Vigtig juridisk meddelelse
FORENEDE FORSLAGER TIL AFGOERELSE FRA GENERALADVOKAT MISCHO FREMSAT DEN 6. FEBRUAR 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - SAG C-361/88. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - SAG C-59/89.
Samling af Afgørelser 1991 side I-02567
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. De to traktatbrudssager, jeg her fremsaetter forslag til afgoerelse i, rejser, selv om de ikke er blevet forenet og begge drejer sig om ufuldstaendig gennemfoerelse i national ret af to forskellige direktiver, i alt vaesentligt spoergsmaal, der frembyder stor lighed, og jeg kan derfor tillade mig at behandle dem under ét i ét forslag. Begge parter i sagerne har i oevrigt selv i sag C-59/89 henvist til den argumentation, de har fremfoert i sag C-361/88.
2. Sag C-361/88 drejer sig om Raadets direktiv 80/779/EOEF af 15. juli 1980 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev (EFT L 229, s. 30), mens sag C-59/89 drejer sig om Raadets direktiv 82/884/EOEF af 3. december 1982 om en graensevaerdi for bly i luften (EFT L 378, s. 15). Kommissionen har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke har truffet samtlige de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere direktiverne i tysk ret, selv om de herfor fastsatte frister, dvs. den 18. juli 1982 for det foerste direktivs og den 9. december 1984 for det andet direktivs vedkommende, forlaengst er udloebet. Af Kommissionens besvarelse af de spoergsmaal, Domstolen havde stillet den, og som findes gengivet sidst i retsmoederapporterne, fremgaar, at forskellige klagepunkter, som Kommissionen havde fremfoert under den administrative procedure, og som vedroerte opstillingen og driften af de maalestationer, som ifoelge direktiverne skal installeres, samt meddelelse af planen om forbedring af luftkvaliteten i delstaten Berlin ikke laengere er omfattet af sagen.
3. Sagens genstand er herefter i de to tilfaelde kun undladelsen af at gennemfoere de i direktiverne fastsatte graensevaerdier ved udstedelsen af generelle, ufravigelige og utvetydige regler, samt undladelsen af at traeffe egnede foranstaltninger, hvormed det kan sikres, at disse graensevaerdier virkelig overholdes.
4. Ifoelge Kommissionen skal der ifoelge de to direktiver vedtages ufravigelige regler, hvorved det kan sikres, at de i direktiverne fastsatte graensevaerdier overholdes paa hele Forbundsrepublikkens omraade. Mere konkret er medlemsstaterne efter direktiverne forpligtet til dels i en ufravigelig, generel bestemmelse udtrykkeligt at forbyde, at de naevnte graensevaerdier overskrides, dels at vedtage de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre, at de virkelig overholdes. Ingen af de foranstaltninger, som Forbundsrepublikken Tyskland i den forbindelse har henvist til, opfylder disse krav.
5. Ifoelge Forbundsrepublikken Tyskland er omvendt formaalet med de omhandlede direktiver ikke, at der i hver medlemsstat vedtages en regel, der udtrykkeligt forbyder overskridelse af graensevaerdierne, men derimod den effektive overholdelse af disse graensevaerdier paa medlemsstaternes omraade. Dette formaal er naaet, naar graensevaerdierne faktisk ikke overskrides, som tilfaeldet er i Forbundsrepublikken Tyskland, paa hvis omraade den forurening, der er konstateret i de sidste aar, ligger langt under de fastsatte graensevaerdier. Denne omstaendighed udgoer i og for sig tilstraekkeligt bevis for, at de miljoeforanstaltninger, de tyske myndigheder har truffet, skaber sikkerhed for, at de to direktiver gennemfoeres korrekt. Forbundsrepublikken Tyskland har tilfoejet, at de omhandlede graensevaerdier under alle omstaendigheder er blevet inkorporeret i bindende internretlige bestemmelser, der finder anvendelse i hele Forbundsrepublikken.
6. Det vil vaere hensigtsmaessigt med henblik paa en stillingtagen til denne uenighed indledningsvis at redegoere for en raekke principper vedroerende den generelle raekkevidde af forpligtelsen til at gennemfoere direktiver, saaledes som denne foelger af Traktatens artikel 189, stk. 3, med den uddybning heraf, der i tidens loeb er sket i Domstolens praksis. Spoergsmaalet herom er blevet udtoemmende behandlet for ikke saa laenge siden i generaladvokat Van Gerven' s forslag til afgoerelse, der blev fremsat den 25. september 1990 i sag C-131/88, hvori parterne var de samme som i naervaerende sager (Domstolens dom af 28.2.1991, Sml. I, s. 825), og jeg tillader mig at hente mit stof deri i det omfang, det er noedvendigt for afgoerelsen af denne sag, og i oevrigt at henvise dertil (jf. navnlig punkt 7-11 i Van Gerven' s forslag til afgoerelse).
