B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Corte VI
F-2881/2018
Sen t en z a d e l 2 4 g e nn a i o 2 0 1 9
Composizione
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio),
Gregor Chatton, Jenny de Coulon Scuntaro,
cancelliere Dario Quirici.
Parti
A._______,
…,
ricorrente,
contro
Segreteria di Stato della migrazione SEM,
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Oggetto
Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata nello spazio Schengen.
F-2881/2018
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Fatti:
A.
B._______ (di seguito, la richiedente o l’interessata), nata il …, è una
cittadina della Repubblica democratica del Congo (RDC). Risiede nella
capitale Kinshasa, è vedova dal …, ed ha otto figli, di cui due figlie e un
figlio vivono in Svizzera.
B.
Il 21 febbraio 2018, la richiedente ha depositato, presso l’Ambasciata
svizzera a Kinshasa (di seguito, l’Ambasciata), una domanda tendente
all’ottenimento di un visto Schengen della durata di 90 giorni per rendere
visita a suo figlio e alla compagna di quest’ultimo, la cittadina svizzera
A._______ (di seguito, la ricorrente), nata il ….
Alla sua domanda di visto la richiedente ha allegato una lettera d’invito del
19 febbraio 2018, firmata dalla ricorrente e corredata di copie dei
documenti seguenti: “Rentenausweis Pensionskasse”, “Witwenrente”,
“Bankauszüge”, “Reisepass” e “Bestätigung Krankenversicherung” (cfr.
consid. K). La ricorrente ha pure esibito un biglietto d’aereo con l’andata
prevista per il 21 marzo 2018 (Kinshasa – Zurigo via Bruxelles), e il ritorno
previsto per il 19 giugno 2018 (Zurigo – Kinshasa via Bruxelles).
C.
Il 1° marzo 2018, mediante modulo standard Schengen, l’Ambasciata si è
rifiutata di emettere il visto per il motivo che la volontà della richiedente di
lasciare il territorio degli Stati membri dello spazio Schengen non avrebbe
potuto essere stabilita (“Elle n’a pas de raison de revenir au Congo vu
qu’elle a déjà trois enfants en Suisse”). La decisione è stata notificata alla
richiedente il 7 marzo 2018.
D.
Il 20 marzo 2018, la richiedente ha formulato opposizione contro la detta
decisione allo sportello dell’Ambasciata, la quale l’ha trasmessa per
competenza alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM).
Il 28 marzo 2018, la SEM ha respinto l’opposizione, adducendo come
ragione principale che “la partenza [della richiedente] dallo spazio
Schengen alla fine del soggiorno previsto non può essere considerata
sufficientemente garantita. La SEM non può infatti escludere che, una volta
giunta nello spazio Schengen, la richiedente desideri protrarvi il proprio
soggiorno nella speranza di trovarvi condizioni di vita migliori di quelle che
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conosce in patria”. La decisione su opposizione è stata notificata alla
richiedente il 18 aprile 2018.
E.
Il 16 maggio 2018, la ricorrente ha adito il Tribunale amministrativo federale
(TAF), chiedendo l’accoglimento della domanda di visto Schengen (“Mit
dem Rekurs ersuche ich Sie, dem Visumantrag … stattzugeben”).
In lingua tedesca, la ricorrente precisa che il suo compagno vive da più di
vent’anni in Svizzera e che la richiedente, sua madre, desidererebbe
rendergli visita “einmal in ihrem Leben”. La ricorrente sottolinea che il
“Lebensmittelpunkt” della richiedente si trova a Kinshasa, dove vivono altri
cinque suoi figli nonché quindici nipoti e cinque pronipoti, la maggior parte
dei quali abita nella casa della richiedente. La ricorrente rileva inoltre che
quest’ultima percepisce una rendita di vedova e gestisce un negozio di
quartiere, fungendo così da sostegno della sua famiglia, “weshalb es
ausgeschlossen ist, dass sie in der Schweiz bleiben wird”. Per finire, la
ricorrente manifesta la sua disponibilità a depositare una cauzione di fr.
30'000.– a titolo di garanzia che la richiedente “nach Ablauf der
dreimonatigen Besuchsdauer wieder in den Kongo zurückkehrt”.
F.
Il 25 maggio 2018, questo Tribunale ha invitato la ricorrente a versare un
anticipo equivalente alle presunte spese processuali di fr. 700.–, ciò che è
avvenuto puntualmente.
G.
Il 5 luglio 2018, su invito di questo Tribunale, la SEM ha risposto al ricorso,
sostenendo che, nonostante il fatto che la richiedente apporti dei
chiarimenti sulla sua situazione personale e familiare nella RDC,
“l’intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri [dello spazio
Schengen] entro la scadenza del visto continua a non poter essere stabilita
con certezza”. La SEM conclude al respingimento del ricorso e alla
conferma della decisione impugnata.
H.
Il 6 agosto 2018, su invito di questo Tribunale, la ricorrente ha replicato alle
osservazioni della SEM, ribadendo la sua disponibilità a depositare una
cauzione di fr. 30'000.– (“ungefähre Zwangsrückreisekosten”) per garantire
il ritorno della richiedente nella RDC. La ricorrente aggiunge che, se non
fosse assolutamente sicura del rientro della richiedente nella RDC, non
depositerebbe alcuna cauzione.
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I.
Il 24 agosto 2018, su invito di questo Tribunale, la SEM ha riaffermato di
non potere modificare il suo apprezzamento della fattispecie, riproponendo
il rigetto del ricorso e la conferma della decisione impugnata.
J.
Il 6 settembre 2018, questo Tribunale ha trasmesso alla ricorrente per
conoscenza l’ultima presa di posizione della SEM, concludendo nel
contempo, riservate eventuali ulteriori misure istruttorie, lo scambio degli
scritti.
K.
Il 10 gennaio 2019, su richiesta di questo Tribunale, l’Ambasciata ha
trasmesso per via elettronica copie dei documenti elencati al consid. B,
documenti di cui la SEM non ha finora avuto conoscenza.
Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale
(TAF) del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i
ricorsi contro le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20
dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), fatte
salve le eccezioni dell’art. 32 LTAF, emanate dalle autorità menzionate
all'art. 33 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento
del 28 marzo 2018 (conferma del rifiuto del visto), che non rientra peraltro
nell'elenco dell'art. 32 LTAF, costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5
cpv. 2 PA, dimodoché questo Tribunale è competente a giudicare il
presente ricorso. Dato che la procedura verte su una decisione in materia
di diritto degli stranieri concernente l’entrata in Svizzera, la presente
sentenza non può essere impugnata davanti al Tribunale federale ed è
quindi definitiva (art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del
17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo, è
particolarmente toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno
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di protezione all’annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 cpv.
1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta giorni dalla
notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le conclusioni,
i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo
rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione impugnata e i
documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA). L’anticipo
equivalente alle presunte spese processuali deve essere saldato entro il
termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).
In concreto, benché non sia la destinataria diretta della decisione su
opposizione impugnata, la ricorrente ha partecipato alla procedura, fin
dall’inizio, firmando la lettera d’invito a favore della richiedente, dimodoché
si deve ammettere che è particolarmente toccata dalla detta decisione, da
cui la sua legittimazione a ricorrere (cfr., mutatis mutandis, la sentenza TAF
F-433/2018 del 2 luglio 2018 consid. 1.3). Per il resto, l’impugnativa è stata
presentata tempestivamente, nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge,
e l'anticipo di fr. 700.–, relativo alle presunte spese processuali, è stato
versato nel termine impartito. Ne discende che il ricorso è ammissibile e
nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale
dispone di un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto,
compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, e,
in linea di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA).
Questo Tribunale accerta d'ufficio i fatti, con l'ausilio, dove necessario, dei
mezzi di prova previsti dalla legge (massima inquisitoria), le parti essendo
comunque tenute a cooperare (art. 12, 13 cpv. 1, 49 e 52 cpv. 1 PA); è
determinante la situazione fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF
2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali). Esso è vincolato dalle
conclusioni delle parti (principio dispositivo), a meno che siano soddisfatte
le condizioni per concedere di più, di meno o un'altra cosa rispetto a quanto
richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità), ma non è vincolato
in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio
dell'applicazione d'ufficio del diritto).
3.
La presente causa verte sul rifiuto, confermato dalla SEM, di rilasciare alla
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richiedente un visto Schengen di breve durata (90 giorni) allo scopo di
rendere visita a suo figlio in Svizzera.
4.
4.1 Le disposizioni della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005
(LStr, RS 142.20; dal 1° gennaio 2019, la LStr è denominata legge federale
sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI]), relative alla procedura in
materia di visto nonché all’entrata in Svizzera e alla partenza dalla
Svizzera, si applicano soltanto in quanto l’Accordo del 26 ottobre 2004 tra
la Confederazione Svizzera, l'Unione europea e la Comunità europea,
riguardante l'associazione della Svizzera all'attuazione, all'applicazione e
allo sviluppo dell'acquis di Schengen, in vigore dal 1° marzo 2008, non
contempli disposizioni divergenti (cfr. art. 2 cpv. 1 a 5 LStrl e art. 2
dell’Accordo di associazione; cfr. anche la sentenza TAF F-190/2017 del 9
ottobre 2018 consid. 3).
Occorre precisare che la legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce
nessun diritto d'entrata in Svizzera o al rilascio di un visto. Come ogni Stato,
la Svizzera non è tenuta ad autorizzare, in linea di principio, l'entrata di
stranieri nel suo territorio, ma decide autonomamente in accordo con il
diritto internazionale pubblico (cfr. Messaggio del Consiglio federale dell’8
marzo 2002 relativo alla legge federale sugli stranieri, FF 2002 3327, pagg.
3390 e 3391; DTF 135 II 1 consid. 1.1; DTAF 2009/27 consid. 3 e 2014/1
consid. 4.1.1, con i relativi riferimenti).
4.2 L’ordinanza concernente l’entrata e il rilascio del visto del 15 agosto
2018 (OEV, RS 142.204), applicabile ratione temporis alla presente
procedura (cfr. art. 70 OEV), specifica che le condizioni d’entrata per
soggiorni di breve durata (fino a 90 giorni) sono rette dall’art. 6 del codice
frontiere Schengen, mentre le procedure e le condizioni per il rilascio dei
visti per i detti soggiorni sono disciplinate dagli art. 4 a 36 del codice dei
visti (art. 3 cpv. 1 e 12 cpv. 1 OEV; cfr. i consid. successivi).
Serve sottolineare che la normativa di Schengen limita le prerogative degli
Stati firmatari, nella misura in cui prevede condizioni unitarie per l’entrata
nello spazio Schengen e l’emissione dei visti: se le condizioni per l'entrata
e per il rilascio del visto non sono adempiute, bisogna rifiutare l'entrata e il
visto non deve essere emesso; se le dette condizioni sono soddisfatte,
l’entrata deve essere autorizzata e il visto concesso (cfr. i consid.
successivi). Nell’effettuare questo esame l'autorità competente gode di un
ampio margine di apprezzamento, che deve tuttavia esercitare nel rispetto
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dei principi dello Stato di diritto, tra i quali spiccano l’uguaglianza giuridica
e la protezione dall’arbitrio. In questo senso, nemmeno la normativa di
Schengen conferisce un diritto all'entrata nello spazio Schengen e un diritto
al rilascio di un visto. Importa ancora aggiungere che questo Tribunale
contribuisce all’interpretazione e all’applicazione uniforme della normativa
di Schengen, nella misura in cui tiene conto della giurisprudenza della
Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), evitando di scostarsene
senza motivi oggettivi (cfr., in particolare, le sentenze TAF F-190/2017 del
9 ottobre 2018 consid. 4.1, e F-557/2018 del 20 agosto 2018 consid. 4, con
i relativi riferimenti).
4.3 Come in parte già anticipato, gli atti normativi dell’acquis di Schengen
sono, fondamentalmente, i seguenti:
- il regolamento (UE) 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del
9 marzo 2016, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di
attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere
Schengen, GU L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52), modificato dal
regolamento (UE) 2017/458 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15
marzo 2017 (GU L 74 del 18 marzo 2017);
- il regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei
visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009);
- il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001, più
volte emendato, che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono
essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere
esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo
(GU L 81/1 del 21 marzo 2001), in vigore fino al 17 dicembre 2018,
abrogato dal regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 14 novembre 2018 (GU L 303/39 del 28 novembre 2018).
