B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung VI
F-952/2016
Ur t e i l vom 1 9 . Ap r i l 2 0 1 8
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Martin Kayser,
Richter Antonio Imoberdorf,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Linda Keller, Rechtsanwältin,
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM,
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Entzug des Passes für eine ausländische Person.
F-952/2016
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer (geb. 1991) ist somalischer Staatsangehöriger. Er
lebt mit einer Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz. Am 6. Januar 2014
stellte ihm die Vorinstanz gestützt auf Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vom
14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für aus-
ländische Personen (RDV, SR 143.5) einen Pass für eine ausländische
Person mit Gültigkeit bis 5. Januar 2019 aus.
B.
Mit Strafbefehl des Untersuchungsamtes Altstätten vom 24. Februar 2015
wurde der Beschwerdeführer der Förderung der rechtswidrigen Einreise im
Sinne von Art. 116 Abs. 1 Bst. a AuG (SR 142.20) schuldig gesprochen und
zu einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen zu CHF 100.00, bedingt aufge-
schoben bei einer Probezeit von 3 Jahren, und einer Busse von CHF
2‘000.00 verurteilt. Der Strafbefehl erwuchs in Rechtskraft.
C.
Im Zusammenhang mit der vorgenannten Verurteilung gelangte die für den
Beschwerdeführer zuständige Migrationsbehörde des Kantons St. Gallen
mit Eingaben vom 27. Januar und 23. März 2015 an die Vorinstanz und
beantragte den Entzug des Reisedokuments. Denselben Antrag stellte am
27. November 2015 das Untersuchungsamt Altstätten.
D.
Mit Verfügung vom 15. Januar 2016 entsprach die Vorinstanz dem kanto-
nalen Antrag, entzog dem Beschwerdeführer den Pass für eine ausländi-
sche Person und ordnete eine Rückgabe innert 30 Tagen an.
E.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 15. Februar 2016 gelangte der Beschwerde-
führer an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung der
vorgenannten Verfügung und die Feststellung, dass die Voraussetzungen
für einen Entzug des Reisedokuments nicht erfüllt sind.
F.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 29. April 2016 auf
Abweisung der Beschwerde.
F-952/2016
Seite 3
G.
Der Beschwerdeführer hält am 2. Juni 2016 in replicando an seinem
Rechtsmittel unverändert fest.
H.
Im Rahmen des Instruktionsverfahrens zog das Bundesverwaltungsgericht
die Akten des Untersuchungsamts Altstätten ST.2015.7 in der Sache des
Beschwerdeführers bei.
I.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erheblich, in den Erwägungen
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des SEM betr. Reisedokumente für ausländische Perso-
nen unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
(Art. 112 Abs. 1 AuG [SR 142.20] i.V.m. Art. 31 ff. VGG).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
F-952/2016
Seite 4
3.
Vorweg ist festzustellen, dass die Vorinstanz den Anspruch des Beschwer-
deführers auf rechtliches Gehör verletzt hat, weil sie ihn vor Erlass der an-
gefochtenen Verfügung nicht angehört hat (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG). Dass
die angefochtene Verfügung nicht schon deshalb aufzuheben und die Sa-
che zur Gewährung des rechtlichen Gehörs sowie zum neuen Entscheid
an die Vorinstanz zu überweisen ist, ist unter anderem der Tatsache ge-
schuldet, dass der rechtskundig vertretene Beschwerdeführer auf eine ent-
sprechende Rüge verzichtet und ein reformatorisches Urteil gefordert hat.
Der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist jedoch bei der Kostenfolge
Rechnung zu tragen.
4.
4.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt verschiedene Kategorien
von Reisedokumenten für schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer
(vgl. Auflistung des Art. 1 Abs. 1 RDV), deren Erteilung bei gegebenen Vor-
aussetzungen teils im Ermessen des SEM liegt (Art. 59 Abs. 1 AuG, Art. 4
Abs. 2 und Abs. 4 RDV, Art. 5 Abs. 1 und 2 RDV, Art. 6 RDV), teils auf
einem Anspruch beruht (Art. 59 Abs. 2 AuG, Art. 3 RDV, Art. 4 Abs. 1 RDV).
Ein Anspruch auf ein Reisedokument besteht gemäss Art. 59 Abs. 3 AuG
nicht, wenn die ausländische Person erheblich oder wiederholt gegen die
öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland
verstossen hat oder diese gefährdet.
4.2 Für eine schriftenlose ausländische Person mit Aufenthaltsbewilligung
sieht die RDV den „Pass für eine ausländische Person“ vor (Art. 4 Abs. 2
RDV). Er kann vom SEM erteilt werden, wenn kein Verweigerungsgrund
nach Art. 19 RDV gegeben ist, und ist zu entziehen, wenn einer der Tatbe-
stände des Art. 22 Abs. 1 RDV vorliegt. Das ist unter anderem der Fall,
wenn die ausländische Person die Voraussetzungen für die Ausstellung
des Passes nicht mehr erfüllt (Bst. a), ferner wenn die zuständige Behörde
den Entzug beantragt, weil die ausländische Person in der Schweiz wegen
eines Verbrechens oder Vergehens strafrechtlich verfolgt wird (Bst. c), oder
von einem schweizerischen Gericht rechtskräftig verurteilt worden und die
Strafe oder Massnahme weder verjährt noch verbüsst ist (Bst. d).
5.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet der Entzug eines „Passes
für eine ausländische Person“, der dem schriftenlosen Beschwerdeführer
gestützt auf Art. 4 Abs. 2 RDV ausgestellt worden war.
F-952/2016
Seite 5
5.1 Am 4. Januar 2015 wurde bei der Einreise von Österreich in die
Schweiz ein Personenwagen kontrolliert, in dem sich nebst dem Beschwer-
deführer (Beifahrer) und einem seiner Arbeitskollegen (Fahrer) zwei soma-
lische Staatsangehörige befanden, die sich mit gefälschten italienischen
Dokumenten auswiesen. Weitere Ermittlungen ergaben, dass die beiden
rechtswidrig eingereisten somalischen Staatsangehörigen zuvor den Be-
schwerdeführer, ihren Kollegen, kontaktiert und diesen darum gebeten hat-
ten, sie in München abzuholen, wohin sie von Italien kommend mit einem
Bus gelangt waren. Der Beschwerdeführer organisierte die Fahrt nach
München, zu der sich ein Arbeitskollege mit seinem Fahrzeug bereit er-
klärte, und trug die Benzinkosten. Deswegen wurde der Beschwerdeführer
mit Strafbefehl des Untersuchungsamts Altstätten vom 24. Februar 2015
wegen Förderung der illegalen Einreise im Sinne von Art. 116 Abs. 1 Bst. a
AuG zu einer bedingten Geldstrafe von 120 Tagessätzen à CHF 100.00
und einer Busse von CHF 2‘000.00 verurteilt. In der Folge beantragten die
zuständige kantonale Migrationsbehörde und das Untersuchungsamt Alt-
stätten bei der Vorinstanz den Entzug des Reisedokuments.
5.2 Mit der angefochtenen Verfügung kam die Vorinstanz den Anträgen der
kantonalen Migrationsbehörde und des Untersuchungsamts Altstätten
nach und ordnete den Entzug des Reisedokuments an. Zur Begründung
führte sie in der angefochtenen Verfügung aus, der Beschwerdeführer
habe anderen Ausländern die rechtswidrige Einreise in die Schweiz er-
leichtert und dadurch gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der
Schweiz verstossen. Da zudem sowohl die Migrationsbehörde des Kan-
tons St. Gallen als auch das Untersuchungsamt Altstätten den Entzug des
Reisedokuments beantragt hätten, sei dieses zu entziehen. Als Rechts-
grundlage führte die Vorinstanz Art. 59 Abs. 3 AuG sowie Art. 22 Abs. 1
Bst. c und d RDV an. Im Gegensatz dazu bezieht sich die Vorinstanz in
ihrer Replik allein auf Art. 22 Abs. 1 Bst. d RDV, dessen Voraussetzungen
sie als erfüllt betrachtet, und hält fest, mit seinem Verhalten habe der Be-
schwerdeführer zudem in erheblicher Weise gegen die öffentlichen Sicher-
heit und Ordnung in der Schweiz verstossen.
5.3 Der Beschwerdeführer macht in seiner Rechtsmitteleingabe geltend,
dass er zwar strafrechtlich wegen Erleichterung der rechtswidrigen Ein-
reise verurteilt worden sei, er sich ansonsten aber immer wohl verhalten
habe und allen seinen Verpflichtungen pünktlich nachgekommen sei. Sein
einziger Fehler sei der Vorfall vom 4. Januar 2015. Er habe damals ein paar
Kollegen in München abgeholt, die er kaum gekannt habe. Vor der Abfahrt
habe er sie gefragt, ob sie über gültige Reisepapiere verfügen würden und
F-952/2016
Seite 6
habe die ihm gezeigten Papiere geprüft. Er sei davon ausgegangen, dass
diese Papiere echt seien und sei in der Folge mit diesen Kollegen über
Österreich an die Schweizer Grenze gefahren, wo sich dann – zu seiner
Überraschung – herausgestellt habe, dass die entsprechenden Papiere
gefälscht gewesen seien. Darin liege weder ein wiederholter noch ein er-
heblicher Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung noch sei
diese gefährdet. Die Voraussetzungen für einen Entzug des Reisedoku-
mentes seien klar nicht erfüllt. Des Weiteren weist er darauf hin, dass er
auf den Pass angewiesen sei, weil er sehr oft nach Österreich reise. Er
würde das Risiko, diesen zu verlieren, nicht eingehen, nur um ihm lediglich
oberflächlich bekannte Personen in die Schweiz schleusen zu können.
6.
6.1 Soweit die Vorinstanz ihre Massnahme auf Art. 22 Abs. 1 Bst. c und d
RDV stützt, kann ihr nicht gefolgt werden. Die dort enthaltenen Tatbestände
setzen ein hängiges Strafverfahren (Bst. c) bzw. noch zu verbüssende
Strafen und Massnahmen voraus (Bst. d). Ihr Zweck ist es, den staatlichen
Strafanspruch zu schützen, indem der ausländischen Person durch Weg-
nahme des Reisedokuments erschwert wird, sich dem Zugriff der Strafver-
folgungs- bzw. Strafvollzugsbehörde zu entziehen (vgl. dazu Art. 13 Bst. d
der bis 30.11.2004 geltenden Verordnung vom 11. August 1999 über die
Abgabe von Reisepapieren an ausländische Personen [AS 1999 2368], der
anstelle der beiden Entzugstatbestände des neuen Rechts vorsah, dass
das Bundesamt das Reisedokument entzieht, wenn die Strafverfolgungs-
behörden in der Schweiz dies im Rahmen einer Strafverfolgung beantra-
gen, da sich die ausländische Person zur Verfügung halten muss; ferner
Art. 7 Abs. 2 des Ausweisgesetzes vom 22. Juni 2001 [SR 143.1] mit den
analogen Entzugsgründen bei Ausweisen für Schweizer Bürger). Eine sol-
che Konstellation ist hier nicht gegeben. Namentlich kann sie nicht darin
erblickt werden, dass der Strafvollzug bedingt aufgeschoben ist.
6.2 Das heisst jedoch nicht, dass Gründe der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung nicht zum Entzug eines Reisedokumentes führen können. Im
Ausländerrecht stellt die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
ein legitimes öffentliches Interesse dar (BENJAMIN SCHINDLER in: Stämpflis
Handkommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Auslän-
der [AuG-Handkommentar], 2010, N. 12 zu Art. 96 AuG), das die Behörde
ihm Rahmen des ihr zukommenden Ermessens auch ohne ausdrückliche
gesetzliche Anordnung zu berücksichtigen hat. Das gilt auch für die Aus-
stellung von Reisedokumenten, auf die kein Anspruch besteht (Art. 59
Abs. 3 AuG sieht das Erlöschen des Anspruchs auf ein Reisedokument vor
F-952/2016
Seite 7
und bezieht sich daher auf Anspruchstatbestände). Das öffentliche Inte-
resse an der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung kann daher
zur Verweigerung des Reisdokuments führen. Voraussetzung ist, dass der
Verhältnismässigkeitsgrundsatz gewahrt wird. Tritt nach Ausstellung des
Reisedokuments eine Situation ein, die unter dem Gesichtspunkt der öf-
fentlichen Sicherheit und Ordnung die Ausstellung eines Reisedokumentes
verbietet, ist das Reisedokument nach den Grundsätzen der Anpassung
von Dauerverfügungen an einen veränderten Sachverhalt zu entziehen.
Die entsprechende Rechtsgrundlage findet sich in Art. 22 Abs. 1 Bst. a
RDV, weil in einer solchen Situation die ausländische Person die Voraus-
setzungen für die Ausstellung des Reisedokuments nicht mehr erfüllt.
6.3 In Anlehnung an Art. 59 Abs. 3 AuG und Art. 80 der Verordnung vom
24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE,
SR 142.201) kann die Ausstellung eines Reisedokuments, auf das kein An-
spruch besteht, verweigert oder sein Entzug angeordnet werden, wenn die
ausländische Person gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der
Schweiz oder im Ausland verstossen hat oder diese gefährdet. Eine erheb-
liche oder wiederholte Verletzung bzw. eine entsprechend ernsthafte Ge-
fährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die das Gesuch im Fall
eines Anspruchs verlangt, ist nicht erforderlich. Hat die ausländische Per-
son bereits gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen, ist
auch der Nachweis einer drohenden künftigen Störung nicht notwendig.
Hier steht die Generalprävention im Vordergrund. Andernfalls müssen kon-
krete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass mit erheblicher Wahrscheinlich-
keit ein Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung bevorsteht.
Vorausgesetzt werden muss im einen wie im anderen Fall hingegen, dass
zwischen dem Reisedokument und der Verletzung bzw. Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung ein hinreichend enger Zusammen-
hang besteht. Das ist der Fall, wenn das Reisedokument die in Frage ste-
hende Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ermöglicht
bzw. zumindest erleichtert. Schliesslich und endlich darf zwischen dem
Zweck der Massnahme einerseits und ihren Auswirkungen in der Rechts-
sphäre der ausländischen Person andererseits kein offenkundiges Miss-
verhältnis bestehen.
6.4 Soweit der Beschwerdeführer glauben lassen will, er sei von einer le-
galen Einreise seiner Landsleute in die Schweiz ausgegangen, ist ihm ent-
gegenzuhalten, dass er rechtskräftig wegen Erleichterung der illegalen Ein-
reise nach Art. 116 Abs. 1 Bst. a AuG verurteilt wurde, was Vorsatz impli-
ziert (VETTERLI/D’ADDARIO DI PAOLO in: AuG-Handkommentar, N. 17 zu
F-952/2016
Seite 8
Art. 116 AuG). Nun ist zwar die Administrativbehörde grundsätzlich nicht an
die Erkenntnis des Strafrichters gebunden. Im Interesse der Rechtssicher-
heit und Rechtseinheit weicht sie jedoch nicht ohne Not vom Strafrichter
ab. Diese Selbstbeschränkung gilt in erster Linie für die Feststellung des
Sachverhalts, aber auch für die rechtliche Würdigung, wenn diese in be-
sonderem Masse von der Kenntnis des Sachverhalts abhängig ist (vgl.
dazu etwa BVGE 2013/33 E. 4.3 oder BGE 136 II 447 E. 3.1 je m.H.). Vor-
liegend besteht kein Anlass, vom Strafrichter abzuweichen. Es kann in der
konkreten Situation ausgeschlossen werden, dass der Beschwerdeführer,
der die Migration aus Somalia nicht zuletzt aus eigenem Erleben kennt,
von einer rechtmässigen Einreise seiner Landsleute ausging. Dass ihm das
Gegenteil sehr wohl bewusst war, darauf deuten Divergenzen in den Aus-
sagen der Beteiligten zu ihrer Bekanntschaft und zum Reisezweck hin.
6.5 Ebenso wenig gehört werden kann der Einwand des Beschwerdefüh-
rers, man könne ihm weder eine erhebliche noch eine wiederholte Störung
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorwerfen. Zum einen ist darauf
hinzuweisen, dass gemessen am gesetzlichen Strafrahmen die vom Un-
tersuchungsamt Altstätten ausgesprochene Geldstrafe in der Höhe von
120 Tagesätzen à CHF 100.00 und einer Busse von CHF 2‘000.00 keines-
wegs auf ein leichtes Verschulden hindeutet. Die Auffassung der Vor-
instanz, wonach dem Beschwerdeführer eine erhebliche Störung der öf-
fentlichen Sicherheit und Ordnung vorgehalten werden muss, ist daher
nicht von der Hand zu weisen. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerde-
führer als Organisator der rechtswidrigen Einreise wirkte und die Kosten
trug. Zum anderen wurde bereits weiter oben hervorgehoben, dass im vor-
liegenden Fall mangels eines Anspruchstatbestandes keine erhebliche
oder wiederholte Verletzung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erfor-
derlich ist.
6.6 Somit ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer direkt- oder
zumindest doch eventualvorsätzlich die rechtswidrige Einreise zweier so-
malischer Landsleute erleichtert hat, wobei sein Verschulden nicht mehr
als leicht gewertet werden kann. Es steht ausser Frage, dass die Straftat
des Beschwerdeführers durch das ihm ausgestellte Reisedokument zumin-
dest erleichtert wurde. Unter diesen Umständen besteht ein erhebliches
öffentliches Interesse an dessen Entzug. Der Beschwerdeführer behauptet
zwar, dass er wegen seiner häufigen Reisen nach Österreich auf das Rei-
sedokument angewiesen ist. Eine weitere Substantiierung fehlt jedoch. Na-
mentlich äussert er sich nicht zu den Gründen für diese Reisetätigkeit. Eine
wertende Gewichtung der sich entgegenstehende öffentlichen und privaten
F-952/2016
Seite 9
Interessen führt das Bundesverwaltungsgericht daher zum Schluss, dass
der Entzug des Reisedokuments eine verhältnismässige und angemes-
sene Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
darstellt. Der Beschwerdeführer weist ansonsten keine einschlägigen Vor-
strafen auf. Sollte er sich während der ihm gewährten Probezeit bewähren
und sollten die übrigen Voraussetzungen für die Ausstellung eines Reise-
dokumentes nach wie vor erfüllt sein, könnte ihm daher die Ausstellung
eines neuen Reisedokumentes kaum verwehrt werden.
7.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene
Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Be-
schwerde ist daher abzuweisen.
8.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend ist der unterliegende Be-
schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da ihm vor Erlass
der angefochtenen Verfügung das rechtliche Gehör nicht gewährt wurde,
er sich mithin erst auf Rechtsmittelebene zur Sache äussern konnte, sind
die in Anwendung von Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu bestimmenden Verfahrens-
kosten auf CHF 500.00 zu reduzieren.
9.
Dieses Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG).
Dispositiv S. 10
F-952/2016
Seite 10
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von CHF 500.00 werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und vom geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von CHF
1‘000.00 in Abzug gebracht. Der Restbetrag von CHF 500.00 wird dem Be-
schwerdeführer zurückerstattet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (…)
– die Vorinstanz (…)
– die Migrationsbehörde des Kantons St. Gallen
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
Versand: