FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 3. februar 1993 ( *1 )
Hr. præsident,
De herrer dommere,
1.
Domstolen har ved dom af 17. december 1981 ( 1 ) fastslået, at Den Italienske Republik ved ikke inden for de fastsatte frister at vedtage de nødvendige bestemmelser for at efterkomme en række miljøbeskyttelsesdirektiver, herunder Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald ( 2 ) (herefter benævnt »direktivet«), har undladt at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaten.
2.
Kommissionen har ved stævning af 28. november 1989 indbragt en ny traktatbrudssag for Domstolen, denne gang under henvisning til traktatens artikel 171, fordi den pågældende medlemsstat efter Kommissionens opfattelse endnu ikke har truffet alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre direktivet fuldt ud, idet artikel 4, 6, 12 og 15 kun er delvis gennemført. I øvrigt er de regler, Italien har fastsat, i strid med traktatens artikel 34.
3.
Direktivet har to formål, nemlig dels at skabe lige konkurrencevilkår for virksomheder, der bortskaffer olieaffald, dels at beskytte miljøet mod skadelige virkninger, som skyldes udtømning, opbevaring og behandling af dette affald ( 3 ).
4.
Efter Domstolens ovennævnte dom udstedte Italien dekret nr. 691 af 23. august 1982 ( 4 ) (herefter benævnt »dekret nr. 691«) til gennemførelse af direktivet.
5.
Kommissionen meddelte ved åbningsskrivelse af 13. november 1986 den italienske regering, at den ikke fandt, at dette dekret fuldt ud opfyldte direktivets krav, og at det desuden hindrede samhandelen inden for Fællesskabet.
6.
Den italienske regering svarede den 16. marts 1987, at dekretet ligesom de øvrige lovbestemmelser, som fandtes eller netop var blevet vedtaget på dette område, sikrede overensstemmelsen mellem de italienske regler og såvel traktatens bestemmelser som kravene efter direktivet.
7.
Kommissionen fastholdt sin opfattelse ved begrundet udtalelse af 15. juni 1988.
8.
Italien bestred på ny Kommissionens opfattelse i en skrivelse af 22. december 1988.
9.
Under den mundtlige forhandling, dvs. tre år efter sagens anlæg, og efter en række udsættelser med henblik på en eventuel hævelse af sagen, erklærede Kommissionen, at den begrænsede klagepunkterne til alene at omfatte overtrædelserne af direktivets artikel 6, 12 og 15. Der er således ingen grund til at behandle de øvrige klagepunkter, der oprindelig var gjort gældende.
10.
Det skal straks bemærkes, at dekretet af 27. januar 1992 ( 5 ) om gennemførelse af direktiverne 75/439/EØF og 87/101/EØF ( 6 ) om bortskaffelse af olieaffald — selv om det har bevirket, at Kommissionen har frafaldet visse af sine klagepunkter — ikke med føje kan påberåbes i den foreliggende sag. Domstolen har nemlig altid sørget for, at dens behandling kun omfatter de bestemmelser, der fandt anvendelse på tidspunktet for sagsanlægget. Domstolen kan således ikke tage hensyn til nogen lovbestemmelse, der er vedtaget efter dette tidspunkt ( 7 ).
11.
Følgelig skal det undersøges, om Italien på tidspunktet for stævningens indgivelse havde eller ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivets artikel 6, 12 og 15.
12.
Lad mig straks tage stilling til spørgsmålet med hensyn til artikel 15, hvori det hedder:
»Hver medlemsstat meddeler med mellemrum Kommissionen sin tekniske viden og erfaringer og resultater fra anvendelse af de i henhold til dette direktiv trufne bestemmelser.
Kommissionen fremsender en samlet oversigt over disse oplysninger til medlemsstaterne.«
13.
Kommissionen har påstået, at Italien har undladt at opfylde denne meddelelsespligt.
14.
Det har Italien ikke bestridt. Italiens besvarelse af Kommissionens spørgeskema, der er sendt til alle medlemsstaterne som led i en samlet indsats for at få direktivet gennemført, kan nemlig ikke sidestilles med med mellemrum at meddele oplysninger om de opnåede erfaringer med bortskaffelse af olieaffald og om de anvendte teknikker ( 8 ).
15.
Traktatbruddet er således godtgjort for så vidt angår dette klagepunkt.
16.
Derefter vil jeg gå over til at behandle direktivets artikel 6 og 12 under ét.
17.
Ifølge artikel 6 skal alle virksomheder, som bortskaffer olieaffald, opnå tilladelse. For at få denne tilladelse skal disse virksomheder opfylde de betingelser, som de tekniske forhold kræver. Om fornødent gives tilladelsen, efter at der er foretaget en undersøgelse af anlæggene.
18.
Ved artikel 12 indføres en ordning med kontrol med mellemrum af »de i artikel 6 omhandlede virksomheder... især for så vidt angår overholdelse af betingelserne for tilladelsen«.
19.
Domstolen har klart beskrevet systematikken i disse to artikler i dommen i sagen anklagemyndigheden mod ADBHU ( 9 ), hvori den fastslog:
»... [direktivet] pålægger medlemsstaterne at forbyde enhver form for bortskaffelse af olieaffald, der kan skade miljøet, og... det er i dette øjemed, direktivet pålægger medlemsstaterne at indføre en ordning med forudgående godkendelse og en efterfølgende og effektiv kontrol hermed.« ( 10 )
20.
Disse forpligtelser vedrørende tilladelse og kontrol angår virksomheder, som beskæftiger sig med bortskaffelse af olieaffald. Bortskaffelsen kan finde sted på to måder, nemlig enten ganske enkelt ved tilintetgørelse eller også ved en regenerering ( 11 ), som muliggør genanvendelse; det er regenereringsmetoden, der foretrækkes i direktivet ( 12 ).
21.
Jeg skal efter tur behandle disse to muligheder og undersøge, om medlemsstaten har opfyldt sine forpligtelser med hensyn til tilladelse og kontrol i forhold til dels de virksomheder, der regenererer olieaffaldet, dels dem, der bortskaffer det ved forbrænding.
22.
Kommissionen har angående de virksomheder, der regenererer olieaffaldet, bemærket, at der i dekret nr. 691 ikke findes nogen bestemmelse om de fremgangsmåder, der skal følges i forbindelse med tilladelse og kontrol.
23.
Italien har i sine første besvarelser af åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse for det første gjort gældende, at artikel 20 i lov nr. 615 af 13. juli 1966 om luftforurening ( 13 ) giver et regionalt udvalg mulighed for at »gennemføre kontrol på stedet i industrivirksomheder«, og har dernæst anført, at artikel 4 og 6 i lovdekret nr. 1741 af 2. november 1933 ( 14 ) under alle omstændigheder opfylder kravene i direktivets artikel 6 og 12.
24.
Italien har i svarskriftet tilføjet, at den forudgående undersøgelse med hensyn til de betingelser, som de tekniske forhold kræver, er et krav, der allerede opfyldes af myndighederne i praksis, idet det antages at være led »i de regler om god forvaltning, der skal følges af den myndighed, der udsteder tilladelsen« ( 15 ).
25.
Det er med sikkerhed ubestrideligt, at et direktivs fuldstændige gennemførelse kan være realiseret, såfremt den pågældende medlemsstat i sin nationale retsorden har bestemmelser, der giver mulighed for at nå til det ønskede resultat, selv om bestemmelserne er spredt i flere love. I så fald er det ikke nødvendigt, at denne medlemsstat træffer særlige foranstaltninger. Det er imidlertid en betingelse, at direktivet virkelig finder anvendelse fuldt ud, og man kan ikke betragte cirkulærer fra administrationen og slet ikke administrativ praksis, som tilstrækkelige til at gennemføre direktivet ( 16 ).
26.
Det fremgår, at de italienske bestemmelsers ikke bindende og ufuldstændige karakter bevirker, at direktivets krav ikke er opfyldt. Lov af 13. juli 1966 omfatter således alene luftforurening, mens direktivet også har til formål at beskytte vandet og jordbunden, og den kontrol, der er fastsat i loven, er tilfældig, idet den overlades til et regionalt udvalgs frie skøn. Tilsvarende er bestemmelserne i lovdekretet af 1933 utilstrækkelige i to henseender. Dels gør de ikke tilladelsen betinget af, at virksomheden opfylder »de betingelser, som de tekniske forhold kræver«, dels stiller de ingen krav om efterfølgende kontrol af anlæggene.
27.
Ganske vist følger det af lovdekretets artikel 4, at »enhver, der har til hensigt at forarbejde, rektificere og på anden måde behandle mineralsk olie og de restprodukter, der bliver tilbage efter raffineringen af denne olie«, har pligt til at ansøge om en »koncession«. Men opnåelsen af en sådan koncession er ikke betinget af de forudgående undersøgelser, der kræves i direktivet. Artikel 6 i lovdekretet kunne synes mere relevant, idet det deri bestemmes, at de kompetente ministeriers tjenestemænd skal »udøve permanent teknisk og skattemæssig kontrol«, og at disse tjenestemænd »til enhver tid« skal have adgang til kontorer, lagre og forarbejdningsanlæg. Men der står intet om, at denne kontrol skal være systematisk og gennemføres med mellemrum, og det er ikke sikkert, at den udøves i overensstemmelse med direktivets artikel 12, da de i artikel 6 fastsatte betingelser for tilladelsen ikke kræves opfyldt.
28.
De eksisterende nationale bestemmelser sikrer således ikke fuldstændig gennemførelse af artikel 6 og 12 for så vidt angår regenerering af olieaffald.
29.
For så vidt angår bortskaffelse af olieaffaldet ved forbrænding finder Kommissionen bestemmelserne i dekret nr. 203 af 24. maj 1988 ( 17 ) tilfredsstillende for så vidt angår industriforbrændingsanlæggene.
30.
Men Kommissionen har gjort gældende, at artikel 3, tredje afsnit, i dekret nr. 691 er utilstrækkelig til at gennemføre artikel 6 og 12. Det hedder nemlig i bestemmelsen:
»Ministeren for industri, handel og håndværk kan for så vidt angår private lagre give virksomhederne tilladelse til i deres egne anlæg at forbrænde det olieaffald, der er opstået ved oliens anvendelse i produktionen og på andre måder, dog med forbehold af lov nr. 615 af 13. juli 1966 og senere bestemmelser vedrørende luftforurening.«
31.
Denne bestemmelse siger nemlig ikke noget om anlæggenes tekniske forskriftsmæssighed og den efterfølgende kontrol, som skal foretages af anlæggene.
32.
Følgelig fremgår det, at de gældende nationale bestemmelser også er utilstrækkelige til at sikre fuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 6 og 12 for så vidt angår ikke-industrielle virksomheder, som bortskaffer olieaffald ved forbrænding.
33.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen
1)
fastslår, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EØF-traktatens artikel 171, idet den uanset Domstolens dom af 17. december 1981 (forenede sager 30/81-34/81, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3379) stadig ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at efterkomme artikel 6, 12 og 15 i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975
2)
i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmer Den Italienske Republik til at betale sagens omkostninger.
( *1 ) – Originalsprog: fransk.
( 1 ) – Dom i de forenede sager 30/81-34/81, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3379.
( 2 ) – EFT L 194, s. 23.
( 3 ) – Se direktivets første og tredje betragtning.
( 4 ) – GURI nr. 270 af 30.9.1982, s. 7081.
( 5 ) – GURI nr. 38 af 15.2.1992.
( 6 ) – Rådets direktiv af 22.12.1986 om ændring af direktiv 75/439/EØF om bortskaffelse af olieaffald (EFT 1987 L 42, s. 43).
( 7 ) – Jf. præmis 15 i dom af 17.9.1987, sag 291/84, Kommissionen mod Nederlandene, Sm!. s. 3483: se ligeledes dom af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 271, org. réf.: Rec. s. 633.
( 8 ) – Se s. 8 i den begrundede udtalelse (i den franske oversættelse).
( 9 ) – Dom af 7.2.1985, sag 240/83, Sml. s. 531.
( 10 ) – Præmis 29.
( 11 ) – Angående begrebet regeneration, en sammensat kemisk proces... som gengiver de brugte olier samtlige deres oprindelige egenskaber, se dom af 8.1.1980, sag 21/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1, præmis 6.
( 12 ) – Se direktivets artikel 3.
( 13 ) – GURI nr. 201 af 13.8.1966, s. 4091.
( 14 ) – GURI nr. 301, s. 5995.
( 15 ) – S. 7 i den franske oversættelse.
( 16 ) – Se bl a. dom.if 13.7.1988, sig; 169/87, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 4093, pramis 12.
( 17 ) – GURI nr. 140 af 16.6.1988.
Top