Forcadell i Lluis et autres c. Espagne (déc.)

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 229

Mai 2019

Forcadell i Lluis et autres c. Espagne (déc.) - 75147/17

Décision 7.5.2019 [Section III]

Article 11

Article 11-1

Liberté de réunion pacifique

Suspension, à la demande des députés minoritaires, de la convocation d’une séance d’un parlement régional en vue de proclamer les résultats d’un référendum inconstitutionnel : irrecevable

Article 34

Locus standi

Requête émanant d’un groupe de députés d’un parlement régional agissant pour la défense de leurs droits individuels propres : locus standi reconnu

Article 3 du Protocole n° 1

Libre expression de l'opinion du peuple

Parlement régional empêché de proclamer les résultats d’un référendum d’autodétermination tenu au mépris d’une décision du Tribunal constitutionnel : irrecevable

En fait – En septembre 2017, le parlement de la communauté autonome de Catalogne adopta une loi (no 19/2017) tendant à l’organisation d’un référendum d’autodétermination, dont l’article 4 disposait que le référendum serait contraignant : en cas de résultat favorable, il serait suivi d’une déclaration d’indépendance.

Saisi par des députés minoritaires, le Tribunal constitutionnel prononça aussitôt, dans l’attente de pouvoir statuer au fond, la suspension provisoire de cette loi (ainsi que de la loi régionale no 20/2017 sur le processus de transition juridique vers la fondation d’un État catalan indépendant). Le parlement catalan persista néanmoins ; le référendum eut lieu le 1er octobre 2017.

Le 4 octobre 2017, à la demande des groupes majoritaires, le bureau du parlement catalan convoqua une séance plénière pour le 9 octobre 2017, en vue de la proclamation de l’indépendance conformément aux résultats du référendum et à la loi no 19/2007. Saisi par des députés minoritaires, le Tribunal constitutionnel déclara leur recours recevable et leur accorda une suspension provisoire de la séance parlementaire du 9 octobre, en attendant de se prononcer sur le fond ; un délai de dix jours fut alloué aux parties intervenantes pour présenter leurs observations sur cette mesure provisoire. En pratique, la proclamation prévue eut néanmoins lieu le lendemain mais resta sans suites.

Par la suite, les lois en question furent déclarées inconstitutionnelles, aux motifs, entre autres, que l’organisation d’un tel référendum, qui portait atteinte à l’unité nationale, était entachée d’une incompétence de la communauté en la matière et de diverses irrégularités procédurales.

Au moment des faits, les requérants étaient députés au parlement catalan, membres de groupes parlementaires favorables au processus de sécession.

En droit

Article 34 de la Convention (qualité pour agir) : La Cour admet que les députés requérants agissent en tant que « groupe de particuliers » pour la défense de leurs droits individuels propres, qui ne sont pas attribuables au parlement de Catalogne en tant qu’institution (a contrario, voir Demirbaş et autres c. Turquie (déc.), 1093/08 et al., 9 novembre 2010, Note d’information 135)

Article 11 : L’ingérence dans le droit des requérants à la liberté de réunion est née de la décision du Tribunal constitutionnel de suspendre à titre provisoire la décision du parlement catalan de tenir le 9 octobre une séance plénière consacrée aux résultats du référendum.

a) Base légale de l’ingérence – La loi organique relative au Tribunal constitutionnel prévoit la possibilité d’adopter toutes mesures préventives et décisions provisoires afin d’éviter que le recours introduit ne perde sa finalité. L’ingérence était prévisible, puisque la décision objet de la suspension contestée venait en exécution de la loi régionale no 19/2017 déjà frappée depuis plusieurs semaines – de même que la loi régionale no 20/2017 sur le processus de transition juridique vers l’indépendance – d’une mesure de suspension provisoire.

Au demeurant, un précédent quant à la position du Tribunal constitutionnel sur le sujet existait déjà depuis l’année 2015, où une résolution du parlement de la communauté autonome relative aux premières mesures à mettre en place dans la perspective d’une évolution de la Catalogne vers l’indépendance avait été déclarée inconstitutionnelle.

b) Légitimité du but poursuivi – La suspension litigieuse visait à protéger les droits et libertés des députés se trouvant en minorité au parlement catalan, vis-à-vis des éventuels abus de la majorité de la chambre. Pareilles préoccupations peuvent se rattacher à plusieurs des buts légitimes énumérés à l’article 11, notamment le maintien de la sûreté publique, la défense de l’ordre et la protection des droits et libertés d’autrui.

c) Nécessité dans une société démocratique – En l’espèce, la décision du bureau du parlement catalan d’autoriser la tenue de la séance plénière litigieuse supposait un non-respect manifeste des décisions du Tribunal constitutionnel qui avaient accordé la suspension des lois nos 19/2017 et 20/2017.

En adoptant la mesure de suspension provisoire, le Tribunal constitutionnel entendait s’assurer du respect de ses propres décisions, afin de préserver ainsi l’ordre constitutionnel. Selon la Commission de Venise du Conseil de l’Europe, il est indispensable que les arrêts rendus par les tribunaux constitutionnels soient respectés, et ces derniers sont compétents pour adopter les mesures qu’ils estiment pertinentes à cette fin.

Il convient également d’avoir égard aux irrégularités dans la procédure d’approbation de la loi no 19/2017 (à l’origine de la convocation de la séance litigieuse) ultérieurement constatées par le Tribunal constitutionnel dans sa décision sur le fond. En effet, si un parti politique est en droit de mener campagne en faveur d’un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l’État, c’est à la condition que les moyens utilisés à cet effet soient en tous points légaux et démocratiques.

Enfin, comme l’a relevé le Tribunal constitutionnel, il était essentiel d’éviter : d’une part, que les parlementaires représentant une minorité du parlement se voient empêchés, par le biais d’une procédure irrégulière mise en place par la majorité, d’exercer légitimement les fonctions qui leur étaient propres (ius in officium) conformément à l’article 23 de la Constitution espagnole ; d’autre part, qu’il y ait une atteinte indirecte au droit constitutionnel des citoyens à participer à la gestion des affaires publiques à travers leurs représentants.

Partant, même dans le cadre de la marge d’appréciation réduite dont disposent les États, la suspension de la séance plénière était « nécessaire dans une société démocratique ».

Au demeurant, dès le lendemain du jour prévu, le président du gouvernement catalan a bien comparu devant la plénière du parlement de la communauté afin d’y déclarer l’indépendance de la Catalogne, déclaration que ledit parlement lui-même laissa ensuite sans effets juridiques.

Conclusion : irrecevable (défaut manifeste de fondement).

Article 3 du Protocole no 1 : La convocation de la séance plénière devait évaluer les résultats du référendum, ainsi que leurs effets. S’il n’est pas exclu qu’un processus démocratique qualifié de référendum par un État contractant puisse relever du champ d’application de l’article 3 du Protocole no 1, c’est à la condition que la procédure se déroule « dans des conditions qui permettront d’assurer la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » (Moohan et Gillon c. Royaume-Uni (déc.), 22962/15 et 23345/15, 13 juin 2017, Note d’information 209). Or ces conditions ne sont pas remplies en l’espèce. En effet, la séance plénière du parlement avait été convoquée en application de la loi suspendue provisoirement par le Tribunal constitutionnel et donc dans le non-respect manifeste des décisions de cette haute juridiction, qui avaient pour but la protection de l’ordre constitutionnel.

Conclusion : irrecevable (incompatibilité ratione materiae).

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