réglementer les relations contractuelles entre les sociétés fiduciaires et les constituants et que son but était de défendre les intérêts de ces derniers. Il précise que l’État dispose d’une large marge d’appréciation en matière de politiques économiques et sociales, et il considère que, en l’espèce, il n’a pas dépassé cette marge. Il indique aussi que l’activité de la société requérante n’a été suspendue que partiellement. Il ajoute que, selon l’article 1057 § 3 du code civil, les frais liés à la gestion fiduciaire sont supportés par les constituants et que, par conséquent, en tout état de cause, les frais liés à la mise en œuvre de la loi no 55-XVI auraient été mis à la charge des clients de la société requérante.
Enfin, le Gouvernement expose que six sociétés fiduciaires étaient en activité au moment de l’adoption de la loi litigieuse, que deux d’entre elles – qui auraient compté environ 8 000 et 23 000 clients respectivement – ont intégralement observé les dispositions de cette loi, que deux autres de ces sociétés ont engagé de leur propre initiative une procédure de liquidation, et que les deux dernières, dont la société requérante, n’ont pas mis en œuvre les dispositions de la loi en question en raison d’une perte des données des registres des clients.
31. La Cour estime que les intérêts économiques liés à la gestion du patrimoine fiduciaire constituent des « biens » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Ceux-ci incluent notamment la poursuite par la société concernée de ses activités en tant qu’acteur sur le marché des valeurs mobilières (voir, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB c. Suède, 7 juillet 1989, § 53, série A no 159, et Werra Naturstein GmbH & Co Kg c. Allemagne, no 32377/12, § 37, 19 janvier 2017).
32. En l’espèce, la Cour note que la loi no 55-XVI a sans doute affecté le fonctionnement de la société requérante : en effet, l’intéressée ne pouvait plus aliéner les actifs de ses clients (paragraphe 18 ci-dessus), et son activité a été suspendue au motif, entre autres, de l’absence de mise en œuvre par elle des mesures prévues par la loi litigieuse (paragraphes 8 et 14 ci-dessus). La Cour constate donc que l’observation par la société requérante des dispositions de la loi no 55‑XVI était déterminante pour la poursuite par celle-ci de son activité. Dans ces conditions, elle estime que les mesures dénoncées représentent une ingérence dans le droit de l’intéressée au « respect de ses biens » et qu’elles doivent s’analyser en une réglementation de l’usage des biens au sens du deuxième alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (Tre Traktörer AB, précité, § 55, et Werra Naturstein GmbH & Co Kg, précité, § 41).
33. La Cour note ensuite que la légalité de l’ingérence ne prête pas à controverse entre les parties. Quant au but poursuivi par cette ingérence, elle relève que le législateur moldave a souhaité protéger les intérêts des personnes ayant participé à la privatisation massive des biens de l’État (paragraphe 19 ci-dessus), et ce après avoir constaté, lors de contrôles effectués auprès de plusieurs sociétés fiduciaires, de multiples irrégularités (paragraphe 6 ci-dessus). Elle peut accepter que l’État défendeur était guidé par des motifs de justice sociale, à des fins de correction des effets des réglementations adoptées au début de la période de transition vers une économie de marché. Elle estime donc que l’objectif ainsi recherché consistait à réglementer l’usage des biens dans l’intérêt général.
34. Pour ce qui est de la proportionnalité de l’ingérence, la Cour renvoie aux principes pertinents en la matière tels qu’ils se trouvent énoncés dans l’arrêt Herrmann c. Allemagne ([GC], no 9300/07, § 74, 26 juin 2012). Elle rappelle par ailleurs que les États disposent en principe d’une ample marge d’appréciation dans le domaine des politiques économiques et sociales (Fábián c. Hongrie [GC], no 78117/13, § 72 in fine, CEDH 2017 (extraits)).
35. En outre, la Cour redit que, pour apprécier la conformité de la conduite de l’État à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, elle doit aller au‑delà des apparences et rechercher la réalité de la situation litigieuse, en tenant compte de toutes les circonstances pertinentes, y compris du comportement des parties au litige, des moyens employés par l’État et de leur mise en œuvre. En effet, lorsqu’une question d’intérêt général est en jeu, les pouvoirs publics sont tenus d’agir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 114, 25 octobre 2012).
36. La Cour relève que l’État disposait d’une ample marge d’appréciation dans le choix des modalités de mise en œuvre de sa politique relative au marché des valeurs mobilières. En l’espèce, elle note par ailleurs que la loi no 55-XVI a été adoptée dans le contexte de la transition d’une économie socialiste vers une économie de marché, plus précisément dans celui de la privatisation des biens étatiques.
37. En ce qui concerne la première mesure litigieuse prévue par la loi no 55-XVI, à savoir l’envoi de lettres recommandées aux constituants pour les informer de l’état de leurs comptes et leur proposer des modifications aux contrats de fiducie, la Cour admet que, compte tenu du nombre élevé des clients de la société requérante – plus de 330 000 –, un tel envoi aurait représenté des dépenses importantes pour cette dernière. Par ailleurs, elle note que la situation financière de la société requérante à l’époque (paragraphe 11 ci-dessus) ne semble pas avoir pu permettre à celle-ci de s’acquitter de cette tâche dans le délai imparti par la loi, c’est-à-dire avant le 1er janvier 2006. En même temps, la Cour note que, à la suite de l’adoption de la loi litigieuse, la société requérante n’a pas fait l’objet d’un retrait de licence, qu’elle n’a pas vu son activité être complètement suspendue (paragraphes 8 et 14 ci-dessus) et que, surtout, elle a pu toucher les revenus générés par le patrimoine de ses clients (paragraphe 17 ci‑dessus). Elle constate donc que l’intervention de l’État a consisté, d’une part, à interdire à la société requérante de vendre les actifs de ses clients et, d’autre part, à superviser les autres activités de l’intéressée sans pour autant priver celle-ci de toute source de revenus. À ce dernier titre, elle remarque que la situation financière de la société requérante s’est nettement améliorée à partir de 2008 (paragraphes 16 et 17 ci-dessus). Dans ces conditions, la Cour estime qu’il était envisageable pour celle-ci de procéder à l’envoi par étapes des lettres en question, en fonction de la disponibilité de ses ressources. En outre, elle relève qu’il ne ressort pas du dossier que la société requérante ait contesté les décisions de suspension adoptées à son encontre.
38. La Cour prend également en considération le fait que deux autres sociétés fiduciaires, gérant les intérêts d’environ 8 000 et 23 000 clients respectivement, ont été en mesure d’envoyer les lettres recommandées susmentionnées à tous leurs cocontractants (paragraphe 30 in fine ci‑dessus), alors que la société requérante n’a informé que soixante-sept de ses clients selon les formes prescrites par la loi. Elle note aussi qu’il ne ressort pas des éléments dont elle dispose que les performances économiques de ces deux sociétés, rapportées à leur nombre de clients respectifs, étaient nettement meilleures que celles de la société requérante – ce que, d’ailleurs, cette dernière n’allègue pas.
39. La Cour relève en outre, à l’instar du Gouvernement, que la société requérante était en droit, en application de l’article 1057 § 3 du code civil, de faire supporter par ses clients les frais liés à l’envoi des lettres recommandées (paragraphe 23 ci-dessus). À cet égard, elle note que, même si la loi no 55‑XVI interdisait aux sociétés fiduciaires de vendre les actifs de leurs clients, aucune de ses dispositions ne s’opposait à ce que le coût des frais de gestion fût déduit des revenus générés par ces actifs.
40. La Cour remarque également que, d’après les clauses des contrats signés dans les années 1994-1995, l’envoi des courriers trimestriels aux constituants était une des obligations de base de la société requérante (paragraphe 20 in fine ci-dessus). Elle estime que l’envoi ponctuel de lettres, imposé par la loi no 55-XVI, fussent-elles recommandées, ne saurait a priori représenter une charge disproportionnée par rapport aux autres obligations assumées antérieurement par la société requérante.
41. Quant à l’argument de la société requérante tiré d’une impossibilité d’exécuter la loi no 55-XVI en raison de la perte des données des registres des clients, la Cour constate que, malgré les injonctions des autorités étatiques, l’intéressée n’a pas procédé à la restauration de ces données. Elle observe, de surcroît, que celle-ci n’a nullement expliqué pourquoi elle n’a pas été en mesure de le faire à partir des contrats signés avec les clients.
42. En conclusion, la Cour accorde de l’importance : au fait que la mesure contestée visait l’ensemble des sociétés fiduciaires ; à la circonstance que la société requérante a pu bénéficier d’une période transitoire, prolongée à plusieurs reprises, pour adapter sa conduite ; et à l’absence de caractère déraisonnable en soi, par rapport au but poursuivi, du choix, opéré par le législateur, d’imposer aux sociétés fiduciaires l’envoi de lettres recommandées. Compte tenu également du comportement de la société requérante, la Cour ne saurait conclure que, en obligeant cette dernière à envoyer des lettres recommandées à ses clients, l’État défendeur a dépassé la large marge d’appréciation dont il disposait et que le « juste équilibre » à ménager entre la protection du droit au respect des biens et les exigences de l’intérêt général a été rompu.
43. Quant à la seconde mesure litigieuse prévue par la loi no 55-XVI, à savoir la modification des clauses contractuelles régissant les relations entre les sociétés fiduciaires et leurs clients, la Cour relève que, par rapport aux anciens contrats signés entre les parties, les nouvelles clauses offraient la possibilité aux constituants de contraindre les sociétés fiduciaires à respecter plusieurs conditions relatives à la gestion du patrimoine (paragraphes 18 et 21 ci-dessus). La Cour ne saurait spéculer sur l’impact de cette mesure sur l’activité de la société requérante et sur la situation financière de cette dernière. Quoi qu’il en soit, les éléments dont elle dispose ne lui permettent pas de conclure que cette modification des contrats de fiducie était susceptible de faire subir à la société requérante une charge excessive et exorbitante. Par conséquent, la Cour juge que, pour ce qui est de cette seconde mesure, l’État n’a pas non plus dépassé la large marge d’appréciation dont il bénéficiait en la matière.
44. Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondée et qu’elle doit être rejetée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 1er février 2018.
Stanley NaismithRobert Spano
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy