B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Corte VI
F-3483/2016, F-3487/2016
Sen t en z a d e l 2 9 a g os t o 2 0 1 6
Composizione
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio),
Andreas Trommer, Yannick Antoniazza-Hafner,
cancelliere Reto Peterhans.
Parti
1. A._______,
2. B._______,
3. C._______,
4. D._______,
5. E._______,
patrocinati dall'avv. Ergin Cimen,
Via L. Canonica 11, 6900 Lugano,
ricorrenti,
contro
Segreteria di Stato della migrazione (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Oggetto
Visto con validità territoriale limitata (VTL); decisioni della
SEM del 2 maggio 2016 / (…), (…), (…), (…), (…).
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Fatti:
A.
Il 29 febbraio 2016 A._______ ed i figli minorenni B._______, C._______,
D._______, nonché la figlia maggiorenne E._______, cittadini siriani,
hanno sollecitato il rilascio di un visto umanitario presso la rappresentanza
elvetica a Beirut (Libano) per recarsi in Svizzera, dove sarebbero stati ospi-
tati dal signor F._______, residente a G._______.
B.
Con decisioni del 10 marzo 2016 la summenzionata rappresentanza sviz-
zera ha rifiutato il rilascio del visto richiesto dagli interessati mediante il
modulo standard Schengen.
C.
Il 22 marzo 2016 A._______ ed i figli hanno inoltrato opposizione alla Se-
greteria di Stato della migrazione (SEM) contro le citate decisioni della rap-
presentanza svizzera a Beirut ed hanno versato gli anticipi spese richiesti.
Gli opponenti hanno in particolare osservato come essi, di religione cri-
stiana, si trovino in Siria e stiano vivendo grandi sofferenze a causa dello
scoppio della guerra civile. A seguito di questi avvenimenti la famiglia
avrebbe subito una serie di persecuzioni culminate con una sparatoria av-
venuta in data 10 luglio 2011, nella quale la stessa A._______ è rimasta
ferita, dovendo subire due interventi chirurgici. Inoltre H._______, primo-
genito di A._______, sarebbe stato rapito alla fine del (…) e da allora di lui
non si avrebbero più notizie. Infine il marito I._______ sarebbe stato ucciso
in data (…).
D.
Il 2 maggio 2016 la SEM ha respinto le opposizioni presentate da
A._______ per sé e per i figli. L’autorità inferiore ha ritenuto che la partenza
dallo spazio Schengen dei richiedenti al termine della validità del visto non
sarebbe garantita tenuto conto in particolare della situazione socioecono-
mica in cui versa la Siria e visto che essi non hanno dimostrato di disporre
di mezzi finanziari sufficienti. Per questi motivi la SEM ha ritenuto di non
potere autorizzare l’entrata in Svizzera dei richiedenti sulla scorta di un vi-
sto Schengen di tipo C. L’autorità inferiore ha altresì confermato la deci-
sione della rappresentanza svizzera di Beirut di rifiutare il rilascio di un visto
di territorialità limitata (VTL) per motivi umanitari, ritenendo che, malgrado
la difficile situazione del paese di origine dei richiedenti e sebbene questi
ultimi siano di religione cristiana, essi non si trovano in una situazione di
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rigore caratterizzata da un pericolo diretto, serio e concreto per la loro in-
tegrità fisica.
E.
Agendo per il tramite del proprio patrocinatore in data 2 giugno 2016 gli
interessati sono insorti contro le citate decisioni della SEM mediante un
unico atto ricorsuale dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di se-
guito: Tribunale). A._______ ed i figli hanno innanzitutto postulato la con-
giunzione delle procedure, in seguito essi hanno descritto la situazione di
guerra vigente in Siria e successivamente hanno dettagliatamente esposto
la loro situazione personale. Nel gravame è stato in particolare sottolineato
il fatto che A._______ sia rimasta vedova l’(…) quando il marito I._______,
alto ufficiale dell’esercito siriano, è stato ucciso da fondamentalisti islamici.
I ricorrenti hanno inoltre sottolineato che per quanto riguarda il primogenito
di A._______ non stata presentata alcuna domanda di rilascio di un visto
umanitario in quanto egli è stato rapito da un gruppo di estremisti islamici
nel (…) e da allora non si hanno più sue notizie. I richiedenti hanno dichia-
rato di vivere in clandestinità nella regione di J._______ a causa delle mi-
nacce ricevute e di trovarsi costantemente in una situazione di serio peri-
colo dovuta alla loro fede cristiana e alla posizione che I._______ ricopriva
in seno all’esercito regolare siriano. In questo contesto di pericolo il (…)
A._______ è stata ferita da un colpo di arma da fuoco a seguito di un as-
salto al loro quartiere da parte di milizie fondamentaliste islamiche.
