B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour VI
F-5322/2017
Ar r ê t d u 2 0 d é c emb r e 2 0 1 9
Composition
Yannick Antoniazza-Hafner (président du collège),
Gregor Chatton, Blaise Vuille, juges,
Victoria Popescu, greffière.
Parties
A._______,
représenté par Maître Yves H. Rausis, Etude R&Associates
rue des Alpes 9, case postale 2025, 1211 Genève 1,
recourant,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Autorisation fédérale de naturalisation.
F-5322/2017
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Faits :
A.
En date du 14 septembre 1995, A._______, ressortissant russe né le
[…] 1974, est entré en Suisse. Le 20 décembre 1995, il a été mis au béné-
fice d’une autorisation de séjour et le 30 novembre 2007, il a obtenu une
autorisation d’établissement (cf. dossier K p. 24 et pce TAF 1 annexe 5).
B.
Le 1er juin 2010, le prénommé et son épouse ont déposé une demande de
naturalisation ordinaire auprès du canton de Genève en leur faveur et celle
de leurs trois enfants (cf. dossier K p. 26 et pce TAF 1 p. 4). L’Office can-
tonal de la population du canton de Genève (ci-après : l’OCPM) et l’autorité
administrative de la commune de […] (Genève) se sont déclarés favorables
à la demande des intéressés (actes des 22 août 2012 et 1er octobre 2012
[pce TAF 1 annexes 7 et 9]). Le dossier de ces derniers a été transmis à
l’autorité intimée (dénommée Office fédéral des migrations jusqu’au 31 dé-
cembre 2014, puis Secrétariat d’Etat aux migrations [ci-après : SEM] par
la suite) pour approbation.
Entre le 18 avril 2014 et le 26 janvier 2017, l’épouse du recourant s’est en-
quise à plusieurs reprises du stade de la procédure de la demande de na-
turalisation de sa famille auprès de l’autorité intimée (cf. dossier K p. 47,
77 ss, 90 s. et 121 s. ; cf. également pce TAF 1 p. 6 s.), laquelle a répondu
que des investigations étaient encore en cours (cf. dossier K p. 50, 84, 104
et 128). En outre, elle a souligné que la procédure administrative s’effec-
tuait uniquement par écrit et qu’un entretien n’était par conséquent pas en-
visageable (cf. correspondances des 23 mars et 31 mars 2015 [cf. dossier
K p. 66 ss]). Elle a également indiqué que la consultation du dossier ne
pourrait intervenir que lorsque les investigations en cours seraient termi-
nées (cf. correspondances des 6 et 20 février 2017 [dossier K p. 132 et
139]).
Le 9 novembre 2016, fedpol a transmis au SEM le résultat des investiga-
tions entreprises sous la forme d’un rapport confidentiel (cf. dossier K
p. 131 ss). Sur demande du SEM (cf. dossier K p. 129), un résumé dudit
rapport à l’attention des parties a été rédigé (cf. résumé du 7 mars 2017
[cf. dossier K p. 140 ss]).
En date du 20 mars 2017, le SEM a annoncé aux époux que la délivrance
d’une autorisation fédérale de naturalisation n’était, selon lui, pas possible,
étant donné que de graves soupçons de blanchiment d’argent pesaient sur
l’intéressé (cf. dossier K p. 144 s.).
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Sur requête des époux (cf. dossier K p. 147 ss et K p. 166 ss), le SEM a
accepté la séparation des dossiers et indiqué qu’il maintenait sa position à
l’égard du prénommé. Il a également attiré l’attention de ce dernier sur le
fait qu’il avait la possibilité de requérir une décision formelle susceptible de
recours (cf. acte du 26 mai 2017 [dossier K p. 200]), ce que ce dernier fera
par acte du 23 juin 2017 (cf. dossier K p. 208).
Le 16 juin 2017, le SEM a informé l’épouse et ses enfants que l’autorisation
fédérale de naturalisation en leur faveur allait être octroyée dans les jours
qui suivaient, ce qui a été le cas le 20 juin 2017 (cf. pce K p. 204 ss).
Par décision du 14 juillet 2017, le SEM a rejeté la demande d’octroi de
l’autorisation fédérale de naturalisation en faveur de A._______, considé-
rant que de gros doutes existaient quant au respect de l’ordre juridique et
de la sécurité.
C.
Par acte du 14 septembre 2017, A._______ a interjeté recours à l’encontre
de la décision précitée. Il a conclu préalablement à l’octroi de l’accès com-
plet des pièces du dossier du SEM, principalement à l’admission du re-
cours et à l’annulation de la décision querellée et subsidiairement au renvoi
de la cause au SEM pour nouvelle décision au sens des considérants. Le
prénommé a tout d’abord relevé que le laps de temps qui s’était écoulé
entre le dernier acte d’instruction et l’intervention du mandataire, soit deux
ans, était constitutif d’un retard injustifié assimilable à un déni de justice. Il
a également souligné que le SEM s’était basé sur un résumé d’une page
et demie de fedpol portant sur des faits antérieurs au dépôt de la demande
de naturalisation pour prononcer le refus de la délivrance de l’autorisation
fédérale de naturalisation et qu’il n’avait pas tenu compte de circonstances
pertinentes, soit les résultats non concluants des investigations menées.
Par préavis du 3 novembre 2017, le SEM a expliqué qu’entre le mois de
février 2014 et le mois de février 2017, il avait toujours eu des échanges
informels avec fedpol et qu’il avait d’ailleurs informé l’épouse du recourant
que des investigations étaient en cours. Il a précisé que ce n’était qu’en
février 2017 qu’il avait obtenu une prise de position consolidée lui permet-
tant de poursuivre la procédure. Au surplus, il s’est référé aux considérants
de son prononcé du 14 juillet 2017.
Par réplique du 6 décembre 2017, le recourant a mis en exergue le fait que
la communication « informelle » du 7 mars 2017 était en réalité le docu-
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ment qui avait consolidé le dossier à sa charge et qui avait légitimé la dé-
cision de refus. Il a également relevé que des investigations supplémen-
taires avaient été effectuées alors que tous les éléments de faits étaient
connus par l’autorité intimée. Ce serait donc en l’absence d’éléments nou-
veaux que le SEM avait rendu une décision de refus en 2017. L’intéressé
a également requis qu’un résumé du contenu des échanges informels soit
versé à la cause, estimant que les investigations avaient été accomplies
de manière non transparente.
Par duplique du 18 janvier 2018, le SEM a conclu au rejet du recours. La-
dite communication a été portée à la connaissance du recourant.
Par ordonnance du 22 août 2019, le Tribunal de céans a informé le recou-
rant qu’il avait sollicité du Ministère public de la Confédération (ci-après :
MPC) l’ordonnance de classement du 2 juillet 2006 et divers rapports de
police et commandé le dossier cantonal de l’intéressé. Celui-ci a été trans-
mis au TAF le 26 septembre 2019.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de
l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particu-
lier, les décisions en matière de refus d'octroi de l'autorisation fédérale à la
naturalisation ordinaire prononcées par le SEM – lequel constitue une unité
de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF – sont
susceptibles de recours au Tribunal (art. 1 al. 2 LTAF), qui statue définiti-
vement (cf. art. 1 al. 2 LTAF, en relation avec l'art. 33 let. d LTAF et l'art. 83
let. b LTF [RS 173.110]).
