B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Corte VI
F-465/2017
Sen t en z a d e l 1 2 ma r z o 2 0 1 9
Composizione
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio),
Fulvio Haefeli, Gregor Chatton,
cancelliere Dario Quirici.
Parti
A._______,
senza recapito in Svizzera,
ricorrente,
contro
Segreteria di Stato della migrazione (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Oggetto
Divieto d’entrata.
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Fatti:
A.
Il 2 luglio 2015, la Corte delle assise criminali (CAC) del Tribunale penale
cantonale ticinese ha condannato A._______ (il ricorrente), cittadino
albanese nato il …, coniugato con una sua connazionale e residente in
Italia, ad una pena detentiva di tre anni e sei mesi per infrazione aggravata,
come coautore, alla legge federale sugli stupefacenti (LStup, RS 812.121),
consistente nel trasposto in Svizzera, dall’Italia, di circa mille grammi di
eroina di una purezza, suppergiù, del 56%. Dalla sentenza della CAC si
apprende peraltro che il ricorrente si trovava, dal marzo 2014, sotto
inchiesta in Italia per spaccio di cocaina.
Nei confronti del ricorrente la sentenza della CAC è cresciuta in giudicato
incontestata.
B.
Il 31 marzo 2016, il Giudice dei provvedimenti coercitivi ha stabilito che la
pena sarebbe stata considerata scontata, salve eventuali altre decisioni in
materia di scarcerazione, il 12 giugno 2018.
Il 2 maggio 2016, l’Ufficio della migrazione cantonale ha pronunciato
l’allontanamento del ricorrente dalla Svizzera, fissandone l’esecuzione al
momento della sua scarcerazione.
C.
Venuta a conoscenza della sentenza della CAC, la Segreteria di Stato della
migrazione (SEM) ha invitato il ricorrente ad esprimersi sull’eventuale
pronuncia nei suoi confronti di un divieto d’entrata in Svizzera e nel
Liechtenstein.
Il 5 aprile 2016, interrogato a questo proposito dalla polizia cantonale, il
ricorrente ha affermato, tra le altre cose, che “non mi interessa se viene
fatto un divieto per la Svizzera”, chiedendo che “il divieto d’entrata in
Svizzera non venga esteso agli Stati Schengen”, poiché i suoi genitori, un
suo fratello, due sue sorelle e sua moglie abitano in Italia.
Istruendo ulteriormente la procedura, la SEM si è procurata, in particolare,
un estratto del casellario giudiziale svizzero del ricorrente, del 20 giugno
2016, la cui unica iscrizione riguarda la condanna pronunciata dalla CAC,
nonché il certificato del casellario italiano del medesimo, del 22 giugno
2016, che attesta l’assenza di qualsiasi dato.
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Pagina 3
D.
Il 23 dicembre 2016, la SEM ha quindi emanato nei confronti del ricorrente
un divieto d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein, valido immediatamente
e fino al 22 dicembre 2036 (venti anni), segnalandolo nel sistema
d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II; cfr. consid. 7).
La decisione è stata consegnata al ricorrente il 28 dicembre 2016.
In sostanza, la SEM sostiene che, alla luce della condanna pronunciata
dalla CAC e dell’inchiesta penale per spaccio di cocaina in Italia, si deve
partire dal presupposto che il ricorrente rappresenti un grave pericolo per
l’ordine e la sicurezza pubblici, così come intesi dalla legislazione federale
sugli stranieri. Su questa scia, la SEM giustifica la segnalazione nel SIS II
in base alla gravità delle infrazioni penali commesse, poco importando che
il ricorrente disponga di un permesso di dimora in Italia. Per concludere, la
SEM osserva che, benché il ricorrente soggiorni con sua moglie da lungo
tempo in Italia, e possa quindi invocare il diritto al rispetto della sua vita
privata e familiare, così come consacrato dalla Convenzione europea dei
diritti dell’uomo (CEDU, RS 0.101), un’ingerenza nell’esercizio di tale diritto
s’impone data l’importanza dei reati penali imputati al ricorrente (art. 8 cpv.
1 e 2 CEDU).
E.
Il 20 gennaio 2017, il ricorrente ha adito il Tribunale amministrativo federale
(TAF) con un ricorso, in cui afferma che “il divieto d’entrata per il territorio
elvetico … non è contestato”, aggiungendo che “si oppone, invece, contro
[sic] la pubblicazione nel SIS II ed il relativo divieto/rifiuto d’entrata per il
territorio Schengen”. Esibendo il suo permesso di soggiorno illimitato per
l’Italia, e richiamando la sua situazione personale e familiare in questo
paese, dove risiedono, tra gli altri, sua moglie, i suoi genitori e suo fratello,
egli chiede che l’estensione degli effetti del divieto d’entrata agli altri Stati
Schengen (oltre alla Svizzera), tramite la segnalazione nel SIS II, sia
annullata.