F.
Con decisione incidentale del 7 giugno 2016 il Tribunale ha esentato i ri-
correnti dal versamento di un anticipo a copertura delle presunte spese
processuali ed ha invitato la SEM ad inoltrare una risposta al ricorso.
G.
Il 20 giugno 2016 l’autorità inferiore ha presentato le proprie osservazioni
in merito al gravame del 2 giugno 2016. La SEM si è riconfermata nelle
decisioni del 2 maggio 2016, considerando che gli interessati non hanno
addotto argomentazioni che le permettono di modificare l’apprezzamento
della fattispecie.
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Diritto:
1.
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il
Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese
dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2 In particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'en-
trata in Svizzera rese dalla SEM – la quale costituisce un'unità dell'ammi-
nistrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF – possono essere
impugnate dinanzi al Tribunale, il quale statuisce in via definitiva (art. 1
cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 1 LTF).
1.3 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti
al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.4 A._______ ed i figli E._______, B._______, C._______ e D._______
hanno diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA), avendo partecipato alla proce-
dura dinanzi all’autorità inferiore (cfr. lett. C supra), essendo toccati dalle
decisioni impugnate e vantando un interesse degno di protezione all’annul-
lamento delle stesse. Il loro ricorso, presentato nella forma e nei termini
prescritti dalla legge, è ricevibile (art. 50 e 52 PA).
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA, i motivi di ricorso sono la violazione del diritto fede-
rale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accerta-
mento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inade-
guatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudicato
come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella
procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso
(art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in primo luogo la situazione di fatto al mo-
mento del giudizio (DTAF 2014/1 consid. 2 e giurisprudenza ivi citata).
3.
Preliminarmente, va rilevato che il ricorso in atto unico inoltrato dagli insor-
genti e le due decisioni avversate concernono fatti di uguale o simile natura
e pongono gli stessi o simili termini di diritto, di modo che si giustifica la
congiunzione delle cause e la pronuncia di una sola sentenza per un mo-
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tivo di economia processuale (cfr. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozes-
sieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, n. marg. 3.17,
pag. 144).
4.
La legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce né il diritto d'entrata
in Svizzera né il rilascio di un visto. La Confederazione elvetica, come tutti
gli altri Stati non è tenuta ad autorizzare di principio l'entrata di stranieri nel
suo territorio. Tale decisione viene presa dalla Svizzera autonomamente in
accordo con il diritto internazionale pubblico (cfr. DTAF 2014/1 con-
sid. 4.1.1 e relativi riferimenti). Tuttavia la normativa di Schengen, ripresa
dalla Svizzera con la conclusione degli accordi d'associazione a Schengen,
limita le prerogative degli Stati firmatari in quanto, da un lato, la regolamen-
tazione prevede delle condizioni uniformi per l'entrata nello spazio Schen-
gen e del rilascio dei relativi visti e, dall'altro, obbliga gli Stati firmatari a
rifiutare l'entrata e il rilascio di un visto qualora le condizioni previste non
siano adempiute. Inoltre, se l'autorità competente per statuire sulla do-
manda di visto conclude all'adempimento delle condizioni per l'ottenimento
del visto e che non esiste alcun motivo di rifiuto, il visto deve essere in
principio concesso al richiedente. Nell'effettuare questo esame l'autorità di-
spone di un ampio margine di apprezzamento. Di conseguenza, come il
Tribunale ha già rilevato a più riprese nella sua giurisprudenza, la norma-
tiva di Schengen non conferisce né un diritto all'entrata nello spazio Schen-
gen né un diritto al rilascio di un visto (cfr. ibidem).
Inoltre, malgrado i Tribunali svizzeri e le autorità siano autonomi nell'appli-
cazione e nell'interpretazione dell'acquis di Schengen, in quanto non esiste
un obbligo giuridico di tenere conto dell'interpretazione data dalla Corte di
giustizia dell'Unione europea (CGUE), il Tribunale, contribuisce all'applica-
zione e interpretazione uniforme del diritto Schengen. Di conseguenza,
prende in considerazione la giurisprudenza della CGUE, evitando di sco-
starsene senza motivi oggettivi (cfr. DTAF 2014/1 consid. 4.1.2 e relativi
riferimenti).
