Vigtig juridisk meddelelse
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 3. maj 1990. - QUIETLYNN LTD OG BRIAN JAMES RICHARDS MOD SOUTHEND BOROUGH COUNCIL. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: CROWN COURT, CHELMSFORD - FORENEDE KONGERIGE. - FRIE VAREBEVAEGELSER - FORTOLKNING AF EOEF-TRAKTATENS ARTIKLER 30 OG 36 - NATIONALT FORBUD MOD SALG AF LOVLIGE PORNOGRAFISKE ARTIKLER FRA UAUTORISEREDE PORNOFORRETNINGER. - SAG C-23/89.
Samling af Afgørelser 1990 side I-03059
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . I den sag, jeg nu skal gennemgaa, skal Domstolen endnu en gang tage stilling til fortolkningen af det i EOEF-Traktatens artikel 30 indeholdte begreb "kvantitative indfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning", og i givet fald, til fortolkningen af Traktatens artikel 36 .
2 . Chelmsford Crown Court har fremsat anmodning herom, saaledes at denne ret kan bedoemme den i England og Wales gaeldende Local Government ( Miscellaneous Provisions ) Act 1982' s overensstemmelse med faellesskabsretten . Jeg skal p.t . begraense mig til at sige, at denne lov vedroerer handel med saakaldte "pornografiske artikler" ( der er naermere defineret ), og den overlader det til lokale myndigheder at anordne, at lovens bilag 3 finder anvendelse, hvilket medfoerer, at handel med naevnte artikler - naar denne er af vaesentligt omfang (" significant degree ") - kun maa finde sted med behoerig autorisation .
3 . Sagsoegte i hovedsagen besluttede at indfoere en saadan ordning - der ogsaa er blevet gennemfoert i andre kommuner, men ikke overalt i lovens anvendelsesomraade - fra 23 . juni 1983 . Sagsoegerne i hovedsagen blev beroert heraf, da de i sagsoegtes omraade - tilsyneladende foruden andre autoriserede forretninger - driver handel med de paagaeldende indenlandske og importerede artikler . Da de fortsatte hermed til trods for, at autorisation var blevet afslaaet, blev der gennemfoert en straffesag for Southend Magistrates Court, hvor de i februar 1986 blev kendt skyldige . De paaankede dommen til Chelmsford Crown Court . Under denne sag anfoerte de bl.a . til deres forsvar, at den foernaevnte lov ikke var forenelig med faellesskabsretten, da den medfoerte en importhindring efter betydningen i EOEF-Traktatens artikel 30 ( jeg skal senere komme ind paa de naermere detaljer i deres argumentation ). Da dette anbringende ikke forekom retten at vaere uden en vis betydning, udsatte den sagen og forelagde Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal :
"1 ) Saafremt en medlemsstat ( naar en lokal myndighed har besluttet, at lovgivningen skal anvendes i dennes omraade, og dermed har indfoert kravet om autorisation af lokaler, der anvendes til pornoforretninger ) forbyder bl.a . salg af lovlige pornografiske artikler fra uautoriserede pornoforretninger, og saafremt formaalet med forbuddet er at give den lokale myndighed mulighed for at udoeve kontrol med pornoforretninger i omraadet, og saafremt virkningen har vaeret at begraense appellanternes salg af varer fra andre medlemsstater, fordi de har forsoegt at undgaa overtraedelse af loven ved hjaelp af deres lagerpolitik og derved har solgt faerre artikler, importeret fra andre medlemsstater, end de ellers ville have gjort og derved har begraenset adgangen til pornografiske artikler fremstillet i andre medlemsstater, er da et saadant forbud en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner som omhandlet i Traktatens artikel 30?
2 ) Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende, er da en saadan foranstaltning berettiget i henhold til artikel 36?
3 ) Saafremt forbuddet som omtalt i spoergsmaal 1 er i strid med artikel 30 og ikke er berettiget i henhold til artikel 36, kan forbuddet da ikke haandhaeves i sin helhed over for en handlende i medlemsstaten, eller kan det kun haandhaeves i det omfang, hvori forbuddet vedroerer handel med varer fremstillet i eller importeret fra andre medlemsstater?"
4 . Henset til de skriftlige og mundtlige indlaeg, der er afgivet, skal jeg fremkomme med foelgende vurdering :
B - Jus
5 . 1 . Hvis man tager udgangspunkt i den norm, der blev udviklet vedroerende artikel 30 i dom i sag 8/74 ( 1 ), og som til stadighed gentages i tilsvarende sager ( jfr . navnlig dommene i sag 75/81 og C-69/88 ( 2 )), maa man overveje, om den paagaeldende foranstaltning "direkte eller indirekte, oejeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet", og det er vanskeligt at bestride, at dette er tilfaeldet .
6 . Det er faktisk taenkeligt, at salget og dermed ogsaa importen ville vaere stoerre uden den naevnte lov og deraf foelgende lokale anordninger, dvs . saafremt saakaldte pornografiske artikler kunne saelges frit . Det er faktisk en mulighed, at en uhindret udbredelse af pornoforretninger skaber efterspoergsel og tillige medfoerer en stigning i den eksisterende efterspoergsel, da denne jo lettere ville kunne tilfredsstilles, end i det tilfaelde, hvor en potentiel koeber maa begive sig til et andet sted ( med autoriserede pornoforretninger ) eller maa ulejlige sig med et - endnu besvaerligere - postordrekoeb . Bestemmelserne om salg af pornografiske artikler kan altsaa - det kan man uden videre laegge til grund - foere til en formindskelse af importstroemmen og saaledes falde ind under anvendelsesomraadet for artikel 30 .
7 . 2 . En samlet vurdering af Domstolens praksis paa dette omraade viser imidlertid, at man ikke maa blive ved denne betragtning . Den naevnte regel er i virkeligheden kun et foerste led af den undersoegelse, der er noedvendig . Naar det er sket, afhaenger det yderligere af andre forhold, og der skal navnlig - som Kommissionen og andre implicerede har paapeget under sagen - foretages en sondring paa grundlag af omstaendighederne i det enkelte tilfaelde .
8 . a ) Ser man herefter naermere paa Domstolens praksis, og holder man sig for oeje, at der i denne sag ikke er tale om et regelret forbud mod salg af visse produkter, men derimod om regler for markedsfoering, som under visse omstaendigheder udelukker salg ( saafremt det antager et vaesentligt omfang ) fra visse lokaliteter, finder man nemt lignende sager, der ligeledes kun vedroerer afsaetningsvilkaarene for visse varer, og som fastslaar, at EOEF-Traktatens artikel 30 ikke finder anvendelse i saadanne tilfaelde ( selv om en vis betydning for importen ikke kunne udelukkes ).
9 . Jeg kan f.eks . naevne det forhold, der blev behandlet i sag 155/80 ( 3 ) angaaende salg af bagervarer, der paa visse tidspunkter af natten ikke maa udbringes til detailforretninger og forbrugere, men kun til grossister og mellemhandlere . I denne sag var det et centralt og klart punkt, at samhandelen inden for Faellesskabet desuagtet var mulig, og der kunne foelgelig ikke antages at foreligge en overtraedelse af artikel 30 .
10 . Jeg skal endvidere henvise til dom i sag 75/81 ( angaaende forbud mod salg af visse alkoholiske drikkevarer fra belgiske udskaenkningssteder ). I denne sag var det vaesentligt, at bestemmelserne ikke vedroerte andre former for afsaetning, hvorfor det statueredes - da der i virkeligheden ikke var nogen sammenhaeng med importen - at EOEF-Traktatens artikel 30 ikke fandt anvendelse .
11 . I denne forbindelse blev ogsaa det forhold, der forelaa til paakendelse i sag 20/87 ( 4 ) ( angaaende en bestemmelse i den franske lovgivning om tilladelser til supermarkeder, der kan vaere forbundet med en begraensning af salget, ogsaa af importerede varer ) anfoert med rette . Under denne sag blev det ligeledes undersoegt, om artikel 30 var relevant, hvilket ganske vist blev afvist af generaladvokaten under henvisning til, at den paagaeldende lovgivning uden forskel paavirkede salget af importerede varer og indenlandsk producerede varer . Domstolen tilsluttede sig tilsyneladende denne vurdering . Det er i hvert fald betegnende, at man i dommen slet ikke kommer ind paa artikel 30, men at bedoemmelsen alene foretages paa grundlag af Traktatens artikel 52 ( etableringsret ).
12 . Ikke mindst er ogsaa den nyligt afsagte dom i sag C-145/88 ( 5 ) af interesse . Sagen angik et forbud mod salg af visse varer om soendagen . Dommen er interessant, fordi Domstolen allerede i det foerste afsnit, der indeholder en bedoemmelse, fremhaever, at det principielt ikke herved goeres vanskeligere at saelge produkter, der er indfoert fra andre medlemsstater, end indenlandske produkter, hvorved henvises til, at bestemmelserne finder anvendelse uden forskel paa importerede og indenlandske produkter .
13 . Paa grundlag af den anfoerte retspraksis skal jeg i denne sag bringe en tilsvarende konklusion i forslag - hvilket ikke forekommer mig helt uberettiget - nemlig, at det statueres, at den lovgivning, der foreligger til paadoemmelse i hovedsagen, ikke er omfattet af Traktatens artikel 30 . I overensstemmelse med retspraksis kan man her med god grund ligeledes sige, at "Local Government Act 1982" ikke har nogen forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne, da salget af de artikler, der er omfattet af denne lov, i hvert fald er mulig ad andre kanaler end gennem pornoforretninger, nemlig fra forretninger, der ikke er undergivet kravet om autorisation ( fordi salget af pornografiske artikler ikke har antaget "significant degree ") eller pr . postordre, selv om der for sidstnaevnte tilfaelde ( som det blev anfoert under den mundtlige forhandling ) gaelder visse begraensninger ( uden hensyn til varernes oprindelse ).
14 . b ) For saa vidt angaar de oevrige domme, der er blevet paaberaabt under sagen, skal jeg derimod bemaerke, at de i grunden ikke er relevante og derfor ikke kan foere til nogen anden vurdering i denne sag .
15 . Disse domme vedroerer sager, hvori der - med hensyn til regler, som uden forskel fandt anvendelse paa indenlandske og importerede varer - navnlig blev lagt vaegt paa, om de i realiteten medfoerte en negativ forskelsbehandling for importerede varer, hvilket i saa fald medfoerte anvendelse af artikel 30 . Kommissionen har i denne forbindelse med rette henvist til, at sagerne hovedsageligt vedroerte bestemmelser om de betingelser, som kraevedes opfyldt af selve varerne ( og hvor foelgelig noedvendigheden af en tilsvarende tilpasning af importerede varer kunne udgoere en handelshindring - jfr . den af Kommissionen paa s . 10 i det skriftlige indlaeg anfoerte retspraksis ), eller der var tale om sager vedroerende i hvert fald en begraensning af reklamen for visse varer ( jfr . dom i sagerne 152/78 og C-362/88 ( 6 )), hvilket heller ikke svarer til omstaendighederne i denne sag .
16 . Inddrager man imidlertid de kriterier, der er blevet udviklet i disse domme, i undersoegelsen af denne sag - hvilket kan forekomme naerliggende i betragtning af den forelaeggende rets henvisning til, at sagsoegerens salg af varer fra andre medlemsstater begraensedes - ville det alligevel i sidste ende ikke aendre vurderingen, for saa vidt angaar anvendeligheden af EOEF-Traktatens artikel 30 .
17 . Sagsoegerne har som bekendt i denne forbindelse anfoert foelgende argumenter : Det er klart, at der ikke kan drives handel i vaesentligt omfang med de paagaeldende varer, saafremt den omtvistede engelske lov finder anvendelse, og der meddeles afslag paa autorisation af en pornoforretning . Dette beroerer navnlig importerede varer, da de er ioejnefaldende (" conspicuous "), og saaledes ikke tilladt til udstilling eller salg i mindre forretninger . Desuden beroeres de i saerlig grad, fordi man kun kan have et lille lager heraf i en forreting, der har faaet afslag paa autorisation; det er imidlertid ubestrideligt, at import kun er rentabel, saafremt den antager et stoerre omfang .