F.
Il 28 febbraio 2017, la SEM ha risposto al ricorso, affermando di non potere
modificare l’apprezzamento della fattispecie in base agli argomenti del
ricorrente, ed ha quindi chiesto il rigetto del ricorso con la conferma della
decisione impugnata.
Il 13 marzo 2017, questo Tribunale ha trasmesso una copia della risposta
della SEM al ricorrente per conoscenza.
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Pagina 4
G.
Il 20 marzo 2017, la SEM ha trasmesso a questo Tribunale i documenti
sulla sospensione temporanea della segnalazione nel SIS II del divieto
d’entrata, e ciò allo scopo di permettere al ricorrente di rientrare in Italia in
concomitanza con la sua scarcerazione anticipata.
Il 12 aprile 2017, il ricorrente è stato riammesso in Italia.
H.
Il 7 settembre 2017, la SEM ha informato questo Tribunale della
riattivazione della segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II, avvenuta
dopo il rientro del ricorrente in Italia.
I.
Il 15 settembre 2017, mediante ordinanza, questo Tribunale ha invitato il
ricorrente a designare, entro trenta giorni dal ricevimento della stessa, un
recapito in Svizzera, con la comminatoria che, nel caso contrario, le ulteriori
ordinanze e decisioni relative alla procedura di ricorso sarebbero state
notificate mediante pubblicazione nel Foglio federale.
Il 2 ottobre 2017, l’ordinanza è stata consegnata al ricorrente per il tramite
dell’Ambasciata di Svizzera a Roma. Il ricorrente non si è tuttavia
manifestato nel termine impartito.
J.
Il 21 novembre 2017, con ordinanza pubblicata nel Foglio federale (FF
2017 6503), questo Tribunale ha invitato il ricorrente, entro trenta giorni
dalla pubblicazione della stessa, a pronunciarsi sulla comunicazione della
SEM del 7 settembre 2017 (cfr. consid. H). Cionondimeno, il ricorrente non
ha dato alcun seguito a questo invito.
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Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), fatte salve le eccezioni
dell’art. 32 LTAF, emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento
del 23 dicembre 2016, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF,
costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 2 PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso.
Si noti che, siccome la procedura verte su una decisione in materia di diritto
degli stranieri concernente l’entrata in Svizzera, la presente sentenza non
può essere impugnata davanti al Tribunale federale ed è quindi definitiva
(art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005
[LTF, RS 173.110]).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modifica della
stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta
giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le
conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente
o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione
impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA).
In concreto, il ricorrente, destinatario della decisione impugnata, ha
presentato il suo ricorso tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti
dalla legge. Ne discende che il ricorso è ammissibile e nulla osta quindi
all’esame del merito del litigio (art. 48 cpv. 1, 50 e 52 PA).
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale
dispone di un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto,
compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti,
come pure, in linea di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA). È
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determinante, in primo luogo, la situazione fattuale al momento del giudizio
(cfr. DTAF 2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali).
Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle
parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio,
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”),
di meno (“reformatio in peius”) o un'altra cosa (“aliud”) rispetto a quanto
richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE
CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [ed.],
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019,
n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è invece vincolato, in nessun
caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione
d'ufficio del diritto).
3.
Conformemente alle regole generali del diritto intertemporale sono
applicabili le disposizioni materiali in vigore al momento della realizzazione
dello stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente o che produce
conseguenze giuridiche (cfr. DTF 130 V 445 consid. 1 con riferimento a
DTF 130 V 329). Se si tratta di disposizioni formali, vale il principio generale
secondo il quale, di regola, esse entrano immediatamente in vigore (cfr.
DTF 130 V 4 consid. 3.2; sentenza TAF B-3771/2012 del 12 marzo 2013
consid. 1.4.3.1).
La legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) è
stata, con effetto dal 1° gennaio 2019, parzialmente modificata e
ridenominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI; cfr.
RU 2017 6521). Benché le sue modifiche materiali parziali non influiscano
sulla trattazione della presente procedura, si utilizzerà in seguito la nuova
abbreviazione LStrI.
L'ordinanza sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa del 24 ottobre
2007 (OASA, RS 142.201) è pure stata modificata con effetto dal 1°
gennaio 2019. In particolare, l’art. 80 OASA è stato abrogato (cfr. RU 2018
3173). Tuttavia, considerato che i fatti rilevanti del caso si sono svolti prima
di questa data, benché i loro effetti perdurino tuttora, il detto articolo, che
ha peraltro una valenza meramente illustrativa, rimane applicabile alla
fattispecie e vi sarà pertanto fatto riferimento.
4.
Si tratta innanzitutto di circoscrivere l’oggetto del litigio in funzione del
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contenuto del ricorso, e ciò anche alla luce delle dichiarazioni del ricorrente
del 5 aprile 2016 (cfr. consid. C e E).
4.1 Secondo la giurisprudenza, l’oggetto del litigio, definito essenzialmente
dalle conclusioni formulate nel ricorso, può essere identico o meno
comprensivo dell’oggetto di impugnazione delimitato dal dispositivo della
decisione, ma non può essere più esteso dello stesso (cfr., a titolo
illustrativo, DTF 131 V 164 consid. 2.1; sentenze TAF B-5465/2015 del 22
settembre 2016 consid. 8.3 e B-5796/2014 del 26 marzo 2016 consid.
1.3.1).
4.2 In concreto, la decisione impugnata consiste in un divieto d’entrata per
la Svizzera e il Liechtenstein, nonché nella sua segnalazione nel SIS II (cfr.
il dispositivo formulato sulla prima pagina della decisione). Di questi due
punti del dispositivo, il ricorrente contesta soltanto la segnalazione del
divieto d’entrata nel SIS II, come si può evincere inequivocabilmente sia
dal ricorso, sia dal protocollo d’audizione del ricorrente da parte della
polizia cantonale (cfr. consid. C e E).
Se ne deve concludere che, l’oggetto del litigio essendo meno comprensivo
dell’oggetto di impugnazione, la presente causa verte unicamente sulla
segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II. In questo senso, il divieto
d’entrata di 20 anni è cresciuto in giudicato incontestato.
4.3 Cionondimeno, considerato il rapporto di accessorietà tra il divieto
d’entrata e la segnalazione nel SIS II (non può esserci segnalazione senza
divieto), è necessario procedere, a titolo pregiudiziale, ad un’analisi della
legalità (fondatezza e durata) del divieto d’entrata prima di potere valutare
se la segnalazione dello stesso sia giustificata. Il risultato di questa analisi
potrà determinare, se del caso, il non inserimento della segnalazione nel
SIS II oppure influire sulla fissazione della sua durata.
5.
Il ricorrente è un cittadino albanese, sposato con una sua connazionale,
per cui il divieto d’entrata pronunciato nei suoi confronti è retto dalla LStrI
(art. 2 cpv. 1 LStrI).
5.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o
espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero
(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata
massima di cinque anni; può essere pronunciato per una durata più lunga
se l'interessato costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza
pubblici (art. 67 cpv. 3 LStrI). Nell'esercizio del suo potere discrezionale, la
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SEM tiene conto degli interessi pubblici e della situazione personale dello
straniero, nonché del grado d'integrazione dello stesso (art. 96 cpv. 1
LStrI).
5.2 Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza
pubblici nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002 concernente la vLStr
(Messaggio vLStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha sottolineato che
“la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto sovraordinato dei
beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine pubblico comprende
l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza dal punto di vista
sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile della
coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa
l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita,
salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è
violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono
commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni
delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto
pubblico o privato. Ciò può anche essere il caso in presenza di atti che di
per sé non giustificano una revoca ma la cui ripetizione lascia presupporre
che l’interessato non è disposto ad osservare l’ordine vigente” (Messaggio
vLStr, pag. 3424).
Riguardo alla natura e alla finalità del divieto d’entrata, il Consiglio federale
ha precisato che lo stesso “mira a lottare contro le perturbazioni della
sicurezza e dell’ordine pubblici, non già a sanzionare un determinato
comportamento; si tratta dunque di una misura a carattere preventivo e non
repressivo” (Messaggio vLStr, pag. 3428).
5.3 Più in particolare, l'art. 80 cpv. 1 vOASA sancisce che vi è violazione
della sicurezza e dell'ordine pubblici in caso di mancato rispetto di
prescrizioni di legge e di decisioni delle autorità (lett. a), in caso di mancato
adempimento temerario di doveri di diritto pubblico o privato (lett. b) oppure
se la persona interessata approva o incoraggia pubblicamente un crimine
contro la pace, un crimine di guerra, un crimine contro l'umanità o un atto
terroristico oppure fomenta l'odio contro parti della popolazione (lett. c).
L’art. 80 cpv. 2 vOASA prevede che vi è esposizione della sicurezza e
dell'ordine pubblici a pericolo, se sussistono indizi concreti che il soggiorno
in Svizzera dello straniero porti, con notevole probabilità, ad una violazione
della sicurezza e dell'ordine pubblici. In questo senso, dovrà quindi essere
emessa una prognosi negativa, a meno che i motivi che hanno condotto
l'interessato ad agire violando la sicurezza e l'ordine pubblici, non
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sussistano più (cfr. MARC SPESCHA ET AL., Migrationsrecht, 4a ed., 2015, n.
3 ad art. 67 vLStr).
Secondo la giurisprudenza, le infrazioni alla LStup, e segnatamente il
traffico di stupefacenti, costituiscono, in regola generale, una violazione
“molto grave” della sicurezza e dell'ordine pubblici, nella misura in cui
mettono a repentaglio beni giuridici sensibili, quali la salute e la vita di
numerose persone (cfr., tra le altre, DTF 139 II 121 consid. 6.3 e la
sentenza del Tribunale federale 2C_139/2013 dell'11 giugno 2013 consid.
6.2.3, con i relativi riferimenti).
5.4 Per determinare se si è in presenza di un grave pericolo per l'ordine e
la sicurezza pubblici, come inteso dall’art. 67 cpv. 3 2a frase LStrI, bisogna
analizzare approfonditamente tutti gli elementi fattuali pertinenti del caso,
in modo da poter poi effettuare una ponderazione meticolosa degli interessi
in gioco in applicazione del principio di proporzionalità (cfr. ZÜND/ARQUINT
HILL, Beendigung der Anwesenheit, Entfernung und Fernhaltung, in:
Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [ed.], Ausländerrecht, 2a ed., 2009, n.
8.80).
Secondo la giurisprudenza, in presenza di un grave pericolo ai sensi
dell'art. 67 cpv. 3 2a frase LStrI, il divieto d’entrata può essere pronunciato
per una durata superiore a 5 anni e fino a 15 anni al massimo, in caso di
recidiva fino a 20 anni, e ciò nel rispetto del principio di proporzionalità (cfr.
DTAF 2014/20 consid. 5 e 7).
5.5 Da un punto di visto analitico, il principio di proporzionalità viene
suddiviso in tre regole: l'idoneità, la necessità e la proporzionalità in senso
stretto (DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246 consid. 3.1, 130 II 425 consid.
5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone che la misura scelta sia atta al
raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico fissato dalla legge (DTF
128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda che, tra più misure idonee, si scelga
quella che incide meno fortemente sui diritti privati (DTF 130 II 425 consid.
5.2), e la terza che l'autorità proceda alla ponderazione tra l'interesse
pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato, valutando quale dei
due debba prevalere in funzione delle circostanze (DTF 129 I 12 consid. 6
a 9).
5.6 Relativamente alla pronuncia e alla fissazione della durata di un divieto
d’entrata in conformità con il principio di proporzionalità, l’art. 8 cpv. 1
CEDU riveste un ruolo importante. Benché esso non garantisca il diritto di
entrata in un determinato Stato (cfr. DTF 140 I 145 consid. 3.1 e 139 I 330
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consid. 2.1 con i rinvii), uno straniero può prevalersene se intrattiene una
relazione stretta, effettiva ed intatta, con una persona della sua famiglia a
beneficio di un diritto di presenza duraturo in Svizzera o in un altro Stato
dello spazio Schengen; protetti sono, segnatamente, i rapporti tra i coniugi
nonché quelli tra quest’ultimi e i loro figli minorenni con i quali vivono;
eccezionalmente, se sussiste un particolare rapporto di dipendenza tra
loro, sono presi in considerazione anche i rapporti tra genitori e figli
maggiorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid. 2). Cionondimeno, l’art. 8 cpv. 2
CEDU permette all’autorità pubblica di restringere il diritto in questione per
motivi previsti dalla legge e necessari, segnatamente, a garantire la
sicurezza pubblica e la prevenzione dei reati in una società democratica.
6.
6.1 In concreto, il ricorrente è stato condannato dalla CAC, per infrazione
aggravata alla LStup come coautore, ad una pena detentiva di tre anni e
sei mesi, ciò che implica che i fatti imputatigli costituiscono un crimine (cfr.
art. 10 cpv. 2 del Codice penale [CP, RS 311.0], nonché gli art. 19 cpv. 1 e
2 lett. a LStup). Considerata la condanna pronunciata dalla CAC, e alla
luce della giurisprudenza sopracitata (cfr. consid. 5.3), è pacifico che i fatti
incriminati devono essere qualificati come gravi, per non dire come molto
gravi, anche nell’ambito della presente procedura. In questo senso, non si
può dunque che constatare che il ricorrente, con il suo comportamento
sanzionato penalmente dalla CAC, ha violato gravemente l’ordine e la
sicurezza pubblici svizzeri.
La SEM ha pertanto agito in ossequio al diritto federale emanando, nei
confronti del ricorrente, un divieto d’entrata per la Svizzera (cfr. art. 49 lett.
a PA e 67 cpv. 2 lett. a LStrI).
6.2 Ciò posto, bisogna chiedersi se, in base alla condanna della CAC, sia
possibile pronosticare che il ricorrente, in caso di un suo soggiorno in
Svizzera o altrove nello spazio Schengen, possa commettere ulteriori
infrazioni di gravità simile a quella che ha perpetrato. Più precisamente, si
tratta di valutare se egli rappresenti un pericolo (art. 67 cpv. 2 lett. a e 67
cpv. 3 1a frase LStrI) oppure un grave pericolo (art. 67 cpv. 3 2a frase LStrI)
per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri. In proposito, importa subito
rilevare che, per formulare questo pronostico, non ci si può fondare sulla
nozione di recidiva, nella misura in cui il ricorrente non ha commesso altre
infrazioni, alla luce dei dati disponibili all’incarto, né in Svizzera, né in Italia
(cfr. consid. C). Si osservi che il riferimento della SEM, nella decisione
impugnata, all’inchiesta per spaccio di cocaina in Italia (cfr. consid. A e D),
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è, in quest’ottica, inconsistente, non soltanto per la ragione che non vi sono
informazioni all’incarto sull’esito della detta inchiesta, ma soprattutto per il
fatto che il certificato del casellario italiano del ricorrente, del 22 giugno
2016, è vergine.
Tuttavia, il ruolo di protagonista del ricorrente nel traffico di eroina (cfr.
sentenza CAC, pagg. 7 e 8: “è lui che sin dall’inizio ha avuto i contatti con
l’organizzazione criminale dalla quale è stato ingaggiato”; “è lui che
riceveva le istruzioni dalle persone che disponevano i trasporti della
sostanza”; “è lui che è andato a ritirare l’eroina”; è stata accertata “la sua
consapevolezza in merito al quantitativo ed al tipo di droga – eroina –
trasportata”) e, in definitiva, la misura della pena comminatagli dalla CAC,
inducono questo Tribunale a considerare, anche in assenza di recidiva fino
ad oggi, che egli rappresenti un pericolo grave per la sicurezza e l’ordine
pubblici svizzeri.
Ne deriva che la SEM avrebbe potuto, in conformità con la giurisprudenza
di questo Tribunale (cfr. consid. 5.4) e, di riflesso, con il principio di
proporzionalità, pronunciare nei confronti del ricorrente un divieto d’entrata
di una durata variante da un minimo di 6 anni ad un massimo di 15 anni,
ma non aveva l’opzione di fissarla a 20 anni.
6.3 Focalizzando ora l’analisi sotto il profilo della proporzionalità, si deve
innanzitutto sottolineare che, siccome il divieto d’entrata è previsto dalla
LStrI, esso è idoneo, per volontà del legislatore, a garantire l’ordine e la
sicurezza pubblici svizzeri. In secondo luogo, non esistendo altre misure
per raggiungere questo scopo, il divieto d’entrata non può incidere, di per
sé, in modo eccessivo su eventuali diritti del ricorrente. Rimane così da
verificare, in terzo luogo, qual è (o quale sarebbe stata) la giusta durata del
divieto d’entrata in relazione agli interessi contrapposti in gioco, ossia
l’interesse della Svizzera a garantire l’ordine e la sicurezza pubblici sul suo
territorio, e l’interesse del ricorrente, se del caso, a recarsi in Svizzera. Ora,
come si evince inequivocabilmente dagli atti disponibili, il ricorrente non ha
alcun interesse o diritto da far valere in Svizzera, ad esempio nell’ottica
dell’art. 8 cpv. 1 CEDU (cfr. consid. C e E). In questo senso, l’interesse
pubblico della Svizzera a tenere lontano il ricorrente dal suo territorio è, per
forza di cose, prevalente o preponderante e, per la sua realizzazione, una
durata del divieto d’entrata di 15 anni appare, alla luce di quanto
precedentemente esposto sulla gravità del pericolo che emana dal
ricorrente, appropriata.
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Pagina 12
6.4 Di conseguenza, la giusta durata del divieto d’entrata avrebbe dovuto
essere fissata dalla SEM, tutt’al più, a 15 anni. Cionondimeno, siccome la
questione della durata del divieto d’entrata esula dall’oggetto del litigio, non
vi sono i presupposti formali per procedere alla sua riduzione in questa
sede (cfr. consid. 2 e 4).
7.
A questo punto è necessario affrontare, tenendo debitamente conto delle
considerazioni appena esposte, il problema inerente all’oggetto vero e
proprio del litigio, il quale si rapporta alla fondatezza e alla durata della
segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II.
7.1 L’inserimento della segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II è retto
dal regolamento (CE) n. 1987/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 20 dicembre 2006 sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema
d’informazione Schengen di seconda generazione (regolamento SIS II;
Gazzetta ufficiale [GU] dell’Unione europea L 381/4 del 28 dicembre 2006),
entrato in vigore il 9 aprile 2013 e abrogante il precedente accordo di
Schengen del 14 giugno 1985 relativo all'eliminazione graduale dei controlli
alle frontiere comuni (convenzione di applicazione dell'accordo di
Schengen [CAS], GU L 239 del 22 settembre 2000).
7.2 Una segnalazione di un cittadino di un paese terzo è inserita nel SIS II
quando la decisione presa dalle autorità amministrative o giudiziarie
competenti secondo le norme procedurali stabilite dalla legislazione
nazionale, è fondata su una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza
pubblica o la sicurezza nazionale che la presenza del cittadino in questione
può costituire nel territorio di uno Stato membro (art. 3 lett. d e 24 §§ 1 e 2
del regolamento SIS II).
7.3 Una segnalazione è inserita nel SIS II, in particolare, se il cittadino di
un paese terzo è stato riconosciuto colpevole in uno Stato membro di un
reato che comporta una pena detentiva di almeno un anno, oppure se nei
confronti del detto cittadino esistono fondati motivi per ritenere che abbia
commesso un reato grave o se esistono indizi concreti sull’intenzione di
commettere un tale reato nel territorio di uno Stato membro (art. 24 § 2 lett.
a e b del regolamento SIS II).
7.4 Una segnalazione nel SIS II implica che il divieto d’entrata nazionale
esplica i suoi effetti sull’insieme del territorio degli Stati dello spazio
Schengen, nella misura in cui una delle condizioni cumulative d’ingresso
per un cittadino di un paese terzo è di non essere segnalato nel SIS II ai
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fini della non ammissione (cfr. art. 6 § 1 lett. d e 14 § 1 del regolamento UE
2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che
istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle
frontiere da parte delle persone [codice frontiere Schengen], GU L 77 del
23 marzo 2016).
I cittadini di un paese terzo a cui è stato rifiutato l'ingresso devono essere
rinviati nel luogo di provenienza o nel loro paese di origine il più
rapidamente possibile, se le circostanze lo consentono, e devono rimanere
sotto il controllo delle guardie di frontiera fino alla loro partenza dal territorio
dello Stato Schengen (cfr. § 2.2.2 della raccomandazione della
Commissione del 6 novembre 2006 che istituisce un “Manuale pratico per
le guardie di frontiera” [Manuale Schengen] comune, ad uso delle autorità
competenti degli Stati membri per lo svolgimento del controllo di frontiera
sulle persone, C (2006) 5186 def.).
7.5 Un cittadino di un paese terzo che non soddisfa una o più delle
condizioni d’ingresso può essere autorizzato da uno Stato membro ad
entrare nel suo territorio per motivi umanitari o di interesse nazionale
oppure in virtù di obblighi internazionali (cfr. art. 25 § 1 CAS, applicabile in
base all’art. 52 § 1 a contrario del regolamento SIS II, e gli art. 6 § 5 lett. c
e 14 § 1 del codice frontiere Schengen).
Eccezionalmente, a determinate condizioni, può pure essere rilasciato un
visto con validità territoriale limitata (cfr. art. 25 § 1 del regolamento [CE] n.
810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che
istituisce un codice comunitario dei visti [codice dei visti], GU L 23 del 15
settembre 2009).
7.6 Prima di effettuare una segnalazione lo Stato membro verifica se
l’adeguatezza, la pertinenza e l’importanza del caso giustificano
l’inserimento della segnalazione nel SIS II (proporzionalità: art. 21 del
regolamento SIS II).
7.7 Le segnalazioni inserite nel SIS II sono conservate esclusivamente per
il periodo necessario a realizzare gli obiettivi per i quali sono state inserite.
Uno Stato membro che ha effettuato una segnalazione riesamina la
necessità di conservarla nel SIS II entro tre anni dall'inserimento nello
stesso (art. 29 §§ 1 e 2 del regolamento SIS II).
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7.8 Solo lo Stato membro che ha effettuato la segnalazione è autorizzato
a modificare, completare, rettificare, aggiornare o cancellare i dati che ha
inserito (art. 34 § 2 del regolamento SIS II).
7.9 Chiunque può adire la giurisdizione o l'autorità competente in base alla
legislazione di qualsiasi Stato membro, per accedere, rettificare, cancellare
o ottenere informazioni o per ottenere un indennizzo relativamente ad una
segnalazione che lo riguarda (art. 43 § 1 del regolamento SIS II).
8.
8.1 In concreto è utile rilevare, a scanso di equivoci, che il ricorrente,
benché sia titolare di un permesso di soggiorno illimitato per l’Italia (cfr.
consid. E), è sposato con una sua connazionale e non con una cittadina di
un paese membro dell’Unione europea, per cui egli non beneficia del diritto
alla libera circolazione all’interno della Comunità ai sensi della direttiva
2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004,
relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (GU L 158 del 30
aprile 2004). Questo implica che il ricorrente non può richiamarsi all’art. 25
del regolamento SIS II per tentare di ottenere la cancellazione della
segnalazione del divieto d’entrata che lo concerne (cfr. §§ 4 e 4.5.1 della
decisione di esecuzione della Commissione del 26 febbraio 2013
riguardante il manuale Sirene e altre disposizioni per il sistema
d’informazione Schengen di seconda generazione [SIS II]; GU L 71/1 del
14 marzo 2013).
8.2 Il ricorrente chiede che la segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II
sia annullata, facendo valere il suo diritto di soggiorno illimitato in Italia,
dove vive con sua moglie e altri suoi familiari (cfr. consid. C e E).
Nei considerandi precedenti è stato mostrato che il ricorrente, condannato
dalla CAC ad una pena detentiva di tre anni e sei mesi per infrazione
aggravata alla LStup, rappresenta un pericolo grave per la sicurezza e
l’ordine pubblici svizzeri, dimodoché l’inserimento, in sé, del divieto
d’entrata nel SIS II soddisfa sia le condizioni particolari poste dal
regolamento SIS II per le segnalazioni, come la durata della pena superiore
ad un anno, sia i propri requisiti della proporzionalità, ossia l’adeguatezza,
la pertinenza e l’importanza del caso (cfr. consid. 7.2, 7.3 e 7.6).
L’inserimento è tanto più giustificato se si considera che la Svizzera, in
quanto membro dello spazio Schengen, funge anche da garante
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(“Sachwalter”) degli interessi degli altri Stati membri (cfr. DTAF 2001/48
consid. 6.1).
Si deve peraltro aggiungere che, secondo i dati disponibili all’incarto, il
ricorrente è stato riammesso in Italia alla scadenza della sua carcerazione
in Svizzera (cfr. consid. G). Questo significa che il divieto d’entrata svizzero
non ha un influsso negativo diretto, allo stato attuale delle cose, sulla sua
vita privata e familiare, la quale si svolge essenzialmente in Italia, il suo
paese di residenza. Un problema sorgerebbe invece se il ricorrente
dovesse provvisoriamente lasciare lo spazio Schengen, ad esempio per
recarsi in Albania, il suo paese d’origine. In questo caso, la segnalazione
nel SIS II esplicherebbe tutti i suoi effetti e il ricorrente sarebbe
impossibilitato, perlomeno in linea di principio, a rientrare in Italia (cfr.
consid. 7.4). Tuttavia, egli avrebbe la possibilità, date le circostanze della
sua vita privata e familiare, di chiedere alle autorità italiane competenti di
autorizzarlo a ritornare, prevalendosi degli obblighi internazionali di questo
paese, in particolare nella prospettiva dell’art. 8 CEDU (cfr. consid. 7.5). In
questo senso, non spetta alla Svizzera intercedere presso le autorità
italiane affinché i diritti del ricorrente siano garantiti in Italia. Come già
ricordato, procedendo alla segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II, la
Svizzera non ha fatto altro che adempiere ai suoi obblighi derivanti
dall’acquis di Schengen.
Pertanto, nella misura in cui chiede l’annullamento della segnalazione del
divieto d’entrata nel SIS II, il ricorso si rivela infondato e, limitatamente a
questa conclusione, va respinto.
8.3 La questione che si pone a questo punto riguarda la durata massima
ammissibile della segnalazione nel SIS II, e ciò alla luce del fatto che la
durata di 20 anni del divieto d’entrata, come stabilito in precedenza, non è
conforme alla giurisprudenza di questo Tribunale dal punto di vista della
proporzionalità.
Nel dispositivo della sua decisione, la SEM ha previsto la segnalazione del
divieto d’entrata nel SIS II, senza tuttavia specificare la durata della stessa.
Si deve comunque partire dal presupposto che la durata della segnalazione
corrisponda in linea di principio, nell’ottica della SEM, alla durata del divieto
d’entrata, ossia 20 anni. Ora, che la durata della segnalazione sia o non
sia stata indicata nel SIS II dalla SEM, ciò che non si può stabilire in base
alle informazioni contenute nell’incarto, è certo che essa non potrà
superare i 15 anni, vale a dire che la SEM dovrà cancellarla al più tardi il
22 dicembre 2031 (cfr. consid. 7.8). Più precisamente, la durata della
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segnalazione nel SIS II deve, in definitiva, corrispondere alla durata del
divieto d’entrata per la Svizzera, ossia 15 anni al massimo, nella misura in
cui non si ravvisa nessun elemento agli atti che potrebbe far pendere la
bilancia a favore di una durata inferiore (cfr. consid. 6.3). Si noti tuttavia
che, entro il 23 dicembre 2019, la SEM dovrà riesaminare, a meno che non
lo abbia già fatto nel frattempo, la necessità di conservare la segnalazione
(cfr. consid. 7.7).
Ne discende che, siccome la durata della segnalazione del divieto d’entrata
nel SIS II deve essere ridotta da 20 a 15 anni, il ricorso è parzialmente
accolto.
8.4 È ancora pertinente ricordare che, sulla base dell’art. 43 § 1 del
regolamento SIS II, il ricorrente avrà sempre la possibilità di rivolgersi, in
futuro, alla SEM per tentare di ottenere la rettifica o la cancellazione della
segnalazione quindicennale che lo riguarda, facendo valere nuovi fatti
suscettibili di essere presi in considerazione a questo scopo (cfr. consid.
7.9). Un tale fatto, previsto espressamente dal regolamento SIS II, sarebbe
l’acquisizione da parte sua della cittadinanza italiana (cfr. art. 30 del
regolamento SIS II). Beninteso, il ricorrente è tenuto ad agire secondo la
buona fede nell’esercizio di questo suo diritto (cfr. art. 2 del Codice civile
[CC, RS 201]).
9.
In conclusione, il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata
riformata, nel senso che la segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II è
ridotta a 15 anni, per cui essa scadrà il 22 dicembre 2031. Per il resto, la
decisione impugnata deve essere confermata.
10.
10.1 Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (art. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, le spese processuali ammontano a fr. 1'200.–. Benché chieda
che la segnalazione del divieto d’entrata nel SIS II sia annullata, il ricorrente
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deve essere considerato parzialmente vincente in relazione alla riduzione
della stessa a 15 anni. È quindi giusto porre a suo carico fr. 900.– a titolo
di spese processuali ridotte.
10.2 Non esistono ragioni per attribuire un’indennità a titolo di spese
ripetibili al ricorrente, nella misura in cui non è rappresentato da un legale
e che, ad ogni modo, si deve presumere che non abbia dovuto, a causa
della presente procedura, sopportare spese indispensabili e relativamente
elevate (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 4 TS-TAF). Si noti che la SEM, in
quanto autorità federale, non ha diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art.
7 cpv. 3 TS-TAF).
11.
Non avendo il ricorrente fornito un recapito in Svizzera, il dispositivo della
presente sentenza gli è notificato tramite pubblicazione sul Foglio federale,
in applicazione dell’art. 36 lett. b PA.
(dispositivo alla pagina seguente)
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata del 23 dicembre
2016 è riformata, nel senso che la durata della segnalazione del divieto
d'entrata nel sistema d’informazione Schengen (SIS II) è ridotta a 15 anni,
ossia fino al 22 dicembre 2031.
2.
Per il resto, il ricorso è respinto.
3.
Le spese processuali ridotte di fr. 900.– sono poste a carico del ricorrente.
Questo importo deve essere versato alla cassa del Tribunale (CCP 30-
217609-6 o IBAN CH54 0900 0000 3021 7609 6; codice SWIFT:
POFICHBEXXX), con il riferimento F-465/2017, entro un termine di
30 giorni dalla pubblicazione del dispositivo della presente sentenza sul
Foglio federale.
4.
Non si assegnano indennità per spese ripetibili.
5.
Comunicazione:
– al ricorrente (notificazione mediante pubblicazione sul Foglio
federale);
– alla SEM (n. di rif. …; incarto di ritorno);
– alla Sezione della popolazione, Bellinzona (per informazione).
Il presidente del collegio:
Daniele Cattaneo
Il cancelliere:
Dario Quirici
Data di spedizione:
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