B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung VI
F-7543/2015
Ur t e i l vom 2 7 . No vembe r 2 0 1 7
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richterin Jenny de Coulon Scuntaro,
Richter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Roman Pfäffli, Rechtsanwalt,
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM,
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Zustimmung zur Aufenthaltsbewilligung
(Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG) und Wegweisung.
F-7543/2015
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Sachverhalt:
A.
Der 1970 auf dem Gebiet des heutigen Weissrusslands geborene Be-
schwerdeführer, ungeklärter Staatsangehörigkeit und Inhaber eines estni-
schen Ausländerpasses („Alien’s Passport“), lebte vor seiner Einreise in die
Schweiz im Jahre 2012 rund 20 Jahre in Estland, wo sich seine Ehefrau
und zwei mittlerweile erwachsene Kinder immer noch befinden. Die
B._______ AG, die offenbar irrtümlich von einer estnischen Staatsangehö-
rigkeit des Beschwerdeführers ausging, stellte für ihn bei der Migrations-
behörde des Kantons Luzern am 17. August 2011 ein Gesuch um Erteilung
einer EU/EFTA-Kurzaufenthaltsbewilligung und bezeichnete ihn dabei als
Staatsangehörigen Estlands (Akten der Vorinstanz [SEM-act] 2/21).
B.
Obwohl dem Gesuch der B._______ AG der estnische Ausländerpass bei-
gelegt war, dem klar entnommen werden kann, dass der Beschwerdeführer
die estnische Staatsangehörigkeit nicht besitzt, nahm auch die kantonale
Migrationsbehörde an, dass der Beschwerdeführer estnischer Staatsange-
höriger sei und als solcher aus dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwi-
schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europä-
ischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Frei-
zügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) begünstigt
werde. Sie erteilte ihm daher am 2. Mai 2012 die nachgesuchte EU/EFTA-
Kurzaufenthaltsbewilligung (Akten der kantonalen Migrationsbehörde [LU-
act.] 7/8). Diese wurde zwei Mal verlängert, letztmals auf Gesuch der
C._______ AG mit Wirkung bis 14. Dezember 2014 (LU-act. 12/18, 20/28).
C.
Am 20. November 2014 ersuchte der Beschwerdeführer um Umwandlung
seiner bisherigen Bewilligung in eine EU/EFTA-Aufenthaltsbewilligung (LU-
act. 23/31). Erst in diesem Kontext fiel der kantonalen Migrationsbehörde
auf, dass der Beschwerdeführer möglicherweise nicht estnischer Staats-
angehöriger ist, was dieser auf Anfrage hin bestätigte (LU-act. 29/40,
31/44).
Nach Überprüfung des estnischen Ausländerpasses erklärte sich die kan-
tonale Migrationsbehörde am 2. Februar 2015 aufgrund der besonderen
Umstände des Falles bereit, dem Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewil-
ligung gestützt auf Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG zu erteilen und übersteuerte
den Fall zur Zustimmung an die Vorinstanz (SEM-act. 2/40).
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D.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2015 gelangte die Vorinstanz an den Be-
schwerdeführer und teilte ihm unter Gewährung des rechtlichen Gehörs
mit, dass sie erwäge, die Zustimmung zu einer Aufenthaltsbewilligung im
Sinne von Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG zu verweigern und ihn selbst aus der
Schweiz wegzuweisen (SEM-act. 3/43).
Erläuternd wies sie den Beschwerdeführer drauf hin, dass die kantonale
Migrationsbehörde seine EU/EFTA-Kurzaufenthaltsbewilligung in der irri-
gen Annahme erteilt und verlängert habe, er sei estnischer Staatsangehö-
riger. Er selbst habe es unterlassen, die Behörde auf den Irrtum aufmerk-
sam zu machen, und jetzt, wo der Fehler erkannt sei, könne sein Aufenthalt
in der Schweiz nicht mehr gestützt auf das FZA geregelt werden.
Zur vom Kanton zur Zustimmung unterbreiteten Bewilligung im Sinne von
Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG führte die Vorinstanz aus, dass aus ihrer Sicht
ein schwerwiegender persönlicher Härtefall nicht vorliege. Der Beschwer-
deführer halte sich erst relativ kurze Zeit in der Schweiz auf, habe hier keine
familiären Bindungen, und es gebe keinen Grund zur Annahme, dass er
sich als gesunder, arbeitsfähiger Mann in seinem Herkunftsland Estland
nicht wieder in die Arbeitswelt und Gesellschaft integrieren könne.
E.
Mit einem undatierten Schreiben (Eingang bei der Vorinstanz am 17. Juli
2015) machte der Beschwerdeführer von seinem Recht auf Stellungnahme
Gebrauch (SEM-act. 5/46). Er halte sich seit 4 ½ Jahren in der Schweiz
auf, sei hier beruflich und sozial gut integriert, sei nie straffällig geworden,
habe einen tadellosen Leumund, zahle immer alle Rechnungen und sei
ohne Betreibungen oder Verlustscheine.