18 . I den forbindelse maa det foerst siges, at den forelaeggende ret ved sin bedoemmelse i denne sag tilsyneladende ikke har lagt vaegt paa det foerste af de anfoerte argumenter ( de importerede varers ioejnefaldende karakter ), hvorfor det foelgelig kan lades ude af betragtning . Grunden hertil er maaske, at det ikke er lykkedes at overbevise dommeren om, at importerede varer udmaerker sig ved at vaere saerlig originale ( i hvert fald har den britiske regering under retsforhandlingerne anfoert, at produktionsstrukturen i den henseende ikke er forskellig i de enkelte medlemsstater, samt af "ioejnefaldende" pornografiske artikler ligeledes fremstilles i Det Forenede Kongerige ). Men det er muligvis ogsaa af betydning, at kriteriet "significant degree", der er anvendt i den engelske lov fra 1982, skal forstaas saaledes, at alene forretninger, der hovedsageligt ( og ikke kun accessorisk til salg af blade ) driver handel med pornografiske artikler, omfattes heraf ( jfr . den i den britiske regerings skriftlige indlaeg anfoerte retspraksis ). Dette udelukker imidlertid paa ingen maade, at salg af ioejnefaldende pornografiske artikler kan finde sted fra ikke-autoriserede forretninger, saa laenge det blot ikke drejer sig om forretningens hovedaktivitet .
19 . For det andet er det vaesentligt - og dette vedroerer anden del af den anfoerte argumentation - at der under sagen ikke er blevet paavist en nedgang i den samlede import af pornografiske artikler ( hvilket den britiske regering udtrykkeligt har bestridt under henvisning til, at salg er muligt fra andre forretninger end pornoforretninger ), men tvaertimod kun blev formodet, at der var tale om et fald i sagsoegernes import . Med hensyn til artikel 30 er det imidlertid den foerste situation, der er af betydning . Desuden blev der i oevrigt ogsaa med rette ytret tvivl om den paastaaede udvikling i sagsoegernes importvirksomhed . Denne stoettes paa den omstaendighed, at sagsoegerne driver handel af betydeligt omfang ( da de tilsyneladende indgaar i en forretningskaede, der - ifoelge det under den mundtlige forhandling oplyste - driver mere end 50 pornoforretninger i Det Forenede Kongerige ). De har altsaa givetvis ogsaa mulighed for at foretage import af rentabelt omfang, ikke mindst fordi den i denne sag omtvistede britiske lov - som repraesentanten for Southend Borough Council overbevisende forklarede - slet ikke vedroerer lager-beholdningen og stoerrelsen heraf . - Der kan altsaa naeppe vaere tale om, at den i hovedsagen omtvistede britiske lov udgoer en specifik hindring af importen .
20 . c ) En samlet vurdering af alle de forhold, der er af betydning for EOEF-Traktatens artikel 30 - saaledes som de fremgaar af den hidtidige retspraksis - foerer saaledes til den konklusion, at den anfaegtede britiske lov ikke kan antages at vaere uforenelig med EOEF-Traktatens artikel 30 .
21 . 3 . Hvis det forholder sig saaledes, er det faktisk ikke noedvendigt at gaa ind paa det spoergsmaal, der yderligere er rejst - nemlig om en saadan forholdsregel kan anses for begrundet, navnlig under henvisning til Traktatens artikel 36 . Lad mig imidlertid for fuldstaendighedens skyld - for det lidet taenkelige tilfaelde, at Domstolen skulle naa til et andet resultat vedroerende anvendelsen af artikel 30 - fremkomme med foelgende bemaerkninger .
22 . a ) For det foerste kan det, der i retspraksis er blevet udviklet vedroerende de - retfaerdiggoerende - "tvingende hensyn" - i relation til markedsfoeringsregler, der uden forskel finder anvendelse paa indenlandske og importerede varer - komme ind i billedet . Hertil hoerer "isaer" ( hvilket angiver, at opregningen ikke er udtoemmende ) redelig handelsskik og hensynet til forbrugerbeskyttelse ( jfr . dom i sag 120/78 ( 7 ) og dom i sag 16/83 ( 8 )); i dom i sag 302/86 ( 9 ) anfoeres tillige miljoehensyn, og i dom i sag 145/88 anfoeres helt generelt som legitimt hensyn socialpolitiske og -oekonomiske formaal .
23 . I denne sag er det klart, at det er saerlig naerliggende at overveje hensynet til forbrugerbeskyttelse som legitimt hensyn .
24 . Selv om salg af de varer, det drejer sig om, ikke er direkte forbudt, kunne dette hensyn vaere af betydning, da afsaetningen som foelge af den anfaegtede lov kan haemmes i visse omraader ( hvor f.eks . hensynet til beskyttelse af unge eller saerligt foelsomme befolkningsgrupper findes at tilsige det ), og fordi man herigennem ogsaa - ved at begraense pornoforretningernes antal - kan forhindre, at visse kommuner oversvoemmes af denne slags artikler, der kunne virke demoraliserende . Det er min opfattelse, at disse synspunkter snarere kunne paaberaabes til stoette for artikel 36 ( restriktioner vedroerende indfoersel, som er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed ).
25 . Ydermere kan den omtvistede lovgivning bidrage til en forbrugerbeskyttelse, for saa vidt som den tillader en vis kontrol med autoriserede salgssteder . Salg til mindreaarige ( der ikke har adgang til pornoforretninger ) kan saaledes forhindres - ved lejlighedsvis kontrol - ligesom der paa denne maade - ved trussel om tilbagekaldelse af tilladelsen - kan oeves indflydelse paa forretningsfoerelsen, saaledes at en forretningsskik, der er lidet serioes ( hvad pris og kvalitet angaar ), bringes til ophoer .
26 . Det maa endvidere konstateres, at den paagaeldende lovgivning tilgodeser proportionalitetsprincippet ( til hvis betydning der f.eks . blev henvist i dom i sag 302/86 ), da de lokale myndigheder netop med den praksis, der foeres med hensyn til tilladelser, hvilken ikke er unddraget domstolskontrol, kan laegge vaegt paa, at afsaetningen af de paagaeldende artikler, der ikke netop kan anses for saedvanlige handelsvarer, holdes paa et rimeligt niveau . Derimod ville jeg ikke laegge afgoerende vaegt paa den omstaendighed, at hensynet til forbrugerbeskyttelse, som jeg tidligere har omtalt, ikke tilgodeses ensartet over hele landet, da et saadant krav ikke fremgaar af retspraksis og vel heller ikke uden videre kan udledes af forholdets natur .
27 . b ) For det andet kan man ligeledes taenke sig, at forholdet stoettes paa EOEF-Traktatens artikel 36, hvorefter importbegraensninger bl.a . kan vaere begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed eller til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed .
28 . De foerstnaevnte hensyn er klart af betydning, for saa vidt som den anfaegtede lovgivning kan tilgodese en vis beskyttelse af unge og saerligt foelsomme befolkningsgrupper; sidstnaevnte kommer i betragtning i det omfang, hvori lovgivningen kan forhindre, at pornoforretninger indrettes i visse omraader ( f.eks . i beboelsesomraader, hvor et livligt forretningsliv ville foeles forstyrrende ).
29 . I denne forbindelse blev der med rette - over for den indsigelse, som blev fremfoert af sagsoegerne i hovedsagen - ligeledes henvist til, at der ikke her stilles krav om en ensartet regel, som finder anvendelse over hele landet ( hvilket navnlig kan udledes af dom i sag 34/79 ( 10 ) og 121/85 ( 11 )). Det kan foelgelig ikke kritiseres, at den naermere anvendelse af den anfaegtede lov er overdraget lokale myndigheder, der bedst er i stand til at bedoemme de lokale forhold . Der blev endvidere med rette henvist til, at det ifoelge Domstolens praksis ( jfr . dom i sag 34/79 ) i denne henseende tilkommer hver medlemsstat at fastlaegge kravene i overensstemmelse med sine egne vaerdinormer og i den af staten valgte form, samt at medlemsstaterne raader over et skoen med hensyn til opretholdelsen af den offentlige orden ( jfr . dom i sag 30/77 ( 12 )), der alt efter tid og sted kan foere til forskellige resultater .
30 . Ikke mindst maa man vel ogsaa medgive fortalerne for den anfaegtede lovgivning, at den omstaendighed, at kravet om autorisation er begraenset til forretninger, hvis handel med pornografiske artikler er af vaesentligt omfang (" significant degree "), maa anses for at stoette proportionalitetsprincippet, ogsaa selv om der beklageligvis i en periode er tale om en vis usikkerhed ved afgoerelsen heraf, hvilken foerst vil forsvinde i takt med en naermere afklaring i retspraksis .
31 . c ) Henset til, at det endelig heller ikke ses, at sidste led i artikel 36 - der har til formaal at forhindre vilkaarlig forskelsbehandling eller skjulte begraensninger af samhandelen - finder anvendelse ( som bekendt blev det ikke gjort gaeldende, at loven selv bevirker en vilkaarlig forskelsbehandling, men alene, at den kunne blive haandhaevet vilkaarligt ), foerer dette noedvendigvis til den konklusion, at den anfaegtede lovgivning - saafremt den alligevel er omfattet af EOEF-Traktatens artikel 30 - i hvert fald kan anses for berettiget ud fra de netop anfoerte hensyn .
C - Konklusion
32 . Paa baggrund heraf foreslaar jeg, at Domstolen besvarer det af Chelmsford Crown Court forelagte spoergsmaal saaledes :
"Fortolkningen af EOEF-Traktatens artikel 30, som den fremgaar af retspraksis paa omraadet, giver ikke grundlag for at antage, at anvendelse af Local Government ( Miscellanous Provisions ) Act 1982, hvorefter det er forbudt at saelge pornografiske artikler fra uautoriserede pornoforretninger i en kommune, kan betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion i artikel 30' s forstand ."
(*) Originalsprog : tysk .
( 1 ) Dom af 11 . juli 1974, Dassonville ( 8/74, Sml . s . 837 ).
( 2 ) Dom af 31 . marts 1982, Joseph Henri Thomas Blesgen mod den belgiske stat ( 75/81, Sml . s . 1211 ); dom af 7 . marts 1990, H . Krantz GmbH mod 1 . Ontvanger der direkte Belastingen von Kerkrade og 2 . den nederlandske stat ( C-69/88, Sml . s . I-583 ).
( 3 ) Dom af 14 . juli 1981, boedesag mod Sergius Oebel ( 155/80, Sml . s . 1993 ).
( 4 ) Dom af 8 . december 1987, Anklagemyndigheden mod Gauchard ( 20/87, Sml . s . 4879 ).
( 5 ) Dom af 23 . november 1989, Torfaen Bourough Council mod B & Q PLC ( C-145/88, Sml . s . 3851 ).
( 6 ) Dom af 10 . juli 1980, Kommissionen mod Den Franske Republik ( 152/78, Sml . s . 2299 ); dom af 7 . marts 1990, GB-INNO-BM mod Confédération du commerce luxembourgeois ( C-362/88, Sml . s . I-667 ).
( 7 ) Dom af 20 . februar 1979, Rewe-Zentral AG mod Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein ( 120/78, Sml . s . 649 ).
( 8 ) Dom af 13 . marts 1984, straffesag mod Karl Prantl ( 16/83, Sml . s . 1299 ).
( 9 ) Dom af 20 . september 1988, Kommissionen mod Kongeriget Danmark ( 302/86, Sml . s . 4607 ).
( 10 ) Dom af 14 . december 1979, straffesag mod M . D . Henn og F . E . Darby ( 34/79, Sml . s . 3795 ).
( 11 ) Dom af 11 . marts 1986, Conegate Ltd mod HM Customs & Excise ( 121/85, Sml . s . 1017 ).
( 12 ) Dom af 27 . oktober 1977, Bouchereau ( 30/77, Sml . s . 1999 ).
Top