4.4 Le condizioni d’ingresso per i cittadini di paesi terzi secondo l’art. 6 del
codice frontiere Schengen sono, essenzialmente, le seguenti: (a) disporre
di un documento di viaggio valido; (b) disporre di un visto valido; (c)
giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno e disporre dei mezzi di
sussistenza sufficienti (anche per il ritorno nel paese d’origine) ovvero
essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi; (d) non essere segnalati
nel Sistema d’informazione Schengen (SIS) ai fini della non ammissione;
(e) non essere considerati come una minaccia per l’ordine pubblico, la
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sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli
Stati membri.
Si osservi che queste condizioni corrispondono, sostanzialmente, a quelle
previste all’art. 5 cpv. 1 LStrI.
4.5 Secondo il codice dei visti, il richiedente deve presentare un documento
di viaggio valido, indicare la finalità del suo viaggio, provare che dispone
dei mezzi di sussistenza sufficienti o che è in grado di ottenerli legalmente,
fornire informazioni che consentano di valutare la sua intenzione di lasciare
il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto, avere
un’assicurazione sanitaria di viaggio valida (art. 12, 13, 14, 15 e 21 del
codice dei visti). Nell’esaminare una domanda di visto uniforme è
accordata particolare attenzione alla valutazione se il richiedente presenti
un rischio di immigrazione illegale o un rischio per la sicurezza degli Stati
membri e se il richiedente intenda lasciare il territorio degli Stati membri
prima della scadenza del visto richiesto (art. 21 cpv. 1 del codice dei visti).
Si noti che queste condizioni coincidono, fondamentalmente, con quelle
previste all’art. 5 cpv. 1 e 2 LStrI.
4.6 Se le condizioni per emettere un visto Schengen non sono adempiute,
in casi eccezionali è possibile concedere un visto con validità territoriale
limitata. Lo Stato membro interessato può fare uso di questa possibilità per
motivi umanitari, di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali
(art. 6 cpv. 5 lett. c del codice frontiere Schengen e art. 25 cpv. 1 lett. a del
codice dei visti).
5.
Considerato che la richiedente è una cittadina della RDC, per cui necessita
di un visto per entrare nello spazio Schengen (cfr. allegato 1 del
regolamento UE 2018/1806), e che ha precisamente depositato una
domanda di visto Schengen di breve durata (90 giorni) il 21 febbraio 2018,
sono applicabili in concreto, ratione temporis, persone e materiae, le
disposizioni della normativa di Schengen.
Ciò posto, nella sua decisione di rigetto dell’opposizione e di contestuale
diniego dell’autorizzazione d’entrata nello spazio Schengen, la SEM ha
ricordato, da un lato, la “situazione personale” della richiedente,
riferendone, senza propriamente analizzarle, diverse caratteristiche:
“vedova, di una certa età, casalinga, ha tre figli in Svizzera, non ha mai
viaggiato, non ha dimostrato di possedere particolari interessi personali e
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Pagina 9
familiari in patria”; dall’altro lato, la SEM ha menzionato, senza ulteriori
precisazioni, la “situazione socioeconomica” della RDC. In base a questi
elementi, la SEM ha concluso di non poter “escludere che, una volta giunta
nello spazio Schengen, la richiedente desideri protrarvi il proprio soggiorno
nella speranza di trovarvi condizioni di vita migliori di quelle che conosce
in patria”, ossia che non intenda lasciare il territorio degli Stati Schengen
prima della scadenza del visto richiesto.
6.
Per valutare se l’uscita di uno straniero dallo spazio Schengen nel rispetto
del termine di validità del visto richiesto risulti sufficientemente assicurata,
bisogna riferirsi ai dati disponibili sulla sua situazione personale, familiare
e professionale, nonché sul suo comportamento prevedibile, in funzione di
questi dati, una volta giunto nello spazio Schengen. Questa valutazione
deve essere effettuata in relazione alla situazione generale del paese di
residenza dello straniero, nella misura in cui non si può escludere che una
situazione politicamente, socialmente o economicamente meno favorevole
di quella vigente negli Stati Schengen, e in particolare in Svizzera, possa
influire sul comportamento dello straniero. Si noti che, in caso di stranieri
provenienti da paesi o da regioni dove la situazione socioeconomica o
politica è difficile, s’impone una verifica critica dell’insieme degli elementi
disponibili con l’applicazione di una prassi restrittiva nel concedere i visti
richiesti, tenuto conto del fatto che gli interessi privati delle persone in
questione si rivelano sovente incompatibili con l’obiettivo e lo scopo di
un’autorizzazione d’entrata nello spazio Schengen limitata nel tempo (cfr.,
ad esempio, la sentenza TAF F-6572/2015 del 9 agosto 2016 consid. 5.1,
con i relativi riferimenti giurisprudenziali).