F.
Mit Verfügung vom14. Oktober 2015 verweigerte die Vorinstanz die zur Er-
teilung einer Aufenthaltsbewilligung gestützt auf Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG
erforderliche Zustimmung und wies den Beschwerdeführer unter Anset-
zung einer Frist zur Ausreise innert 8 Wochen nach Rechtskraft der Verfü-
gung aus der Schweiz weg (SEM-act. 6/52).
Die Vorinstanz brachte zur Begründung im Wesentlich vor, der Beschwer-
deführer könne nichts aus dem Umstand für sich ableiten, dass ihm die
Behörden – in der irrigen Annahme, er sei Staatsangehöriger Estlands –
gestützt auf das FZA eine Kurzaufenthaltsbewilligung erteilt und verlängert
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hätten. Daraus ergebe sich kein Anspruch. Der Beschwerdeführer wäre
ausserdem verpflichtet gewesen, die ihm ausgestellte Bewilligung auf ihre
Richtigkeit hin zu prüfen und insbesondere die kantonale Behörde darauf
aufmerksam zu machen, dass die Staatsangehörigkeit „Estland“ falsch sei.
Ferner, so die Vorinstanz weiter, sei der rund 4 ½ Jahre dauernde Aufent-
halt des Beschwerdeführers verhältnismässig kurz. Der Umstand, dass er
einer Erwerbstätigkeit nachgehe, nicht straffällig geworden sei und seine
finanziellen Verpflichtungen erfülle, zeuge nicht von ausserordentlichen In-
tegrationsleistungen. Ein solches Verhalten werde erwartet. Ferner könne
davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer in seinem Her-
kunftsland einer vergleichbaren Tätigkeit nachgehen könne, wie in der
Schweiz. Familiäre Bindungen zur Schweiz beständen nicht, und es be-
stünden keine Hinweise auf einen schlechten Gesundheitszustand.
Schliesslich hielt die Vorinstanz fest, dass keine Umstände ersichtlich
seien, welche den Vollzug der Verweigerung der Zustimmung anzuordnen-
den Wegweisung als nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar er-
scheinen liessen.
G.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 23. November
2015 durch seinen Rechtsvertreter Beschwerde beim Bundesverwaltungs-
gericht mit den folgenden Rechtsbegehren: Die Verfügung der Vorinstanz
sei aufzuheben, und es sei die Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthalts-
bewilligung zu geben. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualtier sei die Ausreisefrist auf den
31. Dezember 2016 anzusetzen (Akten des BVGer [Rek-act.] 1).
H.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 3. März 2016 die
Abweisung der Beschwerde (Rek-act. 9).
I.
Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik vom 7. April 2016 an seinem
Rechtsmittel fest (Rek-act. 11).
J.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erheblich, in den Erwägungen
eingegangen.
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Seite 5
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des SEM betreffend Zustimmung zur Aufenthaltsbewilli-
gung und Wegweisung unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwal-
tungsgericht (Art. 112 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 31 ff. VGG).
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde le-
gitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten (Art. 49 ff. VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts und – soweit nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Recht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4
VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheis-
sen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeit-
punkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
3.
Die Staatsangehörigkeit des Beschwerdeführers ist ungeklärt. Im Verfah-
ren vor der kantonalen Migrationsbehörde bezeichnete er sich als Staats-
angehörigen Weissrusslands (LU-act. 31/44), im vorliegenden Verfahren
als Bürger der ehemaligen Sowjetunion, Angehörigen der russischen Min-
derheit in Estland und „formell“ staatenlos. Fest steht jedoch, dass er nicht
die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union
(EU) oder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) besitzt und
auch nicht Familienangehöriger eines Staatsangehörigen eines Mitglied-
staates der EU oder EFTA ist. Weder das Freizügigkeitsabkommen noch
das Übereinkommen vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen
Freihandelsassoziation (SR 0.632.31) gelangen daher zur Anwendung. Die
Rechtstellung des Beschwerdeführers als eines sogenannten Drittauslän-
ders wird vom ordentlichen Ausländerrecht geregelt (Art. 2 AuG).
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Seite 6
4.
4.1 Gemäss Art. 40 AuG sind die Kantone zuständig für die Erteilung und
Verlängerung von Bewilligungen. Vorbehalten ist u.a. die Zuständigkeit des
Bundes bei Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen nach
Art. 30 AuG, dessen Absatz 1 die einzelnen Tatbestände auflistet und des-
sen Absatz 2 den Bundesrat mit der Ausgestaltung der Rahmenbedingun-
gen und des Verfahrens betraut.
4.2 Die Zuständigkeit des Bundes bei Abweichungen von den Zulassungs-
voraussetzungen nach Art. 30 AuG wird gemäss Art. 85 Abs. 1 der Verord-
nung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätig-
keit (VZAE, SR 142.201) durch das SEM im Rahmen des Zustimmungs-
verfahrens wahrgenommen, wobei Art. 85 Abs. 2 VZAE die Bildung der zu-
stimmungspflichtigen Fallkategorien einer Verordnung des EJPD über-
lässt. Gestützt darauf erliess das EJPD die Verordnung vom 13. August
2015 über die dem Zustimmungsverfahren unterliegenden ausländerrecht-
lichen Bewilligungen und Vorentscheide (Zustimmungsverordnung; SR
142.201.1). In der vorliegenden Streitsache ergibt sich die Zustimmungs-
pflicht des kantonalen Bewilligungsentscheids aus Art. 5 Bst. d Zustim-
mungsverordnung, der vorsieht, dass die Erteilung einer Aufenthaltsbewil-
ligung gestützt auf einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall nach
Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG dem SEM zur Zustimmung zu unterbreiten ist.
Eine Konstellation, für welche das Grundsatzurteil des Bundesgerichts
vom 30. März 2015 (BGE 141 II 169) die Durchführung eines Zustim-
mungsverfahrens infolge Vorrangs der Behördenbeschwerde unzulässig
erklärte, liegt nicht vor.
4.3 Das SEM kann die Zustimmung verweigern oder mit Bedingungen ver-
binden (Art. 99 AuG, Art. 86 Abs. 1 VZAE). Es kann jedoch nicht über den
ihm vorgelegten Entscheid hinausgehen. Das SEM verweigert die Zustim-
mung zur erstmaligen Bewilligungserteilung und zur Verlängerung, wenn
die Zulassungsvoraussetzungen nicht erfüllt sind oder wenn bei einer Per-
son Widerrufsgründe nach Artikel 62 AuG vorliegen (Art. 86 Abs. 2 Bst. a
VZAE). Der Entscheid des SEM ergeht rechtsprechungsgemäss ohne Bin-
dung an die Beurteilung durch die kantonale Behörde.
5.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gestützt auf den in Art. 9 BV
verankerten Vertrauensschutz einen Anspruch auf die nachgesuchte Auf-
enthaltsbewilligung und damit auch auf die Zustimmung zu ihrer Erteilung.
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Diese Rechtsauffassung ist, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, unzutref-
fend.
5.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben ist sowohl in Art. 5 Abs. 3 als
auch in Art. 9 BV verankert. Art. 9 BV vermittelt einer Person einen grund-
rechtlichen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördli-
che Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
behördliches Verhalten. Es kommt zum Zug, wenn die erweckten Erwar-
tungen nicht dem objektiven Recht entsprechen. Insoweit steht der Ver-
trauensschutz im Spannungsverhältnis zum Legalitätsprinzip. Damit sich
der Betroffene auf den Vertrauensschutz berufen kann, ist erforderlich,
dass die Behörde durch ihr Verhalten eine Vertrauensgrundlage geschaf-
fen hat, auf die der Betroffene in guten Treuen vertraut hat, dass er auf-
grund dieses Vertrauens Dispositionen getroffen hat, die er nicht oder nicht
ohne Nachteile rückgängig machen kann und dass die gesetzliche Ord-
nung seit dem behördlichen Tun keine Änderung erfahren hat. Sind die Vo-
raussetzungen für den Vertrauensschutz gegeben, muss die Behörde
grundsätzlich das geweckte Vertrauen honorieren. Dies erfolgt primär
dadurch, dass der Betroffene nicht entsprechend dem objektiven Recht,
sondern entsprechend seinem Vertrauen behandelt wird. Ist das nicht mög-
lich, weil an der Durchsetzung des objektiven Rechts ein überwiegendes
öffentliches Interesse besteht, ist der Betroffene für den Schaden zu ent-
schädigen, den er durch sein Vertrauen auf die staatliche Handlung erlitten
hat (vgl. zum Ganzen etwa BGE 143 V 95 E. 3.6.2, 137 II 182 E. 3.6.2, je
m.H.; ferner CHRISTOPH ROHNER, in: Die schweizerische Bundesverfas-
sung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 47 ff. zu Art. 9 BV; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016,
Rz. 624 ff.).
5.2 Nach Auffassung des Beschwerdeführers sind die Voraussetzungen für
die Gewährung des Vertrauensschutzes gegeben. Die Vertrauensgrund-
lage erblickt er in der Erteilung und mehrfachen Verlängerung seiner Kurz-
aufenthaltsbewilligung EU/EFTA durch die Migrationsbehörde des Kantons
Luzern (und einer entsprechenden Auskunft im Rahmen des letzten Ver-
fahrens auf Umwandlung in eine Aufenthaltsbewilligung). Diese seien zwar
materiell unrichtig gewesen, da sie auf der irrtümlichen Annahme beruht
hätten, er sei Este. Allein er habe in guten Treuen auf die Richtigkeit des
behördlichen Tuns vertraut. Weder habe er die kantonale Migrationsbe-
hörde über seine Staatsangehörigkeit getäuscht, noch habe er gewusst
oder wissen müssen, dass die kantonale Migrationsbehörde in einem Irr-
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tum befangen und dass dieser Irrtum rechtserheblich gewesen sei. Er be-
ruft sich in diesem Zusammenhang auf seine anfänglich ungenügenden
Deutschkenntnisse, die Tatsache, dass er ein juristischer Laie ist, ferner
seinen mit 20 Jahren sehr langen Voraufenthalt in Estland, der dazu geführt
habe, dass er das Land als seine Heimat betrachte, sowie die Diskriminie-
rung der dortigen russischen Minderheit, deren Angehörige keine Aussich-
ten auf den Erwerb der estnischen Staatsbürgerrechts hätten. Sodann
habe er als Folge der irrtümlichen Erteilung und Verlängerung seiner Kurz-
aufenthaltsbewilligungen sein Leben völlig neu organisiert. Müsste er in
sein Herkunftsland zurückkehren, würde es ihm aufgrund seiner langen
Abwesenheit, der hohen Arbeitslosigkeit und der Diskriminierung der rus-
sischen Minderheit auf dem Arbeitsmarkt sehr schwer fallen, eine neue An-
stellung zu finden und seine Familie zu ernähren. Darin liegt seiner Auffas-
sung nach eine Vertrauensdisposition, welche die Behörde zur Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung verpflichtet.
5.3 Dem Beschwerdeführer ist entgegenzuhalten, dass Kurzaufenthaltsbe-
willigungen und Aufenthaltsbewilligungen stets befristet erteilt werden (vgl.
etwa Art. 6 Abs. 1 und 2 Anhang I zum FZA, Art. 32 und Art. 33 AuG). Aus
Anlass ihrer Verlängerung wird von der Behörde jeweils geprüft, ob die ein-
schlägigen Voraussetzungen (immer noch) erfüllt sind. Die ausländische
Person muss damit rechnen, dass die Bewilligung gegebenenfalls nicht er-
neuert wird, es sei denn, sie habe eine entsprechende Zusicherung erhal-
ten, was im vorliegenden Fall nicht geschehen ist. Die blosse Erteilung ei-
ner Bewilligung kann daher grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen
in die Verlängerung derselben begründen (BGE 126 II 377 E. 3.b, Urteil
des BGer 2C_184/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 4.3; PETER UEBERSAX,
Einreise und Aufenthalt, in: Peter Uebersax et al. (Hrsg.), Ausländerrecht,
2. Aufl. 2009, N. 7.148). Den Anforderungen des Vertrauensgrundsatzes
als allgemeines Verfassungsprinzip (Art. 5 Abs. 3 BV) genügt es im Übri-
gen, wenn die Migrationsbehörden den Umstand, dass sich eine ausländi-
sche Person bereits im Besitze einer Aufenthaltsbewilligung befand, in ih-
ren Entscheid mit einfliessen lassen und im Falle der Nichtverlängerung
derselben eine angemessene Frist zum Verlassen der Schweiz setzen
(BGE 126 II 377 E. 3.b in fine). Der Beschwerdeführer kann sich daher auf
keine taugliche Vertrauensgrundlage berufen.
5.4 Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen kann ferner ausge-
schlossen werden, dass der Beschwerdeführer den Irrtum der Migrations-
behörde und dessen rechtliche Relevanz für seinen ausländerrechtlichen
Status nicht erkannte oder bei Aufwendung minimaler Sorgfalt nicht hätte
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erkennen müssen. Es sei lediglich auf die insgesamt drei Ausländeraus-
weise EU/EFTA hingewiesen, die er in den Jahren 2012 bis 2014 erhielt, in
denen als seine Staatsangehörigkeit „Estland“ vermerkt war und denen
leicht erkennbar entnommen werden kann, dass sie Staatsangehörigen
der EU/EFTA-Mitgliedstaaten vorbehalten sind. Gleiches gilt für die ent-
sprechenden Gesuche, von denen zumindest das Umwandlungsgesuch
vom 20. November 2014 von ihm unterzeichnet war. Dort bezeichnete er
sich im Übrigen selbst als estnischen Staatsangehörigen. Dass er in Wahr-
heit diese Staatsangehörigkeit nicht besitzt und dass sich die Migrations-
behörde in diesem Zusammenhang für die Staatsangehörigkeit im Rechts-
sinne und nicht für seine subjektive Befindlichkeit interessiert, war dem Be-
schwerdeführer ohne jeden vernünftigen Zweifel ebenfalls bewusst. Im-
merhin stellt die Staatsangehörigkeit einen rechtlichen Status dar, der
grundlegend ist und sich auf praktisch alle Lebensbereiche bestimmend
auswirkt. Der Beschwerdeführer konnte auch nicht in guten Treuen anneh-
men, er werde in seiner Eigenschaft als in Estland lange Jahre aufenthalts-
berechtigtes Mitglied der russischen Minderheit behandelt werden, wie
wenn er die estnische Staatsangehörigkeit besässe. Dagegen spricht be-
reits die Tatsache, dass er die Migrationsbehörde über sein Vorleben nicht
informierte und schon im Herkunftsland nicht gleich behandelt wurde.
