Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozhodnutí ze dne 8. března 2022 ve věci č. 30391/18 a 30416/18 – Faulkner a McDonagh proti Irsku
Senát páté sekce Soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou stížnost, v níž stěžovatelky namítaly zásah do svého práva na obydlí podle článku 8 Úmluvy, když jim místní úřady nařídily vyklidit nezákonně obývané území, kde město plánovalo postavit novou silnici. Podle Soudu vnitrostátní orgány nepřekročily svůj prostor pro uvážení při posuzování přiměřenosti daného zásahu vůči legitimním cílům veřejné bezpečnosti a ekonomického blahobytu země skrze zvyšování úrovně silniční sítě.
I. Skutkové okolnosti
Stěžovatelky jsou sestry a členky kočovnické komunity, která je od roku 2017 oficiálně uznána za samostatnou etnickou skupinu v irské společnosti.
První stěžovatelka žila do roku 2013 na oficiálně vyhrazeném tábořišti. Místo s rodinou opustili po sebevraždě dcery a nějakou dobu cestovali, než umístili karavany poblíž Coonagh. Toto místo zvolili, aby umožnili dětem navštěvovat školy na nedalekém předměstí. V rozhodné době vystěhování z daného místa v prosinci 2017 její děti ve věku 16, 13 a 10 let navštěvovaly místní školu. Druhá stěžovatelka bydlela v soukromém pronajatém ubytování do roku 2013. Poté bydlela v karavanu u Coonagh se svým manželem a dvěma dětmi. V době odjezdu z místa v prosinci 2017 bylo jejich dětem 21 a 16 let. Mladší dítě bylo zapsáno do místní školy. Rodiny obou stěžovatelek byly během pobytu v karavanech u Coonagh zařazeny na seznam čekatelů na sociální bydlení, avšak bezvýsledně; strany se před Soudem neshodly na tom, zda bylo úsilí místních úřadů v tomto směru dostatečné.
V září 2017 se na místě tábořiště stěžovatelek začala stavět nová cesta, která byla od roku 2011 součástí územního plánu. Následně stavitel upozornil městskou radu, že kolem těžké techniky se pohybují malé děti a není tak možné bezpečně stavět, na základě čehož po městu požadoval vysokou smluvní pokutu. Městská rada dne 14. listopadu 2017 informovala obyvatele místa o nutnosti okamžitě vyklidit protiprávně obývané místo, čehož stěžovatelky neuposlechly. Dne 21. listopadu 2017 podala městská rada návrh na vydání soudních příkazů nařizujících obyvatelům vyklizení místa; téhož dne soud vyhověl žádosti městské rady o zkrácení doby mezi doručením a projednáním žádosti. Stěžovatelky obdržely formální vyrozumění o den později. Dne 30. listopadu 2017 soudce prvoinstančního soudu rozhodl za přítomnosti stěžovatelek, v té době nezastoupených právním zástupcem a namítajících, že nemají kam přesunout své karavany, o vydání příkazů nařizujících jim opustit místo do 3. prosince 2017, což neučinily. Dne 6. prosince 2017 stěžovatelky prostřednictvím právního zástupce požádaly o odklad vykonatelnosti příkazů. Dne 14. prosince 2017 se konalo jednání před vrchním soudem, který rozhodnutí nižšího soudu potvrdil. Obě stěžovatelky následně místo u Coonagh opustily.
II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu
K tvrzenému porušení článku 8 Úmluvy
Stěžovatelky namítaly, že příkazy, které jim ukládaly opustit nezákonně obývané místo, představovaly zásah do jejich práva na respektování obydlí podle článku 8 Úmluvy, jelikož vnitrostátní orgány dostatečně nepřezkoumaly přiměřenost zásahu v souladu s požadavky čl. 8 odst. 2 Úmluvy. S odkazem na článek 6 Úmluvy stěžovatelky dále namítaly, že vnitrostátní řízení bylo vedeno v nepřiměřeném spěchu a že nebyly právně zastoupeny na jednání prvoinstančního soudu, který vydal příkazy k vystěhování. Soud námitky považoval za vhodné zkoumat pouze z pohledu článku 8 Úmluvy, který vyžaduje, aby rozhodovací proces vedoucí k zásahu byl spravedlivý a aby respektoval zájmy chráněné tímto ustanovením (Connors proti Spojenému království, č. 66746/01, rozsudek ze dne 27. května 2004, § 83).
Soud nejprve nechal otevřenou námitku vlády k nevyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy, když uzavřel, že stížnost musí být v každém případě odmítnuta jako nepřijatelná.
Poté zkoumal existenci zásahu do obydlí stěžovatelek. Připomněl, že posouzení, zda určitý prostor představuje „domov“ – což je autonomní pojem podle Úmluvy – a zasluhuje tak ochranu dle čl. 8 odst. 1, závisí na existenci dostatečných a trvalých vazeb s konkrétním místem (Winterstein a ostatní proti Francii, č. 27013/07, rozsudek ze dne 17. října 2013, § 141). Zda lze majetek označit za „domov“ je skutkovou otázkou, nezávislou na zákonnosti pobývání na daném místě dle vnitrostátního práva (Hirtu a další proti Francii, č. 24720/13, rozsudek ze dne 14. května 2020, § 65). V době opuštění místa v roce 2017 obě stěžovatelky s rodinami žily u Coonagh více než čtyři roky a jejich děti byly zapsány do tamních škol. Soud proto uzavřel, že místo bylo možné v rozhodné době považovat za domov stěžovatelek. Příkazy k opuštění místa tak představovaly zásah do jejich práva na respektování obydlí.
K zákonnosti zásahu Soud shledal, že stěžovatelky nerozporovaly neoprávněnost užívání místa. Vnitrostátní právo zároveň dostatečně jasně a předvídatelně stanovilo postup pro takové situace; zásah byl proto v souladu se zákonem dle čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Ke kritice vnitrostátního právního rámce se Soud vyjádřil níže v části k přiměřenosti zásahu.
Soud uznal argument vlády, že napadené příkazy sledovaly legitimní cíl veřejné bezpečnosti ve smyslu zajištění osobní bezpečnosti všech přítomných na místě, jakož i ekonomického blahobytu země skrze zvyšování úrovně silniční sítě.
K tomu, aby bylo možné považovat zásah za „nezbytný v demokratické společnosti“ ke sledovanému cíli, musí odpovídat „naléhavé společenské potřebě“ a být k danému cíli přiměřený. Byť toto hodnocení leží primárně na vnitrostátních orgánech, konečné posouzení dostatečnosti a relevance důvodů v souladu s Úmluvou zůstává na Soudu (Winterstein a ostatní proti Francii, cit. výše, § 147).
Jak vyplývá z ustálené judikatury Soudu (Yordanova a ostatní proti Bulharsku, č. 25446/06, rozsudek ze dne 24. dubna 2012, § 118 i-iv), meze prostoru pro uvážení vnitrostátních orgánů záleží na povaze dotčeného práva Úmluvy, jeho významu pro jednotlivce a druhu omezovaných činností, jakož i na povaze cíle sledovaného uloženým omezením. V oblastech sociálních a ekonomických otázek včetně bydlení mají státy v zásadě široký prostor pro uvážení. Tento prostor je nicméně užší v případech, kdy je dotčené právo zásadní pro účinný výkon základních či „intimních“ práv jednotlivce. To platí zejména pro práva podle článku 8, která jsou zcela zásadní pro identitu jednotlivce, sebeurčení, fyzickou a morální integritu, zachování vztahů s ostatními a zajištění bezpečného místa v komunitě. Ztráta domova je přitom nejextrémnější formou zásahu do práva na respektování obydlí; každá osoba ohrožena takovým zásahem by proto měla mít možnost přezkumu přiměřenosti opatření nezávislým orgánem ve světle zásad dle článku 8 Úmluvy, a to bez ohledu na to, zda místo obývala nezákonně. Vnitrostátní soudy mají námitky k přiměřenosti podrobně prozkoumat a poskytnout dostatečné odůvodnění (Winterstein a ostatní proti Francii, cit. výše, § 76).
Zároveň však platí, že pokud osoba místo obývala nezákonně, její pozice při vznesení námitek nepřiměřenosti vystěhování bude slabší. Zásah je zároveň vážnější v případech, kdy nebylo nabídnuto náhradní bydlení. Při hodnocení vhodnosti náhradního ubytování náleží místním orgánům široký prostor pro uvážení (Chapman proti Spojenému království, č. 27238/95, rozsudek ze dne 18. ledna 2001, § 102–104). Ačkoliv příslušnost k určité menšině s tradičním životním stylem nikomu nezaručuje imunitu vůči zákonům, vzhledem ke zranitelnému postavení Romů a kočovníků je třeba věnovat pozornost jejich potřebám a odlišnému životnímu stylu jak při plánování regulace, tak v konkrétních rozhodnutích. V tomto rozsahu tedy existuje pozitivní povinnost států na základě článku 8 Úmluvy usnadnit způsob života Romů a kočovníků (tamtéž, § 96). Uvedené ustanovení ovšem jako takové nezakládá právo na poskytnutí domova (Ghailan a ostatní proti Španělsku, č. 36366/14, rozsudek ze dne 23. března 2021, § 53), ani právo žít na konkrétním místě (Garib proti Nizozemsku, č. 43494/09, rozsudek velkého senátu ze dne 6. listopadu 2017, § 141) či právo mít své problémy s bydlením řešeny úřady, jelikož rozsah pozitivní povinnosti ubytovat osoby bez domova je omezen (Hudorovič a další proti Slovinsku, č. 24816/14 a 25140/14, rozsudek ze dne 10. března 2020, § 114).
Při použití výše zmíněných zásad na projednávanou věc Soud nejprve připomněl, že o případném porušení územně-plánovacích zákonů a přiměřenosti uloženého opatření mají rozhodovat soudy, což vnitrostátní úprava v dané věci splňovala.
Soud zvážil, zda měly stěžovatelky dostatečné procesní záruky a zda byl rozhodovací proces spravedlivý a respektoval jejich práva dle článku 8 Úmluvy. Stěžovatelky poukazovaly na zrychlenou povahu řízení a chybějící právní zastoupení při jednání 30. listopadu 2017, kdy byly příkazy poprvé vydány. Stěžovatelky byly před soudem vyslechnuty a mohly soudci vylíčit svou znevýhodněnou osobní situaci. Soud však vyslovil pochybnost ohledně toho, zda se této fáze řízení stěžovatelky mohly účinně účastnit bez právního zastoupení, s přihlédnutím k jejich marginalizovanému postavení, resp. zranitelné povaze jakožto strany, která se brání zásahu do obydlí. Zdá se nadto, že prvoinstanční soud výslovně přiměřenost příkazů k odstěhování neposoudil. Stejně tak se jeví, že v okamžiku, kdy městská rada předložila soudu důvody k vydání příkazů, nebyla zvážena dostupnost náhradního ubytování. Soud měl proto o účinnosti procesních záruk před prvoinstančním soudem silnou pochybnost.
Na druhou stranu Soud připomněl, že řízení je třeba posuzovat jako celek (analogicky s článkem 6 Úmluvy; Centro Europa 7 S.r.l. a Di Stefano proti Itálii, č. 38433/09, rozsudek velkého senátu ze dne 7. června 2012, § 197). Znevýhodnění stěžovatelek způsobené chybějícím právním zastoupením na počátku řízení bylo odstraněno o několik dní později, kdy byla stěžovatelkám právní pomoc poskytnuta. Poté již mohly své zájmy účinně hájit nejen před prvoinstančním soudem (a to konkrétně podáním žádosti o odklad vykonatelnosti příkazů), ale také před vrchním soudem.
Ačkoliv se vrchní soud zabýval aspekty řízení jen v užším slova smyslu (přezkoumával pouze způsob a načasování odjezdu stěžovatelek z místa, nikoli odůvodněnost jeho nařízení), Soud považoval za klíčové právě posouzení, zda důvody, o které místní úřady opřely nutnost okamžitého opuštění místa, mají převážit nad zájmy stěžovatelek, aby dostaly více času k nalezení vhodného náhradního ubytování. Z tohoto úhlu pohledu se k přiměřenosti vyjádřil před vrchním soudem i právní zástupce stěžovatelek.
Podle Soudu tedy rozsah řízení před vrchním soudem nebyl nedostatečný. Vrchní soud mohl sám posoudit, zda bylo vzhledem ke všem okolnostem a ve světle vyjádření stěžovatelek oprávněné odložit vykonatelnost příkazů vydaných obvodním soudem.
Soudce vrchního soudu dotčená práva zvážil, ačkoliv nikoli tak podrobně, jako kdyby se zabýval sporem ve věci samé. Identifikoval však zásadní dotčené zájmy, tedy vyhlídky stěžovatelek k danému datu na náhradní ubytování, značné ztráty, které by vznikly místním úřadům z prodlení, a další důležitý veřejný zájem na zlepšení místního silničního systému. Zvážil i značnou dobu, která by uplynula, než by se meritorně projednalo odvolání stěžovatelek, a nevyhnutelné dopady, které by to mělo na nový silniční plán. Po zvážení všech těchto prvků, jakož i nezákonnosti obývání místa stěžovatelkami uzavřel, že rovnováha je vychýlena proti nim.
Soud musel v neposlední řadě zhodnotit soulad opatření vůči stěžovatelkám vzhledem k požadavkům Úmluvy. Posuzoval přitom, zda vnitrostátní orgány jednaly v rámci svého prostoru pro uvážení (Chapman proti Spojenému království, cit. výše, § 114). Shrnul, že k zásahu došlo v kontextu silničních prací, jejichž význam pro místní komunitu potvrdily vnitrostátní soudy i vláda. To jasně spadá do oblasti sociální a hospodářské politiky, kde je obecně povolen širší prostor pro uvážení. Zásah městské rady se řídil také zájmy veřejné bezpečnosti, a to jak pro děti i dospělé žijící v tábořišti Coonagh, tak i pro dělníky, kteří se snažili plnit své úkoly bez způsobení újmy na zdraví.
Další klíčovou otázkou při posuzování před vnitrostátními soudy bylo, zda měly stěžovatelky a jejich rodiny dostupné vhodné náhradní ubytování. Rozdělování těchto zdrojů přitom rovněž spadá do oblasti sociální politiky státu, což znamená také obecně širší prostor pro uvážení.
Soud vzal dále v úvahu i nezákonnost obývání místa stěžovatelkami, tedy slabší postavení při posuzování ochrany obydlí dle článku 8 Úmluvy. Na druhou stranu zohlednil i znevýhodněné postavení Romů a kočovníků v Irsku a obtíže spojené uspokojováním jejich bytových potřeb. Ačkoliv se strany v tomto bodu neshodnou, je zřejmé, že stěžovatelkám bylo nabídnuto přinejmenším nouzové ubytování, takže nečelily situaci bezdomovectví uprostřed zimy. Snahy pokračovaly i po ukončení řízení a během roku 2018 se našlo řešení pro obě rodiny.
Soud objasnil, že není jeho úkolem v takovém řízení určovat povahu a rozsah povinnosti místních úřadů poskytnout ubytování podle vnitrostátního práva, ani to, zda splnily tuto povinnost vůči stěžovatelkám. S ohledem na omezený rozsah působnosti článku 8 u poskytování ubytování je pravomoc Soudu omezena na rozhodnutí, zda daný stát dodržel tyto požadavky článku 8 Úmluvy s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu. Ve světle uvedeného Soud neshledal prostředky použité k dosažení sledovaných legitimních cílů za nepřiměřené těmto cílům a dospěl k závěru, že namítaný zásah byl v mezích prostoru pro uvážení daného státu. K porušení článku 8 tedy nedošlo a Soud stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou dle čl. 35 odst. 3 písm. a) Úmluvy.