DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 49258/99
présentée par FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 29 janvier 2002 en une chambre composée de
MM.A.B. Baka, président,
J.-P. Costa,
Gaukur Jörundsson,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
MmeW. Thomassen,
M.M. Ugrekhelidze, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 28 juin 1999 et enregistrée le 1er juillet 1999,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une fédération syndicale constituée essentiellement de syndicats d’enseignants et dont le siège se trouve à Paris. Elle est représentée devant la Cour par Me P. F. Ryziger-Bouzidi, avocat au barreau de Paris.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La Fédération Syndicale Unitaire (« F.S.U. ») est une fédération des syndicats nationaux de l’Enseignement, de l’Éducation, de la Recherche et de la Culture. Dans son fonctionnement, la Fédération rassemble, notamment par leur représentation dans les instances délibératives, les syndicats nationaux, les sections départementales constituées, dans chaque département, par les membres des syndicats nationaux adhérents et, enfin, les tendances, dont le droit d’existence est garanti dans la Fédération. Elle se fixe pour objectif de promouvoir un syndicalisme unitaire et indépendant, démocratique et pluraliste, au service des aspirations et des revendications des personnels qu’elle regroupe. Elle œuvre en faveur de choix éducatifs, économiques et sociaux de justice, d’égalité et de démocratie.
En 1994, la Fédération comptait 155 534 adhérents. Elle représente des personnels des ministères de l’Agriculture, de la Justice, de l’Éducation nationale, de la Jeunesse et des sports et de la Culture. Elle représente également des personnels du CNRS et de l’ONAC, ainsi que les personnels enseignants titulaires et stagiaires de statut universitaire et les maîtres d’internat et les surveillants d’externat.
Au cours de la période d’avril 1991 à mars 1994, la Fédération réunissait à elle seule 27% des suffrages lors des élections des représentants du personnel aux commissions administratives paritaires centrales.
Le nouvel article 9 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 issu de la loi du 16 décembre 1996, portant droits et espace obligations des fonctionnaires, introduisit la notion d’organismes syndicaux « représentatifs de l’ensemble des personnels ». Ce sont les syndicats et les unions de syndicats de fonctionnaires qui disposent déjà d’un siège au moins dans chacun des trois Conseils supérieurs de la fonction publique ou bien recueillent au moins 10% de l’ensemble des suffrages exprimés aux élections aux commissions administratives paritaires dans l’ensemble de la fonction publique et qui recueillent au moins 2% de ces suffrages lors des élections dans chacune des trois fonctions publiques. La requérante allègue que cette notion n’existait pas jusqu’alors, et on n’avait pas jugé nécessaire de recourir à la notion de représentation de l’ensemble des personnels, création qui tend à limiter l’influence et le développement de certains organismes syndicaux, qui n’auraient pas l’heur de plaire au gouvernement.
Les organisations syndicales qui répondent actuellement à ces critères et sont dès lors regardées comme représentatives de l’ensemble des personnels de la fonction publique sont la CFDT, la CGT, la FO et l’UNSA.
La requérante ne peut figurer au nombre des organisations entrant dans le cadre des dispositions de l’article 9 bis de la loi précitée. Elle dispose actuellement de deux représentants au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, car le gouvernement ne put refuser de lui en accorder, mais elle n’en a pas au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et au Conseil supérieur de la fonction hospitalière.
D’autre part, si elle représente environ 15 % des fonctionnaires de l’État, la requérante n’est pas « représentative » de la fonction publique territoriale ni de la fonction publique hospitalière, car elle est pour l’essentiel constituée de syndicats d’enseignants qui sont des fonctionnaires d’état.
Les organisations syndicales, autres que la CFDT, la CGT, la FO et l’UNSA, ne sont pas exclues de toute représentation, mais elles ne pourront présenter des listes au premier tour de scrutin des élections aux commissions administratives paritaires qu’à condition de satisfaire « dans le cadre où est organisée l’élection » aux conditions d’ancienneté et d’expérience requises par l’article L 133-2 du Code du travail.
Les organisations syndicales qui ne sont pas représentatives de l’ensemble des personnels au sens du nouvel article 9 bis de la loi n° 83-634 risquent fort, dès lors, d’être privées de tout moyen d’atteindre la réalisation de leur objet et de se voir à jamais nier un caractère « représentatif » en étant privées des avantages attachés à la présence dans les commissions administratives paritaires (décharge de service, subventions, représentations dans les différents organes consultatifs de la fonction publique, avantages fiscaux, etc.).