7.
7.1 Rispetto alla situazione socioeconomica della RDC, menzionata dalla
SEM nella decisione impugnata, importa rilevare che il paese, malgrado
l’abbondanza delle sue risorse naturali, è povero e molto poco
industrializzato, tanto che ricava il 40% del suo prodotto interno lordo (PIL)
dall’agricoltura; cionondimeno, l’industria estrattiva di metalli, specialmente
di rame, cobalto, oro e diamanti, è un ramo economico importante. Nel
2016, il PIL annuale per abitante ammontava a 444.– dollari americani, il
77% della popolazione vivendo con meno di 2.– dollari americani al giorno.
Dal punto di vista demografico, va segnalato che la speranza di vita alla
nascita, nel 2016, era approssimativamente di 60 anni. Sotto il profilo della
sicurezza interna, il paese è caratterizzato da instabilità, soprattutto all’est,
dove sono attivi gruppi armati e dove hanno luogo gravi conflitti
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intercomunitari; anche sul piano politico, l’incertezza regna, come tende a
dimostrare quanto successo nel corso delle elezioni presidenziali di fine
2018. Riassume bene la gravità della situazione socioeconomica della
RDC la classifica di 189 paesi in funzione dell’indice di sviluppo umano
(“Human Development Index – HDI”) nel 2018, pubblicata dal Programma
delle Nazioni Unite per lo sviluppo, che vede la RDC occupare il 176esimo
posto (cfr. , alla rubrica “dossiers-pays”;
, alla rubrica “Aussen- und Europapolitik,
Länder”; da ultimo consultati
il 9 gennaio 2019 ).
7.2 Alla luce di questo quadro socioeconomico, da rapportare alla
situazione vigente negli Stati della zona Schengen, e in particolare in
Svizzera, va da sé che il rischio che la richiedente possa essere tentata di
non lasciare la zona in questione entro il termine di scadenza del visto
richiesto, non può essere minimizzato. In questo senso, la valutazione della
SEM, secondo cui, date le condizioni socioeconomiche della RDC, “la
partenza [della richiedente] dallo spazio Schengen alla fine del soggiorno
previsto non può essere considerata sufficientemente garantita”, è
condivisibile. Tuttavia, bisogna sottolineare che, se si traessero delle
conclusioni soltanto in base alla situazione socioeconomica del paese
d’origine, la valutazione della fattispecie risulterebbe eccessivamente
generalizzata. Per questa ragione è necessario esaminare l’insieme delle
circostanze del caso concreto: in particolare, la situazione familiare, sociale
e professionale del richiedente può fornire elementi o indizi utili a formulare
una previsione favorevole riguardo alla partenza regolare dallo spazio
Schengen; in assenza di tali elementi o indizi, il rischio che il richiedente
non intenda lasciare lo spazio Schengen, secondo i termini del visto, può
essere considerato elevato (cfr. sentenza TAF F-557/2018 del 20 agosto
2018 consid. 8.3).
8.
Riguardo alla situazione personale e familiare della richiedente,
menzionata dalla SEM nella decisione impugnata in maniera generale,
senza rapportare compiutamente i dati concreti disponibili alle condizioni
d’entrata nello spazio Schengen e alle condizioni per il rilascio del relativo
visto di breve durata, si deve osservare quanto segue.