1.2 Les recours contre les décisions des autorités administratives de la
Confédération en matière d'acquisition et de perte de la nationalité suisse
sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale, confor-
mément à l'art. 51 al. 1 aLN. Ainsi, à moins que la LTAF n'en dispose au-
trement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (art. 37 LTAF).
1.3 Le recourant a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Le recours, pré-
senté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (art. 50
et 52 PA).
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2.
L’intéressé peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que l'inopportunité de la
décision entreprise, à moins qu'une autorité cantonale ait statué comme
autorité de recours (art. 49 PA). A teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de
recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours, ni par
les considérants de la décision entreprise. Aussi peut-elle admettre ou re-
jeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son arrêt, le
Tribunal prend en considération l'état de fait existant au moment où il statue
(cf. ATAF 2014/1 consid. 2).
3.
Les règles sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse sont princi-
palement régies par la loi fédérale sur la nationalité suisse du 20 juin 2014
(ci-après : LN). Celle-ci étant entrée en vigueur le 1er janvier 2018, il con-
vient donc de considérer les dispositions transitoires ratione temporis de la
LN. L’art. 50 al. 2 LN dispose que les demandes déposées avant l’entrée
en vigueur de cette loi sont traitées conformément aux dispositions de l’an-
cien droit jusqu’à ce qu’une décision soit rendue. Par voie de conséquence,
le droit applicable à la présente affaire est l’ancienne loi fédérale sur l'ac-
quisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (ci-
après : aLN).
4.
Dans son mémoire de recours, le recourant a préalablement demandé à
avoir accès à l’intégralité des pièces du dossier de l’autorité inférieure (cf.
mémoire de recours p. 3 ; cf. aussi pce TAF 8). Il a également fait valoir un
déni de justice.
4.1
4.1.1 Le droit d'être entendu, inscrit à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notam-
ment le droit de s'exprimer, le droit de consulter le dossier, le droit de faire
administrer des preuves et de participer à leur administration, le droit d'ob-
tenir une décision motivée et le droit de se faire représenter ou assister. Il
est consacré, en procédure administrative fédérale, par les art. 26 à 28
(droit de consulter les pièces), les art. 29 à 33 (droit d'être entendu stricto
sensu) et l'art. 35 PA (droit d'obtenir une décision motivée).
Aux termes de l'art. 26 al. 1 PA, la partie et son mandataire ont le droit de
consulter les mémoires des parties et les observations responsives des
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autorités (let. a), tous les actes servant de moyens de preuve (let. b) et la
copie des décisions notifiées (let. c). L'art. 27 al. 1 PA précise que la con-
sultation d'une pièce peut être refusée si des intérêts publics importants
(let. a), des intérêts privés importants (let. b) ou l'intérêt d'une enquête of-
ficielle non encore close (let. c) l'exigent. Les restrictions au droit de con-
sulter le dossier doivent cependant respecter le principe de la proportion-
nalité (cf. par exemple STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler
[éd.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], 2ème éd., 2019, ad. art. 27 PA n° 6 ss p. 435). Aussi, l'autorité n'a
pas le droit de choisir certaines pièces à communiquer et d'en soustraire
d'autres à la consultation, sous réserve des documents internes qui ne con-
cernent pas l'administré (cf. ATF 132 II 485 consid. 3.4; arrêt du TF
1C_651/2015 du 15 février 2017 consid. 2.3), à savoir notamment les notes
de service dans lesquelles l'administration consigne ses réflexions sur l'af-
faire en cause, en général afin de préparer les interventions et décisions
nécessaires, ou l'avis personnel donné par un fonctionnaire à un autre (cf.
arrêt du TAF F-349/2016 du 10 mai 2019 consid. 3.1). En outre, l'art. 28 PA
prescrit qu'une pièce dont la consultation a été refusée à la partie ne peut
être utilisée à son désavantage que si l'autorité lui en a communiqué le
contenu essentiel se rapportant à l'affaire et lui a donné l'occasion de s'ex-
primer et de fournir des contre-preuves. La communication du contenu es-
sentiel du document en question doit permettre à la partie de prendre po-
sition sur les éléments déterminants (cf. BRUNNER, op. cit., ad. art. 28 PA
n° 5 p. 446).
4.1.2 En l'occurrence, il sied de noter en premier lieu que, dans son écrit
du 6 février 2017, le recourant a requis la consultation des pièces de son
dossier, demande qui a été accordée en date du 20 mars 2017 (cf. dossier
K p. 132 et 144). Il a toutefois été rendu attentif au fait que certaines pièces
avaient été retirées de la production pour des raisons d’intérêt public, en
application de l’art. 27 al. 1 let. a PA (cf. dossier K p. 143 ss).
Le dossier de l'autorité inférieure contient effectivement divers documents
qui n'ont pas été communiqués au recourant, au motif qu'ils détiennent des
informations confidentielles dont la production mettrait à mal des intérêts
publics importants au sens de l'art. 27 al. 1 let. a PA (cf. dossier K p. 64, p.
129 ss et p. 143). Cela étant, le Tribunal estime qu'au vu des circonstances
particulières du cas, c'est à juste titre qu'en vertu de l'art. 27 al. 1 let. a PA,
l'autorité intimée a refusé de transmettre les pièces en question au recou-
rant, vu l'importance des intérêts publics en cause. Aussi, force est de
constater que, dans sa décision du 14 juillet 2017, l'autorité de première
instance n'a pas utilisé les pièces dont la consultation a été refusée au
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recourant à son désavantage, étant précisé qu’il s’agissait notamment de
pièces internes non destinées à la production, et que la motivation de la
décision querellée repose exclusivement sur des documents qui étaient
connus du recourant. En particulier, un résumé du contenu des communi-
cations échangées entre le SEM et fedpol – qui portaient pour l’essentiel
sur le fait que des investigations de fedpol étaient toujours en cours et que
le SEM attendait une prise de position de sa part au sujet des soupçons
portés sur le recourant – a été transmis à ce dernier (cf. dossier K p. 128
et 139). En outre, le rapport confidentiel établi par fedpol le 9 no-
vembre 2016 a été repris quasiment tel quel dans le résumé du
7 mars 2017 (cf. dossier K p. 131 ss [confidentiel] et p. 140 ss). Dans ces
conditions, l'autorité inférieure a respecté les conditions posées aux art. 27
et 28 PA lorsqu'elle a refusé la consultation de certaines pièces du dossier
au recourant.
4.1.3 Par conséquent, l’autorité intimée n’a pas violé le droit d’être entendu
du recourant en lui refusant l’accès à l’intégralité des pièces du dossier, de
sorte que le grief y afférent doit être rejeté.
4.2
4.2.1 Le recourant a également reproché au SEM d’avoir commis une vio-
lation du principe de célérité, respectivement un déni de justice au motif
que cette autorité aurait procédé à une instruction insoutenable de 5 ans
(cf. notamment pce TAF 8). Par communication du 3 novembre 2017, le
SEM a expliqué qu’entre le mois de février 2014 et le mois de février 2017,
il avait toujours eu des contacts informels avec fedpol et que ce n’était
qu’en février 2017 qu’il avait obtenu une prise de position consolidée lui
permettant de poursuivre la procédure (cf. pce TAF 6).
4.2.2 Comme condition préalable au dépôt d'un recours pour déni de jus-
tice, un recourant doit avoir requis de l'autorité compétente qu'elle rende
une décision. Il doit également avoir le droit à se voir notifier une telle dé-
cision. Un droit existe lorsque, d'une part, une autorité est obligée de par
le droit applicable d'agir en rendant une décision et que, d'autre part, la
personne qui s'en prévaut a la qualité de partie au sens de l'art. 6 PA en
lien avec l'art. 48 al. 1 PA (cf. arrêt du TAF F-4132/2017 du 9 janvier 2019
consid. 1.5 s.). En outre, même si l’autorité inférieure a finalement rendu la
décision requise postérieurement au dépôt du recours pour déni de justice,
la partie recourante – dans la mesure où elle demande expressément la
constatation d’un déni de justice – garde un intérêt actuel à ce que le Tri-
bunal se prononce en la matière (cf. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN
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BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 3ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2013, p. 447 n° 1311 ; arrêt du TF
1C_370/2013 du 14 octobre 2013 consid. 6).
4.2.3 En l’espèce, le recourant a certes, à maintes reprises, relancé l’auto-
rité intimée. Ce n’est toutefois qu’après que la décision querellée a été ren-
due qu’il s’est prévalu d’un déni de justice de la part de l’administration. De
plus, le recourant – qui est représenté par un avocat – n’a pas formulé de
conclusions visant à la constatation expresse d’un déni de justice. Ledit
grief ne sera donc pas traité sous l’angle de l’art. 29 Cst., mais sera intégré
dans l’analyse matérielle de l’affaire (cf. infra consid. 9.2.2).
5.
Sur le fond, il n’est pas contesté que le recourant – qui réside en Suisse
depuis 24 ans et a été titulaire d’une autorisation d’établissement dès
2007 – remplit les critères formels pour l’obtention de la nationalité suisse.
En revanche, le SEM estime que l’intéressé ne satisfait pas à l’ensemble
des exigences matérielles inscrites à l’art. 14 aLN. Selon cette disposition,
l’autorité s’assurera, avant l’octroi de l’autorisation, de l’aptitude du requé-
rant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant (let. a)
s’est intégré dans la communauté suisse ; (let. b) s’est accoutumé au mode
de vie et aux usages suisses ; (let. c) se conforme à l’ordre juridique
suisse ; et (let. d) ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de
la Suisse.
Cela étant, dans l’acte attaqué, l’autorité intimée ne prétend pas que le
recourant ne serait pas intégré dans la communauté suisse ou ne se serait
pas accoutumé au mode de vie et aux usages suisses. La bonne intégra-
tion du recourant et de sa famille dans ce pays ressort d’ailleurs clairement
des investigations entreprises par les autorités cantonales (cf. pce TAF 1
p. 5 et annexe 8). De surcroît, même si le SEM ne le dit pas expressément
dans l’acte entrepris, il n’y a pas lieu de penser que l’octroi de la naturali-
sation pourrait être refusé sur la base de l’art. 14 let. c aLN, à savoir le
critère de la conformité à l’ordre juridique suisse au sens strict du terme.
En effet, rien au dossier ne laisse entendre que le recourant aurait fait l’ob-
jet de poursuites en Suisse ou qu’une condamnation pénale pourrait en-
core faire obstacle à l’octroi de la nationalité suisse. Certes, il a été con-
damné à 7 jours-amende à Fr. 1'220.- avec sursis et délai d’épreuve de
deux ans, ainsi qu’à une amende de Fr. 4'000.- pour violation grave des
règles de la circulation routière (cf. dossier K p. 7). Cependant, selon le
Manuel du SEM sur la nationalité pour les demandes jusqu’au 31.12.2017
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(mis à jour en février 2015 ; [consultable sur le site du SEM : -
sous Publications & Services > Directives et circulaires > Nationa-
lité, consulté en décembre 2019]), ce faux pas pénalement répréhensible
ne peut en soi plus faire obstacle à l’octroi de la nationalité suisse. En effet,
il ne doit plus être tenu compte des peines antérieures avec sursis après
la fin du délai d’épreuve et d’une période supplémentaire de six mois (cf.
ch. 4.7.3.1 c aa du manuel précité; voir aussi à ce sujet arrêt du TAF F-
897/2017 du 5 février 2019 consid. 3.6 s.). Cette règle s’applique à l’inté-
ressé in casu.
L’objet du litige est donc limité au point de savoir si le recourant est sus-
ceptible de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse au
sens de l’art. 14 let. d aLN.
6.
6.1 Si la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton
et une commune (art. 12 al. 1 aLN), la naturalisation n'est toutefois valable
que si une autorisation fédérale a été accordée par l'office compétent
(art. 38 al. 2 Cst. et 12 al. 2 aLN), soit le SEM (sur les bases constitution-
nelles y relatives, cf. l’arrêt du TAF F-2877/2018 du 14 janvier 2019 con-
sid. 3 et les réf. cit.).
6.2 Quel que soit le mode de naturalisation, l’aLN exige notamment du re-
quérant qu’il ne mette pas en danger la sûreté intérieure et extérieure du
pays (cf. art. 14 let. d, 18 al. 1 let. d et 26 al. 1 let. c aLN). Dans un arrêt
récent F-349/2016 du 10 mai 2019, le Tribunal a rappelé qu’il s’agissait
d’une notion juridique indéterminée se référant notamment à des activités
mettant en danger la primauté du pouvoir étatique dans les domaines mili-
taire et politique, tels que le terrorisme ou l’extrémisme violent, des actes
de renseignements interdits, la criminalité organisée ou des actes et pro-
jets mettant sérieusement en danger les relations actuelles de la Suisse
avec d'autres Etats ou cherchant à modifier par la violence l'ordre étatique
établi (cf. consid. 6.3.2 in fine). Ainsi, la naturalisation ne doit pas être pos-
sible si, par son attitude, le recourant met en danger la sûreté intérieure et
extérieure du pays. En revanche, si cette menace est uniquement de na-
ture passagère, l'autorisation de naturalisation peut être accordée dès que
tout risque est écarté. Les notions de sûreté intérieure et extérieure du pays
ne supposent pas la commission d'infractions passibles d'une peine priva-
tive de liberté, car elles ont une fonction préventive en tant qu'elles repré-
sentent un instrument de la protection de l'Etat (ibidem, consid. 6.2). Selon
la jurisprudence, il suffit que des indices concrets fassent craindre une telle
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Page 10
menace, sans qu'il y ait besoin que cette dernière se soit déjà produite
(ibidem, consid. 6.3.2.2 ; voir aussi ATAF 2018 VI/5, consid. 3.3 et arrêts
F-2377/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4 in fine ; F-6598/2017 du 12 juillet
2019 consid. 11).
6.3 Le SEM communique les demandes de naturalisation pour consultation
au sens de l’art. 14 let. d aLN au Service de renseignement de la Confé-
dération (ci-après : SRC), qui lui fait connaître sa prise de position (cf. art.
4 al. 2 let. d et 22 de l’ancienne ordonnance sur le Service de renseigne-
ments de la Confédération du 4 décembre 2009 dans sa teneur en vigueur
jusqu’au 31 août 2017 [OSRC, RO 2009 6939] en relation avec son Annexe
1 ch. 4.2.1 et son Annexe 3 ch. 8.2.1; voir, depuis le 1er septembre 2017,
l’art. 32 de l’ordonnance du 16 août 2017 sur le service de renseignement
[ORens, RS 121.1] en relation avec son Annexe 3 ch. 9.2 et 9.2.1 ; Manuel
sur la nationalité pour les demandes jusqu’au 31.12.2017, chap. 4, ch.
