Vigtig juridisk meddelelse
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 15. juni 1989. - LAMBREGTS TRANSPORTBEDRIJF PVBA MOD DEN BELGISKE STAT. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: RAAD VAN STATE - BELGIEN. - TRANSPORT - TILLADELSER TIL NATIONAL OG INTERNATIONAL LANDEVEJSTRANSPORT. - SAG 4/88.
Samling af Afgørelser 1989 side 02583
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I denne sag har Belgiens Raad van State anmodet Domstolen om at traeffe afgoerelse om, hvorvidt EOEF-Traktatens artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) har direkte virkning, for saa vidt den bestemmer, at Raadet skal gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren . Spoergsmaalet er af stor betydning, som det fremgaar af transportsektorens vitale oekonomiske betydning og af den fremtraedende plads, som baade den frie udveksling af tjenesteydelser og indfoerelsen af en faelles transportpolitik har faaet i Traktaten .
2 . Sagen er opstaaet paa foelgende maade . Sagsoegeren i hovedsagen, Lambregts Transportbedrijf ( herefter benaevnt "Lambregts "), et selskab med hovedsaede i Nederlandene, udfoerte transporter til og fra Belgien og var indehaver af en raekke belgiske tilladelser til indenlandsk og international transport : ti generelle tilladelser til indenlandsk transport, elleve generelle tilladelser til international transport og en raekke tilladelser til graensezonetransport og transport over korte afstande . Generelle tilladelser til indenlandsk og international transport udstedes af en medlemsstat til en transportvirksomhed for bestemte koeretoejer indregistreret i virksomhedens navn .
3 . En af betingelserne i henhold til belgisk ret for at indehave saadanne tilladelser til transporter til og fra Belgien er, at transportvirksomheden skal have et forretningssted (" siège d' opération/zetel van het bedrijf ") i Belgien; efter belgisk ret behoever dette forretningssted ikke at vaere den paagaeldende virksomheds eneste etableringssted, men det skal vaere et egentligt "center for virksomhed ". Med henblik herpaa havde Lambregts opgivet en adresse i Baarle-Hertog i Belgien . Sidst i august og foerst i i september 1981 aflagde de belgiske transportmyndigheder, som havde faaet mistanke om, at denne adresse ikke virkelig var et "center for virksomhed", uanmeldte besoeg paa stedet og opdagede, at det var en laast campingvogn uden noget ydre identifikationstegn, og at al post blev videresendt til en adresse i Breda i Nederlandene . Som resultat af disse besoeg skrev de belgiske transportmyndigheder til Lambregts, at de mente, at dets tilladelser maatte inddrages, da det ikke havde et virkeligt forretningssted i Belgien . Trods Lambregts' protester blev tilladelserne inddraget den 24 . februar 1982 .
4 . Lambregts indbragte inddragelsen for Raad van State den 4 . marts 1982 og opnaaede midlertidig udsaettelse af inddragelsen fra Hof van Beroep, Bruxelles, indtil sagen var afgjort af Raad van State . Raad van State forkastede nogle af Lambregts' anbringender, men fandt, at man som oeverste appelinstans var forpligtet af EOEF-Traktatens artikel 177, stk . 3, til at forelaegge Domstolen spoergsmaalet om den direkte virkning af EOEF-Traktatens artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet paa baggrund af Domstolens dom i sag 13/83, Parlamentet mod Raadet, Sml . 1985, s . 1513 . Den forelagde derfor dette spoergsmaal og et foelgespoergsmaal ved dom af 1 . december 1987, som blev registreret paa Domstolen den 8 . januar 1988 . Spoergsmaalene lyder saaledes :
"1)Giver EOEF-Traktatens artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), i hvert fald for saa vidt disse bestemmelser paalaegger Raadet en forpligtelse til at indfoere fri udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, borgerne i medlemsstaterne rettigheder, som de med hensyn til afgoerelser truffet den 24 . februar 1982 kan paaberaabe sig for de nationale domstole?
2 ) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende : Er de naevnte bestemmelser til hinder for, at bevarelse af tilladelser til indenlandsk eller international transport, som er udstedt af en medlemsstats myndigheder til en transportvirksomhed, som er etableret i en anden medlemsstat, goeres betinget af, at den paagaeldende virksomhed har et 'center for sin virksomhed' i den foerstnaevnte stat, eller med andre ord, at virksomheden regelmaessigt udfoerer handlinger i denne stat, som falder ind under dens forretningsvirksomhed, og at den dér er repraesenteret af en fuldmaegtig, som kan forpligte den over for tredjemand?"
5 . De almindelige regler om fri udveksling af tjenesteydelser findes i Traktatens artikler 59-66 . Artikel 59 kraever fjernelse af enhver form for forskelsbehandling mod den person, der udfoerer tjenesteydelser, paa grundlag af hans nationalitet eller den omstaendighed, at han er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteydelserne skal udfoeres, og disse krav blev umiddelbart og ubetinget anvendelige ved udloebet af den i Traktatens artikel 8 fastsatte overgangsperiode, jfr . sag 279/80, Webb, Sml . 1981, s . 3305 . Imidlertid bestemmer artikel 61, stk . 1, den "frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedroerende transport ". Afsnit VI, "transport" ( artiklerne 74-84 ), findes ligesom afsnit III ( som bl.a . indeholder artiklerne 59-66 om "tjenesteydelser ") i Traktatens anden del, "Faellesskabets grundlag", og artikel 74, den foerste artikel i dette afsnit, lyder saaledes :
"Paa det i dette afsnit omhandlede sagsomraade soeger medlemsstaterne at naa Traktatens maal inden for rammerne af en faelles transportpolitik ."
6 . EOEF-Traktatens artikel 75 bestemmer foelgende :
"1 . Med henblik paa at gennemfoere bestemmelsen i artikel 74 og under hensyntagen til transportspoergsmaalenes saerlige karakter fastsaetter Raadet paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg og Europa-Parlamentet indtil udgangen af anden etape med enstemmighed og derefter med kvalificeret flertal :
a ) faelles regler for international transport til og fra en medlemsstats omraade eller en eller flere medlemsstaters omraader;
b ) de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende;
c ) alle formaalstjenlige bestemmelser .
2 . De i litra a ) og b ) i foregaaende stykke omhandlede bestemmelser fastsaettes i loebet af overgangsperioden .
3 . ..."
7 . Foer oprettelsen af EOEF havde medlemsstaterne bilaterale aftaler med hinanden om gensidig adgang for et paa forhaand fastsat antal erhvervskoeretoejer til at udfoere transporttjeneste til og gennem hinandens omraader . Det var hensigten, at liberaliseringen af vejtransport gradvis skulle opnaas ved at erstatte disse bilaterale aftaler og nationale kvoter med indfoerelsen af en ordning med faellesskabstilladelser, hvorved koeretoejer fra medlemsstater ville faa udstedt en tilladelse til at drive transportvirksomhed paa alle ruter mellem alle medlemsstater inden for rammerne af en faellesskabskvote, som skulle fordeles blandt alle medlemsstater . Denne liberalisering skred beklagevis kun langsomt frem, og Kommissionen har i sit skriftlige indlaeg kun naevnt to faellesskabsretsakter paa dette omraade, nemlig Raadets direktiv 65/269/EOEF af 13 . maj 1965 ( EFT 1965-1966, s . 57 ) og Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3164/76 af 16 . december 1976 om faellesskabskontingentet for vejgodstransport mellem medlemsstaterne ( EFT 1976, L 357, s . 1 ). Selv om andre faellesskabsretsakter er blevet naevnt, navnlig i den belgiske regerings meget fyldige indlaeg, staar det fast, at den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren paa referencedatoen i denne sag var meget langt fra at vaere gennemfoert .
8 . Ifoelge Raadets direktiv 65/269/EOEF fandtes der to modeller tilladelser til vejgodstransport inden for Faellesskabet for enkelte koeretoejer, enten for enkelte ture eller for en periode . Direktivets artikel 1 bestemte, at medlemsstaterne skulle traeffe de noedvendige foranstaltninger til sikring af, "at de tilladelser, som er noedvendige for den internationale godstransport ad landevej til eller fra en medlemsstats omraade eller for transitkoersel gennem en eller flere medlemsstaters omraader, fra 1 . januar 1966 udstedes af de komptente myndigheder i den medlemsstat, i hvilken det koeretoej, som skal anvendes til transporten, er indregistreret ." Den stat, hvor koeretoejet er indregistreret, er i almindelighed den stat, hvor den transportvirksomhed, der bruger koeretoejerne, er etableret .
9 . Ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3164/76 blev der indfoert et faellesskabskontingent og en ordning med faellesskabstilladelser . Som Kommissionen har paapeget i sit skriftlige indlaeg, bestemmer forordningens artikel 2, stk . 6, at faellesskabstilladelserne udstedes af medlemsstaternes kompetente myndigheder for de paa deres omraade etablerede transportvirksomheder . I henhold til forordningens artikel 2, stk . 1, berettiger faellesskabstilladelserne deres indehavere til at udfoere vejgodstransport mellem medlemsstaterne med undtagelse af al indenrigstransport paa en medlemsstats omraade . Man vil bemaerke, at baade direktivet og forordningen er baseret paa, at transportvirksomheden er etableret i den medlemsstat, der udsteder tilladelsen .