Faute en effet de pouvoir présenter des candidats aux élections aux commissions administratives paritaires et aux comités techniques paritaires, faute d’avoir des représentants, elles ne peuvent pas acquérir les effectifs, l’ancienneté et l’expérience, qui sont les critères essentiels retenus par l’article L 133-2 du Code du travail. Elles ne peuvent pas se faire reconnaître là ou elles ne sont pas déjà implantées si elles ne peuvent présenter des candidats. L’audience des syndicats est mesurée en France au travers des résultats obtenus aux élections aux organismes paritaires (commissions administratives paritaires et comités techniques paritaires) de sorte que si elles sont empêchées de présenter des candidats à ces élections, elles ne peuvent devenir « représentatives » au sens de la loi.
Or, les organisations syndicales qui ne répondent pas aux conditions nécessaires pour pouvoir présenter des candidats au premier tour des élections aux commissions administratives paritaires perdent en pratique la possibilité de présenter des candidats à ces élections, un second tour n’étant organisé qu’à titre exceptionnel, soit lorsqu’aucune liste n’a été déposée par les organisations dites représentatives de l’ensemble des personnels, soit lorsque le nombre des votants est inférieur à un quorum fixé par décret.
Lors de la discussion du projet de loi, la seule justification avancée par le gouvernement aux restrictions ainsi apportées à la liberté syndicale et au principe d’égalité a été la volonté d’éviter une « balkanisation » de la représentation syndicale et le souci d’avoir des interlocuteurs capables de « contracter ». Le souci énoncé d’avoir des partenaires syndicaux capables de « contracter » serait particulièrement mal venu dans la fonction publique où les agents se trouvent dans une situation statutaire et réglementaire et non pas contractuelle à l’égard de l’administration, et où les accords et les protocoles que les organisations syndicales de fonctionnaires sont conduites à signer avec le gouvernement ne créent aucun droit et sont regardées comme de simples promesses de la part de l’administration.
En fait, l’intention réelle du gouvernement serait d’assurer à certaines organisations syndicales qui en sont les partenaires privilégiés une rente de situation tirée d’élections passées et d’éliminer ou d’affaiblir les organisations syndicales nouvelles quand bien même elles seraient très représentatives tant dans les secteurs de la fonction publique où elles agissent que globalement au sein de la fonction publique.
Tel est précisément le cas de la requérante dont les syndicats qui y adhérent sont largement majoritaires dans la plupart des corps des fonctionnaires de l’enseignement, de la recherche et de la culture et qui est représentative de la fonction publique en raison de son audience.
Au demeurant, elle avait été reconnue par le Conseil d’Etat comme l’une des « organisations professionnelles de salariés les plus représentatives » (C.E. 31 janvier 1996, Fédération Syndicale Unitaire req. 162 568 et 164 916).
La requérante soutient qu’il serait particulièrement anormal que du fait des critères choisis qui instituent une discrimination, la requérante soit exclue de la possibilité de présenter des listes de candidats, dès le premier tour aux élections aux commissions administratives paritaires.
Le 21 mars 1997, la requérante déposa auprès du Conseil d’Etat un recours en annulation du décret n° 97-40 du 20 janvier 1997 modifiant le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires.
Par un arrêt du 30 décembre 1998, le Conseil d’Etat rejeta le pourvoi, notamment par les motifs suivants :
« (...) l’article 94 de la loi du 16 décembre 1996, pour l’application duquel est intervenu le décret attaqué, permet aux seules organisations syndicales représentatives de l’ensemble des personnels des trois fonctions publiques de présenter des listes de candidats au premier tour des élections aux commissions administratives paritaires sans avoir à faire la preuve de leur représentativité ; que, cependant, il permet aussi aux autres organisations syndicales de présenter des listes, au premier ou au second tour, selon qu’elles remplissent ou non, dans le cadre où est organisée l’élection, les critères de représentativité définis à l’article L. 133-2 du code du travail ; qu’ainsi, ces dispositions ne sont pas incompatibles avec le droit à la liberté d’association syndicale reconnu à l’article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que le syndicat requérant n’est, dès lors, pas fondé à soutenir que le décret attaqué serait privé de base légale ».