8.1 La richiedente ha 73 anni ed ha quindi superato, ampiamente, la
speranza di vita alla nascita nella RDC. Ora, con riferimento al criterio
dell’età e all’indicatore della speranza di vita, si può difficilmente attribuire
alla richiedente l’intenzione di stabilirsi nello spazio Schengen “nella
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Pagina 11
speranza di trovarvi condizioni di vita migliori di quelle che conosce in
patria”, per riprendere le parole utilizzate dalla SEM. Infatti, non è
ragionevolmente concepibile che la richiedente potrebbe dare un nuovo
indirizzo alla sua vita, a 73 anni, in Svizzera o altrove nello spazio
Schengen, rimanendo oltre la scadenza del suo visto nell’intento, ad
esempio, di trovare un lavoro o una qualsivoglia occupazione rimunerata,
oppure di sposarsi. In altre parole, vista la sua età, il rischio che la
richiedente consideri la possibilità o addirittura pianifichi di emigrare nello
spazio Schengen, in confronto a connazionali giovani, pienamente attivi dal
profilo professionale e magari ancora senza solidi vincoli con il loro paese,
appare più che relativo (cfr. sentenza TAF F-2032/2016 del 23 gennaio
2017 consid. 7.2 e 7.3).
In relazione ad eventuali problemi di salute legati all’età, che potrebbero
costituire una ragione, anche involontaria, per prolungare il soggiorno oltre
la data di validità del visto, bisogna sottolineare che l’incarto non rivela, di
per sé, elementi sospetti in proposito e che la richiedente ha debitamente
concluso un’assicurazione malattia a copertura dei rischi inerenti alla
salute. Si noti che l’Ambasciata, nella sua motivazione succinta del rifiuto
del visto, non si è riferita espressamente né all’età, né allo stato di salute
della richiedente, e non ha chiesto a quest’ultima informazioni mediche. Lo
stesso si deve dire della SEM nella procedura d’opposizione. Che la
richiedente si trova in una fascia d’età in cui il bisogno di cure è, secondo
l’esperienza generale della vita, più frequente che in fasce d’età più
giovani, non permette di trarre alcuna conclusione, allo stadio attuale
dell’incarto, quanto all’intenzione dell’interessata di non lasciare lo spazio
Schengen al termine della scadenza del visto richiesto per eventualmente
poter usufruire dei servizi del sistema sanitario svizzero.
Per questi motivi l’età avanzata, ad ogni modo rispetto alla speranza di vita
nella RDC, della ricorrente, non consente di valutare negativamente, in
base ai dati che figurano agli atti, la sua intenzione di lasciare lo spazio
Schengen prima della scadenza del visto da lei richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1
del codice dei visti).
8.2 Dall’incarto si evince che la richiedente ha cinque figli, quindici nipoti e
cinque pronipoti che vivono a Kinshasa, la maggior parte dei quali nella
sua casa. Le dette persone fanno indiscutibilmente parte della cerchia più
ristretta dei familiari della richiedente. Ora, mettendo sull’altro piatto della
bilancia le due figlie e il figlio, maggiorenni, che vivono in Svizzera, appare
chiaro che la vita della richiedente, non soltanto come madre, ma anche, e
soprattutto, come nonna e bisnonna, è incentrata nella RDC, più
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precisamente a Kinshasa (“Lebensmittelpunkt”). Il fatto che sia vedova, in
questo contesto di famiglia estesa, non indebolisce l’importanza, l’intensità
e la preponderanza dei legami affettivi che vincolano la richiedente ai suoi
numerosi familiari a Kinshasa, in particolare ai suoi nipoti e pronipoti.
Sotto questo profilo, dunque, bisogna riconoscere che, prevedibilmente, la
richiedente lascerebbe lo spazio Schengen prima della scadenza del visto
da lei richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1 del codice dei visti).
8.3 Benché sia casalinga, la richiedente gestisce anche un magazzino di
quartiere. Tuttavia, siccome la richiedente non è soltanto casalinga, ma è
anche pensionata, non si può partire dal presupposto che eserciti una vera
e propria attività lavorativa, la quale deve essere pertanto considerata,
semmai, come secondaria o accessoria, anche se fonte di un reddito utile,
di sostegno, alla famiglia estesa dell’interessata. In questo senso, non ci si
può riferire pertinentemente al criterio della situazione professionale per
valutare negativamente l’intenzione della richiedente di rientrare nella RDC
prima della scadenza del visto richiesto. Tanto meno, non si può
ragionevolmente attribuirle, come già sopraesposto in relazione alla sua
età, il proposito di voler emigrare nello spazio Schengen per cercare una
qualsivoglia attività lucrativa nell’intento di migliorare le sue condizioni di
vita.
