DEUXIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 63026/00
présentée par FEDERATION NATIONALE
des FAMILLES DE FRANCE
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 14 février 2006 en une chambre composée de :
MM.I. Cabral Barreto, président,
J.-P. Costa,
V. Butkevych,
MmesA. Mularoni,
E. Fura-Sandström,
D. Jočienė,
M.D. Popović, juges,
et de MmeS. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 23 mai 2000,
Vu la décision du 21 septembre 2004 par laquelle la chambre de la deuxième section a décidé de communiquer la présente requête au gouvernement défendeur,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par l’association requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
L’association requérante, la Fédération Nationale des Familles de France, est une union d’associations familiales constituée selon la loi relative au contrat d’association du 1er juillet 1901. Elle est dotée à ce titre de la personnalité morale de droit privé. La requérante est représentée devant la Cour par Me S. Chabrun-Lepany, avocate à Paris. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, Mme Edwige Belliard, directrice des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La Fédération Nationale des Familles de France (FNFF) est une association créée, selon les statuts qui étaient les siens à l’époque des faits, dans le but « de valoriser le projet familial des hommes et des femmes inspirés par une ferme volonté d’engagement. Le mariage, vécu dans la stabilité, la fidélité, l’harmonie et la fécondité, est une des conditions favorables à l’épanouissement de la famille ». L’association vise en outre à « œuvrer pour que les parents puissent accueillir et élever le nombre d’enfants qu’ils désirent » et pour « d’une manière générale, (...) faire respecter les droits moraux et matériels des familles adhérentes ».
Le 9 février et le 1er mars 1994, la Confédération Nationale du Patronat Français (CNPF), la Confédération Générale des Petites et Moyennes Entreprises (CG-PME) et les principales organisations syndicales de travailleurs salariés signèrent un accord national interprofessionnel ainsi qu’un avenant modifiant la Convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres (dite « Convention AGIRC » en référence à l’Association Générale des Institutions de Retraites des Cadres) conclue initialement le 14 mars 1947.
Cet accord et cet avenant prévoyaient de réduire le montant des majorations de pension pour charges de famille, prévu à l’article 6 de la « Convention AGIRC ». Jusqu’alors, les cadres retraités ayant eu au moins 3 enfants bénéficiaient de suppléments de pensions. Sans être remis en cause, ces suppléments furent revus à la baisse (baisse de 20 % sur 3 ans). L’accord et l’avenant litigieux firent l’objet de deux arrêtés ministériels d’extension et d’élargissement pris le 8 novembre 1994 et publiés au Journal Officiel le 26 novembre 1994.
Saisissant dans un premier temps le juge civil à l’encontre du Conseil National du Patronat Français (CNPF) afin de faire constater la nullité des accords signés, l’association requérante forma un recours devant le tribunal de grande instance de Paris.
Par un jugement du 28 mars 1995, le tribunal de grande instance de Paris rejeta cette requête en refusant de reconnaître l’intérêt à agir de la FNFF. Cette décision fut motivée comme suit :
« [...Attendu] que la Fédération des Familles de France ‑ qui ne répond pas aux exigences des articles L. 411-1 et suivants du Code du Travail ‑ ne saurait contester les accords litigieux en invoquant la qualité d’organisation syndicale ;
Attendu en outre, qu’elle s’est donné pour objet, notamment, de « susciter les actions propres à assurer l’équilibre familial, la stabilité et le développement des familles par l’adoption d’une politique familiale effective, ayant pour fondement la liberté éducative économique et sociale et de promouvoir la mise en œuvre des solidarités (...) de nature à permettre à toutes les familles d’exercer véritablement leurs responsabilités dans tous les domaines (...) » ;
Qu’un tel but, qui se propose de « valoriser le projet familial » articulé principalement autour de l’institution du mariage et de la stabilité et de la fécondité du couple, ne saurait conférer un quelconque intérêt à agir aux fins de contester les modifications apportées à un système de retraite complémentaire ;
Attendu enfin qu’il incombe à la Fédération demanderesse de rapporter la preuve qu’elle agit pour la défense des intérêts collectifs de ses membres ;
Qu’il est cependant établi qu’elle a vocation à accueillir des non-cadres, lesquels ne sont en aucune façon concernés par la présente demande, relative à un système de retraite des cadres ;
Qu’ainsi faute de justifier d’une action introduite dans l’intérêt de tous ses membres, la Fédération des Familles de France ne peut agir en la présente instance ; qu’elle doit être déclarée irrecevable. »
La FNFF interjeta appel de cette décision.
Saisissant dans un second temps le juge administratif afin de faire annuler les arrêtés pris le 8 novembre 1994, l’association déposa un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat. Par un arrêt du 26 février 1996, le Conseil d’Etat refusa de se prononcer et sursit à statuer sur cette requête, attendant qu’une décision définitive soit rendue par les autorités judiciaires.
Le Conseil d’Etat releva notamment :
« (...) Considérant que la légalité d’un arrêté ministériel prononçant l’extension et l’élargissement d’un accord collectif relatif à un régime complémentaire de retraite ou de prévoyance des salariés ou d’un avenant à celui-ci est nécessairement subordonnée à la validité de la convention ou de l’avenant en cause ; que lorsqu’une contestation sérieuse s’élève sur ladite validité, la juridiction administrative, compétemment saisie d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’arrêté ministériel d’extension et d’élargissement est, eu égard au caractère de contrat de droit privé que présente l’accord ou l’avenant, tenue de renvoyer à l’autorité judiciaire l’examen de cette question préjudicielle ; (...) »
Par un arrêt rendu le 1er juillet 1997, statuant sur l’appel interjeté par l’association requérante à la suite du jugement du 28 mars 1995, la cour d’appel de Paris admit l’intervention dans la procédure des syndicats signataires des accords litigieux, en soutien à la partie défenderesse (le CNPF). La cour d’appel confirma cependant le jugement précédent et déclara irrecevable la demande de l’association requérante, pour les motifs suivants :
« (...) Considérant que la FNFF, association ayant pour objet, rappelé par les premiers juges, la défense et la promotion des intérêts des familles, ne justifie pas d’une vocation particulière à assurer la défense des cadres en activité ou à la retraite même s’il ne peut être exclu qu’elle puisse compter en son sein un certain nombre de membres appartenant à cette catégorie professionnelle ;
Que, dès lors, la FNFF ne rapporte pas la preuve que l’action relative à la contestation d’un système de retraites de cadres ait été exercée par elle dans l’intérêt collectif de tous ses membres ; qu’elle est ainsi dépourvue d’un intérêt à agir et ne peut qu’être déclarée irrecevable ; (...) »
La FNFF se pourvut en cassation. Par un arrêt rendu le 23 novembre 1999, la Cour de cassation confirma l’arrêt d’appel par les motifs suivants :
« (...) attendu que l’arrêt relève que la Fédération n’a pas pour objet la défense des cadres en activité ou en retraite, et retient qu’elle ne prouve pas que son action ait été exercée dans l’intérêt collectif de ses membres ; que la cour d’appel en a exactement déduit que la Fédération n’avait pas intérêt à agir. (...) »
Par un arrêt rendu le 21 février 2000, le Conseil d’Etat annula certaines dispositions des arrêtés ministériels d’extension et d’élargissement de l’accord et de l’avenant pris le 8 novembre 1994 en se fondant sur l’illégalité partielle de l’accord et de l’avenant litigieux prononcée par la Cour de cassation. Cette annulation ne fut cependant pas la conséquence du recours de la FNFF mais celle de requêtes introduites par d’autres associations ou syndicats et dont l’intérêt à agir fut reconnu.
B. Le droit interne pertinent
1. Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association
Article 1
« L’association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d’une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicables aux contrats et obligations. »
2. Code de procédure civile
Article 31
« L’action est ouverte à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d’une prétention, sous réserve des cas dans lesquels la loi attribue le droit d’agir aux seules personnes qu’elle qualifie pour élever ou combattre une prétention, ou pour défendre un intérêt déterminé. »
3. Code du travail
Article L. 132-2
« La convention ou l’accord collectif de travail est un acte, écrit à peine de nullité, qui est conclu entre :
- d’une part, une ou plusieurs organisations syndicales de salariés reconnues représentatives au plan national conformément à l’article L. 133-2 du présent code, ou qui sont affiliées auxdites organisations, ou qui ont fait la preuve de leur représentativité dans le champ d’application de la convention ou de l’accord ;
- d’autre part, une ou plusieurs organisations syndicales d’employeurs ou tout autre groupement d’employeurs, ou un ou plusieurs employeurs pris individuellement.
Les associations d’employeurs constituées conformément aux dispositions de la loi du 1er juillet 1901, qui ont compétence pour négocier des conventions et accords collectifs, sont assimilées aux organisations syndicales pour les attributions conférées à celles-ci par le présent titre. »
Article L. 411-1
« Les syndicats professionnels ont exclusivement pour objet l’étude et la défense des droits ainsi que des intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu’individuels, des personnes visées par leurs statuts. »
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante allègue une violation de son droit d’accès à un tribunal en raison du caractère restrictif de la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d’intérêt à agir des associations. Elle critique l’application de critères différents par les juridictions judiciaires et administratives afin de déterminer si les groupements ont un intérêt à agir dans une instance.
2. Invoquant l’article 11 de la Convention combiné à l’article 13 de celle-ci, et se fondant sur la jurisprudence de la Cour (voir Sidiropoulos et autres c. Grèce, arrêt du 10 juillet 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-IV, p. 1614, § 40), la requérante soutient que le droit à la liberté d’association est générateur pour elle d’un droit à disposer de moyens légaux de nature à permettre un exercice effectif de cette liberté et en particulier du droit d’ester en justice. Elle estime qu’en l’espèce son droit à la liberté d’association n’a pas été respecté et a même été privé de toute portée, les juridictions internes ne lui ayant pas reconnu un droit à défendre les familles de cadres retraités.
3. Invoquant l’article 14 de la Convention, la requérante relève que la Confédération Française de l’Encadrement – Confédération Générale des Cadres (CFE-CGC) a été admise à s’opposer à son recours devant la Cour de cassation et tendant à obtenir la nullité des accords, au motif que ce syndicat était signataire de l’accord. La requérante soutient que le fait que cette organisation était signataire de l’accord litigieux ne prouve pas qu’elle ait réellement défendu les intérêts des cadres retraités et considère que le fait d’octroyer à ce syndicat de salariés le droit d’agir en l’espèce, sans lui accorder le même droit, est une décision discriminatoire à son encontre.
EN DROIT
1. La requérante allègue une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, qui dispose, dans ses parties pertinentes :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial (...) ».
Elle estime ne pas avoir eu accès au tribunal dans le cadre de la procédure devant les juridictions judiciaires.
La Cour relève d’emblée que ce grief concerne uniquement un éventuel défaut d’accès de l’association requérante aux juridictions judiciaires. La requérante introduisit un recours devant ces dernières afin de contester un acte conclu entre personnes privées dont elle n’était pas elle-même signataire.
a) Sur l’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement
Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité tirée de ce que la requérante ne jouirait plus de la qualité de victime en l’espèce. L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 21 février 2000, par lequel plusieurs dispositions des arrêtés litigieux auraient été annulées, aurait donné gain de cause à la requérante.
La requérante tire sa qualité de victime de ce qu’elle s’est personnellement vu opposer l’irrecevabilité de son recours devant les juridictions judiciaires et souligne les dépenses occasionnées afin de tenter d’introduire ce recours. Elle estime que la circonstance que le Conseil d’Etat a finalement annulé certaines des dispositions des arrêtés litigieux ne fait que démontrer a posteriori le bien-fondé de l’action qu’elle souhaitait intenter devant les juridictions judiciaires en nullité de l’accord conclu initialement entre différents partenaires sociaux.
La Cour rappelle que la notion de « victime », selon la jurisprudence constante de la Cour, doit être interprétée de façon autonome et indépendante de notions internes telles que celles concernant l’intérêt ou la qualité pour agir. Pour qu’un requérant puisse se prétendre victime d’une violation de la Convention, il doit notamment exister un lien suffisamment direct entre le requérant et le préjudice qu’il estime avoir subi du fait de la violation alléguée (voir, notamment, Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/00, § 35, CEDH 2004‑...).
La Cour rappelle également la jurisprudence des organes de la Convention, selon laquelle une mesure d’une autorité publique éliminant ou atténuant l’effet de l’acte litigieux ne fait disparaître la qualité de victime que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (voir notamment Nsona c. Pays‑Bas, arrêt du 28 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V, § 106, ou encore D.H. et autres c. la République tchèque (déc.), no 57325/00, 1er mars 2005).
La Cour relève que le recours litigieux a été introduit par la requérante devant les juridictions judiciaires. Il visait à contester la légalité de l’accord du 9 février 1994 et de l’avenant du 1er mars 1994. C’est bien du refus de reconnaître son intérêt à agir dans cette procédure, confirmé in fine par l’arrêt de la Cour de cassation du 23 novembre 1999, qu’elle se plaint devant la Cour en invoquant l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour considère que si, par son arrêt du 21 février 2000, le Conseil d’Etat a effectivement annulé une partie des dispositions des arrêtés du 8 novembre 1999 portant extension et élargissement des accords contestés par ailleurs par la requérante devant les juridictions judiciaires, elle estime cependant distincte la question de l’accès de la requérante à ces dernières. Cela ne saurait en effet suffire à faire perdre à la requérante sa qualité de victime en matière d’accès aux juridictions judiciaires, les deux procédures administrative et judiciaire se distinguant d’ailleurs clairement aussi bien par leur objet que par leur nature. En outre, les autorités nationales n’ont aucunement conclu à une violation de la Convention en l’espèce, et à plus forte raison ne l’ont pas réparée.
La Cour estime dès lors que la requérante peut être considérée victime, au sens de l’article 34 de la Convention, des prétendus manquements au droit d’accès à un tribunal, sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention et qu’il convient donc de rejeter l’exception préliminaire du Gouvernement.
b) Quant au fond
Le gouvernement reconnaît que les juges judiciaires et administratifs appliquent des critères différents afin de déterminer si les groupements ont un intérêt à agir dans une instance. Cette différenciation se justifie notamment par le souci de faciliter un recours contre un acte pris par des autorités publiques et de protéger un acte conclu entre personnes privées. En l’espèce, l’irrecevabilité du recours de la requérante poursuivrait un but légitime, notamment le respect du principe traduit par l’adage « nul ne plaide par procureur », et serait proportionnée à ce but, la substance du droit d’accès de l’association à un tribunal n’ayant pas été mise en cause en l’espèce.
La requérante estime au contraire que la substance de son droit d’accès au tribunal a été affectée. Son action s’inscrivait strictement dans les limites de son objet social et de l’intérêt collectif de ses membres, quand bien même ces derniers n’étaient pas tous cadres et n’étaient pas tous concernés par les mesures litigieuses. L’irrecevabilité qui lui fut opposée à tous les stades de la procédure devant les juridictions judiciaires l’aurait privée de moyens d’agir en justice en défense des droits des familles adhérentes. La requérante met l’accent sur le fait que l’objet du litige avait une nature collective touchant aux droits d’un certain nombre de familles, au-delà des seules parties signataires aux accords litigieux.
La Cour rappelle tout d’abord que le droit à un tribunal, dont le droit d’accès constitue un aspect (Golder c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1975, série A no 18, p. 18, § 36), n’est pas absolu et qu’il se prête à des limitations implicites, notamment en ce qui concerne les conditions de recevabilité d’un recours (Ashingdane c. Royaume-Uni, arrêt du 28 mai 1985, série A no 93, pp. 24-25, § 57). Celles-ci ne peuvent toutefois pas en restreindre l’exercice d’une manière ou à un point tels qu’il se trouve atteint dans sa substance même. Elles doivent tendre à un but légitime et il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir notamment les arrêts Fayed c. Royaume-Uni du 21 septembre 1994, série A no 294-B, pp. 49-50, § 65 ; Bellet c. France du 4 décembre 1995, série A no 333-B, p. 41, § 31). La Cour rappelle notamment que cette réglementation poursuit un but légitime lorsqu’elle assure une bonne administration de la justice (Levages Prestations Services c. France, arrêt du 23 octobre 1996, Recueil 1996-V, p. 1543, § 40).
La Cour rappelle ensuite que le fait d’avoir pu emprunter des voies de recours internes, mais seulement pour entendre déclarer ses actions irrecevables par le jeu de la loi ne satisfait pas toujours aux impératifs de l’article 6 § 1 : encore faut-il que le degré d’accès procuré par la législation nationale suffise pour assurer au requérant le « droit d’accès » eu égard au principe de la prééminence du droit dans une société démocratique. L’effectivité du droit d’accès à un tribunal demande qu’un requérant jouisse d’une possibilité claire et concrète de contester un acte constituant une ingérence dans ses droits (voir Bellet, précité, § 36).
La Cour relève qu’incontestablement l’accès de la requérante aux juridictions judiciaires a été limité en l’espèce. Elle note cependant, comme le gouvernement, qu’en matière d’intérêt à agir des groupements, la jurisprudence judiciaire tend légitimement à garantir la sécurité juridique des accords conclus entre personnes privées lesquels ont normalement un effet « inter partes » seulement. Elle s’efforce également de faire respecter le principe traduit par l’adage « nul ne plaide par procureur », en vertu duquel une association ne peut agir pour défendre des intérêts particuliers ou même sectoriels qui ne concernent pas l’intérêt collectif des membres qu’elle représente. La Cour estime qu’il s’agit de buts légitimes au sens de sa jurisprudence (voir en particulier Fayed, précité, § 69).
La Cour constate ensuite le caractère constant de la jurisprudence de la Cour de cassation sur laquelle se sont fondées les juridictions judiciaires afin de déclarer le recours de la requérante irrecevable. Le fait qu’il en résulte une appréciation plus restrictive de l’intérêt à agir des associations que celle usuellement utilisée par les juridictions administratives ne saurait en soi suffire à démontrer le caractère disproportionné, ou même arbitraire, d’une telle jurisprudence, eu égard à la structure dualiste de l’organisation juridictionnelle de la France.
La Cour rappelle qu’il appartient avant tout aux autorités nationales, et spécialement aux juridictions, d’interpréter le droit interne. En l’absence d’arbitraire, elle se refuse à substituer sa propre interprétation du droit à celle de ces juridictions (voir, mutatis mutandis, Bulut c. Autriche, arrêt du 22 février 1996, Recueil 1996-II, pp. 355–356, § 29). Ce principe vaut particulièrement s’agissant de l’interprétation par les tribunaux des règles de nature procédurale (Tejedor García c. Espagne, arrêt du 16 décembre 1997, Recueil 1997-VIII, p. 2796, § 31).
La Cour considère que, en l’espèce, la question de savoir si l’objet statutaire de l’association requérante lui permettait d’agir devant les juridictions judiciaires relevait en premier lieu de ces dernières. La prééminence du droit dans une société démocratique était garantie par la constance de la jurisprudence incriminée, laquelle permet sans conteste aux associations d’ester en justice dans le cadre de leur objet statutaire.
La Cour estime ensuite qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens utilisés afin de limiter le droit d’accès au tribunal de la requérante et le but poursuivi. Elle ne relève aucune apparence d’arbitraire dans l’appréciation par les juridictions judiciaires de l’objet statutaire de l’association requérante, et donc de son intérêt à agir en l’espèce. La Cour ne saurait enfin y voir, en aucune mesure, une atteinte à la substance même du droit d’accès de la requérante à un tribunal.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2. La requérante allègue une violation de l’article 11 de la Convention conjointement à l’article 13 de celle-ci. Elle estime que son droit à la liberté d’association, qui implique le droit à un recours effectif, a été vidé de sa substance en raison de l’impossibilité d’effectuer un tel recours.
La Cour constate que nulle question distincte ne se pose sur le terrain de ces dispositions, la substance de ce grief étant la même que celle du grief précédent.
Partant, de manière similaire, elle estime que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3. La requérante allègue enfin une violation de l’article 14 de la Convention qui dispose dans ses dispositions pertinentes :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) les opinions politiques ou toutes autres opinions (...) ou toute autre situation ».
La requérante soutient que la reconnaissance de l’intérêt à agir dans la procédure litigieuse de la CFE-CGC constitue un traitement discriminatoire à son égard, estimant que ce syndicat se trouve dans la même situation qu’elle au regard de la défense des intérêts des cadres retraités.
La Cour rappelle d’emblée que cette disposition n’a pas d’existence indépendante et ne peut être invoquée qu’à propos de la jouissance des droits et libertés garantis par la Convention et ses Protocoles (Van Raalte c. Pays-Bas, arrêt du 21 février 1997, Recueil 1997-I, p.184, § 33). La Cour rappelle également que dans la jouissance des droits et libertés reconnus par la Convention, l’article 14 de la Convention interdit de traiter de manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées dans des situations comparables (voir, entre autres, Hoffmann c. Autriche, arrêt du 23 juin 1993, série A no 255-C, § 31). Il y a donc lieu de déterminer avant toute chose si la requérante peut se plaindre d’une telle différence de traitement.
A supposer que ce grief soit soulevé en substance en combinaison avec l’article 6 de la Convention, la Cour relève que la CFE-CGC était partie aux accords contestés et que ce syndicat assumait dès lors dans la procédure un rôle naturel de défendeur de l’acte, signé entre personnes privées, dont il était cocontractant.
Il s’ensuit que l’association requérante ne saurait prétendre se trouver dans la même situation que la CFE-CGC et alléguer une discrimination en l’espèce à son encontre.
Partant, ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
S. DolléI. CABRAL BARRETO Greffière Président
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