5.
5.1 Le disposizioni sulla procedura in materia di visto nonché sull'entrata e
sulla partenza dalla Svizzera si applicano soltanto in quanto gli accordi di
associazione alla normativa di Schengen, elencati nell'allegato 1 numero 1
alla LStr (RS 142.20), non contemplino disposizioni divergenti (art. 2 cpv. 4
e 5 LStr).
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5.2 Per quanto riguarda le condizioni d'entrata in Svizzera per un soggiorno
non superiore a 90 giorni, l'art. 2 cpv. 1 dell'ordinanza concernente l'entrata
e il rilascio del visto del 22 ottobre 2008 (OEV, RS 142.204), nel suo tenore
del 4 maggio 2016, in vigore dal 16 maggio 2016, rinvia all’art. 6 del rego-
lamento (UE) n. 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del
9 marzo 2016 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di at-
traversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere
Schengen, GU L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52). Le condizioni d'entrata
così previste corrispondono, sostanzialmente, a quelle elencate all'art. 5
LStr.
5.3 I richiedenti devono essere in possesso di uno o più documenti di viag-
gio validi che consentano di attraversare la frontiera e se richiesto, di un
visto valido (lett. a e b), nonché giustificare lo scopo e le condizioni di sog-
giorno e disporre di mezzi finanziari sufficienti (lett. c, nonché art. 14 par. 1
lett. a-c del regolamento [CE] n. 810/2009 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti
[Codice dei visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009, pagg. 1-58]). Inoltre,
non devono essere segnalati nel Sistema d'informazione Schengen (SIS)
ai fini della non ammissione e non essere considerati una minaccia per
l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni inter-
nazionali di uno degli Stati membri (lett. d ed e). Infine, sarà valutata in
modo particolare la volontà dei richiedenti di lasciare gli Stati membri, prima
della scadenza del visto richiesto (art. 21 par. 1 Codice dei visti; art. 5 cpv. 2
LStr). Segnatamente, essi devono offrire garanzia che lasceranno lo spazio
Schengen alla scadenza del visto richiesto (cfr. ibidem, nonché DTAF
2014/1 consid. 4.4).
5.4 Se le condizioni di rilascio di un visto uniforme per lo spazio Schengen
non sono adempiute uno Stato membro può, a titolo eccezionale, rilasciare
un visto di validità territoriale limitata per motivi umanitari o di interesse
nazionale oppure in virtù di obblighi internazionali (art. 2 cpv. 4 e art. 12
cpv. 4 OEV, art. 25 par. 1 lett. a Codice dei visti e art. 6 par. 5 lett. c Codice
frontiere Schengen).
5.5 Con la modifica urgente della LAsi (RS 142.31) del 28 settembre 2012,
il Parlamento ha deciso di sopprimere la possibilità di depositare domande
di asilo presso le ambasciate svizzere all’estero (cfr. art. 20 vLAsi, RU 1999
2262). L’abrogazione di tale disposizione, avvenuta il 29 settembre 2012,
ha reso necessaria la possibilità di accordare la protezione della Svizzera
alle persone direttamente e gravemente minacciate che si trovano all'e-
stero. In virtù dell'art. 2 cpv. 4 OEV, entrato in vigore il 1° ottobre 2012, e
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conformemente alla normativa Schengen, la SEM può, in determinati casi,
accordare un visto d'entrata in Svizzera per motivi umanitari, derogando
alle condizioni generali previste dalla normativa Schengen concernenti il
rilascio dei visti. La persona che entra in Svizzera in virtù di un visto uma-
nitario deve depositare una domanda di asilo in Svizzera. Se ciò non av-
viene, essa dovrà lasciare la Svizzera dopo un soggiorno di tre mesi.
5.6 Un visto umanitario può essere rilasciato se, nel caso concreto, si può
ritenere che la vita o l'integrità fisica di una persona sono direttamente,
seriamente e concretamente minacciate nel suo paese d'origine o di pro-
venienza. La persona interessata deve trovarsi in una situazione di parti-
colare emergenza che renda indispensabile l'intervento delle autorità, da
qui la necessità di concederle un visto d'entrata in Svizzera. Ciò può essere
il caso per esempio in situazioni di conflitto armato estremamente gravi,
situazioni di guerra particolarmente cruente o per sfuggire a una minaccia
personale reale e imminente. La domanda di visto va esaminata con cura
tenendo conto della minaccia attuale, della situazione personale e della
situazione prevalente nello Stato d'origine o di provenienza. È imperativo
esaminare attentamente le specificità della domanda di visto. Se l'interes-
sato si trova già in uno Stato terzo, di norma si può considerare che non è
più minacciato (cfr. DTAF 2015/5 consid. 4.1.3).
5.7 Le condizioni d'entrata nel quadro della procedura di rilascio del visto
sono pertanto più restrittive di quelle vigenti nel quadro delle domande di
asilo dall'estero (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 26 maggio 2010
concernente la modifica della legge sull'asilo, FF 2010 3889, pagg. 3923-
3924; Istruzione della SEM del 25 febbraio 2014 relativa alle domande di
visto per motivi umanitari [di seguito: Istruzione visto umanitario]; sentenza
del TAF D-4107/2014 del 24 agosto 2015 consid. 3.6 in fine ed i riferimenti
ivi citati).
6.
6.1 I ricorrenti sono di nazionalità siriana, di conseguenza al fine di potere
entrare in Svizzera essi necessitano dell’ottenimento di un visto (cfr. art. 4
OEV; nonché il regolamento [CE] n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo
2001 [GU L 81 del 21 marzo 2001, pagg. 1-7]).
6.2 Nella fattispecie, come del resto non risulta contestato nel ricorso (cfr.
atto ricorsuale del 2 giugno 2016, pag. 7) e come rettamente ritenuto
dall'autorità inferiore nelle decisioni impugnate alle quali si rinvia, un visto
Schengen tipo C non può essere concesso in quanto le condizioni per il
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rilascio non sono adempiute. In particolare, tenuto conto della situazione di
guerra civile e violenza generalizzata in Siria, nonché della situazione per-
sonale dei richiedenti, essi non hanno fornito garanzie che lasceranno la
Svizzera al momento della scadenza del visto.
7.
7.1 Non essendo adempiute le condizioni per il rilascio di un visto Schen-
gen di tipo C, di seguito verrà analizzato se sono dati i presupposti per la
concessione di un VTL ai sensi dell’art. 2 cpv. 4 OEV e sulla base dell’Istru-
zione visto umanitario.
7.2 Preliminarmente, va rilevato che il Tribunale non è vincolato dalle istru-
zioni emesse dalla SEM. Tuttavia, senza un valido motivo non dovrebbe
scostarsene in quanto queste istruzioni garantiscono soprattutto la parità
di trattamento e permettono un'interpretazione adeguata al caso di specie
delle norme giuridiche applicabili (cfr. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit
administratif, Vol. I, 3a ed. 2012, pagg. 427-430).
7.3 Per i motivi che seguono questo Tribunale considera che, contraria-
mente a quanto rilevato dall’autorità inferiore nei querelati provvedimenti
del 2 maggio 2016, gli interessati si trovano in una situazione di particolare
emergenza che rende indispensabile l’intervento delle autorità.
7.4 Innanzitutto, va osservato che i richiedenti si trovano in Siria, segnata-
mente nella regione di J._______ (cfr. atto ricorsuale del 2 giugno 2016,
pag. 7). Pertanto, non essendo in uno Stato terzo non è possibile conside-
rare che essi non siano più minacciati. Occorre in seguito evidenziare il
fatto che i ricorrenti si trovino volontariamente in Siria dopo la decisione
negativa della SEM, da solo, non può portare senz’altro a concludere che
essi non siano in una situazione particolare di emergenza che renda indi-
spensabile l’intervento delle autorità. Invero, tale circostanza dovrà essere
analizzata in separata sede in relazione all’art. 3 LAsi.
