FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT MARCO DARMON
fremsat den 29. november 1984 ( *1 )
Høje Domstol.
1.
De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for disse to præjudicielle sager, er enkle. Hver af sagsøgerne i hovedsagerne er statsborger i en af Fællesskabets medlemsstater og har anmodet om at få tildelt en understøttelse, såkaldt »bistand i form af et eksistensminimum« (herefter benævnt »minimex«) i henhold til en belgisk lov af 7. august 1974 ( 1 ).
Deres anmodninger blev afvist af den kompetente myndighed — Centre public d'aide sociale for det område, hvori de havde bopæl (herefter benævnt CPAS) — med den begrundelse, at de ikke opfyldte det særlige krav, der ifølge kongelig anordning af 8. januar 1976, hvorved bestemmelserne i loven af 1974 bl.a. udvides til også at omfatte statsborgere fra andre medlemsstater ( 2 ), stilles til disse om, at deres ophold i landet skal have haft en vis varighed.
Ifølge anordningens artikel 1, stk. 1, andet afsnit, skal sådanne personer således godtgøre, at de
»faktisk har haft bopæl i Belgien i mindst de seneste fem år forud for tildelingen af bistand i form af et eksistensminimum«.
2.
Efter at Vera Hoeckx havde indbragt det pågældende afslag for Arbeidsrechtbank, Antwerpen, forelagde denne ret Domstolen følgende fire præjudicielle spørgsmål:
»1)
Omfattes ’retten til eksistensminimum’, jfr. lov af 7. august 1974, af det saglige anvendelsesområde for Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 (artikel 4, stk. 1 og 2), eller er der tale om ’social forsorg’ (i artikel 4, stk. 4's betydning)?
2)
Er artikel 1 i kongelig anordning af 8. januar 1976 om eksistensminimum i strid med traktaten og med forordning nr. 1408/71 (nærmere bestemt artikel 3, stk. 1, om ligebehandling), for så vidt det i denne artikel 1 bestemmes, at for at være berettiget til bistand i form af et eksistensminimum skal statsborgere i Det europæiske økonomiske Fællesskabs medlemsstater have haft faktisk ophold i Belgien i en periode af mindst fem år forud for tidspunktet for tildeling af bistand i form af eksistensminimum, medens dette krav ikke gælder for belgiske statsborgere?
3)
Er et ’eksistensminimum’ som fastlagt i lov af 7. august 1974 en ’social fordel’, jfr. Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet?
4)
Subsidiært, er det i overensstemmelse med ovennævnte forordninger, at der ved afgørelsen af, om statsborgere i de lande, der er medlemmer af Det europæiske økonomiske Fællesskab, opfylder kravet om opholdssted som betingelse for retten til eksistensminimum, kun medregnes perioder med opholdssted i Belgien, eller skal perioder med opholdssted i en anden medlemsstat inden for Det europæiske Fællesskab ligestilles med perioder i Belgien?«
Ægteparret Scrivner anlagde sag ved Tribunal du travail de Nivelles, der har henvist til disse præjudicielle spørgsmål, og som ligeledes anmoder Domstolen om at afgøre, om minimex er en »social fordel«, der er omfattet af forordning nr. 1612/68, og subsidiært, om det omhandlede opholdskrav er i strid med traktaten og Fællesskabets forordninger.
3.
Det fremgår af de således forelagte spørgsmål, at de pågældende nationale retter ønsker oplyst, om der findes fællesskabsretlige regler, der hjemler en ret for statsborgere fra andre medlemsstater til minimex. For at kunne give disse retter et formålstjenligt svar må der redegøres for de vigtigste punkter i den belgiske lov om denne ret.
Ifølge loven kan der ydes minimex til enhver myndig person, der er belgisk statsborger eller EF-borger, og som faktisk, dvs. sædvanligt, har bopæl i Belgien ( 3 ).
De materielle betingelser, der skal være opfyldt for at få tildelt minimex, er udformet generelt. Ret til minimex har den, hvis indtægter er utilstrækkelige, og som ikke »ved egen indsats eller på anden måde kan skaffe sig sådanne« (lovens artikel 1, stk. 1). Vedkommende skal dog godtgøre, at »han er villig til at tage arbejde«, medmindre dette er umuligt på grund af afgørende helbredsmæssige eller sociale hensyn. Den pågældende skal envidere have udtømt sine muligheder, hvad angår sociale sikringsydelser, og hvis CPAS skønner det nødvendigt, underholdsbidrag (artikel 6, stk. 1 og 2).
Ved beregningen af det beløb, minimex-ansøgeren har krav på, tages der hensyn til samtlige den pågældendes indtægter, undtagen de i loven opregnede (artiklerne 2-5 og 8, stk. 1). Ifølge loven skal der i denne forbindelse foretages en undersøgelse vedrørende den pågældendes indkomstforhold, i hvilken forbindelse der endvidere kan indhentes oplysninger fra skattevæsenet, ligesom der om nødvendigt kan skrides til en lægeundersøgelse og en undersøgelse med hensyn til sociale forhold (artikel 5, stk. 1, andet led, og artikel 8, stk. 1).
Når CPAS har fået forelagt en ansøgning, skal der tages stilling til denne inden tredive dage efter dens fremsættelse, og afgørelsen, der skal være begrundet, kan indbringes for den kompetente Tribunal du Travail (artiklerne 9 og 10). Udbetaling af ydelserne sker hver måned, hver fjortende dag eller hver uge (artikel 11, stk. 1). Hvert år skal der foretages en undersøgelse af, om betingelserne for at oppebære minimex er opfyldt (artikel 7, stk. 2). CPAS kan kræve uretmæssigt oppebårne ydelser tilbagebetalt og indtræder i modtagerens rettigheder, herunder for så vidt angår krav på underholdsbidrag (artiklerne 12-14).
4.
De ovenfor angivne kendetegn ved den belgiske lov forklarer de forelæggende retsinstansers usikkerhed med hensyn til, hvorledes retten til minimex skal kvalificeres »ratione materiae«. Det bestrides ikke, at sagsøgerne i hovedsagerne opfylder de nødvendige personlige betingelser for at være omfattet af de fællesskabsretlige regler.
Helt så enkelt er det spørgsmål imidlertid ikke, om sagsøgerne i hovedsagerne i medfør af artikel 3 i forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 ( 4 ) eller artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 ( 5 ) kan kræve ikke at blive udsat for forskelsbehandling, og en afgørelse af dette problem går gennem en undersøgelse af følgende to spørgsmål:
— For det første må det undersøges, om retten til en mindsteindkomst er omfattet af begrebet »sociale sikringsgrene« og er en af de ordninger, som forordning nr. 1408/71 (artikel 4, stk. 1 og 2) finder anvendelse på, eller om dette ikke er tilfældet, fordi ydelsen falder ind under begrebet social forsorg (artikel 4, stk. 4).
— Såfremt det sidstnævnte antages at være tilfældet, må det videre undersøges, om minimex er en social fordel, der er omfattet af artikel 7 i forordning nr. 1612/68.
Afgørelsen af dette spørgsmål er ikke uden betydning. Som Kommissionen har anført i sine indlæg, opstår problemet vedrørende ydelsens »eksportabilitet«, såfremt minimex anses for omfattet af forordning nr. 1408/71.
5.
Før jeg går over til en undersøgelse af det første spørgsmål, dvs. foretager en kvalificering af minimex i forhold til artikel 4 i forordning nr. 1408/71, vil jeg minde om, hvad parterne i hovedsagen i sag 122/84 og Det forenede Kongerige i sag 249/83 i deres indlæg i det væsentlige har anført. Hverken sagsøgeren eller sagsøgte i hovedsagen i sidstnævnte sag har indgivet indlæg.
