B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour VI
F-525/2018
Ar r ê t d u 4 a v r i l 2 0 1 9
Composition
Blaise Vuille (président du collège),
Daniele Cattaneo, Andreas Trommer, juges,
Marie-Claire Sauterel, greffière.
Parties
A._______,
représenté par Maître Catalina Mendoza,
recourant,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations SEM,
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Rejet de la demande de passeport pour étrangers.
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Faits :
A.
Le 19 juin 1991, A._______, ressortissant laotien né le (…), a été reconnu
comme réfugié et a obtenu l’asile en Suisse.
Par décision du 1er juin 2006, l’Office fédéral des migrations (ODM), devenu
le 1er janvier 2015 le Secrétariat d’Etat aux migrations (ci-après : le SEM),
a révoqué l’asile accordé à A._______ et lui a retiré sa qualité de réfugié,
ce dernier étant retourné dans son pays.
L’intéressé est actuellement au bénéfice d’une autorisation d’établisse-
ment.
B.
Le 3 mars 2017, A._______, par l’intermédiaire de sa mandataire, a déposé
une demande visant à l’établissement d’un passeport pour étrangers au-
près de l’Office cantonal des migrations du canton de Genève, en se pré-
valant de sa qualité d’étranger dépourvu de documents de voyage au sens
de l’art. 10 de l’Ordonnance sur l’établissement de documents de voyage
pour étrangers du 14 novembre 2012 (ODV, RS 143.5).
A l’appui de sa demande, le requérant a joint une attestation de l’Ambas-
sade de la République démocratique populaire du Laos du 7 août 2015,
attestant qu’aucun passeport laotien ne pouvait être établi au nom de l’in-
téressé, celui-ci ayant perdu la nationalité de ce pays.
C.
Par courrier du 28 juin 2017, le SEM a informé le requérant qu’il entendait
refuser de lui délivrer un passeport pour étrangers, dès lors qu’il existait
une possibilité pour lui de recouvrer sa nationalité d’origine, selon le code
de la nationalité laotienne. Le SEM a également imparti un délai au requé-
rant pour solliciter une décision formelle susceptible de recours.
Par courrier du 26 juillet 2017, l’intéressé a requis une décision formelle
susceptible de recours.
D.
Par courriers recommandés des 3 août, 6 octobre et 13 décembre 2017
adressés à la Mission permanente du Laos en Suisse (ci-après : la Mission
permanente), le requérant a prié cette autorité de lui indiquer les dé-
marches à effectuer afin de recouvrer sa nationalité laotienne au sens du
code sur la nationalité laotienne ou tout autre article de loi. A défaut, il a
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prié cette autorité de lui confirmer par écrit l’impossibilité de recouvrer sa
nationalité.
E.
Par décision du 8 décembre 2017, le SEM a refusé de délivrer un passe-
port pour étranger en faveur de A._______. L’autorité inférieure a consi-
déré que les arguments avancés et les pièces produites par le requérant
n’étaient pas suffisants pour démontrer que celui-ci serait dans l’impossi-
bilité de recouvrer sa nationalité d’origine. En particulier, le SEM a estimé
que le document établi par l’Ambassade du Laos le 7 août 2015, attestant
que A._______ avait perdu sa nationalité laotienne, n’était pas détermi-
nant, au sens où il ne se référait à aucune procédure introduite par l’inté-
ressé et n’établissait nullement que ce dernier avait épuisé toutes les pos-
sibilités légales de se voir réintégré dans sa nationalité d’origine. En l’état,
le requérant ne saurait, selon le SEM, être considéré comme étant dé-
pourvu de documents de voyage au sens de l’ODV.
F.
Par courriel du 5 janvier 2018, le requérant a renouvelé sa requête auprès
de la Mission permanente.
Par courriel du 22 janvier 2018, l’intéressé s’est enquis auprès du Consul
honoraire du Laos en Suisse de savoir si une autre autorité que la Mission
permanente était compétente pour traiter des cas de réintégration de la
nationalité laotienne. Par réponse du même jour, le Consul honoraire a in-
diqué que la Mission permanente était seule compétente dans ce domaine.