7.5 Nondimeno, in merito alla situazione personale dei richiedenti il Tribu-
nale ritiene verosimile quanto affermato in sede ricorsuale, ovvero che
dallo scoppio della guerra civile in Siria A._______ ed i figli hanno subito
diverse persecuzioni e che gli stessi corrono un concreto pericolo per la
propria integrità fisica. I ricorrenti appartengono infatti alla minoranza reli-
giosa cristiana. Il marito e padre degli interessati risulta essere stato ucciso
per mano di estremisti islamici in data (…) a causa del suo ruolo di alto
ufficiale dell’esercito regolare siriano (cfr. atto di morte di I._______, doc. Z
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allegato al ricorso del 2 giugno 2016). Inoltre appare verosimile che
H._______, primogenito di A._______ ed I._______, sia stato rapito a
J._______ da estremisti nel (…) e sia attualmente detenuto da esponenti
del sedicente Stato Islamico (cfr. atto ricorsuale del 2 giugno 2016, pag. 6;
opposizione del 22 marzo 2016, pag. 2). Dagli atti all’inserto è altresì
emerso che la famiglia dei ricorrenti è stata a più riprese vittima di minacce
dirette da parte di gruppi estremisti a causa della loro religione e del ruolo
che ricopriva I._______ nell’esercito regolare siriano. A seguito delle citate
minacce – che i ricorrenti hanno documentato fornendo le date in cui sono
state proferite ed i numeri di telefono dalle quali esse provenivano (cfr. op-
posizione del 22 marzo 2016) – A._______ ed i figli vivono nascosti per
paura di persecuzioni, ospitati presso famiglie di fede cristiana nella re-
gione di J._______ (cfr. atto ricorsuale del 2 giugno 2016, pag. 7). In data
(…) la stessa A._______ è rimasta ferita in uno scontro a fuoco avvenuto
durante un assalto di milizie fondamentaliste nel quartiere di J._______ in
cui vivevano i ricorrenti. L’interessata è stata colpita da un proiettile al petto
ed ha dovuto sottoporsi a due interventi chirurgici avvenuti rispettivamente
il (…) (cfr. certificato medico munito di traduzione [quest’ultima del (…)]
allegato al ricorso del 2 giugno 2016) e l’(…) (cfr. rapporto medico del […]
con traduzione del […], doc. EE allegato al ricorso del 2 giugno 2016).
Pertanto, vista la situazione particolare in cui si trovano i richiedenti, rite-
nuto il fatto che appartengono ad un gruppo vulnerabile, segnatamente la
specificità delle loro condizioni di famiglia composta da una madre vedova
con figli a carico, nonché la minoranza religiosa a cui appartengono, così
come la guerra civile e la consecutiva situazione di violenza generalizzata
che coinvolge l’insieme della popolazione nella totalità del territorio nazio-
nale siriano – e contrariamente a quanto sostenuto dalla SEM – il Tribunale
giunge alla conclusione che gli interessati si trovano in una situazione di
pericolo concreto, serio ed imminente che rende indispensabile l’intervento
delle autorità.
8.
Tenuto conto di quanto precede, il ricorso va accolto e le decisioni della
SEM del 2 maggio 2016 concernenti A._______ ed i figli B._______,
C._______, D._______ ed E._______ sono annullate. L’autorità inferiore è
chiamata a rilasciare loro un visto di validità territoriale limitata ai sensi
dell’art. 2 cpv. 4 OEV.
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Pagina 10
9.
9.1 Considerato l’esito delle procedure, non si prelevano spese processuali
(cfr. art. 63 cpv. 1 e 2 PA) e la richiesta di concessione dell’assistenza giu-
diziaria giusta l’art. 65 cpv. 1 PA, formulata in occasione del ricorso del
2 giugno 2016, diviene priva di oggetto.
9.2 La parte vincente ha di regola diritto a un’indennità a titolo di ripetibili
per le spese necessarie derivanti dalla procedura di ricorso (cfr. art. 64
cpv. 1 PA in combinato disposto con l’art. 7 del regolamento sulle tasse e
sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo fede-
rale del 21 febbraio 2008 [TS-TAF, RS 173320.2]), tuttavia nel caso di spe-
cie i ricorrenti hanno rinunciato a richiedere spese di patrocinio (cfr. atto
ricorsuale del 2 giugno 2016, pag. 11), ragione per cui non sono assegnate
ripetibili.
10.
Non essendo impugnabile con ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi
al Tribunale federale, la presente pronuncia è definitiva (art. 83 lett. c cifra 1
LTF).
(dispositivo alla pagina seguente)
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Pagina 11
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto.
2.
Le decisioni dell’autorità inferiore del 2 maggio 2016 concernenti
A._______, B._______, C._______, D._______ ed E._______ sono annul-
late. Alla SEM è richiesto di rilasciare ai richiedenti un visto d’entrata in
Svizzera per motivi umanitari.
3.
Non si prelevano spese processuali.
4.
Non sono assegnate indennità per spese ripetibili.
5.
Comunicazione a:
– ricorrenti (raccomandata)
– autorità inferiore (n. di rif. […], […], […], […], […], incarti di ritorno)
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Daniele Cattaneo Reto Peterhans
Data di spedizione: