Fábián c. Hongrie [GC]

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 210

Août-Septembre 2017

Fábián c. Hongrie [GC] - 78117/13

Arrêt 5.9.2017 [GC]

Article 1 du Protocole n° 1

Article 1 al. 1 du Protocole n° 1

Respect des biens

Versement de la pension de retraite publique suspendu dans le cas de retraités travaillant dans le secteur public : non-violation

Article 14

Discrimination

Différence entre retraités travaillant dans le secteur public et retraités travaillant dans le secteur privé concernant le droit à continuer de percevoir une pension de retraite publique : non-violation

En fait – En 2012, alors qu’il percevait déjà une pension de retraite, le requérant prit un emploi de fonctionnaire. En 2013, une modification apportée à la loi de 1997 sur les pensions entra en vigueur et suspendit le versement des pensions de retraite pour les retraités qui avaient repris un emploi dans certaines parties du secteur public. Cette modification ne concernait pas les retraités qui travaillaient dans le secteur privé. En application de cette nouvelle règle, le versement de la pension de retraite du requérant fut suspendu. L’intéressé introduisit un recours administratif contre cette décision, en vain. Devant la Cour, le requérant se plaignait d’une atteinte injustifiée et discriminatoire à ses droits patrimoniaux.

Dans un arrêt du 15 décembre 2015 (Note d’information 191), une chambre de la Cour a conclu, à l’unanimité, à la violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 (et a par conséquent estimé qu’il n’y avait pas lieu d’examiner le grief sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 pris isolément). En particulier, la chambre a jugé que les arguments qui étaient avancés par le Gouvernement pour justifier une différence de traitement entre les retraités travaillant dans le secteur public et ceux travaillant dans le secteur privé n’étaient pas convaincants et ne reposaient sur aucune « justification objective et raisonnable ».

Le 2 mai 2016, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.

En droit

Article 1 du Protocole no 1 : La légalité de l’ingérence n’est pas contestée et la Cour ne voit aucune raison de douter que l’interdiction du versement simultané à la même personne d’un salaire et d’une pension, qui s’appliquait dans le cas du requérant, poursuivait un but d’intérêt général, celui de ménager les finances publiques. La Cour doit donc rechercher si l’ingérence a ménagé un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité, d’une part, et celles de la protection des droits fondamentaux de l’individu, d’autre part.

Sur le point de savoir si les autorités nationales ont agi dans les limites de leur marge appréciation, la Cour doit s’intéresser en particulier aux facteurs pouvant passer pour pertinents au vu de sa jurisprudence relative à la réduction, à la suspension ou à l’interruption du versement des pensions de la sécurité sociale, à savoir l’ampleur de la perte des prestations, la présence d’une possibilité de choix et l’ampleur de la perte des moyens de subsistance.

La présente espèce ne concerne pas la perte permanente et complète de ses droits à pension par le requérant mais plutôt la suspension du versement mensuel de sa pension. Cette suspension était de nature temporaire puisque le versement a repris lorsque le requérant a quitté son emploi public. Elle n’a donc pas porté atteinte à la substance même de son droit et n’a eu aucune incidence sur l’essence de ce droit. Lorsque la législation en cause est entrée en vigueur, le requérant a eu le choix entre deux possibilités : quitter son emploi dans la fonction publique et continuer de percevoir sa pension, ou bien conserver cet emploi et accepter la suspension du versement de sa pension. Il a opté pour la seconde. Il est clair que lorsque le versement de sa pension de retraite a été suspendu, il a continué de percevoir son salaire. La suspension du versement de sa pension n’a en aucun cas laissé le requérant sans moyens de subsistance.

Un juste équilibre a donc été ménagé entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité, d’une part, et celles de la protection des droits fondamentaux du requérant, d’autre part, ce dernier n’ayant pas eu à supporter de charge individuelle exorbitante.

Conclusion : non-violation (unanimité).

Article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 : Il s’agit en premier lieu de rechercher si le requérant, en sa qualité de bénéficiaire d’une pension de retraite ayant repris un emploi dans la fonction publique, se trouvait dans une situation analogue ou comparable à celle d’un bénéficiaire d’une pension de retraite ayant repris un emploi dans le secteur privé. Les éléments qui caractérisent des situations différentes et déterminent leur comparabilité doivent être appréciés à la lumière du domaine concerné et de la finalité de la mesure qui opère la distinction en cause.

Trois des éléments à prendre en compte figurent abondamment dans une ligne de jurisprudence qui, de longue date, opère une distinction entre fonctionnaires et salariés du secteur privé*. En premier lieu, les Parties contractantes disposent par nécessité d’une ample marge de manœuvre pour organiser les fonctions de l’État et les services publics, et notamment pour définir les règles d’accès à l’emploi dans le secteur public ainsi que les modalités et conditions de ce type d’emploi. En deuxième lieu, pour des raisons tant institutionnelles que fonctionnelles, il existe habituellement d’importantes différences d’ordre juridique et factuel entre l’emploi dans le secteur public et l’emploi dans le secteur privé, notamment dans les domaines régaliens et dans la fourniture des services publics essentiels. En troisième lieu, on ne peut partir du principe que les modalités et conditions d’emploi, y compris financières, ou le droit aux prestations sociales liées à l’emploi sont similaires dans la fonction publique et dans le secteur privé et, partant, on ne peut pas non plus présumer que les fonctionnaires et les personnes travaillant dans le secteur privé se trouvent dans des situations comparables à cet égard. L’affaire du requérant fait apparaître la nécessité de prendre en compte un quatrième facteur, à savoir le rôle de l’État agissant en qualité d’employeur. En particulier, en qualité d’employeurs, l’État et ses organes ne se trouvent dans une situation comparable à celle des entités du secteur privé ni du point de vue du cadre institutionnel dans lequel ils opèrent ni sous l’angle des fondamentaux économiques et financiers de leurs activités ; les sources de financement sont radicalement différentes, de même que les options disponibles lorsqu’il s’agit de remédier aux difficultés financières et aux crises.

Les agents de l’État comme les salariés du secteur privé étaient affiliés au régime de retraite obligatoire de la sécurité sociale auquel ils contribuaient de la même manière et dans les mêmes proportions. Néanmoins, ce point à lui seul ne suffit pas à établir que ces deux catégories se trouvaient dans des situations comparables. À la suite de la modification de la loi de 1997 sur les pensions, c’est l’emploi que le requérant avait pris dans la fonction publique après son départ à la retraite qui a entraîné la suspension du versement de sa pension. Cette suspension était précisément due au fait que, en tant que fonctionnaire, il percevait un salaire versé par l’État qui était incompatible avec le versement simultané d’une pension de retraite financée, elle aussi, sur les deniers publics. Sur le plan de la politique budgétaire, sociale et de l’emploi, l’interdiction litigieuse de cumuler une pension et un salaire financés sur le budget de l’État avait été introduite dans le cadre d’un train de mesures législatives destinées à remédier aux facteurs qui compromettaient la viabilité financière du système de retraite de l’État défendeur. Ces mesures n’ont pas interdit le cumul d’une pension de retraite et d’un salaire aux personnes travaillant dans le secteur privé dont les salaires, contrairement à ceux des agents de la fonction publique, étaient financés non pas par le budget de l’État mais par des budgets privés échappant au contrôle direct de ce dernier.

Le requérant n’a pas démontré que, en qualité d’agent de la fonction publique dont l’emploi, la rémunération et les prestations sociales dépendaient du budget de l’État, il se trouvait dans une situation comparable à celle des retraités travaillant dans le secteur privé.

Conclusion : non-violation (onze voix contre six).

(Voir également Béláné Nagy c. Hongrie [GC], 53080/13, 13 décembre 2016, Note d’information 202; Valkov et autres c. Bulgarie, 2033/04, 25 octobre 2011, Note d’information 145 ; Khamtokhu et Aksenchik c. Russie [GC], 60367/08 et 961/11, 24 janvier 2017, Note d’information 203 ; et Panfile c. Roumanie (déc.), 13902/11, 20 mars 2012)

* Voir par exemple Valkov et autres c. Bulgarie, 2033/04, 25 octobre 2011, Note d’information 145 ; Heinisch c. Allemagne, 28274/08, 21 juillet 2011, Note d’information 143 ; et Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], 63235/00, 19 avril 2007, Note d’information 96.

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