Ægteparret Scrivner har anført, at minimex, selv om ydelsen gives på grundlag af et trangskriterium — hvad der er karakteristisk for social forsorg — må anses for en social sikringsydelse på samme måde som andre lignende former for ydelser, som Domstolen allerede har kvalificeret således, f.eks. ydelser til ældre og til handicappede. Sagsøgte i hovedsagen har derimod afvist, at man kan foretage en sådan sidestilling, idet det anføres, at kun sociale sikringsydelser, der er knyttet til et ansættelsesforhold, er omfattet af forordning nr. 1408/71. Der er ingen forbindelse mellem tildelingen af minimex og noget arbejde, som modtageren har haft. Ydelsen må derfor være omfattet af begrebet social forsorg.
Det forenede Kongeriges regering har særlig lagt vægt på de af Domstolen opstillede kriterier for, hvornår en ydelse må betragtes som værende af blandet karakter. Det anføres, at når tildelingen af en garanteret indkomst ifølge en lovgivning herom i det væsentlige afhænger af en individuel bedømmelse af hvert enkelt tilfælde, falder den pågældende ordning ind under begrebet social forsorg. I denne forbindelse er det af afgørende betydning, at der skal ske en undersøgelse af modtagerens behov og indkomstforhold, og at ydelsens størrelse fastsættes under hensyntagen hertil.
6.
Som Kommissionen har gjort det i sine indlæg, finder jeg det hensigtsmæssigt at foretage en opregning af de væsentligste punkter i Domstolens praksis på området, inden jeg går over til spørgsmålet om, hvad der heraf kan udledes med hensyn til, hvorledes minimex-ordningen skal kvalificeres.
Det er allerede blevet fastslået, at ydelser efter en lovgivning, der på samme tid vedrører social forsorg og social sikring, vil kunne være omfattet af de fællesskabsretlige forordninger vedrørende social sikring.
For at fastlægge den blandede karakter af en ydelse har Domstolen lagt vægt på »den enkelte ydelses karakteristiske egenskaber, især dens formål og betingelserne for dens tildeling« ( 6 ). Domstolen har i denne forbindelse for det første fastslået, at selv om en lovgivning
»har lighedspunkter med forsorgen — navnlig når den opstiller trang som væsentligt anvendelseskriterium og ser bort fra ethvert krav vedrørende beskæftigelsesperioder, tilknytning eller bidrag — nærmer den sig dog social sikring, i det omfang den efter at have forladt enhver individuel vurdering, som er karakteristisk for forsorgen, tillægger de berettigede en i loven fastslået retsstilling, ...« ( 7 ).
For det andet har Domstolen fastslået, at
»på grund af den vide definition af kredsen af berettigede har en sådan lovgivning i realiteten en dobbelt funktion, idet den dels sikrer personer, som falder helt uden for den sociale sikringsordning, en minimumsindkomst, dels sikrer modtageren af utilstrækkelige socialsikringsydelser en supplerende indtægt« ( 8 ).
Som anføn af Kommissionen kan Domstolen foretage en analyse af problemet efter følgende fremgangsmåde :
— En konstatering af, at den foreliggende ydelse må anses for »ambivalent« i forhold til de kategorier af ydelser, der opereres med, dvs. at ydelsen både henhører under begrebet social sikring og begrebet social forsorg;
— Inddragelse af ydelsen under det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, såfremt ydelsen, eventuelt i form af et supplement, skal tjene til at afbøde virkningerne af de sociale begivenheder, der er opregnet i forordningens artikel 4, stk. 1.
7.