Da questo punto di vista, bisogna pertanto partire dal presupposto che la
richiedente, prevedibilmente, lascerebbe lo spazio Schengen alla
scadenza del visto da lei richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1 del codice dei visti).
8.4 Valutando la situazione personale e familiare della richiedente nel suo
insieme, non si può fare a meno di constatare che quest’ultima ha
effettivamente il centro dei suoi interessi, non da ultimo affettivi, nella RDC,
più precisamente a Kinshasa, in seno alla sua famiglia estesa. Inoltre, già
soltanto a causa della sua età, è indubbio che la richiedente non può
essere annoverata tra i tipici candidati all’emigrazione dei paesi dell’Africa
centrale. Queste constatazioni depongono, conseguentemente, a favore
della supposizione che la richiedente intenda lasciare lo spazio Schengen
prima della scadenza del visto da lei richiesto.
9.
In relazione a quanto precede si deve aggiungere che la ricorrente, oltre
ad aver affermato, nella lettera d’invito, di prendersi a carico tutti i costi
relativi al viaggio e al soggiorno previsti (“Diese Reise dient ausschliesslich
familiären Zwecken und wird vollumfänglich von mir bezahlt [Reisekosten,
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Pagina 13
Unterkunft und Verpflegung, Krankenversicherung]”), ha chiaramente
manifestato la volontà, per cementare questa sua affermazione, di fornire
una cauzione di fr. 30'000.–, in particolare a copertura dei costi per
un’eventuale rientro coatto (“ungefähre Zwangsrückreisekosten”; cfr.
ricorso e duplica).
9.1 Secondo la normativa di Schengen, la valutazione della disponibilità di
mezzi di sussistenza sufficienti può basarsi sul possesso di contanti,
assegni turistici e carte di credito da parte del cittadino di paese terzo. Le
dichiarazioni di presa a carico, qualora siano previste dalle legislazioni
nazionali, e, nel caso di cittadini di paesi terzi che vengano ospitati, le
lettere di garanzia delle persone ospitanti, quali definite dalle legislazioni
nazionali, possono altresì costituire una prova della disponibilità di mezzi
di sussistenza sufficienti (art. 6 cpv. 4 codice frontiere Schengen). In
proposito, il diritto svizzero prevede che, per la copertura di eventuali spese
di soggiorno, assistenza o connesse al viaggio di ritorno, possono essere
richieste una dichiarazione di garanzia temporanea, una cauzione o altre
garanzie (art. 6 cpv. 3 LStrI; cfr. anche art. 14, 15, 16 e 18 OEV).
9.2 In concreto, la SEM non ha minimamente tematizzato, nella sua replica
al ricorso, la questione della cauzione per eventuali spese connesse al
viaggio di ritorno nella RDC, senza contare che, in quest’ottica, non si è
nemmeno pronunciata, nella decisione impugnata, sulla valenza degli
estratti di conti bancari (“Bankauszüge”) per il rilascio o il rifiuto del visto,
estratti che la ricorrente aveva tuttavia allegato alla sua lettera d’invito, ma
che la SEM ha omesso di farsi trasmettere dall’Ambasciata (cfr. consid. B
e K).
Ora, una cauzione di fr. 30'000.–, come prevista dalla legge e proposta
spontaneamente dalla ricorrente, è senz’altro suscettibile di coprire i costi
di un eventuale ritorno coatto e, in questo modo, funge da garanzia
supplementare riguardo alle reali intenzioni dell’interessata. Pertanto, il
visto richiesto potrà essere rilasciato, nell’ipotesi in cui tutte le condizioni
siano adempiute (cfr. sotto, consid. 10 e 11), una volta che la ricorrente
avrà versato una cauzione di fr. 30'000.– su un conto bancario svizzero
(garanzia bancaria), secondo le regole di procedura definite nella OEV. In
questo modo, come detto, i mezzi di sussistenza per il ritorno nel paese
d’origine (art. 6 cpv. 1 lett. c del codice frontiere Schengen) saranno
garantiti a sufficienza, conformemente alla legge (LStrI e OEV), e sono di
per sé, anche sotto il profilo della proporzionalità (cfr. art. 5 cpv. 2 della
Costituzione federale [Cost. RS 101]), esigibili, tanto più che è la ricorrente
stessa ad avere proposto, senza dubbio con riguardo ai suoi averi in banca,
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di versare la garanzia di fr. 30'000.– (cfr. sentenza TAF F-190/2017 del 9
ottobre 2018 consid. 8.3).