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire
L’article 94 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire a inséré, après l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, un article 9 bis ainsi rédigé :
« Sont regardés comme représentatifs de l’ensemble des personnels soumis aux dispositions de la présente loi les syndicats ou unions des syndicats de fonctionnaires qui
1) Disposent d’un siège au moins dans chacun des conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;
2) Ou recueillent au moins 10% de l’ensemble des suffrages exprimés lors des élections organisées pour la désignation des représentants des personnels soumis aux dispositions de la présente loi aux commissions administratives paritaires et au moins 2% des suffrages exprimés lors de ces mêmes élections dans chaque fonction publique. Cette audience est appréciée à la date du dernier renouvellement de chacun des conseils supérieurs précités.
Pour l’application des dispositions de l’alinéa précédent, ne sont prises en compte en qualité d’unions de syndicats de fonctionnaires que les unions de syndicats dont les statuts déterminent le titre, prévoient l’existence d’organes dirigeants propres désignés directement ou indirectement par une instance délibérante et de moyens permanents constitués notamment par le versement de cotisations par les membres. »
Le même article de la même loi du 16 décembre 1996 a remplacé le deuxième alinéa de l’article 14 de la loi n° 84-16 du 11janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, le troisième alinéa de l’article 29 et les deux premières phrases du sixième alinéa de l’article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et le troisième alinéa de l’article 20 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière par les dispositions suivantes :
« Les membres représentant le personnel sont élus au scrutin de liste à deux tours avec représentation proportionnelle.
Au premier tour de scrutin les listes sont présentées par les organisations syndicales de fonctionnaires représentatives. Si aucune liste n’est déposée par ces organisations ou si le nombre de votants est inférieur à un quorum fixé par décret en Conseil d’Etat il est procédé, dans un délai fixé par ce même décret, à un second tour de scrutin pour lequel les listes peuvent être présentées par toute organisation syndicale de fonctionnaires.
Pour l’application des dispositions de l’alinéa précédent sont regardées comme représentatives.
1) Les organisations syndicales de fonctionnaires régulièrement affiliées à une union de syndicats remplissant les conditions définies l’article 9 bis de la loi n0 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires;
2) Et les organisations syndicales de fonctionnaires satisfaisant dans le cadre où est organisée l’élection aux dispositions de l’article L 133-2 du code du travail (...). »
2. L’article L 133 -2 du Code du travail
Aux termes de l’article L 133 -2 du Code du travail :
« La représentativité des organisations syndicales est déterminée d’après les critères suivants :
les effectifs,
l’indépendance,
les cotisations,
l’expérience et l’ancienneté du syndicat,
l’attitude patriotique pendant l’occupation. »
A ces critères, la jurisprudence a ajouté ceux d’activité et d’audience du syndicat.
Ces critères ne s’apprécient pas de façon cumulative mais constituent un faisceau d’indices. La circonstance qu’un syndicat ne satisfait pas à un ou à plusieurs des critères exigés par l’article L. 133-2 ne fait pas obstacle à ce que sa représentativité soit démontrée au regard des autres critères.
3. Le décret n° 97-40 du 20 janvier 1997 modifiant le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires
En application des dispositions de l’article 94 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, le décret n° 97-40 du 20 janvier 1997 a modifié le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires.
En particulier, l’article 5 du décret 97-40 du 20 janvier 1997 a modifié ainsi le deuxième alinéa de l’article 15 du décret du 28 mai 1982 :
« Les listes doivent être déposées par les organisations syndicales représentatives au moins six semaines avant la date fixée pour les élections (...) ».
L’article 11 du décret n° 97-40 a ajouté au décret du 28 mai 1982 un article 23 bis ainsi rédigé :
« Lorsqu’aucune liste n’a été déposée par les organisations syndicales représentatives ou lorsque le nombre de votants est inférieur à la moitié du nombre des électeurs inscrits il est procédé à un nouveau scrutin dans un délai qui ne peut être inférieur à six semaines et supérieur à dix semaines à compter de la date initialement prévue pour le scrutin lorsqu’aucune organisation syndicale représentative n’a présenté de liste soit de la date du premier scrutin lorsque la participation à ce scrutin a été inférieure au taux fixé ci-dessus. Pour ce second scrutin toute organisation syndicale de fonctionnaires peut déposer une liste (...). »
L’article 14 du décret n° 97-40 du 20 janvier 1997 dispose :
« L’article 1er ci-dessus s’appliquera aux élections qui auront lieu 6 mois après la date de publication du présent décret.
Les articles 5, 6, 7, 8, 9, 11 et 12 ci-dessus s’appliqueront aux élections pour lesquelles la date limite du dépôt des listes est fixée deux semaines au moins après la publication du présent décret ».
4. La loi n° 88-634 du 13 juillet 1983 – Titre I du Statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales
L’article 9 de la loi n° 88-634 dispose :
« Les fonctionnaires participent par l’intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière. »
Ces organismes consultatifs sont le Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière, les commissions administratives paritaires, les comités techniques paritaires et les comités d’hygiène et de sécurité. Elle s’exerce en outre au sein du Centre national de la fonction publique territoriale, qui est un établissement public doté de pouvoir de décision en matière de formation des fonctionnaires, d’organisation de concours et d’examens professionnels, de gestion et de reclassement des personnels. Au sein de ces organismes, les fonctionnaires sont représentés par des fonctionnaires élus sur des listes présentées par les organisations syndicales de fonctionnaires. La participation de fonctionnaires à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires, à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière, se fait par l’intermédiaire de leurs représentants syndicaux, siégeant dans les divers organismes consultatifs de la fonction publique.
5. Les commissions administratives paritaires
Les commissions administratives paritaires, qui existent au sein de chaque corps de fonctionnaires de l’Etat et de chaque catégorie de fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, et qui sont placés auprès de chaque centre de gestion ou de chaque collectivité ou établissement public, voient leur mission définie par l’article 25 du décret 82-451, du 28 mai 1982, qui dispose :
« Les commissions administratives paritaires connaissent en matière de recrutement des propositions de titularisations ou de refus de titularisations.
Elles connaissent des questions d’ordre individuel résultant de l’application des articles (...). Elles connaissent également des décisions refusant le bénéfice du congé (...).
Elles sont saisies à la demande du fonctionnaire intéressé des décisions refusant l’autorisation d’accomplir un service à temps partiel, des litiges d’ordre individuel relatifs aux conditions d’exercice du temps partiel et des décisions refusant des autorisations d’absence pour suivre une action de préparation à un concours administratif ou une action de formation continue.
Elles peuvent enfin être saisies dans les conditions prévues à l’article 32 du présent décret de toute question d’ordre individuel concernant le personnel ».
Aux termes de l’article 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale :
« Les commissions administratives paritaires connaissent des refus de titularisation. Elles connaissent des questions d’ordre individuel résultant de l’application, notamment, de l’article 25 du titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales (...) ».
Cela signifie que des commissions administratives paritaires sont obligatoirement consultées, notamment sur : la notation des fonctionnaires, l’établissement des tableaux annuels d’avancement, l’établissement des listes d’aptitude, les mouvements des fonctionnaires (mutations), l’exercice du pouvoir disciplinaire, le licenciement d’un fonctionnaire pour insuffisance professionnelle, la mise à disposition des fonctionnaires auprès d’une autre administration, le détachement des fonctionnaires, la réintégration des fonctionnaires à l’expiration d’un détachement, le licenciement d’un fonctionnaire qui, placé en disponibilité, a refusé les postes lui ayant été proposés en vue de sa réintégration et le refus d’acceptation de démission des fonctionnaires
GRIEFS
Invoquant l’article 11 de la Convention, pris isolément ou en combinaison avec l’article 14, la requérante se plaint de ce que les dispositions de la loi du 16 décembre 1996 ainsi que celles du décret n° 97‑40 du 20 janvier 1997, combinées avec l’article L. 133-2 du code du travail, et telles qu’elles ont été appliquées à la requérante en l’espèce, ont limité sans but légitime le droit à l’exercice de la liberté syndicale des adhérents de celle-ci et établi une distinction discriminatoire fondé notamment sur les opinions politiques.
EN DROIT
La requérante soutient que les conditions mises à la présentation d’une liste de candidature aux élections aux commissions administratives constituent une restriction imposée à certains syndicats, dont la requérante est victime, et avant tout une discrimination (qui aurait un fondement politique) par rapport aux quatre grandes confédérations syndicales (CGT, CFDT, FO et UNSA). Elle souligne que cette restriction imposée par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 ne se fonde sur aucun motif légitime. L’institution d’un monopole de présentation des candidats aux élections au bénéfice des syndicats représentatifs dans les trois fonctions publiques, irait à l’encontre du principe impliquant que la représentation doit être appréciée et organisée à l’échelon où se pose la question soumise au syndicat. La requérante allègue une violation des articles 11 et 14 de la Convention, qui se lisent ainsi :
Article 11
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
Article 14
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Sur le terrain de l’article 11, le Gouvernement souligne qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour (arrêts Syndicat national de la police belge c. Belgique du 27 octobre 1975, série A n° 19 et Syndicat suédois des conducteurs de locomotives c. Suède du 6 février 1976, série A n° 20) que les Etats disposent d’une importante marge d’appréciation dans l’organisation de la liberté syndicale et que le droit à exercer librement une activité syndicale ne se trouve en pratique méconnu que lorsque l’action des pouvoirs publics aboutit à retirer à une organisation les moyens qui lui permettent de se faire entendre.
Même si la requérante ne bénéficie pas d’une présomption de représentativité aux élections aux commissions paritaires de la fonction publique de l’Etat – car elle ne dispose d’aucun siège aux conseils supérieurs des fonctions publiques territoriale et hospitalière et ne recueille aucun suffrage dans ces fonctions – cette situation ne démontre nullement une atteinte à son droit d’exercer librement son activité. En fait, la requérante peut présenter des candidats au premier tour des élections aux commissions administratives paritaires, sous réserve de démontrer sa représentativité. La représentativité d’un syndicat s’apprécie au cas par cas au regard des critères posés par la législation pertinente (article 14 alinéa 2 de la loi n° 84-16 et article L. 133-2 du code du travail), tels que précisés par la jurisprudence. La représentativité s’apprécie dans le cadre où est organisée l’élection et les dispositions susmentionnées permettent à tous les syndicats ayant une existence réelle de se présenter dès le premier tour des élections partout où ils ont une activité, même s’ils n’ont pas d’élus. Par ailleurs, l’administration apprécie la représentativité sous le contrôle du juge administratif qui tranche par une procédure d’urgence tout conflit éventuel sur la capacité de telle ou telle organisation à présenter une liste.
En tout état de cause, la requérante n’établit pas avoir été, en pratique, dans l’impossibilité de présenter des listes au premier tour des élections aux commissions administratives paritaires. De plus, elle peut présenter, sans condition de représentativité, des candidats lorsqu’un deuxième tour d’élection est organisé, quoique l’organisation d’un tel tour revête un caractère purement hypothétique, compte tenu des conditions de l’article 14 de la loi n° 84-16.
Enfin, la requérante dispose d’autres moyens que la participation à ces commissions pour se faire entendre par le Gouvernement et défendre les intérêts de ses membres : elle est la première organisation syndicale de la fonction publique de l’Etat, présente au Conseil supérieure de la fonction publique de l’Etat et participe à toutes les négociations engagées par le ministre chargé de la fonction publique. De plus, elle peut déposer des préavis de grève dans toutes les administrations où elle est considérée comme représentative et peut faire valoir son point de vue dans le cadre du Conseil économique et social.
A titre subsidiaire, le Gouvernement soutient que si le fait de limiter l’accès au premier tour des élections aux commissions administratives paritaires pouvait s’analyser en une restriction au droit à la liberté syndicale de la requérante, cette restriction s’inscrirait dans le cadre du paragraphe 2 de l’article 11. Le système instituant une présomption de représentativité, ainsi qu’une possibilité de démontrer sa représentativité, est prévue par la loi (article 94 de la loi du 16 décembre 1996), et poursuit un but légitime : garantir que les membres de ces commissions sont issus d’organisations syndicales jouissant d’une certaine légitimité, soit dans l’ensemble de la fonction publique, soit dans le secteur de la fonction publique pour les besoins duquel les élections sont organisées.
Sur le terrain de l’article 14 combiné avec l’article 11, le Gouvernement soutient que la différence de traitement entre les organisations syndicales considérées comme représentatives et celles qui ne le sont pas repose sur une base objective et poursuit un but légitime. Il n’est pas choquant qu’une organisation syndicale bénéficie d’une présomption de représentativité lorsqu’elle siège dans chacun des conseils supérieurs des trois fonctions publiques, car cela implique qu’elle a recueilli au préalable une partie significative des votes des électeurs de chacune des fonctions publiques. Ce régime a pour objectif d’éviter un morcellement de la représentation syndicale et de garantir l’efficacité de la consultation des syndicats en limitant le nombre des interlocuteurs de l’administration aux organisations les plus représentatives de l’ensemble des fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière. D’ailleurs, l’allégation de la requérante selon laquelle elle serait victime d’une discrimination reposant sur un fondement politique n’est étayée d’aucun élément probant.
Enfin, les conséquences qui s’attachent à la présomption de représentativité sont limitées. Ce système a simplement pour conséquence que la requérante doit démontrer sa représentativité au cas par cas avant de pouvoir présenter des candidats à certaines élections. Elle ne se trouve donc pas systématiquement exclue des élections en cause, d’autant que la requérante ne démontre pas que ce système aurait pour effet en pratique de l’exclure des élections aux commissions administratives paritaires.
La requérante affirme qu’un deuxième tour d’élection n’est organisé que dans deux hypothèses : lorsqu’aucune liste n’a été déposée par les organisations syndicales représentatives ou lorsque le nombre de votants est inférieur à la moitié du nombre des électeurs inscrits. La première hypothèse ne peut se rencontrer que lorsque les organisations syndicales de fonctionnaires, regardées comme représentatives de l’ensemble des personnels, sont habilitées à présenter des candidats. Ces organisations sont les grandes centrales syndicales représentatives de l’ensemble de la fonction publique, à savoir la CGT, la CFDT, la FO, l’UNSA la CGC et la CFTC ; quant aux deux dernières, malgré les résultats particulièrement faibles obtenus par elles aux élections professionnelles (1,8% des suffrages la première et 3,2% la seconde), elles bénéficient d’une présomption de représentativité assise sur un arrêté du 31 mars 1966. Compte tenu de la présomption de représentativité dont bénéficient les organisations syndicales affiliées aux six confédérations précitées, tout syndicat affilié à celles-ci peut poser sa candidature à toute élection à une commission administrative paritaire. En outre, il est tout à fait exceptionnel que le nombre de votants soit inférieur à la moitié du nombre des électeurs inscrits. Il y a donc là une discrimination totalement injustifiée.
La requérante souligne qu’il faut considérer le caractère particulier du droit syndical au sein de la fonction publique française. Le droit syndical, tardivement reconnu aux fonctionnaires, s’exerce essentiellement par la participation à l’organisation et au fonctionnement des services publics. En effet, c’est par l’intermédiaire des représentants des organisations syndicales siégeant dans les organismes consultatifs de la fonction publique que les fonctionnaires participent à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière. Parallèlement, c’est au sein de ces organismes consultatifs que s’exerce de manière privilégiée l’activité syndicale. En France, ce sont les résultats des élections pour élire les représentants des fonctionnaires aux divers organes consultatifs de la fonction publique qui fondent la légitimité des organisations syndicales. Compte tenu de l’article 9 de la loi n° 88-634, il est fondamental que les fonctionnaires aient la possibilité d’élire librement leurs représentants syndicaux.
Les commissions administratives paritaires jouent un rôle essentiel tout au long de la carrière des fonctionnaires, car elles sont consultées avant toute décision importante et, notamment, en matière d’avancement et en matière disciplinaire. Il est donc important que les représentants soient choisis librement ceux qu’ils représentent.
La requérante souligne aussi que le critère utilisé pour écarter sa candidature, celui des effectifs, fausse le jeu démocratique de l’élection. Les effectifs, entendus dans le cadre où est organisée l’élection, ne peuvent être que les effectifs des adhérents de la requérante. Celle-ci est donc systématiquement écartée des élections chaque fois qu’elle ne peut justifier d’un nombre suffisant d’adhérents relevant de l’organe consultatif pour la constitution duquel l’élection est organisée. Il convient de souligner que le recours à ce critère contraint la requérante à fournir à l’administration la liste nominative de ses adhérents, ce qui constitue aussi une atteinte aux droits garantis par l’article 11. En outre, pris isolément, il ne s’agit là que d’un critère qui n’est pas pertinent, car le nombre des adhérents n’est pas révélateur de la représentativité du syndicat, les fonctionnaires n’adhérant pas à un syndicat ayant néanmoins la liberté de voter en faveur de la liste présentée par le syndicat de leur choix.
La requérante affirme être la première organisation syndicale de la fonction publique de l’Etat et d’avoir réuni 19% des suffrages aux dernières élections aux commissions administratives paritaires de la fonction publique de l’Etat, ce qui lui vaut d’être représentée au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat. Toutefois cette présence n’est pas suffisante pour que l’on puisse considérer qu’elle est en mesure de se faire entendre et défendre ses électeurs. Ce Conseil a pour rôle restreint de « connaître » des questions d’ordre général concernant la fonction publique. De plus, la requérante serait menacée par les dispositions du décret n° 96-658 du 24 juillet 1996, qui dispose qu’un siège supplémentaire serait attribué à chaque organisation dont la représentativité s’étend à un nombre important de ministères et de professions exercées par des fonctionnaires de l’Etat.
Le dispositif de la loi n° 96-1093 exige d’une organisation syndicale, pour qu’elle bénéficie d’une représentation effective au sein d’organismes professionnels que sa représentativité s’étende à un nombre important de ministères et de professions exercés par les fonctionnaires, cette représentativité étant mesurée par les résultats aux élections professionnelles. Toutefois, elle ne peut présenter des candidats aux élections professionnelles qu’en justifiant de sa représentativité dans le cadre où est organisée l’élection. Cela a pour objet d’empêcher toute extension de l’audience des organisations syndicales ne bénéficiant pas d’une présomption de représentativité et, à terme, de restreindre leur représentation.
Par ailleurs, la discrimination effectuée au détriment de la requérante ne répond à aucun but légitime. Enfin, le souci d’éviter un morcellement de la représentation syndicale est de pure forme. Au contraire, le dispositif législatif critiqué conduit à empêcher une organisation syndicale, dont il n’est pas contesté qu’elle est plus représentative de la fonction publique de l’Etat, d’étendre son champ d’action en présentant des candidats dans de nouveaux secteurs et d’accroître son audience, ce qui est tout le contraire du morcellement.
La Cour rappelle que dans son arrêt Syndicat national de la police belge c. Belgique précité (pp. 17-18), §§ 38-39), elle a jugé que l’article 11 § 1 ne garantit pas aux syndicats, ni à leurs membres, un traitement précis de la part de l’Etat et notamment le droit d’être consultés par lui ; un tel droit n’est pas indispensable à l’exercice efficace de la liberté syndicale et ne constitue pas un élément nécessairement inhérent à un droit garanti par la Convention. Si les membres d’un syndicat ont droit à ce que celui-ci soit entendu, l’Etat a le choix des moyens à employer à cette fin. Ce qu’exige la Convention, c’est que la législation nationale permette aux syndicats de lutter pour la défense des intérêts de ses membres.
Il s’ensuit que l’Etat peut limiter l’obligation de consulter les syndicats à condition de ne pas porter atteinte à la liberté syndicale et de ne pas agir de manière discriminatoire, contraire à l’article 14.
En l’espèce, la Cour note que les griefs de la requérante ne portent pas sur une limitation à la consultation de celle-ci, qui résulterait du système instauré par la législation critiquée, mais visent plutôt de modalités, très techniques, de représentativité des syndicats pour les élections aux commissions administratives paritaires dans l’administration. Toutefois, ces modalités ne semblent pas limiter ni en droit ni en fait la représentativité de la requérante ou son influence. Ainsi que le relève le Gouvernement, la participation aux commissions administratives paritaires n’est que l’une des modalités d’exercice de l’activité syndicale des organisations implantées au sein de la fonction publique. En outre, la requérante est la première organisation syndicale de la fonction publique de l’Etat, est présente au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat et participe à toutes les négociations engagées par le ministère chargé de la fonction publique. Elle est alors en mesure d’être entendue par le Gouvernement et de défendre les intérêts de ses membres.
A supposer même que l’Etat ait eu des arrière-pensées politiques en adoptant la législation sous examen, une discrimination fondée sur l’orientation politique de la requérante ne saurait être valablement invoquée par celle-ci dans la mesure où le grief n’est nullement étayé. En effet, dans un pays où il existe de nombreux syndicats qui ont un poids dans la fonction publique, tout système de ce type peut être critiqué par tel ou tel syndicat.
Il s’ensuit que la requête doit dès lors être rejetée comme manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
S. DolléA.B. Baka Greffière Président
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