Wieso er von den Behörden eines anderen Staates erwartete, gleich be-
handelt zu werden wie estnische Staatsangehörige, ist nicht nachvollzieh-
bar. Davon abgesehen hatte er in seinem Umwandlungsgesuch vom
20. November 2014 hinsichtlich der weissrussischen Staatsangehörigkeit
seiner Ehefrau und seiner beiden erwachsenen Kinder keine Zuordnungs-
probleme, obwohl zumindest seine beiden Kinder ihr ganzes bisheriges
Leben in Estland verbracht haben. Somit muss dem Beschwerdeführer
auch ein schutzwürdiges Vertrauen abgesprochen werden.
6.
6.1 Art. 18 bis 29 AuG listen die ordentlichen Voraussetzungen für die Zu-
lassung einer ausländischen Person zu einem Aufenthalt mit und ohne Er-
werbstätigkeit auf. Art. 30 AuG enthält Tatbestände, bei denen von diesen
Zulassungsvoraussetzungen abgewichen werden kann. Das ist gemäss
Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG unter anderem der Fall, wenn einem schwerwie-
genden persönlichen Härtefall oder wichtigen öffentlichen Interessen
Rechnung zu tragen ist. Art. 31 Abs. 1 VZAE enthält eine nicht abschlies-
sende Listen von Kriterien, die bei der Beurteilung der Frage, ob ein
schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt, zu berücksichtigen sind.
Dazu gehören die Integration der gesuchstellenden Person (Bst. a), die
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Respektierung der Rechtsordnung durch sie (Bst. b), ihre Familienverhält-
nisse (Bst. c), ihre finanziellen Verhältnisse sowie ihr Wille zur Teilhabe am
Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung (Bst. d), die Dauer ihrer An-
wesenheit in der Schweiz (Bst. e), ihr Gesundheitszustand (Bst. f) und die
Möglichkeiten für ihre Wiedereingliederung im Herkunftsland (Bst. g).
6.2 Schon aufgrund der Stellung von Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG im Gesetz
(unter Abschnitt "Abweichung von den Zulassungsvoraussetzungen"), sei-
ner Formulierung und den vom Bundesgericht in der Rechtsprechung zum
entsprechenden Art. 13 Bst. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über
die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, AS 1986 1791) genannten
und jetzt in Art. 31 Abs. 1 VZAE aufgeführten Kriterien ergibt sich, dass
dieser Bestimmung Ausnahmecharakter zukommt und dass die Vorausset-
zungen zur Anerkennung eines Härtefalles restriktiv zu handhaben sind.
Die betroffene Person muss sich in einer persönlichen Notlage befinden.
Das bedeutet, dass ihre Lebens- und Existenzbedingungen, gemessen am
durchschnittlichen Schicksal von ausländischen Personen, in gesteigertem
Masse in Frage gestellt sein müssen bzw. die Verweigerung einer Abwei-
chung von den Zulassungsvoraussetzungen für sie mit schweren Nachtei-
len verbunden wäre.
6.3 Bei der Beurteilung eines Härtefalles müssen sämtliche Umstände des
jeweiligen Einzelfalles berücksichtigt werden. Die Anerkennung als Härte-
fall setzt nicht zwingend voraus, dass die Anwesenheit in der Schweiz das
einzige Mittel zur Verhinderung einer persönlichen Notlage darstellt. Auf
der anderen Seite reichen eine lang dauernde Anwesenheit und eine fort-
geschrittene soziale und berufliche Integration sowie klagloses Verhalten
für sich alleine nicht aus, um einen schwerwiegenden persönlichen Härte-
fall zu begründen. Vielmehr wird vorausgesetzt, dass die ausländische Per-
son so enge Beziehungen zur Schweiz unterhält, dass von ihr nicht ver-
langt werden kann, in einem anderen Land, insbesondere in ihrem Heimat-
staat zu leben. Berufliche, freundschaftliche und nachbarschaftliche Bezie-
hungen, welche die betroffene Person während ihres Aufenthaltes in der
Schweiz knüpfen konnte, genügen normalerweise nicht für eine Abwei-
chung von den Zulassungsvoraussetzungen (vgl. insbesondere BGE 130
II 39 E. 3 S. 41 f. und BVGE 2007/45 E. 4.2, je m.H.).
6.4 Zu beachten gilt es ferner, dass im Zusammenhang mit dem schwer-
wiegenden persönlichen Härtefall ausschliesslich humanitäre Gesichts-
punkte ausschlaggebend sind, wobei der Schwerpunkt auf der Veranke-
rung in der Schweiz liegt. Im Rahmen einer Gesamtschau sind jedoch seit
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Seite 11
jeher auch der Gesundheitszustand einer Person sowie die Möglichkeiten
einer Wiedereingliederung im Herkunftsland mitzuberücksichtigen (vgl. Art.
31 Abs. 1 Bst. f und g VZAE). Diese Prüfung kann nicht losgelöst von den
persönlichen, familiären und ökonomischen Schwierigkeiten erfolgen, de-
nen eine ausländische Person in ihrem Heimat- bzw. Herkunftsland ausge-
setzt wäre (vgl. BGE 123 II 125 E. 3 S. 128). Daraus ergibt sich eine ge-
wisse Überschneidung von Gründen, die für die Beurteilung der Vollzieh-
barkeit einer verfügten Wegweisung von Bedeutung sind (vgl. Art. 83 AuG),
und solchen, die einen Härtefall (mit)begründen können. Das ist nicht zu
vermeiden und in Kauf zu nehmen (vgl. Urteil des BVGer C-3887/2009 vom
30. Mai 2012 E. 4.3 m.H.).
7.
7.1 Die Vorinstanz kommt in der angefochtenen Verfügung zum Schluss,
dass die Nachteile, die dem Beschwerdeführer für den Fall drohten, dass
er nicht von den Zulassungsvoraussetzungen ausgenommen werde, nicht
so schwer wögen, als dass von einem schwerwiegenden persönlichen Här-
tefall im Sinne von Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG ausgegangen werden müsste.
Im Einzelnen hebt die Vorinstanz die folgenden Punkte hervor: Der rund
4 ½-jährige Aufenthalt sei verhältnismässig kurz und könne nicht entschei-
dend ins Gewicht fallen. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer einer
Erwerbstätigkeit nachgeht, nicht straffällig geworden ist und seine finanzi-
ellen Verpflichtungen erfüllt, wird zwar anerkannt. Nach Auffassung der
Vorinstanz zeugt dies jedoch nicht von einer ausserordentlichen Integrati-
onsleistung. Vielmehr werde ein solches Verhalten von jedem Einwohner
der Schweiz verlangt. Der Beschwerdeführer habe ferner kurzzeitig als
Maurer, Gartengestalter sowie Allrounder und schliessend vor allem als
Mitarbeiter in einem Fleischverarbeitungsbetrieb gearbeitet. Es sei davon
auszugehen, dass er auch in seinem Herkunftsstaat einer vergleichbaren
Arbeit nachgehen könne. Familiäre Bindungen an die Schweiz habe der
Beschwerdeführer nicht. Die Akten enthielten auch keine Hinweise auf ei-
nen schlechten Gesundheitszustand. Zusammenfassend kann die Vor-
instanz keinen schwerwiegenden persönlichen Härtefall erkennen.
7.2 Der Beschwerdeführer betont seine gute berufliche und soziale In-
tegration in der Schweiz sowie seinen tadellosen Leumund in finanzieller
und strafrechtlicher Hinsicht. Während seines langen Aufenthaltes sei die
Schweiz zu seiner zweiten Heimat geworden. Weiter macht der Beschwer-
deführer geltend, dass er mit seinem Einkommen für den Lebensunterhalt
der Ehefrau und der Kinder aufkomme. Müsste er zurückkehren, stünde er
vor dem Nichts, da es für ihn sehr schwierig wäre, wieder eine Arbeit zu
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Seite 12
finden. Denn er sei aus der Perspektive des Arbeitsmarktes fortgeschritte-
nen Alters und seit Jahren nicht mehr in den estnischen Arbeitsmarkt inte-
griert. Zudem gehöre er der russischen Minderheit in Estland an, deren
Angehörige nachweislich auch auf dem Arbeitsmarkt diskriminiert würden
und unter denen eine hohe Arbeitslosigkeit herrsche. Die Vorinstanz gehe
daher zu Unrecht davon aus, dass er in seinem Herkunftsstaat wieder eine
vergleichbare Arbeit finden könnte. Sie setze sich überhaupt nicht mit den
Problemen auseinander, denen er als Russe ausgesetzt wäre. Beziehe
man diese Problematik in die Gesamtbeurteilung ein, sei in Verbindung mit
seiner sehr guten Integration sehr wohl ein Härtefall gegeben.
7.3 In ihrer Vernehmlassung hält die Vorinstanz an ihrer Beurteilung fest.
Erneut weist sie darauf hin, dass der bisherige Aufenthalt des Beschwer-
deführers in der Schweiz nicht besonders lang sei. Dass der Beschwerde-
führer einer Erwerbstätigkeit nachgehe, nicht straffällig geworden sei und
seinen finanziellen Verpflichtungen nachkomme, müsse als normales Ver-
halten eines durchschnittlichen Bewohners der Schweiz bewertet werden
und zeuge nicht von einer überdurchschnittlichen Integrationsleistung. Der
Beschwerdeführer sei mit seinen 46 Jahren auch nicht zu alt, um in seinem
Herkunftsstaat, in dem er seit 1990 gelebt habe, wieder Fuss zu fassen.
Der Beschwerdeführer habe auch nicht konkret dargelegt, inwiefern er von
der geltend gemachten Diskriminierung der russischen Minderheit in Est-
land betroffen gewesen sei. Es sei darauf hinzuweisen, dass rund 30 % der
Einwohner Estlands russischsprachig seien, am wirtschaftlichen Leben
teilnehmen würden und sich vielfach nach dem Bestehen eines Staatsbür-
gerschaftstests hätten einbürgern lassen. Konkrete Gründe für die An-
nahme, dass die Wiedereingliederung des Beschwerdeführers in seinem
Herkunftsland nicht möglich wäre, lägen nicht vor.
7.4 Der Beschwerdeführer wiederum wiederholt in der Replik seine Argu-
mente bezüglich der ihn erwartenden Schwierigkeiten einer wirtschaftli-
chen Widereingliederung. Ferner widerspricht er der impliziten Darstellung
der Vorinstanz, dass sich die meisten Russen nach Bestehen eines Staats-
bürgertests einbürgern liessen. Wie einem beigelegten Bericht der Organi-
sation Human Rights Watch vom 7. Juni 2015 entnommen werden könne,
sei die Anzahl der Staatenlosen in Estland immer noch überproportional
hoch. Die Hürden für eine Einbürgerung seien, vor allem aufgrund von
sprachlichen Anforderungen, kaum zu überwinden. Zwar seien die Regeln
für Kinder und Senioren unter gewissen Voraussetzungen gelockert wor-
den. Er selbst könne von dieser Lockerung nicht profitieren. Insbesondere
die sprachlichen Anforderungen seien für ihn kaum zu erfüllen, und er
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könnte sich auch keinen Sprachkurs leisten. Zudem seien die Gebühren
für das Verfahren eine grosse finanzielle Belastung. Vor diesem Hinter-
grund sei hinreichend dargetan, dass eine wirtschaftliche Widereingliede-
rung in Estland sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich sei. In Verbin-
dung mit den anderen Beurteilungskriterien müsse von einem schwerwie-
genden persönlichen Härtefall ausgegangen werden.
8.
Das Bundesverwaltungsgericht teilt die Auffassung der Vorinstanz, dass
kein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt, dem in Abweichung
von den ordentlichen Zulassungsvoraussetzungen mit einer Aufenthaltsbe-
willigung Rechnung getragen werden müsste.
8.1 Wohl hält sich der Beschwerdeführer mittlerweile sechseinhalb Jahre
in der Schweiz auf. Allerdings bestehen erhebliche Zweifel an seiner Gut-
gläubigkeit in die materielle Rechtmässigkeit seine Aufenthaltes (vgl. weiter
oben E. 5.4) und ist die Aufenthaltsdauer rechtsprechungsgemäss ohnehin
zu kurz, als dass er allein aus ihr und der damit normalerweise einherge-
henden Integration unter dem Gesichtspunkt des schwerwiegenden per-
sönlichen Härtefalls etwas für sich ableiten könnte (vgl. oben E. 6.3; ferner
Urteil des BGer C-1090/2013 vom 19. Mai 2014 E. 5.1. m.H. unter anderem
auf die mit BGE 124 II 110 E. 3 begründete Kaynak-Rechtsprechung, die
mit Blick auf die besondere Situation asylsuchender Personen nach zehn-
jährigem Aufenthalt ohne definitiven Asylentscheid und damit einhergehen-
der guter Integration von einem schwerwiegenden persönlichen Härtefall
ausgeht). Dass der Beschwerdeführer als Mitarbeiter geschätzt wird, für
seinen Lebensunterhalt ohne Inanspruchnahme der öffentlichen Sozialhilfe
aufkommt und sein finanzieller und strafrechtlicher Leumund einwandfrei
ist, ist anzuerkennen, entspricht aber dem, was von jedem Einwohner der
Schweiz erwartet wird, und kann nicht als besondere Integrationsleistung
betrachtet werden, die ihn im Vergleich zu anderen ausländischen Perso-
nen mit vergleichbarem Aufenthalt hervorheben würde. Die Feststellung,
dass der Beschwerdeführer keine besonderen Integrationsleistungen vor-
weisen kann, ist umso mehr berechtigt, als er zwar behauptet, dass die
Schweiz zu seiner zweiten Heimat geworden sei, er jedoch keine substan-
tiierten Angaben zu irgendwelchen sozialen Kontakten ausserhalb der be-
ruflichen Sphäre macht. Es tritt hinzu, dass der Beschwerdeführer keine
familiären Bande zur Schweiz unterhält (seine engsten Familienangehöri-
gen leben in Estland), und dass nichts auf gesundheitliche Probleme
schliessen lässt.
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8.2 Zu den Möglichkeiten einer Wiedereingliederung im Herkunftsland ist
zu bemerken, dass der Beschwerdeführer nach eigenen Angaben in den
seiner Einreise vorangegangenen 20 Jahren in Estland gelebt hat, wo
seine Ehefrau und seine zwei inzwischen erwachsenen Kinder nach wie
vor leben. Es kann daher ohne weiteres angenommen werden, dass er mit
den Verhältnissen in Estland bestens vertraut ist. Dies gilt umso mehr, als
der Beschwerdeführer nach einem ungleich kürzeren Aufenthalt in der
Schweiz für sich in Anspruch nimmt, bestens in die hiesigen Verhältnisse
integriert zu sein. Zudem ist der Beschwerdeführer gesund und hat mit 48
Jahren noch nicht ein Alter erreicht, das ihm den Wiedereinstieg in das Be-
rufsleben verunmöglich würde. Die berufliche Erfahrung, die er in der
Schweiz dazugewonnen hat, wird ihm helfen. Was die Diskriminierung von
Angehörigen der russischen Minderheit auf dem Arbeitsmarkt angeht, die
der Beschwerdeführer mit Beweismitteln zu belegen sucht (Amnesty Inter-
national Report 2014/2015 und Bericht der Organisation Human Rights
Watch vom 7. Juni 2015), so unterlässt er es, konkret und substantiiert dar-
zulegen, inwiefern er persönlich von ihr betroffen wäre. Dieser Punkt ist
von Bedeutung, denn die russische Gemeinschaft in Estland ist in Bezug
auf ihren rechtlichen Status, die politische Einstellung und die sprachliche
und wirtschaftliche Integration durchaus heterogen (vgl. dazu: Wissen-
schaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Die russischen Minderhei-
ten in den baltischen Staaten, Sachstand vom 24. Februar 2017, Aktenzei-
chen WD2-3000-010/17, online abrufbar unter Do-
kumente > Fachinformationen und Analysen, abgerufen am 09. November
2017). Von den Lebensverhältnissen des Beschwerdeführers in Estland ist
jedoch so gut wie nichts bekannt. Damit will nicht gesagt sein, dass eine
Wiedereingliederung in Estland problemlos möglich wäre. Die Schwierig-
keiten, denen der Beschwerdeführer ausgesetzt wäre, sind jedoch weder
für sich allein noch in Verbindung mit seiner Integration in der Schweiz ge-
eignet, einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall nach Art. 30 Abs. 1
Bst. b AuG zu begründen.
9.
9.1 Zusammenfassend ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer weder
die materiellen Voraussetzungen einer Aufenthaltsbewilligung gestützt auf
Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG erfüllt, noch aus dem grundrechtlich verankerten
Vertrauensschutz einen Anspruch auf eine solche Aufenthaltsbewilligung
ableiten kann. Die Vorinstanz hat daher ihre Zustimmung zu Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung nach Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG wegen eines schwer-
wiegenden persönlichen Härtefalls zu Recht verweigert.
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9.2 Aus der Rechtmässigkeit der Zustimmungsverweigerung folgt ohne
weiteres die Rechtmässigkeit der Wegweisung (vgl. Art. 64 Abs. 1 AuG).
Da Vollzugshindernisse im Sinne von Art. 83 Abs. 2 bis 4 AuG weder gel-
tend gemacht werden noch ersichtlich sind, stellt sich die Frage einer vor-
läufigen Aufnahme des Beschwerdeführers nicht. Anzufügen bleibt, dass
das Subeventualbegehren des Beschwerdeführers auf Ansetzung einer
Ausreisefrist bis 31. Dezember 2016 durch die Verfahrensdauer gegen-
standslos geworden ist (und im Übrigen ohnehin unzulässig wäre).
10.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene
Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Be-
schwerde ist daher abzuweisen.
11.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be-
schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskos-
ten sind auf Fr. 1‘000.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 16
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 1‘000.- werden dem Beschwerde-
führer auferlegt. Sie sind durch den geleisteten Kostenvorschuss in glei-
cher Höhe gedeckt.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (…)
– die Vorinstanz (…)
– die Migrationsbehörde des Kantons Luzern
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer
Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An-
gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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