Hvorledes forholder det sig her? Det fremgår af den omhandlede lovgivning, at tildelingen af minimex hovedsagelig sker på grundlag af objektive kriterier, således at modtageren har en i loven fastslået retsstilling. Jeg bemærker særligt, at den omstændighed, at modtageren befinder sig i en trangssituation, ganske simpelt fastslås ved en konstatering af, at han er uden beskæftigelse, og at hans indkomst er mindre end den årlige indkomst, som loven garanterer. Endvidere kan retten til minimex påberåbes ved domstolene på samme måde, som det er tilfældet med sociale sikringsydelser.
Selv om disse forhold peger i retning af, at minimex-ordningen bør henføres under begrebet social sikring, er der imidlertid andre, der for mig peger i retning af, at ordningen må betegnes som en social forsorgsordning, nemlig trangssituationen, hvoraf retten til garanteret mindsteindkomst udspringer, og den omstændighed, at der intet krav stilles med hensyn til beskæftigelsesperioder, tilknytning til en forsikringsordning eller bidragsbetaling.
Jeg mener herefter som Kommissionen, at den belgiske lovgivning — hvorefter der er en ret til eksistensminimum, og hvorefter den hertil svarende ydelse tildeles på grundlag af objektive kriterier, navnlig vedrørende modtagernes indkomstforhold, således at denne har en i loven fastsat retsstilling — er af den art, som i Domstolens praksis betegnes som »blandet«.
Dette er dog ikke i sig selv tilstrækkeligt til, at man kan drage den endelige konklusion, at denne ydelse af blandet karakter er omfattet af det saglige anvendelsesområde for artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71. Herudover er det et krav, at ydelsen klart har tilknytning til en af de sociale begivenheder, der er angivet i den udtømmende opregning i denne bestemmelse.
8.
Man må i denne forbindelse konstatere, at Domstolen ikke tidligere har skullet tage stilling til, om denne betingelse var opfyldt. I de tidligere sager drejede det sig om love af blandet karakter, i hvilken forbindelse de ydelser, der skulle kvalificeres, utvivlsomt havde forbindelse til en af de sociale begivenheder, der er omfattet af det saglige anvendelsesområde for Fællesskabets forordninger, nemlig alderdom ( 9 ) eller invaliditet ( 10 ). I betragtning af den brede forståelse af begrebet ydelse, der ifølge de fællesskabsretlige regler på området skal lægges til grund, kunne det let konkluderes, at der var en sådan tilknytning ( 11 ).
Jeg bemærker herefter, at Domstolen altid er nået frem til denne konklusion efter først at have undersøgt det begrebslige indhold af den pågældende af forordningen omfattede sociale sikringsgren ( 12 ). I visse sager har Domstolen endog henvist til en analogi mellem den ydelse, der skulle kvalificeres, og en af de sociale begivenheder, der er omfattet af de fællesskabsretlige forordninger ( 13 ). Endvidere har Domstolen i Biason-sagen, der drejede sig om en supplerende ydelse fra Fonds national de solidarité i Frankrig, lagt vægt på, at ydelsen var knyttet til en invalidepension, til hvilken den »retligt [udgjorde et] accessorium« ( 14 ).
Som Kommisionen har anført, kan en lovgivning om ret til et eksistensminimum, selv om den pågældende ydelse afbøder virkningerne af utilstrækkelige eller manglende sociale sikringsydelser, ikke i sig selv anses for at have tilknytning til en af de i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 opregnede sociale begivenheder, hvis virkninger den nationale lovgivning, som forordningen finder anvendelse på, skal have til formål at afbøde. Om minimex bemærkes i denne forbindelse, at det forhold, der udløser tildelingen af ydelsen, ikke er en af de af den nævnte bestemmelse omfattede sociale begivenheder, men modtagerens trangssituation, der fastslås på grundlag af hans indkomstforhold. Sagt på anden måde, selv om lovgivningen om denne ydelse må anses for at være af blandet karakter, er retten til et eksistensminimum, ifølge den nuværende udformning af de af Rådet udarbejdede fællesskabsretlige regler vedrørende social sikring, ikke en social sikringsydelse, der er omfattet af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71. Følgelig falder spørgsmålet om anvendelsen af ligebehandlingsprincippet i forordningens artikel 3 bort, hvorfor der må svares benægtende på spørgsmålet om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af forordningens artikel 3.
