(...)
EN FAIT
Le requérant, M. Joost Falk, est un ressortissant néerlandais né en 1970 et domicilié à Noordwijk, aux Pays-Bas. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. R.A.A. Böcker, du ministère néerlandais des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 10 février 1998, le requérant se vit infliger, en vertu de l’article 5 de la loi sur le contrôle administratif du respect du code de la route (Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften – « la loi »), une amende d’un montant de 240 florins (NLG) (l’équivalent de 108,91 euros) pour une infraction – refus de priorité à un piéton qui souhaitait traverser la chaussée sur un passage clouté – qui avait été commise le 20 janvier 1998 par le conducteur d’une voiture immatriculée à son nom.
Le 28 septembre 1998, le requérant saisit le procureur de La Haye d’un recours au titre de l’article 6 de la loi. Il y indiquait le nom et l’adresse de M. B., qui conduisait la voiture le 20 janvier 1998. Il expliquait de surcroît qu’après avoir été déclaré en faillite le 1er juillet 1998 il s’était tellement brouillé avec M. B. qu’il ne servait à rien pour lui de chercher à se faire rembourser l’amende par l’intéressé.
Le 17 novembre 1998, le procureur de La Haye rejeta le recours formé par le requérant, considérant que dès lors que la voiture était immatriculée à son nom c’était à lui qu’il incombait de payer l’amende infligée en vertu de l’article 5 de la loi.
Le 28 décembre 1998, le requérant attaqua la décision devant le juge cantonal (kantonrechter) de Leiden sur le fondement de l’article 9 de la loi. Lors de l’audience, qui eut lieu le 7 juin 1999, il reconnut que la voiture était immatriculée à son nom, mais souligna que c’était M. B. qui la conduisait au moment des faits et que c’était donc lui qui avait commis l’infraction.
Le 8 novembre 1999, le juge cantonal de Leiden rejeta le recours, estimant que le fait que le requérant n’était pas le conducteur qui avait commis l’infraction litigieuse n’obligeait pas à conclure qu’une amende ne pouvait lui être infligée, dès lors qu’en vertu de la loi la personne au nom de laquelle la voiture était enregistrée demeurait responsable.
Le requérant saisit alors la Cour de cassation (Hoge Raad) d’un pourvoi, que la haute juridiction écarta le 28 novembre 2000. Renvoyant à ce qu’elle avait dit dans son arrêt du 15 juillet 1993 (Nederlandse Jurisprudentie 1994, no 177), elle repoussa le grief du requérant selon lequel l’article 5 de la loi était incompatible avec l’article 6 § 2 de la Convention.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
La loi sur le contrôle administratif du respect du code de la route prévoit la possibilité d’infliger une amende administrative – dont le montant maximum était à l’époque de 750 NLG (340,34 euros) – pour des catégories bien définies de contraventions, notamment à la loi de 1994 sur la circulation routière (Wegenverkeerswet), lorsque l’infraction n’a pas causé de dommages aux personnes ou aux biens (article 2 de la loi).
Lorsque l’infraction a été commise avec un véhicule à moteur immatriculé et que l’identité du conducteur ne peut être établie au moment des faits, l’amende frappe la personne au nom de laquelle le véhicule est immatriculé (article 5 de la loi), sauf si cette personne rapporte la preuve que son véhicule a été utilisé par une autre personne contre sa volonté et sans qu’elle pût empêcher cette utilisation, que le véhicule avait été donné en location pour une période n’excédant pas trois mois ou qu’à l’époque des faits la personne en cause avait déjà vendu le véhicule à autrui contre remise d’une décharge de responsabilité (article 8 de la loi).
Une amende infligée en vertu de la loi pour une infraction réprimée par la loi de 1994 sur la circulation routière n’est pas inscrite au casier judiciaire (strafregister), au sens de la loi sur la documentation judiciaire et les certificats de bonnes vie et mœurs (Wet op de Justitiële Documentatie en op de Verklaringen omtrent het Gedrag), dans la mesure où il n’y a pas en pareil cas délit (misdrijf) ou contravention (overtreding) ayant entraîné l’infliction d’une peine d’emprisonnement non conçue comme une alternative à l’amende.
Dans un arrêt rendu le 16 février 1993, la Cour de cassation a rejeté l’argument selon lequel l’article 5 de la loi ne devrait pas être appliqué dans une situation où l’identité du conducteur réel n’a pas été immédiatement établie et où la personne au nom de laquelle la voiture est immatriculée a informé le procureur de l’identité du conducteur immédiatement après l’infliction de l’amende au titre de l’article 5. Elle s’est exprimée ainsi :
« Cette conception de l’article 5 [de la loi] ne peut être acceptée comme correcte. Elle repose sur une interprétation erronée [de cette disposition] (...) L’exposé des motifs qui accompagnait le projet entre-temps devenu la [loi] comportait notamment, au sujet de l’article 5, les explications suivantes (p. 41) :
« Pour une large part, la détection des contraventions à la réglementation routière s’opère à l’aide de dispositifs techniques (...) Il n’y a pas dans ces cas de confrontation directe entre un agent de police et un contrevenant. Il en est de même de la majorité des infractions de stationnement. Dans ce type de situations, où l’on ne peut immédiatement établir l’identité de la personne qui conduisait le véhicule avec lequel (...) l’infraction a été commise, la sanction administrative frappe, comme le prescrit [l’article 5 de la loi], la personne au nom de laquelle le véhicule est immatriculé. »
Dans ces conditions, il faut supposer que les mots « si l’identité du conducteur ne peut être immédiatement établie (...) » qui figurent à l’article 5 [de la loi] se rapportent aux cas dans lesquels les infractions routières sont détectées par des moyens techniques ou autres en l’absence de toute possibilité réaliste pour la police – compte tenu d’éléments tels la chaussée, la sécurité routière et l’impossibilité factuelle de recourir à une surveillance permanente – d’intercepter le conducteur.
La simple circonstance qu’immédiatement après s’être vu notifier la décision lui infligeant une sanction administrative le titulaire de l’immatriculation a informé le parquet de l’identité du conducteur n’exclut donc pas l’application de l’article 5 [de la loi]. »
Dans un arrêt rendu le 15 juillet 1993 (Nederlandse Jurisprudentie 1994, no 177), la Cour de cassation conclut que l’article 5 de la loi n’était pas incompatible avec l’article 6 § 2 de la Convention. La partie pertinente en l’espèce de la décision en question est ainsi libellée :
« 5.3.1. L’exposé des motifs qui accompagnait le projet entre-temps devenu la [loi] comportait notamment le passage suivant : « Le projet s’écarte de l’idée selon laquelle la sanction administrative (terme qui doit être compris comme visant le versement à l’Etat d’une certaine somme d’argent (...)) est imposée, conformément à l’article 5 [de la loi], à la personne au nom de laquelle l’immatriculation [kenteken] d’un [véhicule à moteur] est enregistrée à l’époque pertinente s’il a été établi que l’acte [contraire à la loi de 1994 sur la circulation routière] a été accompli avec (...) un véhicule à moteur immatriculé et que l’identité du conducteur ne peut être établie immédiatement. Cette règle, à laquelle une exception est possible (...) (article 8) (...), entraînera l’extinction des procédures susmentionnées, qui demandent beaucoup de temps, dans la mesure où il faut organiser une audience, envoyer des coupons-réponse et les traiter. »
5.3.2. Le mémoire en réponse au projet précité comportait notamment les passages suivants : « La question de savoir si ou comment le titulaire de l’immatriculation souhaite réclamer le montant dont il est redevable à cause du contrevenant est régie par les règles du droit civil » et « Nous concluons qu’il est possible de limiter la règle de la responsabilité objective pour le titulaire de l’immatriculation, mais nous estimons que pareille limitation pour des contraventions routières, infractions auxquelles le présent projet se rapporte n’est ni nécessaire ni souhaitable. La personne concernée dispose après tout d’autres moyens de réclamer le montant de l’amende à l’utilisateur du véhicule. »
5.3.3. Au cours des débats oraux consacrés à l’examen du projet à la chambre basse, le ministre de la Justice déclara notamment : « Dans un système de justice administrative, j’estime qu’il est plus correct de laisser au titulaire même de l’immatriculation le soin d’entreprendre les actions nécessaires pour recouvrer la somme qu’il a perdue à la suite de la commission de la contravention. Il ne doit pas pouvoir faire supporter ce risque à la société. »
5.4. Eu égard aux considérations figurant sous le point 5.3., l’article 5 de la [loi] doit donc être compris comme signifiant que lorsqu’on impose une sanction administrative sur la base de cette disposition à la personne au nom de laquelle un véhicule à moteur est enregistré on ne reproche pas à cette personne son comportement (...) [contraire à la loi de 1994 sur la circulation routière] (...) mais on la désigne simplement comme responsable – aux lieu et place du conducteur coupable du comportement litigieux – du paiement du montant de la sanction administrative imposée, à charge pour elle de recouvrer, si elle le souhaite, la somme auprès du [conducteur]. Si le titulaire de l’immatriculation n’accomplit pas les démarches nécessaires, il court le risque de ne pas recouvrer le montant en question.
5.5. Prenant par ailleurs en considération, d’une part :
a) le nombre de véhicules à moteur qui circulent désormais sur les routes, souvent à grande vitesse, avec comme corollaire la fréquence particulière des infractions aux règles de la circulation ;
b) les possibilités limitées d’intercepter les contrevenants et d’enquêter au sujet des infractions aux règles de la circulation ;
c) la nécessité de ne pas laisser les infractions routières impunies et l’intérêt de la société à ce qu’il soit possible d’agir contre les contrevenants ;
et, d’autre part :
d) la circonstance que l’on peut supposer que dans la grande majorité des cas – certainement en ce qui concerne la partie « privée » de la circulation routière – le conducteur du véhicule est également le titulaire de l’immatriculation ;
e) les possibilités fournies par les articles 8 et 9 de la [loi] au titulaire de l’immatriculation de s’opposer à l’infliction d’une sanction administrative ;
f) les possibilités que le droit civil offre au titulaire de l’immatriculation de réclamer la somme au conducteur dans les cas où il ne peut s’opposer à l’infliction de la sanction administrative au titre des articles 8 ou 9 de la [loi] ; et, enfin :
g) le fait que les sanctions administratives imposées ne dépassent jamais un montant déterminé,
l’application de l’article 5 de la [loi] interprété de la manière décrite aux points 5.3. et 5.4. ci-dessus n’est pas incompatible avec le deuxième paragraphe de l’article 6 de la Convention. »
Dans un arrêt rendu le 1er février 2000, la Cour de cassation a considéré qu’en matière d’amendes infligées en vertu de l’article 5 de la loi les tribunaux peuvent, d’une manière générale, supposer l’absence de toute possibilité réaliste pour la police d’intercepter le conducteur aux fins d’établir son identité. Dans les cas toutefois où la défense soutient que la police disposait bel et bien de pareille possibilité à l’époque des faits, le tribunal doit motiver sa décision sur ce point (Verkeersrecht 2000/104).
Dans un arrêt rendu le 9 juillet 2003, la cour d’appel de Leeuwarden a jugé que l’article 5 de la loi devait être compris en ce sens que s’il est établi que la police avait réellement la possibilité d’intercepter le conducteur du véhicule concerné la disposition ne doit pas être appliquée et la sanction doit être infligée au conducteur. Dès lors toutefois que dans l’affaire en question le dossier ne comportait aucune information de la part de l’agent verbalisant sur la question de savoir si la police avait bel et bien eu l’occasion d’intercepter le conducteur, la cour d’appel ajourna la procédure et ordonna au parquet de soumettre l’information en cause dans un délai de deux mois (Verkeersrecht 2004/47).
GRIEF
Le requérant soutient que l’infliction à son encontre d’une amende administrative en application d’une règle de responsabilité objective a violé à son égard les droits garantis par l’article 6 § 2 de la Convention.
EN DROIT
Le requérant considère que c’est en violation du principe de la présomption d’innocence consacré par l’article 6 § 2 de la Convention que l’amende administrative litigieuse lui a été infligée. L’article 6 § 2 de la Convention est ainsi libellé :
« Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. »
Le Gouvernement soutient que la règle de l’article 5 de la loi établissant une responsabilité objective n’est pas incompatible avec l’article 6 § 2 de la Convention. Beaucoup d’Etats contractants se trouveraient confrontés à l’augmentation du nombre des contraventions routières et, nonobstant la nature de ces infractions, le châtiment systématique des contrevenants constituerait une absolue nécessité pour la sécurité routière. La loi en question aurait été conçue pour rendre possible ce châtiment tout en réduisant autant que possible la charge de travail de la police, du parquet et des autorités judiciaires, sans toutefois interdire l’accès à un tribunal indépendant aux contrevenants désireux de contester telle ou telle amende infligée en vertu de la loi.
Le Gouvernement soutient en outre que les efforts accomplis pour garantir la sécurité routière se trouveraient sérieusement sapés si les infractions routières devaient demeurer impunies même dans les cas où l’identité du conducteur n’est pas immédiatement connue. Il fait observer à cet égard qu’une large proportion des infractions routières sont détectées par des moyens techniques, telles des installations radar et des caméras, et dans des situations où, comme en matière de stationnement, il n’y a aucune confrontation directe entre le contrevenant et la police.
De plus, lorsqu’une amende est infligée en vertu de l’article 5 de la loi, le titulaire de l’immatriculation du véhicule concerné ne se voit pas reprocher la commission d’une infraction mais est seulement considéré comme responsable du paiement de l’amende. L’infliction d’une telle amende n’est d’ailleurs pas inscrite au casier judiciaire et – lorsque le titulaire de l’immatriculation du véhicule impliqué n’était pas le conducteur – le recouvrement de l’amende auprès du conducteur est possible, au travers au besoin d’une action intentée au civil. Pour ces motifs, le Gouvernement estime que le système mis en place par l’article 5 de la loi ne peut être regardé comme contraire à l’article 6 § 2 de la Convention.
Le requérant considère pour sa part que le système établi par la loi vise à faire échapper les amendes infligées à la suite d’infractions routières aux exigences de l’article 6, et notamment au respect du principe de la présomption d’innocence. D’après lui, les autorités sont tenues, en vertu de l’article 6 § 2, de faire le maximum pour découvrir l’identité de l’auteur réel de l’infraction, et leur droit de réprimer disparaît dans le cas contraire.
Le requérant soutient de surcroît que le but de la loi tel que l’a décrit le Gouvernement, à savoir améliorer la sécurité routière en imposant des sanctions, n’a pas été atteint. Depuis l’entrée en vigueur de la loi il y a onze ans, le nombre d’infractions routières, qui sont pour la plupart détectées par des moyens techniques aurait en réalité augmenté. D’après le requérant, ce n’est que lorsque les contrevenants sont réellement interceptés et chapitrés sur leur comportement que les amendes censées réprimer les infractions routières recouvrent leur efficacité et leur valeur éducative, apportant ainsi une contribution essentielle et positive à la sécurité routière.
Le requérant souligne qu’il n’est pas contre le châtiment des contrevenants au code de la route. Ce à quoi il s’oppose, c’est la récolte effrénée d’argent à tout prix. Il estime par ailleurs que l’argument du Gouvernement selon lequel beaucoup d’Etats contractants doivent faire face à un grand nombre d’infractions routières est inapte à justifier la méconnaissance de l’obligation prescrite par l’article 6 § 2 de la Convention.
Quant à l’affirmation du Gouvernement selon laquelle les amendes infligées au titre de la loi ne sont pas inscrites au casier judiciaire des contrevenants, le requérant considère qu’elle ne peut passer pour décisive, dès lors que pareille inscription ne peut de toute manière avoir lieu lorsque l’identité du conducteur n’est pas connue des autorités. De surcroît, le recouvrement de l’amende auprès du véritable contrevenant aurait été impossible dans son cas, puisqu’il avait été déclaré en faillite et qu’il n’avait donc plus la pleine capacité juridique. Ce serait à juste titre que l’administrateur judiciaire l’aurait dissuadé de chercher à obtenir le recouvrement de la somme litigieuse devant les juridictions civiles, dans la mesure où la procédure aurait emporté des frais considérables.
La Cour rappelle que même une contravention routière constitue une « infraction en matière pénale » aux fins de l’article 6 de la Convention (Öztürk c. Allemagne, arrêt du 21 février 1984, série A no 73, pp. 17‑21, §§ 46-54). Elle considère qu’en conséquence une procédure relative à une amende infligée pour pareille infraction relève du champ d’application de l’article 6 § 2 de la Convention.
Cela dit, le droit de toute personne accusée d’une infraction en matière pénale à être présumée innocente et à faire supporter à l’accusation la charge de prouver les allégations formulées à son encontre n’est pas absolu, tout système juridique connaissant des présomptions de fait ou de droit, auxquelles la Convention ne met pas obstacle en principe, les Etats étant seulement tenus de les enserrer dans des limites raisonnables prenant en compte la gravité de l’enjeu et préservant les droits de la défense (voir l’arrêt Salabiaku c. France du 7 octobre 1988, série A no 141-A, pp. 15-16, § 28). Ainsi, lorsqu’ils recourent à des présomptions en matière pénale, les Etats contractants doivent ménager un juste équilibre entre l’importance de ce qui se trouve en jeu et les droits de la défense ; en d’autres termes, les moyens employés doivent être raisonnablement proportionnés au but légitime poursuivi (Västberga Taxi Aktiebolag et Vulic c. Suède, no 36985/97, § 113, 23 juillet 2002).
Passant à l’appréciation de la question de savoir si, en l’espèce, ce principe de proportionnalité a été respecté, la Cour comprend que le législateur néerlandais a introduit la règle de responsabilité litigieuse afin de garantir une sécurité routière effective en faisant en sorte que les infractions routières qui sont détectées sans qu’il y ait confrontation directe entre le contrevenant et la police et qui sont commises par des conducteurs dont l’identité ne peut être établie au moment des faits ne demeurent pas impunies, tout en ayant dûment égard à la nécessité de veiller à ce que la poursuite et la répression de pareilles infractions ne fassent pas peser une charge inacceptable sur les autorités judiciaires internes. Elle note de surcroît qu’une personne qui se voit infliger une amende au titre de l’article 5 de la loi peut contester la décision devant un tribunal ayant plénitude de compétence pour connaître de la question et que, dans le cadre de pareille procédure, la personne concernée n’est pas privée de tout moyen de défense, puisqu’elle peut soulever des arguments fondés sur l’article 8 de la loi et/ou plaider qu’à l’époque des faits la police avait une possibilité raisonnable d’intercepter la voiture et d’établir l’identité du conducteur.
Dans ces conditions, la Cour, souscrivant à l’analyse développée par la Cour de cassation des Pays-Bas au point 5.5 de son arrêt du 15 juillet 1993, ne peut considérer que l’article 5 de la loi – qui oblige le titulaire de l’immatriculation d’une voiture à assumer la responsabilité de sa décision d’autoriser un tiers à utiliser le véhicule en question – est incompatible avec l’article 6 § 2 de la Convention. Aussi estime-t-elle qu’en infligeant l’amende litigieuse au requérant les autorités internes n’ont pas méconnu le principe de la présomption d’innocence.
Il s’ensuit que la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare la requête irrecevable.
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