B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung VI
F-4643/2018
Ur t e i l vom 2 5 . F e b r u a r 2 0 1 9
Besetzung
Richter Martin Kayser (Vorsitz),
Richter Yannick Antoniazza-Hafner,
Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiberin Barbara Kradolfer.
Parteien
1. A._______,
2. B._______,
3. C._______,
4. D._______,
5. E._______,
alle vertreten durch Rechtsanwältin Sara Brandon,
Anwaltskanzlei-in-Z,
Beschwerdeführende,
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM,
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Ausstellung eines Reisepasses für eine ausländische Person
(Akteneinsicht).
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Sachverhalt:
A.
Die Vorinstanz wies mit vier Verfügungen vom 13. Juli 2018 die Gesuche
der Beschwerdeführenden um Ausstellung von Pässen für ausländische
Personen ab. Diese Verfügungen wurden 16. Juli 2018 eröffnet.
B.
Am 24. Juli 2018 ersuchte die neu mandatierte Rechtsvertreterin bei der
Vorinstanz um Einsicht in die Verfahrensakten.
C.
Mit Verfügung vom 30. Juli 2018 hiess die Vorinstanz das Gesuch um Ak-
teneinsicht teilweise gut und übermittelte den Beschwerdeführenden Ko-
pien der zur Edition freigegebenen Aktenstücke. Hingegen verweigerte sie
die Einsicht in sog. "interne Akten" (Kennzeichnung "B") sowie in Akten an-
derer Behörden (Kennzeichnung "C"). Zudem verzichtete sie auf die Über-
mittlung von Aktenstücken, die den Beschwerdeführenden bereits bekannt
waren (Kennzeichnung "E").
D.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 13. August 2018 erheben die Beschwerde-
führenden Beschwerde sowohl gegen die Verfügungen vom 13. Juli 2018
betreffend Ausstellung von Pässen für ausländische Personen als auch ge-
gen diejenige vom 30. Juli 2018 betreffend Akteneinsicht. Letztere sei auf-
zuheben, soweit die von der Akteneinsicht ausgeschlossenen "B"-Doku-
mente und Berichte als Grundlage für die Verfügung vom 13. Juli 2018
dienten.
Auf die Begründung wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegan-
gen.
E.
Mit Vernehmlassung vom 24. September 2018 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Sie macht geltend, den mit "B" gekennzeich-
neten Aktenstücken komme im vorliegenden Verfahren kein Beweischarak-
ter zu, der entscheidrelevant wäre.
F.
In ihrer Replik vom 22. Oktober 2018 halten die Beschwerdeführenden an
ihren Anträgen und deren Begründung fest.
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Seite 3
G.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Von der Vorinstanz erlassene, verfahrensabschliessende Verfügungen
bezüglich Einsicht in die Akten von Verfahren betreffend Ausstellung von
Pässen für ausländische Personen sind beim Bundesverwaltungsgericht
anfechtbar (vgl. Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 5 VwVG). Das Rechtsmittelver-
fahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Die Beschwerdeführenden sind zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48
Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist
einzutreten (vgl. Art. 50 und 52 VwVG).
1.3 In der vorliegenden Angelegenheit entscheidet das Bundesverwal-
tungsgericht endgültig (vgl. Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG).
2.
Mit Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht kann vorliegend die Ver-
letzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden
(vgl. Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwer-
deverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgeblich ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2).
3.
3.1 Das Recht auf Akteneinsicht bildet einen Teilgehalt des verfassungs-
mässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (vgl. Art. 29 Abs. 2 BV) und ist
für das Verwaltungsverfahren in den Art. 26 - 28 VwVG geregelt. Es soll
den Parteien ermöglichen, sich über alle für das Verfahren wesentlichen
Unterlagen zu orientieren. Nur in Kenntnis aller entscheidrelevanten Akten-
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stücke ist es den Parteien möglich, ihre Interessen wirksam wahrzuneh-
men (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N 493 m.H.; MICHELE ALBERTINI,
Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs-
verfahren des modernen Staates, 2000, S. 225; HÄUSLER/FERRARI-VISCA,
Das Recht auf Akteneinsicht im Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfah-
ren, in: Jusletter vom 8. August 2011). Das Recht auf Akteneinsicht betrifft
somit sämtliche Akten, die geeignet sind, als Grundlage für den Entscheid
in der entsprechenden Sache zu dienen bzw. den Ausgang des Verfahrens
zu beeinflussen (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O. N 494 m.H.; ALBER-
TINI, a.a.O., S. 226 f.; WALDMANN/OESCHLER, in: Waldmann/Weissenber-
ger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 60 ff. zu Art. 26
VwVG).
3.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, die mit "B" gekennzeich-
neten Aktenstücke seien für ihre Verfügung nicht relevant. In ihrer Ver-
nehmlassung führt sie aus, beim Aktenstück 6/4 handle es sich um eine
summarische und unverbindliche Würdigung des Falles, deren entscheid-
relevanter Inhalt den Verfügungen vom 13. Juli 2018 entnommen werden
könne. Bei den Aktenstücken 7/1, 8/1, 9/1, 10/1 und 11/1 handle es sich
um Prüfberichte betreffend die Echtheit von Reisedokumenten. Diese
seien für die angefochtene Verfügung nicht entscheidrelevant; im Übrigen
würde die Offenlegung dieser Berichte dem öffentliche Interesse daran, die
Prüfmethoden weiterhin anwenden zu können, widersprechen. Bei den Ak-
tenstücken 12/3, 13/2, 14/2, 15/1, 16/1 und 19/1 handle es sich um Notizen
und Abklärungen zu verwaltungsinternen Prozessabläufen und Zuständig-
keiten, die ebenfalls für die angefochtene Verfügung nicht entscheidrele-
vant seien.
3.3 Die Beschwerdeführenden beantragen sowohl in der Beschwerde-
schrift vom 13. August 2018 als auch in ihrer Replik vom 22. Oktober 2018
Einsicht in die Aktenstücke 6/4, 12/3, 13/2, 14/2, 15/1 und 19/2, bzw. ersu-
chen das Gericht darum zu prüfen, ob sie von der Vorinstanz zu Recht als
interne Papiere qualifiziert wurden.
3.4 Wie in E. 3.1 ausgeführt, umfasst das Akteneinsichtsrecht die Akten,
die geeignet sind, der entscheidenden Instanz als Grundlage für ihren Ent-
scheid zu dienen. Die Vorinstanz hatte Gesuche um Ausstellung von Päs-
sen für ausländische Personen zu behandeln. Im Zentrum stand die Frage,
ob die Beschwerdeführenden als schriftenlos i.S.v. Art. 10 RDV (SR 143.5)
anzusehen sind (vgl. die Verfügungen vom 13. Juli 2018).
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Beim Aktenstück 6/4 handelt es sich, wie die Vorinstanz zutreffend aus-
führt, um eine vorläufige Einschätzung des Sachverhalts im Rahmen der
internen Entscheidfindung, die schliesslich in die Verfügungen vom 13. Juli
2018 eingeflossen ist. Dieses Dokument stellt daher einen typischen Fall
einer reinen Arbeitsunterlage dar, in die keine Akteneinsicht zu gewähren
ist (vgl. Urteil des BVGer D-6316/2006 vom 4. April 2008 E. 3.1 und E. 3.2;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N 495 m.H., ALBERTINI, a.a.O., S. 228 ff.
m.H.; Waldmann/Oeschger, a.a.O., N 65 zu Art. 26 VwVG).
Auch den Charakter der Aktenstücke 12/3, 13/2, 14/2, 15/1 und 19/2 hat
die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend beschrieben. Es handelt
sich um Dokumente, mit denen interne Abläufe und Zuständigkeiten geklärt
werden, die inhaltlich nichts mit der Frage der Schriftenlosigkeit zu tun ha-
ben. Sie sind daher vom Recht auf Akteneinsicht im vorliegenden Verfah-
ren nicht erfasst (vgl. E. 3.1). Die Beschwerdeführenden können ihre
Rechte auch dann wirksam wahrnehmen, wenn sie die genannten Unter-
lagen nicht einsehen können.
3.5 Die Vorinstanz hat somit das Recht der Beschwerdeführenden auf Ak-
teneinsicht nicht verletzt, indem sie die Einsicht in die mit "B" gekennzeich-
neten Aktenstücke 6/4, 12/3, 13/2, 14/2, 15/1 und 19/2 verweigert hat.
4.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verfügung der Vorinstanz
vom 30. Juli 2018 betreffend Akteneinsicht im Lichte von Art. 49 VwVG
nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
5.
Mit diesem verfahrensabschliessenden Urteil wird der Antrag der Be-
schwerdeführenden auf Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschus-
ses gegenstandslos.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten den Beschwerde-
führenden aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Aufgrund der Beson-
derheiten des vorliegenden Falles ist jedoch auf die Auferlegung von Ver-
fahrenskosten zu verzichten (vgl. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Fe-
bruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […])
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Martin Kayser Barbara Kradolfer
Versand: