SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 33511/96
présentée par Rosina FEDELE
contre l'Italie
_________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 2 juillet 1998 en présence
de
MM. M.P. PELLONPÄÄ, Président
N. BRATZA
E. BUSUTTIL
A. WEITZEL
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
B. MARXER
B. CONFORTI
I. BÉKÉS
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
M. VILA AMIGÓ
Mme M. HION
M. R. NICOLINI
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 13 mars 1996 par la requérante contre
l'Italie et enregistrée le 21 octobre 1996 sous le numéro de dossier
33511/96 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une ressortissante italienne née en 1930 et
résidant à Locri (Reggio de Calabre). Elle est représentée devant la
Commission par Maître Giacomo Saccomanno, avocat à Reggio de Calabre.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par la
requérante, peuvent se résumer comme suit.
La requérante est fonctionnaire de la sécurité sociale de Locri.
En octobre 1980, elle obtint le grade de directeur de premier niveau
(«dirigente di primo livello») exerçant les fonctions de direction de
la division comptabilité de l'Hôpital public de Locri. Par délibération
du 7 octobre 1982, le comité de gestion («comitato di gestione») de la
sécurité sociale promut M. S. au grade de directeur de deuxième niveau
(«consigliere coadiutore di secondo livello dirigenziale»). Par
délibération du 10 novembre 1982, ledit comité assigna à titre
temporaire à M. S. le poste de responsable de la division programmation
financière, bilan et comptabilité de l'Hôpital.
Le 16 avril 1983, la requérante introduisit devant le tribunal
administratif régional de Calabre un recours visant à obtenir
l'annulation desdites délibérations du comité de gestion. Estimant être
la seule personne qualifiée pour le poste de responsable de division,
elle faisait valoir notamment que la délibération du 7 octobre 1982 -
qui constituait la base juridique de celle du 10 novembre 1982 -
violait son droit à ne pas avoir dans un grade supérieur au sien des
personnes ayant moins de qualifications qu'elle-même.
Par ordonnance du 18 mai 1983, le tribunal administratif
régional prononça la suspension de l'exécution des décisions
litigieuses. Toutefois, la requérante affirme que la sécurité sociale
n'exécuta pas cette ordonnance.
Par jugement non définitif du 18 octobre 1983, dont le texte fut
déposé au greffe le 16 avril 1984, le tribunal ordonna à la sécurité
sociale de déposer certains documents. Le 26 mai 1984, la requérante
demanda la fixation urgente de la date de l'audience. Celle-ci eut lieu
le 8 octobre 1985.
Par jugement du même jour, dont le texte fut déposé au greffe le
27 décembre 1985, le tribunal fit droit à la demande de la requérante
et annula les délibérations du comité de gestion.
Respectivement les 1er et 15 février 1986, la sécurité sociale
et M. S. interjetèrent appel devant le Conseil d'Etat. Par arrêt du
11 juillet 1986, dont le texte fut déposé au greffe le 15 octobre 1986,
le Conseil d'Etat déclara irrecevable le recours de la requérante dans
la mesure où celui-ci était dirigé contre de la délibération du
7 octobre 1982. Il confirma en même temps l'annulation de la
délibération du 10 novembre 1982 prononcée par le tribunal
administratif. Le 28 octobre 1986, cet arrêt fut notifié à la sécurité
sociale.
Le 15 décembre 1986, suivant la procédure arrêtée par
l'article 90 par. 2 du décret royal n° 642 du 17 août 1907, la
requérante invita la sécurité sociale à donner exécution aux décisions
des juridictions administratives.
La sécurité sociale n'ayant donné aucune suite à cette demande,
le 28 avril 1988 la requérante introduisit un recours devant le Conseil
d'Etat. Au sens des articles 37 de la loi n° 1034 du 6 décembre 1971,
90 du décret royal n° 642 du 17 août 1907 et 27 n° 4 du décret royal
n° 1054 du 26 juin 1924, elle visait à obtenir l'exécution de l'arrêt
du Conseil d'Etat du 11 juillet 1986.
Par arrêt du 21 octobre 1988, dont le texte fut déposé au greffe
le 24 avril 1989, le Conseil d'Etat fit droit à la demande de la
requérante et ordonna à la sécurité sociale de donner exécution à
l'arrêt du 11 juillet 1986 dans un délai de soixante jours. En outre,
il nomma le Préfet de Reggio de Calabre commissaire chargé de
l'exécution (« commissario ad actum ») dans l'hypothèse où la sécurité
sociale aurait omis d'exécuter la décision en question. Le
12 juillet 1989, la requérante notifia cet arrêt à la sécurité sociale
et au Préfet.
Par délibération du 9 février 1990, ce dernier nomma M. D.
responsable de la division programmation financière, bilan et
comptabilité.
Le 21 février 1990, la requérante présenta au Comité régional
chargé du contrôle des actes administratifs (« Comitato regionale di
controllo ») une demande visant à obtenir l'annulation de cette
délibération. Elle observait notamment que celle-ci se fondait sur une
dénaturation des faits, ne tenait compte ni des fonctions qu'elle avait
exercées ni de l'existence d'un classement interne des fonctionnaires
et était incompatible avec les décisions du tribunal administratif et
du Conseil d'Etat.
Par délibération du 2 mai 1990, le Préfet confirma sa
délibération précédente.
Le 7 juillet 1990, la requérante introduisit devant le tribunal
administratif régional de Calabre un recours visant à obtenir
l'annulation des délibérations des 9 février et 2 mai 1990.
Par ordonnance du 9 janvier 1991, dont le texte fut déposé au
greffe le 14 janvier 1991, le tribunal administratif rejeta la demande
de suspension de l'exécution des délibérations litigieuses présentée
par la requérante. Par jugement du 9 novembre 1994, dont le texte fut
déposé au greffe le 23 mars 1995, le tribunal, ayant relevé que la
notification de l'acte introductif d'instance était irrégulière,
déclara le recours de la requérante irrecevable.
Le 9 novembre 1995, la requérante adressa une pétition au
Président du Conseil régional (« Presidente della Giunta regionale »)
de Calabre, au Commissaire du Gouvernement en Calabre et au Procureur
Général auprès de la Cour des comptes. Elle demandait, inter alia,
l'annulation de certains actes administratifs qui avaient modifié
l'attribution des postes au sein de l'Hôpital public de Locri ainsi que
la rectification de son statut de fonctionnaire en exécution des arrêts
du Conseil d'Etat du 11 juillet 1986 et du 21 octobre 1988, auxquels,
selon ses dires, la sécurité sociale et les autorités régionales
n'avaient jamais fait droit.
D'après les informations fournies par la requérante le 19 mai
1997, à cette date les autorités administratives n'avaient pas encore
donné suite à ses demandes.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 par. 1 de la Convention, la requérante se
plaint de la durée des procédures qu'elle a entamées devant les
juridictions administratives.
2. Invoquant l'article 13 de la Convention, la requérante allègue
que les « personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions
officielles » ont retardé l'exécution des décisions des autorités
judiciaires.
EN DROIT
1. La requérante se plaint de la durée des procédures qu'elle a
entamées devant les juridictions administratives. Elle invoque
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui, en ses parties
pertinentes, se lit comme suit :
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil ».
La requérante note que son droit à être nommée au grade de
directeur de deuxième niveau, bien que reconnu dans plusieurs décisions
judiciaires, n'a pas encore trouvé sa réalisation effective. D'autre
part, elle souligne que l'annulation des délibérations concernant M. S.
aurait dû entraîner sa réintégration dans ses fonctions de directeur
de la division comptabilité, son assignation au grade de directeur de
deuxième niveau ainsi que le paiement des différences de salaire. De
ce fait, elle estime que son recours au tribunal administratif régional
avait un objet « patrimonial ».
La Commission observe tout d'abord que la procédure visant à
obtenir l'annulation des délibérations des 7 octobre et
10 novembre 1982 s'est terminée, en ce qui concerne la phase portant
sur le bien-fondé de l'affaire, le 15 octobre 1986, soit plus de six
mois avant l'introduction de la requête. Toutefois, la requérante
allègue que l'arrêt du Conseil d'Etat du 11 juillet 1986 n'a trouvé
aucune réalisation effective et que les démarches qu'elle a entamées
à partir du 15 décembre 1986 - y comprise la pétition adressée, inter
alia, au Président du Conseil régional de Calabre - avaient pour objet
l'exécution des décisions des juridictions administratives.
La Commission rappelle que dans des affaires de durée de
procédure civile, la Cour a estimé qu'il y a décision définitive au
sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention quand le droit
revendiqué devant les juridictions nationales a trouvé sa réalisation
effective et a considéré que la procédure d'exécution doit passer pour
la seconde phase de celle sur le bien-fondé de l'affaire (voir Cour
eur. D.H., arrêts Di Pede c. Italie du 26 septembre 1996, Recueil des
arrêts et décisions 1996-IV, p. 1384, par. 22-24 ; Zappia c. Italie du
26 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, pp. 1411-
1412, par. 18-20). Quoi qu'il en soit, la Commission n'estime pas
nécessaire de se pencher sur la question de savoir si les démarches
entamées par la requérante à partir du 15 décembre 1986 peuvent se
comparer à une procédure d'exécution, ce grief étant de toute manière
irrecevable pour les raisons suivantes.
La requérante allègue que la durée des procédures devant les
juridictions administratives est excessive et ne répond pas à
l'exigence du « délai raisonnable » prévu par l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention. La Commission doit déterminer si cette
disposition est applicable en l'espèce.
Elle observe que dans l'affaire Trombetta (Cour eur. D.H., arrêt
Trombetta c. Italie du 2 septembre 1997, Recueil des arrêts et
décisions, 1997-V, pp. 1791-1792, par. 21), la Cour a statué comme
suit :
« La Cour constate que le droit de nombreux Etats membres
du Conseil de l'Europe distingue fondamentalement les
fonctionnaires des salariés de droit privé. Cela l'a
conduite à juger que « les contestations concernant le
recrutement, la carrière et la cassation d'activité des
fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ
d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) » (voir les
arrêts Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B,
p. 20, par. 26, et Neigel c. France du 17 mars 1997,
Recueil des arrêts et décisions, 1997-II, pp. 410-411, par.
43).
Dans l'affaire Massa c. Italie (arrêt précité), le
requérant, à la suite du décès de son épouse qui avait
exercé la profession de directrice d'école, réclamait le
bénéfice d'une pension de réversion. Dans l'affaire
Francesco Lombardo c. Italie (arrêt du 26 novembre 1992,
série A n° 249-B), il s'agissait d'un gendarme
(carabiniere) réformé pour invalidité qui soutenait que
celle-ci résultait de maladies « dues au service » et qui
demandait en conséquence le versement d'une « pension
privilégiée ordinaire ». Les doléances des intéressés
n'avaient trait ni au « recrutement » ni à la « carrière »
et ne concernaient qu'indirectement la « cessation
d'activité » d'un fonctionnaire puisqu'elles consistaient
en la revendication d'un droit purement patrimonial
légalement né après celle-ci. Dans ces circonstances, et eu
égard au fait qu'en s'acquittant de l'obligation de payer
les pensions litigieuses l'Etat italien n'usait pas de
« prérogatives discrétionnaires » et pouvait se comparer à
un employeur partie à un contrat de travail régi par le
droit privé, la Cour a conclu que les prétentions des
intéressés revêtaient un caractère civil au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) (arrêt Neigel, précité, pp.
410-411, par. 43) ».
La Commission observe qu'en l'occurrence, la requérante
demandait, pour l'essentiel, la reconnaissance de son droit à obtenir
un poste de catégorie plus élevée. Les contestations soulevées par ses
recours avaient ainsi principalement trait à sa carrière et ne
portaient pas sur des droits « de caractère civil » au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (cf. arrêt Trombetta,
précité, p. 1792, par. 22). Le fait que les conséquences des recours
de la requérante étaient aussi en partie de nature patrimoniale ne
suffit pas, à lui seul, à rendre « civile » la procédure en question
(voir Cour eur. D.H., arrêt Huber c. France du 19 février 1998, à
paraître dans Recueil des arrêts et décisions, 1998, par. 37).
Il s'ensuit que cette partie de la requête est incompatible
ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être
rejetée en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de celle-ci.
2. Invoquant l'article 13 (art. 13) de la Convention, la requérante
allègue que les « personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions
officielles » ont retardé l'exécution des décisions des autorités
judiciaires.
La Commission rappelle que l'article 13 (art. 13) de la
Convention ne trouve à s'appliquer que dans le cadre d'un droit garanti
par un autre article de la Convention (voir N° 27038/95, déc. 10.9.97,
non publiée ; N° 24352/94, déc. 19.10.95, non publiée). Or, elle vient
de constater que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'est pas
applicable en l'espèce.
Cette partie de la requête est donc incompatible ratione materiae
avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée,
conformément à son article 27 par. 2 (art. 27-2).
En conséquence, la Commission, à la majorité,
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.
M.F. BUQUICCHIO M.P. PELLONPÄÄ
Secrétaire Président
de la Première Chambre de la Première Chambre
Full & Egal Universal Law Academy