10.
Importa ancora chinarsi brevemente sul fatto che l’interessata chiede che
le sia rilasciato un visto di 90 giorni. In effetti, ci si può porre la questione
se lo scopo perseguito dalla richiedente con il suo viaggio, ossia la visita di
suo figlio e, verosimilmente, anche delle sue due figlie, necessiti, per poter
essere raggiunto convenientemente, un periodo di 90 giorni, o se non sia
invece sufficiente, per esempio, un periodo di 45 o di 30 giorni. In proposito,
spetterà alla SEM valutare questo punto nella sua nuova decisione, nel
senso di stabilire, se del caso, una durata del visto inferiore a 90 giorni.
11.
In conclusione, riferendosi alla situazione personale e familiare della
richiedente così come risulta dai documenti disponibili, non è possibile
affermare che quest’ultima presenti un rischio non trascurabile di
immigrazione illegale nello spazio Schengen e che non intenda
prevedibilmente lasciare il territorio degli Stati membri prima della
scadenza del visto richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1 del codice dei visti).
Beninteso, il rischio di un abuso nel campo del diritto migratorio, come in
qualsiasi altro ambito giuridico, non può mai essere, di per sé, escluso
completamente (cfr. sentenza TAF F-2032/2016 del 23 gennaio 2017
consid. 8). Ora, considerato che la SEM si è fondata su questi due motivi,
parzialmente sovrapponibili, per confermare il rifiuto del visto (rischio di
immigrazione illegale e rischio di non lasciare lo spazio Schengen), essa
ha violato il diritto federale (art. 49 lett. a PA).
Di conseguenza, il ricorso deve essere accolto, la decisione impugnata
annullata e la causa rinviata alla SEM, in conformità con l’art. 61 cpv. 1 PA
(rinvio della causa all’autorità inferiore con istruzioni vincolanti), per
l’emanazione di una nuova decisione impugnabile.
Alla SEM incomberà determinare, in base all’incarto completato con i
documenti allegati alla lettera d’invito del 19 febbraio 2018 (cfr. consid. B e
K), e dopo aver ordinato, se del caso, altre misure istruttorie, se tutte le
condizioni per il rilascio di un visto Schengen sono o non sono soddisfatte
(cfr. consid. 4.4 e 4.5), accertandosi inoltre, nell’affermativa, che la
ricorrente abbia versato, secondo le modalità richieste, la cauzione da lei
proposta di fr. 30'000.– (cfr. consid. 9.2). In particolare, se le condizioni per
il rilascio di un visto sono adempiute, la SEM dovrà stabilirne la durata alla
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luce dello scopo del soggiorno che la richiedente intende effettuare in
Svizzera (cfr. consid. 10).
12.
Dato l’esito del litigio, che vede la ricorrente vincente, non si prelevano
spese processuali (art. 63 cpv. 1 e 2 PA). Pertanto, alla ricorrente verrà
restituito l’anticipo di fr. 700.–, da lei già versato, una volta che la presente
sentenza sarà cresciuta in giudicato.
Non vi sono motivi per attribuire un’indennità a titolo di spese ripetibili alla
ricorrente, nella misura in cui quest’ultima non è rappresentata da un
avvocato e che, ad ogni modo, si deve presumere che non abbia dovuto,
a causa della presente procedura, sopportare spese indispensabili e
relativamente elevate (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 4 del regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al
Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). Si noti che la
SEM, in quanto autorità federale, non ha diritto a un'indennità a titolo di
ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto, la decisione su opposizione del 28 marzo 2018 è
annullata e la causa è rinviata alla SEM affinché proceda secondo il
considerando 11, e statuisca di nuovo.
2.
Non si prelevano spese processuali. Alla ricorrente è restituito l’anticipo di
fr. 700.–, da lei versato.
3.
Non si attribuiscono indennità per spese ripetibili.
4.
Comunicazione:
– alla ricorrente (raccomandata; allegato: formulario “indirizzo per il
pagamento”);
– all’autorità inferiore (n. di rif. …: incarto completo di ritorno).
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Daniele Cattaneo Dario Quirici
Data di spedizione: