COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 19821/92
F.-X. G. et M. G.
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 29 novembre 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 14). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 9). . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
C. Le présent rapport
(par. 10 - 14). . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 15 - 22) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 23 - 50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Grief déclaré recevable
(par. 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Point en litige
(par. 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1
de la Convention
(par. 25 - 50). . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
CONCLUSION
(par. 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . 8
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . 9
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne
des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les requérants, de nationalité française et suisse, sont nés
respectivement en 1960 et 1958. Dans la procédure devant la
Commission ils sont représentés par Monsieur Lucien Girardin.
3. La requête est dirigée contre la France. Le Gouvernement
défendeur est représenté par Monsieur Marc Olivier Gendry de la
Direction des Droits de l'Homme du ministère des Affaires
étrangères, en qualité d'Agent.
4. La requête concerne la durée d'une procédure devant le
Conseil d'Etat. Les requérants invoquent l'article 6 par. 1 de
la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 17 mars 1992 et
enregistrée le 13 avril 1992.
6. Le 30 juin 1993, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé
de donner connaissance de la requête au Gouvernement la France,
en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement
intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations
sur sa recevabilité et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations les
18 et 30 novembre 1993 après prorogation du délai imparti. Les
requérants y ont répondu le 7 janvier 1994.
8. Le 31 août 1994, la Commission a déclaré la requête
recevable.
9. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est
mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les
parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
10. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes en présence des membres suivants :
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
11. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
29 novembre 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
12. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
13. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
14. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
15. Les requérants sont frère et soeur et détiennent chacun 50 %
d'une société civile agricole G.F. dont le siège social est à
Conde-sur-Vesgre (France). Cette société produit des plants d'asperges
et de fraisiers.
16. Le 20 mars 1980, le ministre de l'Agriculture prit un arrêté,
instituant la certification obligatoire des plants et variétés de
fraisiers à grande diffusion. Les petites exploitations étaient exclues
de cette certification.
17. Le 21 décembre 1983, le Conseil d'Etat, saisi par la société G.F.
d'un recours à l'encontre de cet arrêté, l'annula.
18. Par trois arrêtés en date respectivement des 12 septembre,
7 novembre 1986 et 3 mars 1987, le ministre de l'Agriculture prescrivit
la certification obligatoire de plants de variétés de fraisiers en
modifiant la liste des variétés visées et institua un règlement
technique annexe applicable à la production, au contrôle et à la
certification des semences de fraisiers. Les petites exploitations
étaient toujours exclues de cette certification.
19. La société G.F. introduisit successivement trois requêtes datées
respectivement des 1er décembre 1986, 6 février et 18 mai 1987, devant
le Conseil d'Etat, tendant à l'annulation desdits arrêtés.
20. Le ministre de l'Agriculture déposa ses observations le
9 septembre 1987, dans les deux premières requêtes, et le
7 octobre 1987, dans la dernière. La société G.F. présenta son mémoire
en réplique le 12 février 1988, dans la première requête, et le
17 février 1988, dans les deux dernières.
21. Le 12 février 1991, un rapporteur fut désigné. Le
13 novembre 1991, se tint la séance de jugement.
22. Par arrêt du 2 décembre 1991, notifié le 2 janvier 1992, le
Conseil d'Etat, sans statuer au fond, annula les trois arrêtés en
raison d'irrégularités de procédure. Entre-temps, la société G.F. avait
pratiquement abandonné la production de plants de fraisiers.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
23. La Commission a déclaré recevable le grief des requérants tiré
de ce que leur cause n'aurait pas été entendue dans un délai
raisonnable.
B. Point en litige
24. Le point en litige est celui de savoir s'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
25. Les requérants estiment que la procédure devant le Conseil d'Etat
a excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention, dont les dispositions sont ainsi rédigées :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)"
26. Afin d'établir s'il y a eu, dans la présente affaire, violation
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), la Commission doit se prononcer en
premier lieu sur l'applicabilité de cette disposition.
1. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
27. Les requérants considèrent que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) est
applicable à la procédure devant le Conseil d'Etat. Ils font valoir que
l'annulation par le Conseil d'Etat des trois arrêtés était
"déterminante" pour leurs droits de caractère civil et ce
indépendamment de la nature du contentieux.
28. Ils ajoutent que la contestation portait non seulement sur leurs
droits patrimoniaux, dès lors que l'arrêt du Conseil d'Etat leur
ouvrait droit à un recours ultérieur en réparation de l'éventuel
préjudice patrimonial subi, mais également sur leur droit de propriété,
puisque les arrêtés en question réglementaient l'usage de leurs terres.
29. Le Gouvernement défendeur estime que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce. Selon lui, l'action
dont le Conseil d'Etat était saisi n'était pas "une contestation sur
des droits et obligations de caractère civil".
30. Il reconnaît que le droit de produire et de multiplier des
variétés de fraisiers, que les requérants invoquent, est un droit de
caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention (Cour eur. D.H., arrêt Editions Périscope du 26 mars 1992,
série A n° 234-B, pp. 71 à 72, pars. 35 à 40). Il estime toutefois
qu'un tel droit ne constituait pas l'objet des recours en annulation
devant le Conseil d'Etat, lesquels ne mettaient pas directement en
cause un droit subjectif dont les requérants auraient été titulaires.
Le recours tendait en réalité à trancher de la légalité d'actes
réglementaires à portée générale.
31. Le Gouvernement soutient que seul un recours en réparation de
l'éventuel préjudice patrimonial subi à raison de l'illégalité fautive
commise par l'autorité administrative, destiné à réparer les pertes
d'exploitation et de clientèles consécutives à l'interruption de la
production de la société des requérants entre 1982 et 1984 et
occasionnées par les arrêtés illégaux, pourrait être regardé comme une
contestation relative à un droit de caractère civil au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
32. La Commission rappelle la jurisprudence des organes de la
Convention, selon laquelle l'article 6 (art. 6) s'applique à toute
"contestation" relative à un "droit de caractère civil" que l'on peut
dire, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne (voir
notamment Cour eur. D.H., arrêt Neves et Silva du 27 avril 1989, série
A n° 153, p. 14, par. 37 ; arrêt Editions Périscope du 26 mars 1992,
précité, p. 64, par. 35). Il doit s'agir d'une contestation réelle et
sérieuse et l'issue de la procédure doit être déterminante pour un tel
droit.
33. Il incombe en premier lieu à la Commission d'établir si le
Conseil d'Etat était saisi d'une "contestation" relative à la
détermination d'un "droit" dont les requérants pouvaient estimer, de
façon défendable, qu'il leur était reconnu.
34. La Commission constate que les trois arrêtés attaqués
réglementaient les conditions de production et de commercialisation des
plants de fraisiers. Les recours devant le Conseil d'Etat tendaient à
l'annulation de ces arrêtés en ce qu'ils excluaient de la certification
obligatoire les petites exploitations, empêchant ainsi la société des
requérants de multiplier les plants de variétés de fraisiers à grande
diffusion. Devant le Conseil d'Etat, la thèse de la société des
requérants s'opposait à celle du ministère de l'Agriculture défendant
la légalité des arrêtés. Dès lors, la Commission considère que le
Conseil d'Etat était saisi d'une "contestation".
35. La Commission note d'autre part que le Conseil d'Etat, après
avoir joint les requêtes et examiné les arguments en présence, a
considéré que la société des requérants était fondée à demander
l'annulation des trois arrêtés. La Commission estime, en conséquence,
que la thèse de la société des requérants présentait un degré suffisant
de sérieux.
36. Il incombe à présent à la Commission d'établir si le droit en
question revêtait un caractère civil au sens de la jurisprudence des
organes de la Convention. A cette fin, elle rappelle que l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention joue dès lors que l'action a un
objet "patrimonial" et se fonde sur une atteinte alléguée à des droits
eux aussi patrimoniaux, nonobstant l'origine du différend et la
compétence des juridictions administratives (voir notamment arrêt
Editions Périscope du 26 mars 1992, précité, p. 66, par. 40 et Cour
eur. D.H, arrêt Beaumartin du 24 novembre 1994, série A n° 296-B,
pp. 60-61, par. 28). Pour s'assurer que la procédure était déterminante
pour un droit de caractère civil, il convient de l'examiner dans son
ensemble.
37. En l'espèce, la Commission relève que la société des requérants
entendait recouvrir le droit de produire et de multiplier les variétés
de fraisiers. Il est vrai que le recours devant le Conseil d'Etat ne
pouvait aboutir qu'à l'annulation des arrêtés litigieux, mais cette
dernière, ainsi que le Gouvernement le reconnaît dans ses observations,
ouvrait à la société des requérants un recours en réparation du
préjudice subi, en termes de pertes d'exploitation et de clientèle, à
raison de l'illégalité fautive commise par l'autorité administrative.
38. Eu égard au lien étroit existant entre la procédure engagée par
la société des requérants et les répercussions que l'issue de ladite
procédure a pu avoir sur un droit de caractère patrimonial et, d'une
manière plus large, sur l'activité économique de la société des
requérants et le droit de ceux-ci de continuer à exercer leur activité
professionnelle de nature commerciale, la Commission, se référant en
particulier à l'affaire Procola (Cour eur. D.H., arrêt du
28 septembre 1995, à paraître dans la série A n° 326-A, pars. 38 à 40),
estime que le droit en question revêtait un caractère civil (voir
également arrêts Editions Périscope, p. 66, par. 40 et Beaumartin, pp.
60-61, par. 28 précités ; Cour eur. D.H., arrêt Ortenberg du 25
novembre 1994, série A n° 295-B, pp. 48-49, par. 28, ainsi que, de
manière implicite, arrêt Van de Hurk du 19 avril 1994, série A n° 288,
p. 16, par. 43).
39. En conséquence, la Commission considère que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention s'applique en l'espèce.
2. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
40. La procédure litigieuse, qui a débuté selon les arrêtés attaqués
par requêtes en date respectivement des 1er décembre 1986, 6 février
et 18 mai 1987, s'est achevée le 2 décembre 1991, après jonction
desdites requêtes. Celle-ci a donc duré, selon les requêtes, cinq ans,
quatre ans et dix mois et quatre ans et demi devant le seul Conseil
d'Etat.
41. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
42. Les requérants estiment que la durée de la procédure ne saurait
passer pour raisonnable au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. Ils soulignent que l'affaire ne présentait pas une
complexité particulière. Ils sont d'avis qu'en réalité la durée de la
procédure s'explique par l'encombrement du rôle du Conseil d'Etat.
43. Ils font également valoir que ni le contexte ni l'enjeu du litige
tenant à la gravité des conséquences de l'issue de la procédure pour
l'Etat défendeur ne pouvait dispenser le Conseil d'Etat de faire
diligence.
44. Le Gouvernement considère que ce délai s'explique par la
complexité de l'affaire. L'administration de l'agriculture aurait été
confrontée à des incertitudes quant aux modalités d'adoption des
arrêtés attaqués. Elle estimait, comme elle l'a fait valoir devant le
Conseil d'Etat, que la commission spécialisée dont la consultation
préalable avait été rendue obligatoire par un décret de 1981, avait été
supprimée par un décret postérieur. Cette question a été tranchée par
l'arrêt du Conseil d'Etat, qui a jugé que la commission spécialisée
n'avait pas été supprimée de sorte que sa consultation était
obligatoire.
45. Le Gouvernement insiste sur l'important enjeu pratique de l'issue
de la procédure. La décision prise s'analysait en une solution
juridiquement nouvelle qui emportait des conséquences graves pour
l'administration de l'agriculture, lesquelles auraient incité le
Conseil d'Etat à peser sa décision.
46. La Commission reconnaît que l'affaire présentait une certaine
complexité. Toutefois, elle estime que cet élément ne saurait à lui
seul expliquer pareille durée de procédure devant un seul degré de
juridiction.
47. Quant au comportement du requérant, la Commission n'entrevoit
aucun retard qui puisse leur être imputable. Cet argument n'a
d'ailleurs pas été invoqué par le Gouvernement défendeur.
48. Concernant le comportement de l'autorité judiciaire saisie, la
Commission relève en particulier une période d'inactivité de trois ans
entre février 1988, date à laquelle les parties avaient soumis leurs
écritures et février 1991, date de la désignation du rapporteur. Elle
constate qu'aucune explication pertinente de ce délai n'a été fournie
par le Gouvernement défendeur.
49. La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants
d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs
juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision
définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations
de caractère civil dans un délai raisonnable (voir Cour eur. D.H.,
arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
50. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
51. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
17 mars 1992 Introduction de la requête
13 avril 1992 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
30 juin 1993 Décision de la Commission (Deuxième
Chambre) de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement
défendeur et d'inviter les parties à
présenter des observations sur sa
recevabilité et son bien-fondé
18 et 30 novembre 1993 Observations du Gouvernement
7 janvier 1994 Observations en réponse des
requérants
31 août 1994 Décision de la Commission sur la
recevabilité de la requête
6 septembre 1994 Adoption du texte de la décision sur
la recevabilité
Examen du bien-fondé
27 septembre 1994 Transmission aux parties du texte de
la décision sur la recevabilité
11 avril 1995 Considération par la Commission de
l'état de la procédure. La Commission
décide de suspendre l'examen du bien-
fondé de la requête dans l'attente de
l'arrêt de la Cour européenne des
Droits de l'Homme dans l'affaire
Procola
13 septembre 1995 Considération par la Commission de
l'état de la procédure
29 novembre 1995 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé et vote final.
Considération du texte du Rapport
29 novembre 1995 Adoption du Rapport.
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