4.7.4.1 et 4.7.4.2). Il peut également solliciter d’autres services (tels que
fedpol, l’Office fédéral de la justice [ci-après : OFJ] ou le MPC) une prise
de position sur l’octroi éventuel de la naturalisation à cet étranger qui cons-
tituent alors des sources d’information sur lesquelles l’autorité administra-
tive peut se fonder. Le SEM reste toutefois dans l'obligation de procéder à
sa propre évaluation des constatations émises par les autorités spéciali-
sées, ainsi qu'à un examen d’ensemble des conditions de naturalisation
sur la base des pièces de son propre dossier et, ce, dans le respect du
droit d’être entendu, étant souligné que les autorités spécialisées consul-
tées n’ont pas qualité de parties dans la procédure de naturalisation au
sens de l’art. 6 PA (cf. art. 12 al. 2 let. e et 14 al. 1 de l’ordonnance du 17
novembre 1999 sur l’organisation du Département fédéral de justice et po-
lice [Org DFJP], RS 172.213.1 ; arrêt F-349/2016 précité consid. 6.2 et les
réf. cit.). Si les avis émis par les services consultés ne contiennent pas
suffisamment d’éléments concrets, il incombe au SEM de requérir les com-
pléments d’information qui s’imposent, afin qu’il puisse se prononcer en
pleine connaissance de cause sur la base d’un dossier complet (cf., pour
comparaison, ATAF 2013/23 consid. 6.4.2 ss et 8.2 ss; arrêts du TAF
F-4618/2017 du 11 décembre 2019 consid. 4.4.2 et les réf. cit. ;
F-1031/2018 du 27 novembre 2019 consid. 7.6 s.).
6.4 En sa qualité d’autorité de recours, le TAF dispose en principe d’un
plein pouvoir d’examen (art. 49 PA, en relation avec l'art. 37 LTAF et avec
l'art. 2 al. 4 PA). Il revoit librement l'application du droit par l'autorité infé-
rieure, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 49 let.
a PA), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 49
let. b PA) et l'opportunité de la décision attaquée (art. 49 let. c PA). Ainsi,
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le TAF n'a pas seulement à déterminer si la décision de l'administration
respecte les règles de droit, mais également si elle constitue une solution
adéquate eu égard aux faits. Son prononcé se substitue aux décisions de
l'administration fédérale (effet dévolutif complet [arrêt du TF 2C_731/2007
/ 2C_737/2007 du 2 octobre 2008 consid. 1.2]). La jurisprudence atténue
toutefois ce principe dans certaines situations. C’est ainsi que le TAF s’im-
pose une certaine retenue dans le contrôle de l'appréciation à laquelle a
procédé l'autorité inférieure lorsque la nature des questions litigieuses qui
lui sont soumises l'exige, notamment lorsque leur analyse nécessite des
connaissances spéciales, lorsqu’il s’agit de procéder à une évaluation re-
levant du domaine de la sécurité, ou encore lorsqu’il s’agit de décisions
présentant un caractère politique (ATAF 2010/53 consid. 9.1; MOSER ET AL.,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die An-
waltspraxis, Tome X, 2ème éd., 2013, p. 90. ch. 2.154). Pour ces motifs, le
TAF ne s’écartera pas sans nécessité de la conception de l'autorité infé-
rieure en rapport avec l’évaluation de la menace au sens de l’art. 14 aLN,
l’administration disposant à cet égard d'un important pouvoir d'appréciation
(arrêt précité F-349/2016 consid. 6.4 et les réf. cit.).
7.
7.1 Afin de se déterminer sur la demande de naturalisation ordinaire de
l’intéressé, l’autorité intimée a pris contact en 2013 avec le SRC, l’OFJ et
le MPC pour obtenir d’éventuelles informations complémentaires à son su-
jet. Tant le SRC que l’OFJ ont confirmé qu’aucun élément nouveau n’était
à signaler (cf. pce K p. 27 et 32 s.). Il en va de même du MPC qui a toutefois
mis en exergue la procédure pénale qui avait été ouverte à l’encontre du
recourant et contre inconnus le 13 mars 2003 et close le 21 juillet 2006 (cf.
pce K p. 36). Le SEM a également fait appel aux services de fedpol qui a
délivré, en date du 9 novembre 2016, un rapport confidentiel relatif à l’inté-
ressé (cf. dossier K p. 131). Celui-ci a été résumé, par courrier du
7 mars 2017, comme suit (cf. dossier K p. 140 ss) :
«Bei A._______ handelt es sich um den Sohn des ehemaligen russischen […]
B._______. A._______ lebt seit 1995 in der Schweiz und baute hier die […]
auf. Seit dieser Zeit wurde er verdächtigt, Mitglied der kriminellen Organisation
X._______ zu sein und in der Schweiz von 1997 an juristische und kommerzi-
elle Strukturen aufgebaut zu haben, welche die Veruntreuung hunderter von
Millionen Dollar des russischen [...] ermöglichten. In Russland wurde gegen
seinen Vater B._______ ein Ermittlungsverfahren wegen Veruntreuung und
Misswirtschaft eröffnet. Das Verfahren wurde nach dessen Tod 2005 einge-
stellt.
F-5322/2017
Page 12
Die Schweizerische Bundesanwaltschaft hat am 13. März 2003 ein Verfahren
gegen A._______ wegen Verdacht auf Beteiligung an einer kriminellen Orga-
nisation und Geldwäscherei eröffnet (Art. 260ter und 105bis StGB [SR 311]). Es
bestand der dringende Tatverdacht, dass Gelder des russischen [...] verun-
treut und über verschiedene Länder gewaschen worden waren, wobei hoch-
qualifizierte Finanz- und Rechtsspezialisten A.______ in der Schweiz zur Seite
standen.
A.______ war während der ganzen Untersuchung nie in der Lage, die hohen,
innert kurzer Zeit erfolgten Geldflüsse zu plausibilisieren. Obschon die Geld-
flüsse der mutmasslichen Geldwäschereihandlungen rückverfolgt werden
konnten, wurde die Untersuchung 2006 sistiert, da Russland keine Informati-
onen über eine mögliche Vortat lieferte bzw. keinen Grund sah, ein Ermitt-
lungsverfahren in Russland gegen A._______ zu eröffnen. Im Laufe der Un-
tersuchung ergaben sich aber Hinweise, wonach die russischen Strafverfol-
gungsbehörden in diesem Verfahren bestochen worden waren, worauf die
Bundesanwaltschaft 2006 ein neues Verfahren gegen Unbekannt wegen Be-
stechung fremder Amtsträger (Art. 322septies StGB) eröffnete. Im Zuge eines
ausländischen Verfahrens fand sich ein privater Mailverkehr mit detaillierten
Plänen zur Bestechung von Beamten der russischen Strafverfolgungsbehör-
den, um die Rechtshilfe an die Schweiz im Fall A.______ zu verzögern oder
zu beenden. Dieser Mailverkehr liess auch vermuten, dass A.______ über den
Inhalt der Akten der Rechtshilfe im Bilde war. Die Bundesanwaltschaft stellte
fest, dass A.______ am 6. Mai 2003 zwei Millionen Euro auf das Konto einer
Person überwiesen hatte, die am erwähnten Bestechungsplan beteiligt war.
Weder diese Person noch A.______ selber konnten in der Folge schlüssig
Auskunft darüber geben, welche Leistungen für diesen Betrag erbracht wor-
den waren. Hingegen teilte die russische Generalstaatsanwaltschaft am 3. Ap-
ril 2006 mit, sie ziehe die früheren Anschuldigungen betreffend die veruntreu-
ten Gelder, die möglicherweise in der Schweiz gewaschen wurden, zurück.
Ein Beweis für Korruptionshandlungen konnte in der Schweiz nicht erbracht
werden, weshalb auch diese Untersuchung 2009 sistiert wurde.
2005 kaufte A._____ am […] eine Villa für […] Millionen Franken, die er 2010
für über […] Millionen Franken der Tochter des […] F._______ Präsidenten
[…] verkaufte. 2012 stieg er gemäss offenen Quellen bei der von E._______
kontrollierten Y.______ ein. E._______ und die Y.______gruppe sind seit April
2014 auf der US-Liste der Sanktionen gegen Russland. In Genf leitet
A.______ weiterhin die [….] SA, die sich im Besitz russischer Aktionäre befin-
det.
Auch wenn die zahlreichen Verdachtsmomente nie zu einer Verurteilung führ-
ten, bestehen zahlreiche Hinweise, wonach A._______ in der Schweiz Gelder
aus krimineller Herkunft gewaschen, teilweise in Immobilien investiert sowie
ausländische Beamte bestochen hat, um gegen ihn gerichtete Strafverfahren
abzuwenden.
Aufgrund insbesondere der dargelegten Ermittlungsergebnisse ist davon aus-
zugehen, dass sein Verhalten keine Gewähr dafür bietet, dass er die schwei-
zerische Rechtsordnung beachtet bzw. beachten wird.
F-5322/2017
Page 13
Aus diesen Gründen halten wir an unsere Empfehlung fest, wonach die Eig-
nung von A._______ zur Einbürgerung (Art. 14 BüG) klar zu verneinen ist.»
7.2 Se fondant notamment sur cette prise de position négative de fedpol,
le SEM a refusé, par décision du 14 juillet 2017, la demande d’octroi de
l’autorisation fédérale de naturalisation en faveur du recourant en souli-
gnant ce qui suit : « même si l’intéressé n’a, à ce jour, pas de procédure
pénale ouverte contre lui, [..], les éléments relevés ci-dessus démontrent
de gros doutes quant au respect de l’ordre juridique et de la sécurité. Des
indices concrets démontrent que la réputation financière et personnelle de
Monsieur A._______ n’est pour le moins pas au-dessus de tout soupçon.
Une naturalisation mettrait dès lors à mal l’intégrité de la Suisse, que ce
soit au niveau national, l’intéressé étant une figure connue puisqu’il a déjà
fait l’objet de plusieurs reportages dans les médias, et au niveau des rela-
tions internationales du fait de ses liens avec des entreprises internatio-
nales ».
7.3 Quant au recourant, il a relevé en substance que si de simples soup-
çons de commissions d’infractions avaient été suffisants au regard des exi-
gences légales pour faire obstacle à sa naturalisation, une décision néga-
tive aurait déjà pu être prise lorsque les autorités cantonales avaient trans-
mis son dossier au SEM en 2012. L’autorité intimée avait toutefois procédé
à une instruction pointilleuse et attendu près de 5 ans pour finalement pro-
noncer un refus de délivrance en s’appuyant sur un résumé d’une page et
demi de fedpol portant sur des faits antérieurs au dépôt de sa demande de
naturalisation et qui, de surcroît, étaient d’ores et déjà connus du SEM en
2012. Ainsi, l’autorité intimée mettait en avant le fait que des procédures
pénales avaient été ouvertes à son encontre, puis closes par manque de
preuves malgré des investigations poussées ; l’existence d’une transaction
immobilière en 2010 dont il était difficile de cerner la conséquence juridique
concrète que le SEM en tirait et finalement les liens qu’il avait eus avec un
groupe de sociétés ayant été mis sur la liste américaine des sanctions
contre la Russie, soit des sanctions politiques qui échappaient à la perti-
nence d’un débat juridique. Or, ces éléments invoqués par l’administration
pour rendre plausibles de « gros doutes quant au respect de l’ordre juri-
dique et de la sécurité » ne pouvaient manifestement pas fonder des in-
dices suffisamment consistants, susceptibles de faire obstacle à sa natu-
ralisation. Bien plutôt, une telle façon de procéder était constitutive, selon
lui, d’un abus du pouvoir d’appréciation, car l’autorité intimée avait refusé
de tenir compte de circonstances pertinentes, soit les résultats non con-
cluants des investigations menées, et avait compliqué de manière insoute-
nable la réalisation du droit matériel pendant plusieurs années. De surcroît,
F-5322/2017
Page 14
en tant que le SEM ne se fondait sur aucun fait précis et pertinent inhérent
à ses activités ou à son comportement, mais sur une appréciation pure-
ment subjective, faite de doutes et de soupçons non étayés, celui-ci avait
versé dans l’arbitraire.
Par ailleurs, l’intéressé a souligné que, selon les investigations de l’autorité
intimée, il était établi qu’il ne faisait pas l’objet d’enquête pénale en cours,
que son casier judiciaire était vierge et qu’il respectait ses obligations fi-
nancières, conditions légales soutenant la délivrance d’une autorisation fé-
dérale. Dans ce contexte, il était important de souligner que, selon le Ma-
nuel sur la nationalité, lorsqu’un administré avait été condamné à une peine
ferme, l’administration l’informait que sa demande ne pourrait être exami-
née qu’après radiation du casier judiciaire des inscriptions relatives à ses
condamnations antérieures. Ainsi, une condamnation pénale, même
ferme, ne faisait pas définitivement obstacle à une naturalisation. Or, dans
le cas d’une condamnation pénale, il était évident que la « réputation au-
dessus de tout soupçon » que le SEM érigeait en condition dans la pré-
sente cause, était pour le moins entachée, ce qui mettait à mal son raison-
nement. Au demeurant, il était impossible d’expliquer la différence qui était
faite en l’espèce entre lui-même – qui n’avait jamais été condamné et sim-
plement soupçonné par le passé – et des personnes qui avaient bien été
jugées et condamnées et dont la réputation ne pouvait donc en aucun cas
être qualifiée comme étant au-dessus de tout soupçon. Pour ces motifs, il
y avait lieu de conclure qu’une telle manière de procéder constituait une
violation du principe de l’égalité de traitement (cf. mémoire de recours du
14 septembre 2017 [pce TAF 1] et réplique du 6 décembre 2017 [pce TAF
8]).
8.
Le Tribunal de céans prend position comme suit.
8.1 La notion d’aptitude à la naturalisation ancrée à l’art. 14 aLN repose
sur l’idée que « l'attribution de la nationalité suisse est une question de
qualité et non de quantité ». La situation dans laquelle se trouve la Suisse
exige en effet que cette attribution soit « fondée sur un choix guidé par
l’aptitude et la valeur ». C'est ainsi que la prise en compte de la condition
de l'aptitude à la naturalisation a été justifiée par le Conseil fédéral lors de
l'adoption de la loi sur la nationalité de 1952. Il ne faut pas perdre de vue
qu’en naturalisant un étranger, l'Etat ne répond pas seulement à un désir
de l’intéressé ; il défend en même temps ses propres intérêts (cf. Message
du Conseil fédéral du 9 août 1951 relatif à un projet de loi sur l'acquisition
F-5322/2017
Page 15
et la perte de la nationalité suisse, in : FF 1951 II 677, spéc. p. 676 s. ch.
VIII).
8.2 Cela étant, s’il est vrai qu’il n’existe aucun droit à l’octroi de la naturali-
sation suisse, cela ne veut toutefois pas dire que l’administration bénéfice
d’une entière liberté et peut faire preuve d’arbitraire. Comme le relève à
juste titre le recourant, « les considérations qui conduisent [le SEM] à […]
refuser [la naturalisation] se doivent d’être objectives et reposer sur des
considérations légales et factuelles claires, à défaut d’ouvrir la porte à des
dérapages non protégés par notre ordre juridique » (cf. pce TAF 1 p. 21).
En effet, comme on l’a vu (cf. supra consid. 6.2), la jurisprudence rendue
en rapport avec les notions juridiques indéterminées de sûreté intérieure
et extérieure de la Suisse exige que l’administration fonde les refus de na-
turalisation sur la base d’une motivation convaincante en renvoyant à des
indices concrets, afin d’éviter tout arbitraire et inégalité de traitement dans
l’application de l’art. 14 let. d aLN. La question à examiner dans la présente
affaire est donc de savoir s’il existe des éléments suffisamment sérieux et
consistants pour motiver un rejet de la demande de naturalisation du re-
courant. Dans ce contexte, il sied de souligner que l’appréciation de la me-
nace émanant de l’intéressé doit reposer sur des exigences relativement
strictes, dans la mesure où le droit de la nationalité représente un rattache-
ment durable et contraignant de l’Etat suisse, qui comporte la garantie
d’une sécurité de séjour définitive (art. 25 al. Cst.), ainsi que d’une protec-
tion diplomatique et consulaire à l’étranger.
9.
9.1 Dans la décision attaquée, l’autorité intimée décrit de manière détaillée
les procédures pénales dont le recourant a fait l’objet en Suisse (dossier K
p. 212 n° 4) puis, chaque fois en une phrase succincte, fait part d’une tran-
saction immobilière ayant rapporté un bénéfice important à l’intéressé (dos-
sier K 63 p. 213 n° 5) et du fait que ce dernier est entré au sein de l’entre-
prise Y.______ inscrite sur la liste des sanctions américaines contre la Rus-
sie (dossier K p. 213 n°6). Comme le fait valoir à juste titre le recourant, il
convient de relever que les deux derniers éléments mentionnés – qui ne
sont pas plus étayés dans le rapport confidentiel de fedpol – ne sont pas
suffisamment consistants et ne sauraient être déterminants dans la pré-
sente affaire.
9.1.1 Ainsi, le SEM a relevé que l’intéressé avait acquis une villa en 2005
pour un montant de […] millions, qu’il avait revendue à la fille du président
F._______ en 2010 pour plus de […] millions de francs (cf. dossier K p.
F-5322/2017
Page 16
141). Le recourant a rappelé que cette vente, qui était de notoriété pu-
blique, était connue du SEM depuis de nombreuses années (cf. pce TAF 1
p. 18 et annexe 6) et que le marché de l’immobilier à Genève était truffé de
ventes de maisons de luxe et de prestige pour un prix parfois manifeste-
ment surfait « sans que, pour autant, celles-ci cachent forcément de telles
transactions obscures », de sorte que l’affirmer, voire simplement le laisser
entendre constituerait une simple supposition, concrètement, dénuée de
toute argumentation. Il a ainsi considéré qu’il s’agissait de pures spécula-
tions qui n’avaient jamais été étayées, en dépit d’investigations poussées,
avec des moyens considérables déployés par la Confédération (cf. aussi
dossier K p. 174 ss). En l’état du dossier, le TAF estime que le SEM ne
peut tirer aucune conclusion du bénéfice – aussi important qu’il soit – ef-
fectué par le recourant sur la vente de ce bien immobilier, d’autant que
cette transaction s’est produite dans un contexte de crise financière qui
renforçait l’attractivité des investissements dans des biens immobiliers de
luxe. Par ailleurs, comme l’a mentionné le recourant dans son mémoire de
recours, le Ministère public a été informé du contenu de cette transaction
et n’a pas été interpellé par l’existence d’une situation d’illicéité au sens de
l’art. 9 de la Loi d’application de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles
par des personnes à l’étranger du 20 juin 1986 (LaLFAIE, RSG E 1 43 ; [cf.
pce TAF 1 p. 17]). On relèvera par ailleurs que, malgré le fait que les tran-
sactions immobilières à Genève ont généré de l’agitation jusqu’au Palais
fédéral, la […] avait déclaré que le bien immobilier, qui était devenu la pro-
priété de F.______, avait été acquis en toute légalité (cf. […]). Il y a égale-
ment lieu de constater que les demandes relatives à ce genre de transac-
tions ne sont pas rares à Genève, dès lors que l’offre est loin de satisfaire
la demande (cf. notamment les sites Internet
argent-des-tycoons-russes-se-d%C3%A9verse-sur-la-suisse/289792 « ils
paient sans négocier » et
am-genfersee-das-sind-die-teuersten-villen-der-schweiz-id65262.html,
consultés en octobre 2019).
9.1.2 S’agissant de l’entrée du recourant au sein du groupe de construction
russe Y.______, actif dans 18 pays, il ressort d’un article paru dans un
prestigieux journal économique russe que l’intéressé a été nommé en 2012
"Vice-Président Senior" de ladite société, qui appartient à l'oligarque russe
D.______. Cette nomination s’expliquerait par le fait qu’il était considéré
depuis longtemps par le prénommé comme une personne digne de con-
fiance. Ils s’étaient rencontrés au début des années 90 à Saint-Pétersbourg
par l'intermédiaire du père du recourant, l'ancien […] (cf. […]). Toutefois,
selon […], le recourant a dû quitter le groupe dudit oligarque six mois après
sa nomination sans donner de raisons (cf. […]). Cela étant, le simple fait
F-5322/2017
Page 17
que cette société figure depuis 2014 sur la liste américaine des sanctions
à l’encontre de la Russie (cf. dossier K p. 141) ne saurait en soi être déter-
minant dans la présente affaire. En effet, en l’absence d’indices plus
étayés, cette inscription ne permet aucunement de conclure que le recou-
rant aurait été mêlé à des actes criminels. Son engagement momentané
au sein de ce groupe international n’y change rien.
9.2 En ce qui concerne les procédures pénales ayant été ouvertes à l’en-
contre du recourant, il y a lieu de relever ce qui suit.
9.2.1 Fedpol a adressé le 26 février 2003 au MPC une requête d’ouverture
d’une enquête de police judiciaire à l’encontre de A._______, dont le père,
C.______ a été […] russe des [...] jusqu’en janvier 2002 (cf. demande fed-
pol du 26 février 2003 p. 5). Il a notamment allégué que de forts soupçons
pesaient sur le prénommé d’avoir mis en place des structures commer-
ciales en Suisse et à l’étranger qui auraient bénéficié de tarifs préférentiels
(illégaux) pour les services de [...] fournis par le [...] russe, ce qui aurait
causé des dommages très importants au [...] et à l’Etat russe. Fedpol a
également ajouté que les bénéfices générés par ces tarifs préférentiels il-
légaux avaient probablement été soustraits au fisc russe à l’aide de socié-
tés offshore domiciliées à Chypre et que de grosses sommes d’argent d’ori-
gine criminelle avaient pu être blanchies par les structures en Suisse, avec
la complicité de fonctionnaires russes. Enfin, fedpol soupçonnait l’intéressé
et ses sociétés d’être soutenus par l’organisation criminelle russe transna-
tionale X._______. Au terme de l’examen de la requête de fedpol, le MPC
a ordonné, le 13 mars 2003, une enquête de police judiciaire à l’encontre
de l’intéressé et inconnus pour participation à une organisation criminelle
et blanchiment d’argent au sens des articles 260ter et 305bis CP. Fedpol a
souligné que le recourant n’avait pas été en mesure de rendre plausibles
les flux financiers très élevés, effectués sur de courtes périodes. Ayant
exercé son droit d’être entendu à de multiples reprises, l’intéressé ne se
serait jamais expliqué à ce sujet. L’affaire a toutefois dû être classée le
21 juillet 2006, en l’absence d’éléments suffisants pour la poursuite de la
procédure (cf. dossier K p. 36).
Cependant, en décembre 2005, la Pologne a déposé une requête complé-
mentaire d’entraide judiciaire en matière pénale (cf. dossier K p. 31). Au vu
des indices de corruption relevés dans le cadre de cette procédure, une
nouvelle procédure pénale pour corruption d’agents publics étrangers a été
ouverte par le MPC le 11 juillet 2006 contre inconnu. Les investigations
entreprises ont permis de déceler un échange de courriels privés visant à
F-5322/2017
Page 18
retarder ou à clore ladite demande d’entraide judiciaire et révélé que l’inté-
ressé était au courant du contenu de l’enquête d’entraide judiciaire menée
à son encontre. Le procureur général de Russie a informé le 3 avril 2006
qu’il retirait les accusations relatives aux fonds détournés qui auraient été
blanchis en Suisse (cf. dossier K p. 141). Dans le cadre de cette procédure,
un versement de deux millions d’euros, effectué par l’intéressé le
6 mai 2003 sur le compte d’une tierce personne, avait été découvert. Bien
que le SEM ait explicitement reproché au recourant de ne pas avoir fourni
d’éclaircissements relatifs à cette transaction bancaire, ce dernier ne s’est
nullement exprimé à ce sujet devant le Tribunal de céans, cumul d’élé-
ments apparaissant pour le moins suspicieux. Or, cette procédure, qui a
débuté en Suisse en 2006, a également été suspendue en 2009, en raison
d’un manque de preuve et du retrait de l’accusation de la part de la Russie
(cf. dossier K p. 34).
9.2.2 Procédant à une appréciation globale du cas, le Tribunal relève plu-
sieurs éléments qui parlent en faveur du recourant.
Tout d’abord, on note que les soupçons émis à l’encontre de l’intéressé
portent sur des activités relativement anciennes qui se seraient déroulées
jusqu’en 2003 avec, en partie, la participation de C.______, père de l’inté-
ressé, alors […] russe des [...]. Suite à la mort du prénommé, la procédure
qui avait été ouverte à l’encontre de ce dernier en Russie a été close en
2005. On observera que le fils du prénommé, soit le recourant, n’a égale-
ment pas fait l’objet de condamnations dans son pays d’origine.
Pour ce qui est des investigations qui ont été menées en Suisse à l’en-
contre de l’intéressé, on rappellera que, malgré toutes les enquêtes me-
nées auprès de divers services depuis l’arrivée en Suisse du recourant
(notamment le SRC, le MPC, l’OFJ et fedpol), celles-ci n’ont pas réussi à
démontrer que, sur le plan pénal, l’intéressé était impliqué dans des activi-
tés douteuses au sein d’une organisation criminelle et en lien avec le blan-
chiment d’argent (cf. notamment supra consid. 7.2.1). Le MPC avait en ef-
fet constaté « que les très nombreuses investigations conduites […] ne
permett[aient] pas de retenir à la charge de A._______ des soupçons pé-
naux suffisamment concrets concernant le blanchiment d’argent et sa par-
ticipation à une organisation criminelle pour poursuivre l’enquête, quand
bien même l’origine des fonds très importants dont il a bénéficié ne p[ou-
vai]t être clairement démontrée » (cf. ordonnance de suspension du 21 juil-
let 2006 p. 6). La deuxième procédure pénale close en 2009 n’a pas été
concluante.
F-5322/2017
Page 19
Dans ce contexte, on observera que l’élément déclencheur de la première
enquête pénale consistait en un fax anonyme, de nature douteuse, trans-
mis au MPC par télécopie du 21 novembre 2001 et évoquant la collusion
du recourant avec le milieu criminel (cf. ordonnance de suspension p. 3).
Fedpol a émis l’hypothèse que ledit fax était issu de milieux très informés
sur l’enquête menée par le Parquet général russe à l’encontre du [...] russe.
Cette hypothèse est confirmée par la première phrase du fax : « In accord-
ance with the investigation hold by the General Office of Public Prosecutor
of Russia regarding the activities of the […]… ». Il sied aussi de préciser
que le document précité a été envoyé depuis un lieu public (indiqué en
russe sur le document), de manière anonyme et sans en-tête. Ces circons-
tances incitent donc à la prudence en lien avec les accusations portées à
l’encontre du recourant.
Par la suite, le recourant est resté actif professionnellement en Suisse et
nonobstant le fait que les autorités suisses continuaient d’investiguer à son
encontre, celles-ci n’ont pas pu mettre en évidence de liens entre le recou-
rant et une organisation mafieuse.
En outre, malgré des recherches intensives durant plus de trois ans, fedpol
n’a pas réussi à obtenir de nouveaux éléments plaidant en défaveur de
l’intéressé. En effet, après avoir été sollicité par le SEM en date du 20 fé-
vrier 2014 (cf. dossier K p. 39), fedpol lui a signalé à plusieurs reprises,
dans la période courant du 2 avril 2014 au 10 novembre 2016, que les en-
quêtes menées à l’encontre de l’intéressé n’étaient pas encore terminées
(cf. notamment dossier K p. 45, 48, 51, 64 s., 69, 73, 82 et 99 [notices
internes et documents confidentiels], dossier K p. 104 et 128 s.). Ce n’est
qu’en date du 9 novembre 2016 que fedpol a communiqué à l’autorité in-
férieure son rapport confidentiel (cf. dossier K p. 131ss). Or, malgré ces
recherches, fedpol n’a pas été en mesure de signaler de nouveaux élé-
ments à l’encontre du recourant, si ce n’est son engagement au sein de
l’entreprise Y.______. Toutefois, comme relevé ci-dessus (cf. consid.
9.1.2), cette circonstance n’était pas suffisamment consistante pour rendre
vraisemblable son appartenance au crime organisé. Le Tribunal de céans
s’étonne dès lors du fait que l’autorité inférieure ait pris autant de temps
pour trancher la présente affaire.
Enfin, on soulignera que le recourant, qui a obtenu un permis de séjour en
1998, est désormais titulaire d’une autorisation d’établissement depuis no-
vembre 2007. En outre, ses enfants – qui sont nés en Suisse – et son
épouse ont tous obtenu la naturalisation en 2017.
F-5322/2017
Page 20
9.2.3 Ces éléments ne sont toutefois pas encore suffisants pour se forger
une conviction, eu égard, de l’autre côté de la balance, aux soupçons per-
durant quant au comportement du recourant, lequel ne s’est par ailleurs
pas montré coopératif avec les autorités pénales, loin s’en faut. Ainsi, dans
son rapport du 7 mars 2017 (cf. supra consid. 7.1), fedpol souligne sans
équivoque que la capacité du recourant à obtenir la nationalité suisse doit
être clairement niée dans la présente affaire. Il fonde cette appréciation sur
le fait que l’intéressé n’aurait pas été en mesure de rendre plausibles des
flux financiers très élevés, effectués sur de courtes périodes et portant sur
plusieurs millions de francs. En outre, la requête complémentaire d’en-
traide judiciaire requise par la Pologne en 2005 et la deuxième procédure
pénale ouverte en Suisse à l’encontre du recourant à ce titre, auraient mis
en évidence des indices évidents de corruption (cf. supra consid. 9.2.1).
Or, comme on l’a vu, le refus de naturalisation ne présuppose pas la com-
mission d’une infraction et le principe de la présomption d’innocence va-
lable en droit pénal n’est pas applicable dans la présente affaire de droit
public. En effet, les notions de sécurité intérieure et extérieure ancrées à
l’art. 14 aLN ont une fonction préventive et représentent un instrument de
la protection de l'Etat. Elles permettent donc de nier l’aptitude du candidat
en se basant sur des critères moins sévères que les autorités pénales et
peuvent aussi prendre en compte d’autres éléments que des indices pé-
naux, voire – comme indiqué supra – se fonder sur des soupçons suffi-
sants, étant rappelé qu’il n’existe pas de droit absolu à l’obtention de la
naturalisation suisse en cas de naturalisation ordinaire (cf. supra consid.
6.2). Compte tenu de ces principes, le recourant ne saurait convaincre en
tant qu’il se borne à souligner qu’aucune infraction pénale n’a été retenue
à son encontre jusqu’à ce jour, soit en se positionnant sur une argumenta-
tion purement pénaliste.
9.2.4 En contrepartie, la manière de procéder de l’autorité prête également
le flanc à la critique. Ainsi, le SEM s’est contenté de prendre note des affir-
mations de fedpol, sans verser en cause le moindre document concret
− dont l’existence était pourtant alléguée – qui aurait permis de fonder de
manière substantielle les faits reprochés à l’intéressé. En particulier, l’auto-
rité intimée n’a pas jugé utile de consulter le dossier fedpol quand bien
même les renseignements succincts mis à sa disposition auraient dû l’inci-
ter à le faire. Or, compte tenu des particularités de la présente affaire, le
SEM ne pouvait simplement rendre une décision de rejet sans procéder à
des investigations supplémentaires et compléter en conséquence son dos-
sier (en rapport avec les réquisits jurisprudentiels en la matière cf. supra
consid. 6.3 et 8.2 ; concernant les documents concrets à verser en cause
cf. infra consid. 11).
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Page 21
10.
Aux termes de l’art. 61 al. 1 PA, l'autorité de recours statue elle-même sur
l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives
à l'autorité inférieure. La réforme présuppose cependant un dossier suffi-
samment mûr pour qu'une décision puisse être prononcée, étant précisé
qu'il n'appartient pas à l'autorité de recours de procéder à des investiga-
tions complémentaires compliquées (cf. notamment ATAF 2011/42 consid.
8). Un renvoi de l'affaire à l'autorité inférieure se justifie notamment lorsque
d'autres éléments de fait doivent être constatés et que la procédure d'ad-
ministration des preuves s'avère trop lourde. De surcroît, la réforme est
inadmissible lorsque des questions pertinentes doivent être tranchées pour
la première fois et que l'autorité inférieure dispose d'un certain pouvoir
d'appréciation (cf. notamment ATAF 2011/42 consid. 8 ; Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 68.156 con-
sid. ). Il importe à cet égard de rappeler qu'en procédure de recours,
le rôle du TAF, qui est, à l'instar des autorités administratives, soumis éga-
lement à la maxime inquisitoire (art. 12 et 13 PA en relation avec
l'art. 37 LTAF), consiste en une obligation de revoir l'établissement des faits
plutôt qu'en une obligation d'établir ces derniers. Cette obligation incombe
en effet, de manière primaire, aux parties, soit à l'autorité qui a pris sa dé-
cision et à l'administré, en vertu de son devoir de collaboration (cf. notam-
ment ATAF 2011/54 consid. 5.1 ; arrêt du TAF E-5688/2012 du
18 mars 2013 consid. 2.2, non publié in ATAF 2013/23).
11.
Compte tenu des carences constatées, il se justifie de renvoyer l’affaire à
l’autorité inférieure pour instruction complémentaire en invitant l’autorité in-
timée à procéder avec la célérité due aux démarches suivantes :
– consulter l’intégralité du dossier du recourant constitué par fedpol ;
– si nécessaire avec l’aide de cette autorité, récolter tous les moyens de
preuve utiles mettant en évidence les indices concrets allégués, selon
lesquels le recourant n’aurait pas été en mesure de rendre plausibles
des flux financiers très élevés sur de courtes périodes ou serait mêlé à
des affaires de corruption ou d’entrave à la justice ;
– transmettre au recourant les pièces et informations nouvellement ré-
coltées, en cas de besoin sous forme caviardée ou de résumé, en lui
donnant la possibilité de s’exprimer en la matière.
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Ensuite, sur la base de l’ensemble de ces éléments, le SEM procèdera à
une nouvelle analyse approfondie du cas et rendra une nouvelle décision
dûment motivée.
12.
12.1 Au vu de ce qui précède, le recours est admis, la décision de l’autorité
intimée du 14 juillet 2017 annulée et la cause renvoyée à cette autorité
pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des con-
sidérants (art. 61 al. 1 in fine PA).
12.2 Une cassation pour instruction complémentaire équivalant à un gain
de cause (cf., parmi d'autres, arrêt du TF 2C_60/2011 du 12 mai 2011 con-
sid. 2.4), le recourant n'a pas à supporter de frais de procédure (cf. art. 63
al. 1 a contrario PA), pas plus que l'autorité qui succombe (cf. art. 63 al. 2
PA).
12.3 Le recourant a également droit à des dépens pour les frais indispen-
sables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1 PA
en relation avec l'art. 7 du règlement du 21 février 2008 concernant les
frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FI-
TAF, RS 173.320.2]).
(Dispositif à la page suivante)
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis en ce sens que la décision du 14 juillet 2017 est an-
nulée et le dossier retourné à l’autorité intimée afin qu’elle procède à une
réactualisation du dossier et rende une nouvelle décision dans le sens des
considérants.
2.
Il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais d’un montant de
de Fr. 1’200.- versée le 11 octobre 2017 est intégralement restituée au re-
courant par le Service financier du Tribunal.
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3.
Le SEM versera au recourant une indemnité de Fr. 2’500.- à titre de dé-
pens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant, par l’entremise de son mandataire (Recommandé)
– à l'autorité inférieure, pour information, dossier K […] en retour
– en copie, à l’Office de la population et des migrations du canton de
Genève, pour information.
– à fedpol, pour information
Le président du collège : La greffière :
Yannick Antoniazza-Hafner Victoria Popescu
Expédition :