10 . Efter dommen i sag 13/83, Parlamentet mod Raadet, fremsatte Kommissionen et omfattende forslag til Raadets forordning om adgang til markedet for vejgodstransport mellem medlemsstaterne ( EFT 1987, C 65, s . 4 ), som indeholdt bestemmelser om vaesentlige forhoejelser af faellesskabskontingentet indtil 1992 og derefter en fuldstaendig afskaffelse af kontingenterne ( baade faellesskabskontingenterne og de bilaterale kontingenter ) og udstedelse af faellesskabstilladelse, paa betingelse af at visse standarder er opfyldt, som ville give transportvirksomheder adgang til transportmarkederne uden kvantitative restriktioner . Saadanne tilladelser skulle udstedes af myndighederne i den medlemsstat, hvor transportvirksomheden er etableret . Paa grundlag af dette forslag udstedte Raadet forordning ( EOEF ) nr . 1841/88 af 21 . juni 1988 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 3164/76 ( EFT L 163, s . 1 ), som i praeamblen henviser til dommen i sagen Parlamentet mod Raadet og til Raadets samtykke til oprettelsen af et frit marked uden kvantitative begraensninger paa omraadet for vejgodstransport senest i 1992 . Det er kun noedvendigt at henvise til forordningens artikel 1, skt . 4, hvorefter foelgende artikler indsaettes i forordning nr . 3164/76 :
"Artikel 4a
1 . Fra den 1 . januar 1993 ophaeves faellesskabskontingenterne, de bilateraler kontingenter mellem medlemsstaterne og kontingenterne for vejgodstransport i transit til og fra tredjelande for transportvirksomheder i Faellesskabet .
2 . Fra den i stk . 1, naevnte dato vil adgangen til markedet for graenseoverskridende vejgodstransport i Faellesskabet blive undergivet en ordning med faellesskabslicenser, der udstedes paa grundlag af kvalitative kriterier .
Artikel 4b
Senest den 30 . juni 1991 vedtager Raadet paa grundlag af forslag fra Kommissionen i henhold til Traktatens artikel 75 de foranstaltninger, som er noedvendige til gennemfoerelse af artikel 4a .
Artikel 4c
De bilaterale kontingenter, der fortsat gaelder i overgangsperioden, skal fra 1 . juli 1988 og indtil den planlagte ophaevelse maengdemaessigt afpasses efter handels - og trafikbehovet, herunder transitbehovet ."
11 . Udgangspunktet for behandlingen af det foerste spoergsmaal, som Raad van State har forelagt, er Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Raadet, hvori man behandlede raekkevidden og virkningerne af Raadets forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 75, og navnlig den rolle, som den frie udveksling af tjenesteydelser spiller i transportsektoren . Domstolen fandt ( dommens praemis 46 ), at der endnu ikke var indfoert et samlet regelsaet, der kunne betegnes som en faelles transportpolitik som omhandlet i Traktatens artikler 74 og 75 . Hvad navnlig angaar den frie udveksling af tjenesteydelser, antog Domstolen, at de forpligtelser, der er paalagt Raadet ved artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), omfattede gennemfoerelse af den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet . Raadet skulle i henhold til artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) udvide den frie udveksling af tjenesteydelser til transportsektoren inden overgangsperiodens udloeb, for saa vidt angaar international transport til eller fra en medlemsstats omraade eller gennem en eller flere medlemsstaters omraader, og som led i den frie udveksling af tjenesteydelser inden for transportsektoren at fastsaette de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende ( Domstolens praemis 67 ). Domstolen udtalte foelgelig, at Raadet i strid med Traktaten havde undladt at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet og at fastsaette de betingelser, paa hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende .
12 . I samme dom i praemisserne 62 og 63 forkastede Domstolen imidlertid udtrykkeligt argumentet om, at udloebet af den i Traktatens artikel 8 naevnte overgangsperiode havde medfoert, at Traktatens artikler 59 og 60 var blevet umiddelbart anvendelige paa transportomraadet . Domstolen paapegede, at de for den frie udveksling af tjenesteydelser gaeldende principper skal gennemfoeres via indfoerelsen af en faelles transportpolitik, isaer ved faelles regler for international transport og ved fastsaettelse af de betingelser, under hvilke trransportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende; disse regler og betingelser er omhandlet i artikel 75, stk . stk . 1, litra a ) og b ), og omfatter noedvendigvis realiseringen af den frie udveksling af tjenesteydelser .