7. I naervaerende sammenhaeng maa det foerst fremhaeves, at en rigtig gennemfoerelse ikke foreligger i og med, at direktivet faktisk overholdes, hertil kraeves nemlig ogsaa, at der retligt haves sikkerhed for, at direktivet under alle omstaendigheder efterleves fuldt ud (1). Domstolen har saaledes i sin dom af 15. marts 1990 (sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 851, praemis 25), udtalt, at
"den omstaendighed, at en raekke aktiviteter, der er i strid med forbuddene ifoelge direktivet, ikke forekommer i en bestemt medlemsstat, [kan] ikke begrunde, at der ikke findes lovbestemmelser om disse aktiviteter",
idet
"[medlemsstaterne] for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skal ... skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om".
Praemis 22 i samme dom har foelgende ordlyd:
"I den forbindelse maa det fremhaeves, at de forbud, der er fastsat i direktivet mod anvendelse af visse jagtmidler, skal fremgaa af almengyldige bestemmelser. At der ikke findes en praksis, der er i strid med direktivet, kan ikke fritage vedkommende medlemsstat for forpligtelsen til ved lov eller administrativt at traeffe foranstaltninger til sikring af, at direktivets bestemmelser gennemfoeres korrekt. Faktisk er det efter retssikkerhedsprincippet paakraevet, at de omhandlede forbud kommer til udtryk i bindende lovbestemmelser."
8. Det maa dernaest naevnes, at det af Traktatens artikel 189, stk. 3, hvorefter et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen, foelger, at
"gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis forudsaetter, at direktivets bestemmelser formeligt og ordret gengives i udtrykkelige, saerlige lovbestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt retligt grundlag, der giver sikkerhed for, at direktivet efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed, saaledes at den af direktivet omfattede personkreds i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for private, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved nationale domstole" (2).
9. Endelig kan et direktiv i almindelighed ikke gennemfoeres fuldt ud ved et samspil mellem paa den ene side allerede eksisterende, upraecise regler og paa den anden side forvaltningspraksis med en saadan sikkerhed og utvetydighed, at kravet om retssikkerhed kan anses for tilgodeset (3). Dette gaelder navnlig, naar et direktiv indeholder en forbudsbestemmelse (4).
10. Af det anfoerte foelger, at raekkevidden af forpligtelsen til at gennemfoere et direktiv konkret i meget vidt omfang afhaenger af direktivets indhold og navnlig af, om direktivet er af en saadan art, at der ved det vil kunne skabes rettigheder, som borgerne eventuelt kan paaberaabe sig. Hvorledes forholder det sig i saa henseende med de to her omtvistede direktiver?
11. Ifoelge artikel 1 i begge direktiver har disse til formaal at fastsaette graensevaerdier for koncentrationer af de skadelige stoffer, direktiverne vedroerer, i atmosfaeren. Af direktivernes artikel 2 fremgaar klart, at fastsaettelsen af disse graensevaerdier medfoerer forbud: "graensevaerdierne" er de koncentrationer af henholdsvis svovldioxid og/eller svaevestoev og bly, som ikke maa overskrides paa medlemsstaternes omraade i bestemte perioder paa de i direktiverne fastsatte betingelser.
12. Nu er det rigtignok medlemsstaterne, der er adressater for disse forbud. De skal ifoelge artikel 3 i direktiverne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at koncentrationerne af de omhandlede skadelige stoffer inden for de fastsatte frister ikke er hoejere end de fastsatte graensevaerdier. Med henblik paa kontrollen heraf skal de oprette et net af maalestationer og benytte de i direktiverne angivne maale- og analysemetoder.
13. Og rigtignok er de i direktiverne fastsatte graensevaerdier aars- eller aarstidsgennemsnit, hvorfor det er udelukket, at der vil kunne foreligge en overtraedelse af direktivet, fordi disse vaerdier overskrides i nogle faa dage.
14. Endelig skal det fastslaas, at de bestemmelser, der omhandler ivaerksaettelsen af de to direktiver er saerdeles indviklede. Paa den ene side er det nemlig i direktiverne bestemt, at medlemsstaterne skal efterkomme dem inden 24 maaneder, altsaa senest den 18. juli 1982 - direktiv 80/779 - og den 9. december 1984 - direktiv 82/884. Paa den anden side skal medlemsstaterne efter artikel 3 i direktiv 80/779 ikke overholde de i artikel 2 fastsatte graensevaerdier foer efter den 1. april 1983 (stk. 1) og efter direktivet kan medlemsstaterne endda paa visse betingelser faa denne frist forlaenget til den 1. april 1993 for saadanne omraader paa deres territorium, hvor der efter deres opfattelse uanset de foranstaltninger, der er truffet, bestaar en risiko for at graensevaerdierne overskrides efter den 1. april 1983 (stk. 2). Af sagen fremgaar, at Forbundsrepublikken Tyskland oenskede at benytte sig af adgangen hertil for delstaten Berlins vedkommende, selv om den foerst den 8. oktober 1982, altsaa en uge for sent, underrettede Kommissionen herom, og selv om den undlod samtidig at tilstille Kommissionen de planer til forbedring af luftkvaliteten i denne delstat, som den var forpligtet til at udarbejde og ivaerksaette. For saa vidt angaar direktiv 82/884 er den frist, som medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 3 har til at soerge for, at graensevaerdien for bly ikke overskrides, endog paa fem aar fra direktivets meddelelse at regne (stk. 1), og den kan eventuelt udvides til syv aar for visse lokaliteter paa deres omraade (stk. 2 og 3). Det er altsaa klart, at inkorporering af graensevaerdierne i national ret og den effektive overholdelse af dem ikke noedvendigvis skulle ske paa én gang.
15. Det er derfor alt andet end sikkert, at Kommissionen kunne rejse kritik af, at en medlemsstat ikke havde indfoert graensevaerdierne i en bindende national retsregel foer udloebet af den frist, inden for hvilken staten skulle soerge for, at disse graensevaerdier ikke blev overskredet. Det maa efter min mening i oevrigt vaere udelukket, at den kan stille krav om, at en saadan inkorporering i national ret gaelder for en medlemsstats hele omraade, naar denne medlemsstat har benyttet sig af adgangen til for visse omraader inden for sit territorium at faa den omhandlede frist forlaenget flere aar og eventuelt, for saa vidt angaar direktiv 80/779, helt frem til den 1. april 1993.
16. Det staar imidlertid fast, at Kommissionen ikke overfor Forbundsrepublikken Tyskland har rejst kritik af, at de omtvistede direktiver ikke er blevet gennemfoert inden for en vis frist, idet den har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at direktiverne i alt fald paa tidspunktet for sagens anlaeg endnu ikke var fuldstaendigt og rigtigt gennemfoert. I oevrigt fremgaar det ikke af sagen, at Forbundsrepublikken Tyskland har benyttet sig af sin adgang ifoelge artikel 3, stk. 2 og 3, i direktiv 82/884, til eventuelt at faa den frist, inden for hvilken den skulle have soerget for at graensevaerdien for bly effektivt blev overholdt, forlaenget, saa den blev paa syv aar, og Kommissionen indledte foerst den administrative procedure den 1. april 1988, altsaa efter at fristen paa fem aar i artikel 3, stk. 1, var udloebet. Desuden ville der, ogsaa selv om Forbundsrepublikken Tyskland for delstaten Berlin opnaaede en forlaengelse af den fastsatte frist med henblik paa at sikre overholdelse af de ved direktiv 80/779 fastsatte graensevaerdier, fortsat vaere spoergsmaal om, hvorledes direktivet korrekt i detaljer var gennemfoert i national ret for Forbundsrepublikkens oevrige omraade.
17. Som anfoert ovenfor er det imidlertid i Domstolens praksis fastslaaet, at den omstaendighed, at et direktivs bestemmelser faktisk ikke tilsidesaettes, ikke kan fritage en medlemsstat for at skabe en retlig ramme til sikring af, at direktivet ogsaa retligt overholdes. Den blotte omstaendighed, at de i direktivet fastsatte regler overholdes paa et givet tidspunkt, giver ikke tilstraekkelig sikkerhed for, at det ogsaa vil vaere tilfaeldet senere.
18. Endvidere er det ikke de offentlige myndigheder i deres forskellige forgreninger, som (foerst og fremmest) frembringer de skadelige stoffer, der er omhandlet i direktiverne. Selv om det er medlemsstaterne, der skal soerge for, at de i de to direktiver fastsatte graensevaerdier ikke overskrides, og selv om forbuddet mod at overskride dem altsaa er rettet til dem, er de dog kun (i hovedsagen) beroert i deres egenskab af offentlige myndigheder, der har til opgave at paase, at forurening i det hele taget som den forekommer som foelge af alle mulige slags - offentlig, men dog navnlig privat - virksomhed holder sig inden for de angivne graenser. De omhandlede direktiver paalaegger saaledes staten som indehaver af offentlig myndighed og dermed ansvarlig for samordningen af de aktioner, der er ivaerksat eller skal ivaerksaettes for at modvirke luftforurening, at skaffe sig de noedvendige virkemidler til at sikre, at den samlede forurening fra alle forureningskilder, som den kan underkaste kontrol, ikke overskrider de fastsatte vaerdier. Et af disse maa utvivlsomt vaere befoejelsen til at forbyde virksomhed, der forvolder en saadan forurening og dermed vil kunne bidrage til, at de naevnte vaerdier overskrides, samt normalt befoejelsen til at stille forhaandstilladelse som betingelse for udoevelse af saadan virksomhed og i den forbindelse at paalaegge visse begraensninger. Med henblik herpaa maa de forvaltningsmyndigheder, der skal traeffe saadanne afgoerelser om forbud eller tilladelse i enkelttilfaelde, kunne raade over nationale retsregler, der bindende fastsaetter de graensevaerdier, der skal overholdes. Direktivernes fastsaettelse af graensevaerdier vil saaledes i alt fald indirekte kunne medfoere, at der laegges baand paa private, det vaere sig fysiske eller juridiske personer. Det siger sig selv, at private som et modstykke til saadanne baand ogsaa vil have fordel af at kunne paaberaabe sig bindende regler for at kunne goere indsigelse mod eventuelle vilkaarlige afgoerelser paa omraadet.
19. I oevrigt udgoer den tyske forbundslov om skadelige virkninger for miljoeet af luftforurening, stoej, rystelser og anden forurening af 15. marts 1974 (BGBl. I, s. 721, herefter benaevnt "forureningsbekaempelsesloven") en fuldkommen anskueliggoerelse af det ovenfor anfoerte; Forbundsrepublikken Tyskland har henvist til denne lov, som jeg senere kommer tilbage til. I loven (5) sondres der mellem anlaeg, hvortil der kraeves tilladelse og andre anlaeg. For begge slags anlaeg gaelder ifoelge loven, at de skal bygges og drives saaledes, at bl.a. skadelige virkninger for miljoeet undgaas (§ 5, stk. 1, nr. 1), eller, saafremt skadelige virkninger for miljoeet ikke kan undgaas, saaledes at de begraenses mest muligt (§ 22, stk. 1, nr. 1 og 2). Den tyske lov indeholder i § 3 foelgende definition af begrebet skadelige virkninger for miljoeet:
"forurening af en saadan art, omfang eller varighed, at der opstaar fare eller alvorlig ulempe for miljoeet, lokalt eller i almindelighed".
I loven angives dog ikke, hvor omfattende en saadan forurening skal vaere for at kunne anses for skadelig for miljoeet. Det paahviler i medfoer af lovens § 48 forbundsregeringen i en saerlig procedure at udstede de almindelige administrativt fastsatte bestemmelser ("allgemeine Verwaltungsvorschriften") bl.a. herom. I oevrigt gives der ved lovens § 7 og 23 forbundsregeringen bemyndigelse til ved anordning ("Rechtsverordnung") under iagttagelse af samme specielle procedure at udstede bestemmelser, hvorefter emissioner fra anlaeg, der kraever godkendelse, eller andre anlaeg, ikke overskrider visse graensevaerdier. Tilladelse til anlaeg, der kraever tilladelse, gives herefter kun, saafremt der haves sikkerhed for, at bl.a. disse vaerdier overholdes (§ 6). Endelig kan myndighederne i medfoer af lovens § 20, 21 og 25 enten helt eller delvist, midlertidigt eller endeligt forbyde driften af anlaeg, der kraever godkendelse, eller andre anlaeg, som bl.a. ikke overholder de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af § 7 og 23, eller paa visse betingelser traekke en meddelt tilladelse tilbage.
20. Ganske vist angiver forureningsbekaempelsesloven ikke selv de forureningstaerskler og graensevaerdier, der ikke maa overskrides, og der paalaegges ikke ved den forbundsregeringen en egentlig forpligtelse til administrativt at udstede generelle regler paa omraadet eller saa meget mindre til at vedtage de af direktiverne fastsatte vaerdier. Desuden er den opfattelse hos den tyske regering, som jeg her beskaeftiger mig med, netop, at den ikke er forpligtet til at inkorporere disse vaerdier i generelle, bindende retsregler. Tilbage staar dog, at den tyske forureningsbekaempelseslov, der ifoelge den tyske regering selv udgoer det basale retlige instrument, hvormed den kan sikre, at de i de to direktiver fastsatte graensevaerdier virkelig overholdes, viser, at en saadan overholdelse ikke paa forhaand er opnaaelig, uden at der bestaar en mulighed for at anvende forbudsbestemmelser, bestemmelser om meddelelse af tilladelse og tilbagekaldelse af tilladelse til private.
21. Direktiv 80/779 indeholder i oevrigt selv en klar antydning af, at direktivets bestemmelser uundgaaeligt vil kunne indvirke paa borgernes rettigheder og forpligtelser. Af anden betragtning til direktivet fremgaar det nemlig, at den tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning, der skal ske ved direktivet, er blevet ivaerksat, idet
"forskel mellem medlemsstaternes allerede gaeldende bestemmelser - eller bestemmelser, som var under udarbejdelse - vedroerende svovldioxid og svaevestoev kan fremkalde ulige konkurrencevilkaar og foelgelig indvirke direkte paa det faelles markeds funktions".
Med dette direktiv skal der altsaa etableres lige vilkaar for konkurrence mellem de virksomheder, hvis virksomhed i de forskellige medlemsstater skaber forekomster af de to omhandlede forurenende stoffer.
22. Ganske vist indeholder direktiv 82/884 ikke en tilsvarende betragtning. Det er i oevrigt ikke udstedt med hjemmel i Traktatens artikel 100, men alene i medfoer af artikel 235. Det hindrer imidlertid ikke, at dets bestemmelser ogsaa kan beroere virksomheder. Det har forbundsregeringen udtrykkelig indroemmet, idet den i forbindelse med uenigheden om raekkevidden af det foerste generelle administrative cirkulaere til gennemfoerelse af forureningsbekaempelsesloven af 27. februar 1986 (GMBl., s. 95, herefter benaevnt "teknisk cirkulaere om 'luft' "), som jeg ogsaa senere vender tilbage til, har udtalt at
"de industrianlaeg, som der i stoerre omfang kommer blyholdige emissioner fra, er saedvanligvis anlaeg, der kraever tilladelse" (jf. s. 25 midtpaa i den duplikerede retsmoederapport i sag C-59/89).
Den tyske regering har ligeledes i sin besvarelse af det fjerde spoergsmaal, Domstolen har stillet den i denne sag, gjort gaeldende, at en effektiv indsats med henblik paa at sikre, at graensevaerdien for bly ikke overskrides,
"kraever anvendelse af bestemmelserne om anlaeg",
det vil bl.a. sige § 17 og 25 i forureningsbekaempelsesloven (jf. s. 33, sidste afsnit, i den duplikerede udgave af retsmoederapporten). Endvidere kan der ikke herske tvivl om, at der i direktivet med den deri fastsatte forpligtelse for medlemsstaterne, jf. direktivets artikel 4, til at oprette proeveudtagningsstationer
"paa steder, hvor personer vedvarende kan vaere udsat for paavirkning over et laengere tidsrum, og hvor der efter deres opfattelse er risiko for, at artikel 1 og 2 (hvori graensevaerdien for bly fastsaettes) ikke overholdes",
taenkes ikke blot paa lokaliteter, hvor biltrafikken er saerlig taet, og risikoen for en hoej blykoncentration i luften som foelge af benzinforbruget derfor saerlig stor, men ogsaa paa lokaliteter, der graenser op til industrianlaeg, hvorfra der regelmaessigt kommer stoerre blyemissioner.
23. Det er endelig sikkert, at der udover fysiske og juridiske personer, der i kraft af deres virksomhed kan vaere forureningskilder, og som de to omtvistede direktiver navnlig laegger baand paa, forekommer private, almindelige borgere, som deraf kan aflede en ret til at indaande en luft, der er i overensstemmelse med de fastsatte kvalitetsnormer. Af betragtningerne til begge de omtvistede direktiver fremgaar, at formaalet foruden miljoebeskyttelse er en beskyttelse af menneskets sundhed og en forbedring af livskvaliteten. Forpligtelsen for medlemsstaterne til at sikre, at luftens indhold af de omhandlede stoffer ikke overskrider det niveau, der er blevet anset for tilladeligt, har som logisk foelge en ret for borgerne til at paaberaabe sig de naevnte kvalitetsnormer, naar disse tilsidesaettes, enten faktisk eller gennem de af myndighederne trufne foranstaltninger.
24. Min konklusion paa grundlag af det anfoerte er, at det ikke er tilstraekkeligt, at de ved direktiverne 80/779 og 82/884 fastsatte graensevaerdier ikke faktisk overskrides, og at en korrekt gennemfoerelse af graensevaerdierne forudsaetter, at der vedtages en generel, bindende retsregel, der ogsaa retligt indeholder et forbud mod overskridelsen af dem og dermed giver et klart og praecist retsgrundlag dels for en indskriden fra de kompetente forvaltningsmyndigheders side og dels for privatpersoner, der er af den opfattelse, at direktivernes bestemmelser ikke overholdes.
25. Det maa herefter undersoeges, om de nationale bestemmelser, Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, vil kunne give sikkerhed for en gennemfoerelse af de to direktiver, som er i overensstemmelse med disse krav.
26. Forbundsrepublikken Tyskland har herved anfoert, for det foerste at graensevaerdierne genfindes i den tyske retsorden, for det andet at de er bindende i tysk ret og har et generelt anvendelsesomraade og omfatter hele det nationale omraade. Hvorledes forholder det sig nu naermere hermed?
27. Foerst bemaerkes, at de i teknisk cirkulaere om luft punkt 2.5.1 fastsatte graensevaerdier er i overensstemmelse med de ved de to direktiver fastlagte, hvilket Kommissionen ikke har bestridt. Dette cirkulaere er blevet udstedt med hjemmel i forureningsbekaempelseslovens § 48, hvorefter som naevnt forbundsregeringen kan udstede almindelige bestemmelser ... navnlig om de forureningstaerskler, der ikke af hensyn til det i artikel 1 naevnte formaal maa overskrides, hvilket formaal er modvirkning af enhver form for "skadelige virkninger for miljoeet".
28. Sagens parter er imidlertid helt uenige om den retlige beskaffenhed af teknisk cirkulaere om luft, om hvilken raekkevidde dette cirkulaere noejagtigt har, og om dets bindende virkning. Forbundsregeringen har anfoert, at cirkulaeret udgoer en bindende retsfastsaettelse, idet det er vedtaget med udtrykkelig hjemmel i den naevnte § 48 i forureningsbekaempelsesloven, hvorfor det saa at sige kun er en konkretisering af bestemmelserne i denne lov. Cirkulaeret kunne i oevrigt foerst vedtages efter hoering af de beroerte kredse, jf. lovens § 51, og med Bundesrat' s samtykke. Desuden er det i retspraksis anerkendt, at generelle, administrativt fastsatte regler om tekniske spoergsmaal er bindende, og at enhver borger derfor kan paaberaabe sig de graensevaerdier, der er fastsat i teknisk cirkulaere om luft for forvaltningsdomstolene og stille krav om, at de overholdes dér, hvor han bor og arbejder. Endelig har de i teknisk cirkulaere om luft fastsatte graensevaerdier et almindeligt anvendelsesomraade, selv om cirkulaeret ifoelge punkt 1 kun finder anvendelse paa anlaeg, der kraever godkendelse, og kun paa visse forvaltningsakter vedroerende saadanne anlaeg, for begrebet "skadelige virkninger for miljoeet", som det skal give en konkretisering af, maa noedvendigvis forstaas paa samme maade overalt, hvor forureningsbekaempelsesloven finder anvendelse. Desuden har forvaltningen ikke, for saa vidt som der jo er spoergsmaal om sundhedsbeskyttelse i kraft af grundlovens § 2, stk. 2, hvori det bestemmes, at "den enkeltes liv og fysiske integritet skal respekteres", mulighed for overhovedet at tillade en overskridelse af de saaledes fastsatte graensevaerdier, ganske uafhaengigt af om der er givet en tilladelse, eller om der er tale om andre foranstaltninger.
29. Kommissionen har bestridt Forbundsrepublikkens udtalelser paa disse punkter. Den har henvist til flere af Bundesverfassungsgericht og Bundesverwaltungsgericht afsagte domme, hvoraf det fremgaar, at generelle, administrativt fastsatte bestemmelser ikke har karakter af bindende retsregler paa samme maade som love og anordninger. For saa vidt angaar Bundesverwaltungsgericht' s dom af 19. december 1985 om atomkraftvaerket i "Wyhl" (6), hvori det udtrykkeligt anerkendes, at der forekommer administrativt fastsatte bestemmelser "til konkretisering af en retsregel", som er bindende for forvaltningsdomstolene med de begraensninger, der foelger af den retsregel, der skal konkretiseres, er der tale om en speciel nuklearretlig afgoerelse, der ikke tager stilling til, hvor langt den bindende virkning af det i denne sag omtvistede cirkulaere (der tilmed ikke var blevet udstedt med hjemmel i forureningsbekaempelseslovens § 48) konkret raekker; selv om Bundesverfassungsgericht i en kendelse af 31. maj 1988 (7) har naevnt denne dom og omtalt "den specielle i nuklearretten kraevede tilladelse" har den dog i en dom af nyere dato fastslaaet, at
"generelle cirkulaerer ... er ikke love, jf. § 20, stk. 3, og § 97, stk. 1, i grundloven (saaledes at forstaa, at en lov er bindende for domstolene)".
Kommissionen har i oevrigt fastslaaet, at Forbundsrepublikken Tysklands fortolkning, der gaar ud paa, at anvendelsesomraadet for teknisk cirkulaere om luft ikke blot er anlaeg, der kraever godkendelse, men ogsaa alle mulige luftforureningskilder, er i strid med selve cirkulaerets ordlyd.
30. Paa baggrund af Domstolens praksis om omfanget af forpligtelsen til at gennemfoere direktiver, maa jeg, ogsaa naar henses til indholdet af de to omtvistede direktiver, som er beskrevet ovenfor, naa til det resultat, at en stillingtagen til Kommissionens foerste klagepunkt ikke kraever en undersoegelse af, hvilken af disse to opfattelser, der er korrekt. Faktisk kan det i alt fald fastslaas, at forholdene i tysk ret er alt andet end klare og praecise.
31. Den tyske regering har ikke kunnet henvise til en praksis ved Bundesverfassungsgericht eller ved forvaltningsdomstolene, der uden forskel kan gaelde for generelle, administrativt fastsatte bestemmelser, og som med bestemthed skulle kunne vise, at teknisk cirkulaere om luft har karakter af en bindende retsfastsaettelse. Kommissionen har paa sin side fremfoert forskellige argumenter, der er egnet til i temmelig hoej grad at rejse tvivl med hensyn til holdbarheden af den af den tyske regering forfaegtede retsopfattelse, for saa vidt angaar graensevaerdiernes bindende karakter og anvendelsesomraadet for teknisk cirkulaere om luft.
32. Paa baggrund heraf er det ikke muligt at anse de regler, der er udstedt, for en gennemfoerelse af direktiverne "med den praecision og klarhed, der kraeves for fuldt ud at opfylde kravet om retssikkerhed" (8) eller for en gennemfoerelse, der kan "skabe en retstilstand, der er tilstraekkelig bestemt, klar og gennemskuelig til, at [borgerne] kan faa kendskab til deres rettigheder samt goere disse gaeldende" (9).
33. Det maa derfor fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke korrekt har inkorporeret de i Raadets direktiver 80/779 og 82/884 fastsatte graensevaerdier i tysk ret.
34. Med hensyn til de af artikel 3 i de to direktiver flydende forpligtelser for medlemsstaterne til at traeffe foranstaltninger, hvorved det kan sikres, at de fastsatte graensevaerdier virkelig overholdes, har parterne navnlig droeftet §§ 44-47 i forureningsbekaempelsesloven, hvorefter delstaternes myndigheder under visse omstaendigheder skal fastlaegge "udsatte omraader" (Belastungsgebiete) eller, efter Bundestag' s aendring af 11. maj 1990 (BGBl. af 22.5.1990, I, s. 870), "kontrolomraader" (Untersuchungsgebiete) og for disse omraader udarbejde planer for beskyttelse af atmosfaeren.
35. I saa henseende maa det imidlertid fastslaas, at det i artikel 3 i de to direktiver udelukkende bestemmes, at der skal udarbejdes "planer" eller "projekter" for gradvis forbedring af luftkvaliteten i visse "omraader" (svovldioxid- og svaevestoevsdirektivet) eller for visse "steder" (blydirektivet), saafremt en medlemssstat skoenner, at koncentrationerne af disse stoffer i luften trods de trufne foranstaltninger vil kunne overskride de i direktiverne fastsatte graensevaerdier efter den dato, fra hvilken disse skal overholdes, paa betingelse af, at medlemsstaten foer naevnte dato underretter Kommissionen derom. Forbundsrepublikken Tyskland har i forbindelse med direktiv 80/779 givet en saadan underretning vedroerende delstaten Berlin, men Kommissionen har ikke fastholdt det klagepunkt, den oprindelig havde fremfoert vedroerende dette spoergsmaal.
36. Naar det gaelder alle Forbundsrepublikkens oevrige dele, maa der henvises til sondringen ifoelge EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 3, mellem det med et direktiv tilsigtede maal og den kompetence, der er overladt de nationale myndigheder med hensyn til form og midler for gennemfoerelsen.
37. Jeg har tidligere omtalt, at det med de to direktiver tilsigtede maal kun kan naas, saafremt de i direktiverne fastsatte graensevaerdier, som de er, inkorporeres i en national, bindende retsregel, der principielt gaelder paa hele det nationale omraade. Medlemsstaterne skal i oevrigt oprette proeveudtagningsstationer, og dette er sket i Forbundsrepublikken Tyskland (artikel 6 i direktiv 80/779 og artikel 4 i direktiv 82/884).
38. Derimod er det medlemsstaterne, der afgoer, hvilke midler de vil benytte for at sikre, at graensevaerdierne overholdes.
39. Det tilkommer navnlig medlemsstaterne at afgoere, hvor paatraengende en forureningssituation i et af landets omraader maa antages at vaere, samt at tage stilling til, om det er noedvendigt at lade visse foranstaltninger omfatte hele omraadet eller blot dele deraf.
40. Faellesskabets institutioner kan ikke - saafremt disse befoejelser for medlemsstaterne ikke skal miste deres indhold - kritisere den fremgangsmaade, medlemsstaterne anvender, saafremt det faktisk viser sig, at de midler, der er taget i anvendelse, ikke er effektive nok til at realisere det tilsigtede maal. I det foreliggende tilfaelde staar det imidlertid fast, at graensevaerdierne i Forbundsrepublikken Tyskland ikke er blevet overskredet siden det tidspunkt, hvor de skulle gaelde dér.
41. Paa baggrund heraf kan klagepunktet om en tilsidesaettelse af artikel 3 i de to direktiver ikke anerkendes.
42. Mit forslag til afgoerelse gaar derfor ud paa, at kun det klagepunkt, hvorefter Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert bestemmelserne om graensevaerdier i form af en bindende national retsregel, der i princippet finder anvendelse paa hele det nationale omraade, anerkendes, og at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke har sat alle de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at sikre den fuldstaendige gennemfoerelse i national ret af henholdsvis Raadets direktiv 80/779/EOEF af 15. juli 1980 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev (sag C-361/88) og Raadets direktiv 82/884/EOEF af 3. december 1982 om en graensevaerdi for bly i luften (sag C-59/89).
43. Da Kommissionen efter min opfattelse kun boer gives medhold i det ene af de to fremfoerte klagepunkter, boer hver part baere sine omkostninger.
(*) Originalsprog: fransk.
(1) Jf. punkt 8 i Van Gerven' s forslag til afgoerelse samt henvisningen til Domstolens dom af 9.4.1987 (sag 363/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1733, praemis 12), hvori det udtales, at "da [Kommissionen] ... ikke faktisk har fastslaaet, at der i praksis har vaeret tale om saadanne virkninger, maa det undersoeges, om der i det mindste teoretisk bestaar en mulighed for saadanne virkninger".
(2) Jf. punkt 7 i Van Gerven' s forslag til afgoerelse. Citatet er fra Domstolens dom af 9.4.1987, praemis 7, jf. ovenfor i note 1.
(3) Jf. fremdeles punkt 8 i Van Gerven' s forslag til afgoerelse samt henvisningen deri til Domstolens dom af 23.5.1985 (sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, praemisserne 28 og 31). Jf. endvidere Domstolens dom af 3.3.1988 (sag 116/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1323, praemis 21).
(4) Jf. Van Gerven' s henvisning til Domstolens dom af 27.4.1988 (sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2243, praemis 19), samt til den tidligere naevnte dom af 15.3.1990, Kommissionen mod Nederlandene, praemis 35 og 36.
(5) Hvor ikke andet er angivet, gaelder omtalen af denne lov her loven i affattelsen foer aendringerne ved 3. lov om aendring af forureningsbekaempelsesloven, der blev vedtaget den 11.5.1990 og traadte i kraft den 1.9.1990 (BGBl. I, s. 870).
(6) BVerwG 72, s. 300 og s. 316 ff.
(7) BVerfG 78, s. 214, s. 227.
(8) Jf. Domstolens dom af 17.9.1987 (sag 291/84, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 3483, praemis 15).
(9) Jf. den ovenfor i note 3 naevnte dom af 23.5.1985, praemis 28.
Top