FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
SIR GORDON SLYNN
fremsat den 5. december 1984 ( 1 )
Høje Domstol.
Republikken Italien har i sagerne 55/83 og 56/83 nedlagt påstand om annullation af to beslutninger fra Kommissionen, for så vidt denne deri afslår at anerkende, at en række beløb, som det italienske interventionsorgan (AIMA) har betalt, skulle afholdes af Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL). Den første af de to sager gælder Kommissionens beslutning 83/37 af 14. januar 1983 for 1976 (EFT 1983 L 38, s. 30); den anden gælder Kommissionens beslutning 83/48 af samme dato, der vedrører 1977 (EFT 1983 L 40, s. 55). I begge tilfælde er der tale om betalinger vedrørende bordvin, og da de to sager omhandler de samme spørgsmål, kan de passende behandles i ét forslag til afgørelse. Imidlertid er der desuden i sag 55/83 spørgsmål om betalinger vedrørende kød og i sag 56/83 spørgsmål om betalinger vedrørende korn.
Vin
I artikel 7 i Rådets forordning nr. 816/70 af 28. april 1970 (EFT 1970 I, s. 212) var det bestemt, at der, såfremt skønnet over vinproduktionen for en bestemt periode oversteg visse nærmere angivne grænser, skulle ydes støtte til privat oplagring, men at der, såfremt der var fare for, at en genopretning af priserne ikke kunne opnås herved, kunne udstedes regler for destillering af bordvin. De betingelser, hvorunder destilleringen kunne foregå, skulle sikre, at ligevægten på markedet for ethylalkohol ikke blev bragt i fare.
Med hjemmel heri blev der ved Rådets forordning nr. 567/76 af 15. marts 1976 (EFT 1976 L 67, s. 25) udstedt regler for destillering af vin i Fællesskabet i perioden1. april til 31. juli 1976. Ud fra den betragtning, at »... prisen på vin ikke [må] anspore til produktion af vin, som først og fremmest er beregnet til destillering, samtidig med at den må være tilstrækkelig tillokkende til, at denne operation bliver effektiv«, blev der fastsat en minimumskøbspris. Endvidere blev det fastsat, hvilken støtte, der skulle udbetales producenten, idet differencen mellem denne støtte og ovennævnte pris skulle afholdes af destilleriet.
Da visse producenter, der tøvede med at bruge de muligheder, der var åbnet ved denne forordning, ikke i tide indsendte ansøgning, blev der udstedt bestemmelser om en anden destilleringsfase for tidsrummet 15. juni til 30. september 1976.
AIMA udbetalte meget store beløb for vin, der var blevet destilleret. Kommissionens første anbringende om grunden til, at opgørelserne over disse beløb ikke har kunnet anerkendes, gælder samtlige beløb. Dens andet og tredje anbringende vedrører kun visse destilleringskontrakter. Andre anbringender vedrørende formaliteten og om at de omhandlede beløb med urette er blevet udbetalt til destillerierne i stedet for til producenterne har den frafaldet.
1.
Det første og væsentligste anbringende går ud på, at der den 18. marts 1976, tre dage efter vedtagelsen af forordning nr. 576/76, blev udstedt et lovdekret (nr. 46), ved hvilket afgifterne på alkohol opnået ved destillering af vin og melasse blev forhøjet, således at alkohol opnået ved destillering af vin blev billigere end alkohol opnået ved destillering af melasse.
Før udstedelsen af det italienske lovdekret og helt fra 1970 var begge typer alkohol pålagt en fremstillingsafgift på 90000 lire pr. hl. Endvidere betaltes for alkohol udvundet af melasse en statsafgift på 27000 lire pr. hl, der ikke var blevet ændret siden 1955. Det lægges til grund, at salgsprisen før dekretet var 143000 lire pr. hl for alkohol udvundet af melasse og 147000 lire pr. hl for alkohol udvundet af vin. Ved dekret nr. 46 blev forarbejdningsafgiften sat i vejret til 120000 lire for begge typer alkohol og statsafgiften for alkohol udvundet af melasse steg til 40000 lire. Selv om det ikke fuldstændig klart fremgår, hvorledes talsammensætningen bliver, er der enighed om, at den endelige handelspris for alkohol udvundet af henholdsvis vin og melasse lå på 185000 og 188000 lire.
Den italienske regering har gjort gældende, at den hermed blot har udnyttet sine beføjelser til at pålægge afgifter. Lovdekretet vedrørte ikke blot alkohol, men også en lang række andre varer og betød i vidt omfang en ajourføring af afgifter som følge af udviklingen i inflationen. Det er korrekt, at en afgiftsforanstaltning kan være i strid med fællesmarkedet, hvis den har til formål eller til følge at forstyrre markedsforholdene, men en foranstaltning er ikke uforenelig med fællesskabsretten, hvis dens hovedformål og følger har en finanspolitisk beskaffenhed, mens andre eventuelle virkninger af den på markedet er mindre relevante.
Det er ikke i denne sammenhæng blevet gjort gældende, at de omhandlede afgifter har haft karakter af forskelsbehandling og har været i strid med traktatens artikel 95, eller at der har været tale om en med artikel 92 stridende statsstøtte. Men Kommissionen har henvist til Domstolens dom i de forenede sager 15 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1979, s. 321, hvori det fastslås, at »ved gennemførelsen af fællesskabsreglerne kan medlemsstaterne ikke ensidigt træffe supplerende foranstaltninger, der kan bringe ligebehandlingen af erhvervsdrivende i hele Fællesskabet i fare, og således fordreje konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne« (præmis 31). Selv om det, der har været tale om i det her foreliggende tilfælde ikke har været en støtte i snæver forstand som tilfældet var i den franske sag, hvor både formålet (som var at yde yderligere støtte, fordi den franske regering mente, at de foranstaltninger og den støtte, Fællesskabet havde vedtaget, var utilstrækkelige) og følgerne (nemlig at der blev givet en støtte, der var dobbelt så stor som den fællesskabsstøtte, der af Fællesskabet var tiltænkt Frankrig) var klare, er der tale om det samme princip, der i nærværende sag må anvendes på noget i retning af en indirekte støtte.
Kommissionen har gjort gældende, at en medlemsstat i tilfælde, hvor det er godtgjort, at en national foranstaltning har enten til formål eller til følge at gribe ind i de foranstaltninger, Kommissionen har truffet vedrørende en fælles markedsordning, ikke kan gå ud fra, at foranstaltninger, der træffes i forbindelse med fællesskabsordninger er i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelser, og at den derfor har ret til at rejse krav over for EUGFL.
Dette er efter min mening for vidtgående et synspunkt. Såfremt en medlemsstat vedtager foranstaltninger og er i stand til at godtgøre, at de til trods for formålet ikke har virkninger for gennemførelsen af en ordning, som den her foreliggende, mener jeg ikke, at medlemsstaten automatisk mister retten til at rejse krav over for fonden. Er der på den anden side tale om, at der med vilje og viden træffes yderligere foranstaltninger, som under normale forhold sandsynligvis fører til en fordrejning af foranstaltninger truffet på fællesskabsplan, kan man gå ud fra, at der foreligger en sådan virkning, medmindre det modsatte bevises. I sagerne 177/78, Pigs and Bacon-Commission mod McCarren & Co. Ltd, Smi. 1979, s. 2161, de forenede sager 36 og 71/80, Irish Creamery Association mod Irland, Smi. 1981, s. 735, og sag 297/82, De Samvirkende Danske Landboforeninger mod Ministeriet for Skatter og Afgifter, Sml. 1983, s. 3299, tog Domstolen ganske vist formålet med de nationale foranstaltinger i betragtning, men lagde dog i sidste ende vægt på de situationer, hvor disse medførte eller kunne medføre, at den fælles ordning blev fordrejet eller hindredes i at fungere. Erindres må endvidere, at Domstolen i sag 177/83 udtalte, at medlemsstaternes forpligtelser bestod i at afstå fra at træffe foranstaltninger, der kunne hindre fælleskabssordningen i at fungere eller kunne føre til, at der blev gjort undtagelse fra den.
Kommissionen har i det omfang, der i nærværende sag er tale om et formål, lagt vægt på en note af 24. marts 1982 fra landbrugsministeriet, hvorefter fællesskabsordningen ikke har givet de ønskede virkninger, delvis fordi markedet var mættet med alkohol udvundet af vin, og delvis fordi der var en stærk konkurrence fra alkohol udvundet af melasse, der var billigere at fremstille. Det var altså anført, at lovdekret nr. 46 var nødvendigt, ikke blot af hensyn til en indtægtsforhøjelse, men også fordi forhøjelsen af prisen på alkohol udvundet af melasse skulle sætte skub i produktionen og forbruget af alkohol udvundet af vin. Endvidere anførtes det, at lovdekret nr. 46 ikke slog til, når det gjaldt gennemførelsen af formålet med Fællesskabets interventionsforanstaltninger. Derfor blev der samtidig med dekret nr. 46 udstedt et andet dekret, der fastsatte prisen på alkohol udvundet af bordvin, der var fremstillet i 1975 til 61000 lire eksklusive afgift. I stævningen er det blevet anført, at der ikke hermed blev givet italienske producenter og destillerier fordele, fordi markedsprisen var 65000 lire. Men dette særlige punkt forsvandt imidlertid, da det blev anerkendt, at der faktisk ikke blev solgt alkohol til den lavere pris, der var fastsat i det andet lovdekret.
Den italienske regering har anerkendt, at det er på sin plads at tale om et formål, men søger at forklejne betydningen af denne »beklagelige« note, idet den anfører, at den blev skrevet langt senere og blev misforstået. Desuden kom den fra landbrugsministeriet, der ikke angaves at være blevet hørt før udstedelsen af lovdekret nr. 46.
Dette sidste argument overbeviser mig ikke. Der var dengang stadig tid til at indhente ministerens udtalelse, og han kunne under alle omstændigheder efterfølgende have fået alt at vide om regeringens hensigter og få tilladelse til at skrive på dens vegne. Man kan efter min mening umuligt afvise, at dette dokument fra et regeringskontor, der klart blev omhyggelig udfærdiget, er fuldstændig intetsigende med hensyn til, hvad der var regeringens hensigt. Det viser efter min mening, at det dengang var hensigten yderligere at tilskynde til anvendelse af vin til destillering i et omfang, der gik langt ud over det ved Fællesskabets foranstaltninger fastsatte.
Den omstændighed, at disse afgifter omfattedes af et almindeligt dekret, kan være udtryk for, at der er tale om en afgiftsforanstaltning, men i og for sig udelukker det ikke, at hensigten har været at gøre indgreb i virkningerne af en fællesskabsforanstaltning. I nærværende tilfælde blev dekretet vedtaget lige efter udstedelsen af fællesskabsforordningen og fik virkninger før destilleringsforanstaltningen, der var kortvarig, blev indledt. Den relevante ændring (ved hvilken afgiften på alkohol udvundet af melasse blev forhøjet), der var den første i 21 år, skete netop på dette tidspunkt, og der ikke blevet fremført noget om, at den kunne være blevet udsat til efter destilleringsforanstaltningen. Selv om der ikke er grund til at overdrive betydningen af disse forhold, underbygger de efter min mening Kommissionens anbringender om, hvad der var hensigten med foranstaltningerne.
Større betydning har imidlertid efter min mening spørgsmålet, om dekretet fik den virkning, Kommissionen har hævdet. Jeg kan ikke anerkende Kommissionens argument om, at forskellen på prisen på alkohol udvundet af henholdsvis vin og melasse automatisk betød, at destillerierne opnåede en bedre fortjenestmargen end de ville have haft, såfremt der blot var blevet ydet fællesskabsstøtte. Afgørelsen heraf beror på en indgående analyse af prisdannelsen i begge tilfælde, og når bortses fra afgiftsfaktoren, er der intet fremkommet herom. Det foreliggende bevismateriale kan heller ikke bevirke, at jeg kan tilslutte mig Kommissionens påstand om, at producenterne opnåede eller kunne opnå mere end den fastsatte mindstepris, idet destillerierne jo kunne dele den påståede ekstrafortjeneste med dem. Dette er ikke på nogen måde godtgjort, og det har efter min mening været Kommissionens pligt at føre beviserne herfor.
På den anden side mener jeg ikke, man kan komme uden om 1), at der ville blive solgt mere alkohol udvundet af vin end alkohol udvundet af melasse, når de to varer konkurrerer med hinanden, og prisen på førstnævnte vare er lavere; 2) at der derfor ville blive købt mere vin af destillerierne; 3) at producenterne, når det var meningen, at der skulle betales en pris for vin til destillering, der var højere end markedsprisen og derfor tilstrækkelig tillokkende, kunne få en større gennemsnitsfortjeneste, idet de kunne sælge mere vin, hvilket afgjort ville ske på bekostning af melasseproducenterne. At det forholder sig sådan følger af den konstatering, man kan finde i landbrugsministeriets note om, at destilleringsforanstaltningen »takket være« de to dekreter (af hvilke det ene i dag antages at have været uden virkning) opnåede en vis succes i Italien, idet det på grundlag heraf havde været muligt at sende 2,3 millioner hl vin til destillering.
Vanskeligheden i nærværende sag ligger i, at det er nødvendigt at holde muligheden for en medlemsstats adgang til at udstede sine egne afgiftslove åben, samtidig med at det sikres, at fællesskabsforanstaltninger ikke forsætligt eller uagtsomt undergraves af forskellige foranstaltninger og eventuelt også ved afgiftsindgreb. Det er desuden min opfattelse, at det er vigtigt at huske, at selv om der formelt er tale om en indsigelse fra Italiens side og ikke om et søgsmål anlagt af Kommissionen i medfør af EØF-traktatens artikel 169, er det afgørende spørgsmål, om Italien har overtrådt traktaten. For så vidt og i al fald indledningsvis må efter min mening bevisbyrden med hensyn til traktatbruddet påhvile Kommissionen.
Efter min mening har Kommissionen, når det gælder beviser, i denne sag godtgjort, at der blev truffet yderligere foranstaltninger, der fik følger for gennemførelsen af Fællesskabets destilleringsforanstaltninger. Således forholder det sig, såfremt og endog måske fordi det i sidste ende fastslås, at den italienske regering havde held til planmæssigt at gennemføre det samme formål som det formål, Fællesskabet tilstræbte.
Den anden forordning nr. 1281/76 blev naturligvis vedtaget efter det italienske dekret nr. 46. Det anføres, at Kommissionen eller Rådet derved bevidst eller i al fald med forpligtelse til at vide besked har anerkendt, at dekretet ikke fordrejede eller virkede ugunstigt ind på fællesskabsordningen. Det kan jeg ikke tilslutte mig. Kommissionen er efter min mening ikke bundet af et kendskab til national lovgivning, medmindre den bliver gjort den bekendt dermed. Der er intet fremkommet om, at dette har været tilfældet i nærværende sag. Kommissionen og medlemsstaterne skal informere hinanden fuldstændigt om afgiftsforanstaltninger eller andre lovgivningsforanstaltninger, der kan gribe ind i senere fællesskabslovgivning, navnlig hvis der indledes en procedure i en forvaltningskomité. Jeg er derfor utilbøjelig til i denne sag at sondre mellem de to forordninger. Den situation, der foreligger, såfremt der udstedes en fællesskabsforordning, der er i uoverensstemmelse med en gældende national bestemmelse, giver, navnlig såfremt sidstnævnte bestemmelse — hvis indhold meddeles Kommissionen før vedtagelsen af fællesskabsbestemmelserne — mere indirekte end direkte har indflydelse på et udkast til fællesskabsforanstaltninger, anledning til forskellige spørgsmål, der er uden betydning i den foreliggende sag.
Efter min mening kan Kommissionens opfattelse vedrørende det første spørgsmål i nærværende sag anerkendes i det angivne omfang.
2.
Kommissionen har for det andet gjort gældende, at Italien har udbetalt støtte vedrørende destilleringskontrakter, der ikke blev fuldstændig gennemført. Den har herved henvist til artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 567/76, der indeholder følgende bestemmelse:
»Det i artikel 2, stk. 5, omhandlede forskelsbeløb udbetales først, når det er godtgjort, at hele den af kontrakten omfattede vinmængde, med forbehold af artikel 4, er destilleret.«
Kommissionen udleder heraf, at støtten kun skulle udbetales, såfremt kontrakten blev fuldt ud opfyldt.
Italien har henvist til, at det i artikel 1 i samme forordning er bestemt, at kontrakter om levering, der ville blive afsluttet mellem producenter og destillerier, skulle være genkaldelige. Kommissionen har hertil anført, at leveringskontrakterne kun kunne tilbagekaldes i overensstemmelse med artikel 4, hvori der opstilles strenge betingelser for en sådan tilbagekaldelse. De nævnte betingelser ville være overflødige, såfremt parterne var rådige over leveringskontrakternes genstand, og disse således under alle omstændigheder kunne tilbagekaldes.
Jeg deler på dette punkt Kommissionens opfattelse, og finder, at der kun kan udbetales støtte, når den i kontrakten angivne vinmængde er blevet destilleret.
Parterne er enige om, at en række kontrakter blev fuldt udfyldt, og at EUGFL, såfremt Domstolen afgør det under (i) behandlede spørgsmål til Italiens fordel, må dække disse kontrakter. Kommissionen har korrekt i svarskriftet og duplikken påtaget sig at gennemgå regnskaberne sammen med de italienske myndigheder for at fastslå, hvilke kontrakter der blev fuldt ud opfyldt. Alt efter hvor mange der bliver tale om, vil støtten skulle udbetales, såfremt Domstolen skulle afgøre det første spørgsmål til Italiens fordel.
3.
Kommissionen har endelig hævdet og Italien anerkendt, at Italien i mange tilfælde betalte støtten som et engangsbeløb og ikke i to afdrag som bestemt i artikel 2 i forordning nr. 567/76. Der er hermed klart tale om en overtrædelse af forordningen. Men der synes at være enighed mellem parterne om, at betaling i visse tilfælde skete i to rater, således som det var bestemt. Endvidere kunne betalinger i den af forordning nr. 1281/76 omfattede periode retmæssigt betales som et engangsbeløb, hvilket udtrykkelig var tilladt ifølge artikel 2 i nævnte forordning. Såfremt Domstolens afgørelse skulle gå imod Kommissionen på det første punkt, må derfor Kommissionen og Italien sammen skulle gennemgå regnskaberne for at afgøre, i hvilket omfang støtten skal afholdes af EUGFL.
Kød
I artikel 1 i Rådets forordning nr. 1857/74 (EFT L 195, s. 17) hedder det:
»Medlemsstaterne kan i et tidsrum på 12 måneder efter denne forordnings ikrafttræden foranstalte oplysende reklamekampagner med henblik på en bedre vejledning af forbrugerne i deres valg, afhængigt af udbud og efterspørgsel af varerne inden for sektorerne for oksekød og fjerkrækød.«
I forordningens artikel 4 var det bestemt, at forordningen skulle træde i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende, der skete den 18. juli 1974.
I Rådets forordning nr. 2930/74 (EFT L 311, s. 6) var det bestemt, at kampagnerne også skulle omfatte svinekød og fjerkrækød. I artikel 1 hedder det:
»Medlemsstaterne kan i tidsrummet indtil den 20. juli 1975 foranstalte oplysende reklamekampagner med henblik på en bedre vejledning af forbrugerne i deres valg, afhængigt af udbud og efterspørgsel af varer inden for sektorerne for svinekød og fjerkrækød.«
I beslutning 83/37 vedtog Kommissionen, at EUGFL ikke kunne refundere Italien de beløb, den havde afholdt i forbindelse med disse reklamekampagner. Af punkt 3.6.5 i Kommissionens rapport vedrørende regnskabsaflæggelsen for 1976 og 1977 fremgår klart, at dette skyldtes, at Italien ikke havde overholdt fristen den 20. juli 1975.
Dette har Italien bestridt. Det har anført, at det den 20. juli 1975 havde truffet alle de forberedende skridt med henblik på gennemførelsen af kampagnerne, men at det herudover intet havde foretaget sig. Det har i denne sag gjort gældende, at lu-avet om, at kampagnerne skulle »foranstaltes«, har været opfyldt, når de forberedende foranstaltninger var blevet truffet.
Italiens argument giver som resultat, at reklamekampagnerne kunne gennemføres til enhver tid, når blot forberedelserne var afsluttet før den 20. juli 1975. Dette synspunkt er efter min opfattelse i strid med præamblerne til de to forordninger og navnlig med præamblen til forordning nr. 1857/74, af hvilken det klart fremgår, at formålet med kampagnerne var at overvinde vanskeligheder på meget kort sigt i anledning af særlig lave priser.
Det er dernæst i den anden betragtning i præamblen til forordning nr. 2930/74 anført, at de af forordningen omfattede kampagner skulle slutte »på samme dato som kampagnen for oksekød«. Der kan ikke herske tvivl om, at man hermed mente den 20. juli 1975.
For det tredje, er det i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1857/74 bestemt, at »senest ved udløbet af en frist på seks måneder for denne forordnings ikrafttræden undersøges resultaterne af de i denne forordning fastsatte foranstaltninger ...«. I den anden forordnings artikel 3, stk. 2, finder man en lignende bestemmelse. Så vidt jeg kan se, er det ifølge disse bestemmelser forudsat, at foranstaltningerne, selv om de omhandlede perioder ikke skulle være udløbet i nogen af tilfældene, måtte være blevet gennemført, eftersom det er »resultaterne«, som skal undersøges.
Italiens argument på dette punkt skal derfor efter min mening forkastes.
Korn
I Rådets forordning nr. 2255/77 (EFT L 261, s. 4) var det bestemt, at 200000 tons blød hvede egnet til brødproduktion, som det tyske interventionsorgan havde til rådighed, skulle aftages af det italienske interventionsorgan AIMA. Gennemførelsesbestemmelser vedrørende dette salg blev udstedt ved Kommissionens forordning nr. 2452/77 (EFT L 285, s. 11).
Ifølge gældende fællesskabsbestemmelser, skulle prisen for denne hvede normalt være betalt direkte af AIMA til det tyske interventionsorgan. Men i forordning nr. 2255/77 blev der gjort undtagelse fra denne ordning: købesummen skulle ved EUGFL's mellemkomst krediteres det tyske interventionsorgan og derefter af AIMA erlægges til EUGFL ved udgangen af 1977. Endvidere fremsatte Kommissionen samtidig en erklæring til Rådets mødeprotokol om, at Italien kunne kreditere EUGFL det skyldige beløb på et tidligere tidspunkt, nemlig den 1. december 1977.
Italien har gjort gældende, at det valgte den sidste løsning og betalte pengene den 1. december 1977. Det har derfor i sag 56/83 anfægtet Kommissionens beslutning 83/48 med den begrundelse, at der er bortset herfra i beslutningen. Kommissionen har på sin side gjort gældende, at der ikke fandt nogen betaling eller kreditering sted på det nævnte tidspunkt.
Tvisten mellem parterne synes derfor på dette punkt, når alt kommer til alt, blot at gå ud på, om den omhandlede betaling eller godskrivning faktisk skete den 1. december 1977.
Parterne er enige om, at der ikke foreligger beviser for, at det skete på nævnte dato. Italien har gjort gældende, at dets synspunkt ikke på nogen måde afsvækkes herved, idet der ikke var praksis for, at udstede dokumenter til bevis for betalinger af denne art. Dette har Kommissionen afvist, idet den anfører, at betalinger af denne art altid bekræftes skriftligt, hvilket der også klart bør være tilfældet. Efter min mening har Kommissionen i så henseende rigtigt gjort gældende, at det ikke er bevist, at Italien valgte at godskrive EUGFL beløbet den 1. december 1977, og Italiens anbringende herom skal efter min mening forkastes.
Jeg skal derfor foreslå Domstolen at frifinde Kommissionen i begge sager samt at pålægge republikken Italien at afholde Kommissionens omkostninger i begge sager.
( 1 ) – Oversat fra engelsk.
Top