13 . Raad van State erkender, at Traktatens bestemmelser om tjenesteydelser i lyset af denne dom ikke kunne paaberaabes for nationale domstole i transportsektoren . Raad van State er dog af den opfattelse, at det er muligt, at artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) kunne paaberaabes, for saa vidt bestemmelserne gaar ud paa, at Raadet skal gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren, fordi Domstolen anerkendte, at disse bestemmelser omfattede en specifik forpligtelse til at udvide den frie udveksling af tjenesteydelser til transportsektoren, statuerede, at denne forpligtelse var tilstraekkeligt klart defineret til, at Domstolen kunne fastslaa, at Raadet havde tilsidesat Traktaten i dette omfang, og fandt, at forpligtelsen burde have vaeret opfyldt foer overgangsperiodens udloeb .
14 . Raad van State' s argumentation har betydelig vaegt, da Domstolens dom faktisk viser, at afsnittet om transport ikke blot giver Raadet en generel lovgivningsbefoejelse, men paalaegger det specifikke og praecise forpligtelser . Efter min opfattelse kan det imidlertid ikke antages, at Raadets manglende opfyldelse af sine forpligtelser i henhold til artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) havde til resultat, at disse bestemmelser, i det omfang de kraevede, at Raadet skulle gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, skabte individuelle rettigheder, som borgerne i medlemsstaterne kunne paaberaabe sig i sager for nationale domstole med henblik paa begivenheder, som fandt sted foer den 24 . februar 1982 eller paa denne dato, som er det afgoerende tidspunkt i naervaerende sag . For det foerste maa det erindres, at det praecise omfang af disse forpligtelser kun kan fastslaas ved henvisning til Traktatens bestemmelser om tjenesteydelser, og Domstolen naaede sit resultat i denne henseende ved ( i praemis 64 ) at henvise til artiklerne 59 og 60 som fortolket i den allerede citerede Webb-sag, 279/80, og ogsaa ( i praemis 65 ) under henvisning til artiklerne 59, 60 og 61 sammenholdt med artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ). At antage, at artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) isoleret set havde direkte virkning, ville vaere ensbetydende med at tillaegge artikel 59 direkte virkning med hensyn til transportydelser paa trods af det udtrykkelige forbehold i artikel 61, stk . 1, og den udtrykkelige udtalelse i dommen om, at artikel 59 ikke havde direkte virkning i transportsektoren ved overgangsperiodens udloeb . Desuden antog Domstolen udtrykkeligt i samme afsnit af dommen, at gennemfoerelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser skal opnaas inden for rammerne af den faelles transportpolitik, og udtrykkeligt udtalte ( i praemis 71 ), at Raadet, foruden de noedvendige liberaliseringsforanstaltninger, frit kan vedtage de supplerende bestemmelser, det anser for noedvendige, og at goere det i den raekkefoelge, det finder rigtigst . Hvis det paa grundlag af denne fortolkning af dommen i sagen Parlamentet mod Raadet antages, at artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) isoleret set havde direkte virkning ved overgangsperiodens udloeb, ville det vaere i strid med dommens ordlyd .
15 . Desuden refererer Raad van State' s foerste spoergsmaal til retstilstanden den 24 . februar 1982, dvs . mere end tre aar foer dommen i sagen Parlamentet mod Raadet . Mens det spoergsmaal kunne opstaa, om Raadets fortsatte passivitet efter denne dom kunne foere til en fornyet overvejelse af Traktatens bestemmelsers direkte virkning - et spoergsmaal, som jeg vil vende tilbage til senere - kan de efter min opfattelse, paa baggrund af Domstolens dom, ikke have haft direkte virkning paa den dato, som naervaerende sag drejer sig om .
16 . Efter min opfattelse foelger det af denne dom, at paa transportomraadet kan hverken Traktatens bestemmelser om tjenesteydelser eller Traktatens bestemmelser om transport eller disse bestemmelser i forening paaberaabes med henblik paa begivenheder, der fandt sted den 24 . februar 1982, som grundlag for rettigheder, som borgere i medlemsstater kan paaberaabe sig i sager for nationale domstole, og at det foerste forelagte spoergsmaal foelgelig maa besvares benaegtende .
17 . Heraf foelger ogsaa, at det andet spoergsmaal, som kun er forelagt for det tilfaelde, at det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, ikke kraever svar .
18 . Foer jeg konkluderer, boer jeg naevne et punkt, som navnlig er blevet fremhaevet af den nederlandske regering . I dommen i sagen Parlamentet mod Raadet fandt Domstolen, at det ikke var fornoedent at tage stilling til, hvilke konsekvenser det ville have, hvis Raadet efter at have tabt sagen stadig undlod at handle . Dette spoergsmaal var blevet rejst under retsforhandlingerne, men Domstolen var af den opfattelse, at problemet var hypotetisk og kun ville opstaa, hvis Raadet undlod at opfylde dommen inden for en rimelig frist . Den nederlandske regering mener, at dommens virkning i denne henseende er at give Raadet en frist til at opfylde sine forpligtelser til at gennemfoere fri udveksling af tjenesteydelser med hensyn til transport, og den har anfoert, at det ved udloebet af denne frist maa anerkendes, at Traktatens artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ) sammenholdt med dens artikler 59, 60 og 61 har direkte virkning, fordi omfanget og arten af den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren er blevet anerkendt af Domstolen som vaerende defineret tilstraekkeligt praecist . Den nederlandske regering anser det for oenskeligt af hensyn til retssikkerheden, at Domstolen i denne sag boer afklare spoergsmaalet, paa hvilket tidspunkt den rimelige frist, som der henvises til i dens tidligere dom, udloeber .
19 . Som svar paa spoergsmaal stillet under den mundtlige forhandling, fremfoerte regeringen ingen kriterier for afgoerelsen af, hvornaar den rimelige frist ville udloebe, men Kommissionens befuldmaegtigede paapegede, at naar Kommissionen havde fremsat et forslag for Raadet, maatte der gives Raadet en rimelig frist til at droefte dette forslag . Med henvisning til forordning nr . 1841/88 rejste han ogsaa det spoergsmaal, om Raadet kan opfylde kravet at handle inden for en rimelig frist ved at indfoere en overgangsordning ledsaget af en endelig dato, paa hvilken den frie udveksling af tjenesteydelser ville blive gennemfoert .
20 . Jeg er enig i den nederlandske regerings opfattelse, for saa vidt det efter min mening med rette kan antages, at dommen i sagen Parlamentet mod Raadet lader den mulighed staa aaben, at Traktatens bestemmelser, saafremt Raadet fortsat undlader at handle efter udloebet af en rimelig frist fra dommens dato, inden for visse graenser kan antages at skabe visse rettigheder, som borgerne kan paaberaabe sig for de nationale domstole .
21 . Men dette spoergsmaal opstaar ikke i denne sag, da den situation, som den nationale ret har udtalt, at den skal tage stilling til, er situationen den 24 . februar 1982, mens dommen i sagen Parlamentet mod Raadet blev afsagt ca . tre aar senere, den 22 . maj 1985 . Foelgelig er spoergsmaalet for denne sags vedkommende hypotetisk, og det ville efter min opfattelse ikke vaere passende, at Domstolen tog stilling til det . Hvis spoergsmaalet skulle afgoeres, ville det efter min mening vaere noedvendigt at overveje, om Raadet havde handlet tilstraekkeligt hurtigt for at liberalisere tjenesteydelser i transportsektoren, bl.a . ved at traeffe de noedvendige foranstaltninger i henhold til artikel 4, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3164/76 til gennemfoerelse af forordningens artikel 4, stk . 1, for ogsaa at liberalisere tjenesteydelser i transportsektoren med hensyn til de betingelser, paa hvilke transportvirksomheder, der ikke er etableret i indlandet, kan udfoere transporttjenesteydelser i en medlemsstat, og saafremt spoergsmaalet skulle opstaa for andre former for transport end landevejstransport, om Raadet havde handlet tilstraekkeligt hurtigt for at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser med hensyn til disse andre transportformer . Det ville ogsaa vaere noedvendigt at overveje, om de af Raadet vedtagne liberaliseringsforanstaltninger var egnede til fuldt ud at gennemfoere princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, kun med forbehold af transportsektorens noedvendige krav set i sammenhaeng med den faelles transportpolitik . Med hensyn til udloebet af den rimelige frist, der naevnes i dommen i sagen Parlamentet mod Raadet, er det efter min mening klart sandsynligt, nu da der er gaaet mere end fire aar siden datoen for denne dom ( og naesten 20 aar siden overgangsperiodens udloeb ), at vi meget snart vil naa det punkt, hvor denne frist vil udloebe, hvis den da ikke allerede er udloebet .
22 . Foelgelig foreslaar jeg, at Raad van State' s spoergsmaal boer besvares saaledes :
"EOEF-Traktatens artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), skaber ikke individuelle rettigheder, som borgere i medlemsstaterne kan paaberaabe sig i sager for nationale domstole med hensyn til begivenheder, som fandt sted den 24 . februar 1982 ."
(*) Originalsprog : engelsk .
Top