G.
Le 25 janvier 2018, l’intéressé a interjeté recours devant le Tribunal admi-
nistratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF). Il a allégué en substance
qu’au vu des démarches effectuées, il n’avait d’autre choix que d’interpré-
ter le silence répété de la Mission permanente comme un refus d’entrer en
matière sur sa demande de réintégration dans sa nationalité. Dès lors, il lui
serait impossible de se procurer des documents de voyage et il devrait être
considéré comme dépourvu de documents au sens de l’art. 10 ODV.
Le recourant a également précisé qu’étant sous curatelle et se trouvant
dans l’incapacité de gérer ses affaires par lui-même, les interpellations
faites par sa mandataire auprès de la Mission permanente devaient être
considérées comme suffisantes et qu’il avait entrepris tout ce qui était en
son pouvoir afin de réintégrer sa nationalité laotienne.
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Dans son recours, l’intéressé a également fait valoir qu’il était indigent et a
demandé au Tribunal de le dispenser du versement d’une avance de frais.
H.
Par ordonnance du 9 février 2018, le Tribunal a dispensé le recourant de
verser une avance de frais et a transmis le dossier de la cause à l’autorité
inférieure pour préavis.
Par ordonnance du 14 février 2018, le Tribunal a transmis une copie de
l’acte de recours du 25 janvier 2018 au SEM.
I.
Par réponse du 20 février 2018, le SEM a maintenu intégralement ses con-
sidérants et a proposé le rejet du recours.
Par réplique du 1er mars 2018, le recourant a précisé qu’il n’avait ni obser-
vations complémentaires à formuler ni preuves supplémentaires à appor-
ter, et a persisté dans les conclusions de son recours.
Par ordonnance du 13 mars 2018, le Tribunal a signalé que l’échange
d’écritures était en principe clos, sous réserve d’autres mesures d’instruc-
tions.
J.
Les divers autres arguments invoqués dans le cadre de la procédure de
recours seront examinés, si nécessaire, dans les considérants en droit ci-
après.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de
l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de délivrance de documents de
voyage aux étrangers sans pièces de légitimation rendues par le SEM -
lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à
l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue
définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 6 LTF).
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1.2 A moins que la LTAF n’en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 Le recourant possède la qualité pour agir au sens de l’art. 48 PA. Inter-
jeté dans la forme et les délais prescrits par la loi, son recours est par con-
séquent recevable (art. 50 et 52 PA).
2.
Le 1er janvier 2019, la loi sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr) a
connu une modification partielle comprenant également un changement de
sa dénomination (modification de la LEtr du 16 décembre 2016, RO 2018
3171). Ainsi, la LEtr s’intitule nouvellement loi fédérale sur les étrangers et
l’intégration du 16 décembre 2005 (LEI). Le Tribunal utilisera donc ci-après
cette nouvelle dénomination, étant précisé que les dispositions matérielles
traitées dans le présent arrêt n’ont pas connu de modification.
Par ailleurs, l’ODV a connu, le 15 août 2018, des modifications et est entrée
en vigueur dans sa nouvelle teneur le 15 septembre 2018. En vertu des
dispositions transitoires, les procédures pendantes lors de l’entrée en vi-
gueur de la nouvelle ordonnance sont régies par le nouveau droit (art. 32
ODV ; cf. également arrêt du TAF F-6630/2017 du 20 septembre 2018 con-
sid. 3).
3.
Le Tribunal examine les décisions qui lui sont soumises avec un plein pou-
voir d'examen en fait et en droit. Le recourant peut ainsi invoquer devant
le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pou-
voir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits perti-
nents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une
autorité cantonale a statué comme autorité de recours (art. 49 PA). L'auto-
rité de recours applique le droit d’office, sans être liée par les motifs invo-
qués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par les considérants juridiques de
la décision attaquée (ATAF 2014/24 consid. 2.2 et ATAF 2009/57 con-
sid. 1.2 ; voir également arrêt du Tribunal fédéral [ci-après : TF]
1C_214/2015 du 6 novembre 2015 consid. 2.2.2). Aussi peut-elle admettre
ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son
arrêt, elle prend en considération l'état de fait existant au moment où elle
statue (ATAF 2014/1 consid. 2).
4.
4.1 Le SEM est compétent pour délivrer des passeports pour étrangers au
sens de l’art. 1 al. 1 let. b ODV.
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4.2 Un étranger dépourvu de pièces de légitimation mais titulaire d’une
autorisation d’établissement a droit à des documents de voyage (art. 59 al.
2 let. c LEI et 4 al. 1 ODV).
4.3 Etant titulaire d’une autorisation d’établissement, le recourant a, en
principe, droit à un passeport pour étrangers, pour autant qu’il puisse être
considéré comme dépourvu de documents de voyage au sens de l’art. 10
ODV.
4.4 Il convient de rappeler ici que tout étranger doit être, durant son séjour
en Suisse, en possession d'une pièce de légitimation valable et reconnue
au sens de l'art. 13 al. 1 LEI (cf. PETER UEBERSAX, Einreise und Anwesen-
heit, in: Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, tome VIII, 2ème
éd. 2009, ad ch. 7.284, p. 294 et réf. cit. ; cf. également Message concer-
nant la loi sur les étrangers du 8 mars 2002, FF 2002 3469, 3534 [concerne
art. 11 LEtr, actuellement art. 13 LEI]). L'étranger participant à une procé-
dure prévue par la loi sur les étrangers doit, en particulier, se procurer une
pièce de légitimation ou collaborer avec les autorités pour en obtenir une
(art. 89 et 90 let. c LEI, en relation avec l'art. 8 OASA).
5.
5.1 En l’espèce, le recourant ne dispose pas de passeport national valable.
Cependant, ce seul élément ne saurait permettre de le considérer comme
dépourvu de documents de voyage.
5.2 Aux termes de l’art. 10 al. 1 ODV, un étranger est réputé dépourvu de
documents de voyage lorsqu’il ne possède pas de document de voyage
valable émis par son Etat d’origine ou de provenance et : qu’il ne peut être
exigé de lui qu’il demande aux autorités compétentes de son Etat d’origine
ou de provenance l’établissement ou la prolongation d’un tel document (let.
a) ou qu’il est impossible de lui procurer des documents de voyage (let. b ;
texte allemand : « für welche die Beschaffung von Reisedokumenten un-
möglich ist »). La condition de personne dépourvue de documents de
voyage est constatée par le SEM dans le cadre de l’examen de la demande
(art. 10 al. 4 ODV).
5.3 Conformément à l'art. 10 al. 3 ODV, il ne peut être exigé notamment
des personnes à protéger et des requérants d'asile qu'ils prennent contact
avec les autorités compétentes de leur Etat d'origine ou de provenance (cf.
également ATAF 2014/23 consid. 5.2). Dans l'hypothèse où elles ne dispo-
sent pas de papiers nationaux valables, on ne saurait non plus exiger des
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personnes qui ont été admises provisoirement en Suisse en raison du ca-
ractère illicite de l'exécution de leur renvoi qu'elles requièrent des autorités
de leur pays d'origine l'établissement de nouveaux documents de légitima-
tion nationaux, sous réserve des cas où il n'existe aucun lien entre ladite
illicéité et les autorités du pays d'origine. Il y a donc, en principe, également
lieu de considérer d'emblée que ces personnes répondent à la notion
d'étrangers "dépourvus de documents de voyage" telle que définie à l'art.
10 al. 1 let. a ODV.
5.4 En l’occurrence, le recourant a perdu sa qualité de réfugié par décision
de l’ODM du 1er juin 2006 après qu’il soit retourné dans son pays d’origine
et ne bénéficie dès lors plus de l’asile depuis cette date. Il appert néan-
moins qu’au cours des années suivantes, le recourant a pris plusieurs fois
contact avec les autorités laotiennes en Suisse au sujet de sa situation
administrative (cf. dossier SEM). Au vu de ces éléments, force est de cons-
tater qu’aucune impossibilité subjective ne fait obstacle à ce que le recou-
rant entreprenne les démarches nécessaires auprès des autorités compé-
tentes de son pays d’origine afin d’obtenir un passeport national, dans la
mesure où cela ne lui ferait courir aucun risque pour sa sécurité.
6.
6.1 La question de savoir si l'on peut raisonnablement exiger d'un étranger
qu'il s'approche des autorités de son pays d'origine pour l'établissement ou
le renouvellement de ses documents de voyage nationaux (art. 10 al. 1 let.
a ODV) doit être appréciée en fonction de critères objectifs et non subjec-
tifs, selon la jurisprudence (cf. notamment l'arrêt du Tribunal fédéral
2A.335/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2.1 et les réf. cit. ; arrêt du TAF
1163/2017 du 13 avril 2018 consid. 5.1 et les réf. cit. ; ATAF 2014/23 con-
sid. 5.2). Au demeurant, les difficultés techniques (telles que les retards
accumulés par les autorités de l'Etat d'origine) que comporterait l'établis-
sement d'un passeport national ne permettent pas, en règle générale, d'ad-
mettre l'existence d'une impossibilité objective et, ainsi, de conférer à la
personne concernée la qualification d'étranger "dépourvu de documents
de voyage" (art. 10 al. 2 ODV).
6.2 Conformément aux critères posés par la jurisprudence, l'établissement
d'un document de voyage ne peut être tenu pour impossible, au sens de
l'art. 10 al. 1 let. b ODV, que dans l'hypothèse où l'étranger concerné s'est
efforcé d'entreprendre toutes les démarches nécessaires en vue de l'ob-
tention d'un tel document, mais que sa demande a été rejetée par les auto-
rités de son pays sans motifs suffisants (cf., notamment, arrêt du TAF
F-1163/2017 du 13 avril 2018 consid. 5.2 et les réf. cit. ; cf. en outre
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MATTHIAS KRADOLFER, in : Caroni / Gächter / Thurnherr (éd.), Bundesge-
setz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], 2010, art. 59, n° 22
p. 559). Il appartient à l'étranger de fournir la preuve de l'impossibilité ob-
jective d'obtenir de son pays d'origine ou de provenance un passeport na-
tional valable (cf., sur ce point, notamment arrêts du TAF C-7426/2014 du
24 novembre 2015 consid. 4.2.2.1 et les réf. cit. et C-2488/2014 du 11 dé-
cembre 2014 consid. 5.2 et les réf. cit.).
A cet égard, il convient de rappeler que la délivrance de passeports natio-
naux relève de la compétence exclusive des Etats d’origine des requé-
rants, compétence qu’il appartient à la Suisse de respecter. Dans ces cir-
constances, il n’appartient pas aux autorités helvétiques de délivrer des
documents de voyage de substitution aux ressortissants étrangers qui ne
rempliraient pas les conditions posées par leurs autorités nationales à l’oc-
troi de tels documents. Un tel comportement constituerait en effet une in-
trusion dans la souveraineté de l’Etat concerné (cf., notamment, arrêts du
TAF F-6281/2016 du 17 mai 2018 consid. 4.2 et F-1163/2017 du 13 avril
2018 consid. 7.2 et les réf. cit).
7.
7.1 En l’occurrence, le recourant ne se prévaut pas d’une impossibilité sub-
jective, au vu de la perte de son statut de réfugié en 2006 (cf. mémoire de
recours, p. 2). Il ne conteste pas non plus l’existence d’une possibilité de
réintégrer sa nationalité d’origine (cf. mémoire de recours, p. 6). Il estime,
en revanche, faire face à une impossibilité objective, au vu de l’absence de
réponse de la Mission permanente du Laos aux trois courriers recomman-
dés et au courriel qu’il a lui adressés. Dès lors, le silence répété et prolongé
de l’autorité laotienne doit, selon l’intéressé, être interprété comme une
non-entrée en matière sur sa demande de réintégration dans sa nationalité
d’origine. De plus, étant sous curatelle et dans l’incapacité de gérer ses
affaires par lui-même, le recourant estime que les interpellations écrites de
sa mandataire auprès des autorités laotiennes doivent être considérées
comme suffisantes et qu’il ne saurait être reproché à l’intéressé de ne pas
avoir fait tout ce qui était en son pouvoir pour initier une procédure de ré-
intégration dans sa nationalité laotienne (cf. mémoire de recours, p. 6).
7.2 Le Tribunal retient qu’entre le 3 août 2017 et le 22 janvier 2018, le re-
courant a adressé trois courrier recommandés et un courriel à la Mission
permanente du Laos, ainsi qu’un courriel au Consul honoraire du Laos en
Suisse. Bien qu’il soit ainsi établi qu’un contact a été pris avec les autorités
laotiennes, le recourant n’a, jusqu’à présent, fourni aucune preuve d’un re-
fus formel, définitif et infondé de la part des autorités laotiennes. A ce titre,
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le Tribunal rappelle qu’un retard ou des difficultés techniques ne sauraient
suffire à admettre l’existence d’une impossibilité à obtenir des documents
de voyage (cf. supra consid. 6.1 ; cf. également arrêt du TAF
C-3263/2011 du 11 juillet 2013 consid. 6). Selon les pièces versées au dos-
sier, aucune nouvelle démarche n’a été entreprise depuis le dépôt du mé-
moire de recours, que ce soit par l’entremise de nouveaux courriers ou
d’une visite personnelle auprès de l’Ambassade. En l’espèce, le Tribunal
constate que les démarches effectivement entreprises ne sauraient être
considérées comme suffisantes à ce stade.
Le fait que le recourant bénéficie d’une mesure de curatelle et ne soit pas
en mesure d’effectuer seul les démarches administratives le concernant ne
saurait le dispenser d’entreprendre les démarches nécessaires à sa réin-
tégration dans sa nationalité d’origine. En effet, l’intéressé dispose du sou-
tien de deux co-curatrices (cf. mémoire de recours, ordonnances du Tribu-
nal de protection de l’adulte et de l’enfant des 28 mai 2013 et 4 juillet 2016,
citées sous chiffre 12, et dossier SEM), ainsi que de sa mandataire, la-
quelle a été précisément engagée pour le représenter devant les autorités
fédérales et cantonales des migrations (cf. mémoire de recours, pièce 1 et
autorisation de la co-curatrice, citée sous chiffre 12). Rien n’empêche,
prima facie, l’intéressé de se rendre personnellement auprès de l’Ambas-
sade du Laos, si nécessaire assisté de ses curatrices ou de sa mandataire.
Ce grief ne saurait donc être retenu.
8.
Au vu de ce qui précède, il appert que l’autorité inférieure a, à juste titre,
considéré que le recourant n’était pas dépourvu de documents de voyage
au sens de l’art. 10 ODV. L’autorité inférieure n’a donc pas violé le droit
fédéral en refusant de délivrer à l’intéressé un passeport pour étrangers.
Partant, le recours doit être rejeté.
9.
Par ordonnance du 9 février 2018, le Tribunal a dispensé le recourant de
verser une avance de frais de procédure. Partant, et au vu de la situation
pécuniaire de l’intéressé, il est exceptionnellement renoncé à percevoir des
frais de procédure, en application de l’art. 65 al. 1 PA.
Le recourant n’a par ailleurs pas droit à des dépends (art. 64 PA a contra-
rio).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Recommandé)
– à l'autorité inférieure, dossier en retour.
Le président du collège : La greffière :
Blaise Vuille Marie-Claire Sauterel
Expédition :