9.
Som de forelæggende retsinstanser har anmodet om, må Domstolen endvidere afgøre, om retten til et eksistensminimum som af ægteparret Scrivner og Kommissionen hævdet er en social fordel, som såvel egne statsborgere som vandrende arbejdstagere ifølge artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 har krav på.
I sag 122/84 har CPAS gjort gældende, at dette ikke er tilfældet, idet det anføres, at formålet med indførelsen af minimex-ordningen — nemlig at afhjælpe fattigdom — intet har at gøre med, hvad der søges opnået med forordning nr. 1612/68, der har til formål at fremme arbejdstagernes økonomiske mobilitet og en ligebehandling mellem dem. I modsætning til den belgiske myndighed er jeg ikke af den opfattelse, at der ikke er nogen forbindelse mellem formålene med henholdsvis den pågældende lov og forordning nr. 1612/68, og jeg bemærker i denne forbindelse, at Domstolen i sin praksis har fastslået, at begrebet »social fordel« i artikel 7, stk. 2, skal forstås meget bredt. Domstolen har således fastslået, at begrebet omfatter alle fordele, som
»uanset om de er forbundet med en arbejdskontrakt, almindeligvis indrømmes indenlandske arbejdstagere, hovedsagelig på grund af deres objektive status som arbejdstagere eller alene fordi de har bopæl på det nationale område, og hvis udvidelse til også at gælde for arbejdstagere, der er statsborgere i de andre medlemsstater, derfor forekommer egnet til at fremme disses mobilitet inden for Fællesskabet.« ( 15 )
Begrebet social fordel omfatter således enhver form for social ydelse, selv om den udelukkende kan henføres under den sociale forsorg, idet begrebet
»ikke kun omfatter fordele, der ydes ifølge et retligt krav, men også ydelser, der tildeles efter et skøn.« ( 16 )
Herefter må retten til minimex anses for at være en social fordel, der er omfattet af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og som »enhver arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat« har ret til, herunder »i tilfælde af arbejdsløshed« (artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68, således som det netop er tilfældet i de to foreliggende sager.
10.
Som anført af Kommissionen er det udtryk for en forskelsbehandling i strid med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 og med den i selve EØF-traktatens artikel 7 indeholdte grundsætning om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, når der kun over for andre statsborgere fra Fællesskabet stilles krav om, at de faktisk har haft bopæl i Belgien i de seneste fem år forud for tildelingen af minimex.
Dette krav må nemlig antages at bidrage til at lægge hindringer i vejen for mobiliteten hos den statsborger fra Fællesskabet, der søger arbejde eller er arbejdsløs, i og med at dets opfyldelse indebærer, at den pågældende ikke tager ophold uden for Belgien. Kravet medfører også, at vandrende arbejdstagere med bopæl i Belgien, der lejlighedsvis og for et kortere tidsrum har arbejdet i et andet land i Fællesskabet, fratages en ret, som tilkommer belgiske arbejdstagere, netop fordi de benytter sig af den adgang til fri bevægelighed for arbejdstagere i Fællesskabet, der er knæsat i EØF-traktatens artikler 48 og følgende.
Det må endvidere som af Kommissionen anført konstateres, at selv om der blev stillet det samme krav over for belgiske statsborgere, ville denne forskelsbehandling ikke dermed være fjernet. Domstolen har nemlig fastslået, at ligebehandlingsprincippet ikke alene gælder enhver form for direkte og åbenlys forskelsbehandling, således som det er tilfældet her, men også indirekte og skjulte former for forskelsbehandling. Det omhandlede bopælskrav må i denne forbindelse nødvendigvis være vanskeligere at opfylde for en vandrende arbejdstager end for en belgisk statsborger ( 17 ).
En ret til et eksistensminimum ifølge en medlemsstats lovgivning er derfor en social fordel, som statsborgere fra en anden medlemsstat i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 kan påberåbe sig.
Jeg behøver herefter ikke at besvare det sidste spørgsmål, der er forelagt af Arbeidsrechtbank, Antwerpen. Jeg har dog alligevel en sidste bemærkning. Er der grund til at frygte, at den foreslåede løsning vil kunne fremme en mobilitet hos EF-borgere, der skyldes et ønske om at »udnytte systemet« ? Dette spørgsmål er forbundet med ansøgerens virkelige bevæggrunde og dermed med spørgsmålet om risikoen for en omgåelse af loven. Efter min opfattelse tilkommer det de myndigheder, der udbetaler den pågældende ydelse, at vurdere, om dette er tilfældet, og på grundlag heraf at tage stilling til, om ansøgeren skal tildeles den i den nationale lovgivning garanterede mindsteindkomst, navnlig under hensyntagen til det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1612/68, således som dette er fastlagt i Domstolens praksis.
11.
Sammenfattende skal jeg foreslå, at Domstolen kender for ret,
— at retten til et eksistensminimum på fællesskabsrettens nuværende stade ikke er omfattet af det saglige anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, men udgør en social fordel, der er omfattet af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68,
— at det er i strid med ligebehandlingsprincippet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 at stille det som en betingelse for at tildele statsborgere fra en anden medlemsstat bistand i form af et eksistensminimum, at den pågældende har haft ophold i landet i et vist tidsrum.
( *1 ) – Oversat fra fransk.
( 1 ) – Moniteur belge af 18. september 1974, s. 11363.
( 2 ) – Moniteur belge af 13. januar 1976, s. 311.
( 3 ) – Anikei 1 i den førnævnte lov af 1974 og artikel 1 i den førnævnte kongelige anordning af 1976 samt artikel 26 i kongelig gennemførelsesanordning af 30. oktober 1974 (Moniteur belge af 19. november 1974, s. 13829).
( 4 ) – EFT 1971 II, s. 366.
( 5 ) – EFT 1968 II, s. 467.
( 6 ) – Sag 9/78, Gillard (Sml. 1978, s. 1661), præmis 12; sag 139/82, Piscitcllo (Sml. 1983, s. 1427), præmis 10.
( 7 ) – Sag 1/72, Frilli (Sml. 1972, s. 109), præmis 14; jfr. også den ovenfornævnte sag 139/82, præmis 11.
( 8 ) – Den førnævnte sag 1/72, præmis 15; jfr. også den førnævnte sag 139/82, præmis 12.
( 9 ) – Den førnævnte sag 1/72, Fruii, og den førnævnte sag 139/82, Piscitello.
( 10 ) – Sag 187/73, Callemeyn (Sml. 1974, s. 553); sag 24/74, Biason (Sml. 1974, s. 999); sag 39/74, Costa (Sml. 1974, s. 1251); sag 7/75, ægtefællerne F. (Sml. 1975, s. 679).
( 11 ) – Den førnævnte sag 1/72, præmis 17.
( 12 ) – Den førnævnte sag 1/72, præmis 16.
( 13 ) – Den førnævnte sag 1/72, præmis 14, og den førnævnte sag 139/82, præmis 11.
( 14 ) – Den førnævnte sag 24/74, Biason, præmis 12.
( 15 ) – Sag 65/81, Reina (Smi. 1982, s. 33), præmis 12, og senest sag 261/83, Castelli, dom af 12. juli 1984, præmis 11.
( 16 ) – Den førnævnte sag 65/81, præmis 17.
( 17 ) – Sag 152/76, Sotgiu (Sml. 1974, s. 153), præmis 11, og sag 237/78, Toia (Sml. 1979, s. 2645), præmis 12 og 13.
Top