FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 8. november 1990 ( *1 )
Indhold
A — Faktiske omstændigheder
B — Stillingtagen
1. Skal hjemmelen for forordning nr. 1914/87 være artikel 43 eller artikel 201 i EØF-Traktaten?
2. De retlige grænser for selvfinansieringsprincippet, retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod at tillægge retsregler tilbagevirkende gyldighed
a) Formålet med forordning nr. 1914/87
b) Havde sukkerproducenterne en berettiget forventning om en begrænsning af deres forpligtelse til at udligne tab?
3. Forbuddet mod at lade en erhvervsgren bære risici, der er denne uvedkommende, og afgiftsbelastningens karakter af en uforholdsmæssig foranstaltning
a) En erhvervssektor pålægges risici, der er den uvedkommende
b) Overholdelse af proportionalitetsprincippet
4. Overtrædelse af forbuddet mod forskelsbehandling
a) Højere afgifter for produktionen af B-sukker
b) Magtfordrejning
c) Forskelsbehandling af sukkerindustrien fra medlemsstat til medlemsstat
d) Opkrævning alene ad modum »solidaritetsafgiften«
5. Beskyttelse af ejendomsretten og erhvervsfriheden
a) Krænkelse af ejendomsretten
b) Krænkelse af erhvervsfriheden
6. Tilsidesættelse af de principper, der i tysk ret gælder for opkrævning af skatter og afgifter
Sagens omkostninger
C — Forslag til afgørelse
Hr. præsident,
De herrer dommere,
A — Faktiske omstændigheder
1.
Den sag, jeg her fremsætter forslag til afgørelse i, er en præjudiciel sag, som Finanzgericht Düsseldorf har forelagt Domstolen. Den forelæggende ret rejser her som i sag C-143/88 det spørgsmål, om forordning (EØF) nr. 1914/87 om indførelse for produktionsåret 1986/1987 af en særlig absorptionsafgift for sukker ( 1 ) er gyldig.
2.
Den særlige absorptionsafgift er en afgift på sukkerproduktionen, der først og fremmest skal udligne de underskud på sektorens budget, der skyldes ydelse af eksportrestitutioner. Den særlige absorptionsafgift skal betales i tillæg til en basisproduktionsafgift på 2% af interventionsprisen for sukker, en B-afgift, der pålægges sukkerproduktionen inden for rammerne af B-kvoten og højst kan andrage 37,5% af interventionsprisen ( 2 ), og en absorptionsafgift ( 3 ). Forordningen om den særlige absorptionsafgift blev indført den 2. juli 1987 for produktionsåret 1986/1987, der sluttede den 30. juni 1987.
3.
Den forelæggende ret har vedrørende den usikkerhed, der gør sig gældende med hensyn til forordningens gyldighed, fordi der med den muligvis er sket en overtrædelse af forbuddet mod at tillægge retsregler tilbagevirkende gyldighed, udtrykkeligt henvist til forelæggelseskendelsen i sag C-143/88. Den har desuden forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1)
Er forordning (EØF) nr. 1914/87 om indførelse for produktionsåret 1986/1987 af en særlig absorptionsafgift for sukker (EFT L 183 af 3.7.1987, s. 5) ugyldig, da den særlige absorptionsafgift er en finansieringsafgift, der kun kunne indføres med hjemmel i EØF-Traktatens artikel 201 ?
Subsidiært:
2)
Er den ved Rådets forordning (EØF) nr. 1914/87 indførte særlige absorptionsafgift for sukkerproduktionsåret 1986/1987 forenelig med limiteringen af egenfinansieringen i medfør af artikel 28 i forordning nr. 1785/81 samt med forbuddet mod indgreb i Fællesskabets lovgivningsprocedure ?
Mere subsidiært:
3)
Er indførelsen af den særlige absorptionsafgift for sukker for produktionsåret 1986/1987 forenelig med forbuddet mod, at en erhvervssektor bærer risici, der i forhold til vedkommende markedsordning udgør eksterne risici, samt med det principielle forbud mod urimelige økonomiske omkostninger?
Endnu mere subsidiært:
4)
Er artikel 1 i forordning (EØF) nr. 1914/87 om indførelse for produktionsåret 1986/1987 af en særlig absorptionsafgift for sukker i strid med forbuddet mod forskelsbehandling (EØF-Traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit), idet B-sukker er belagt med en væsentligt højere afgift end A-sukker?
Mest subsidiært:
5)
Er forordning (EØF) nr. 1914/87 om indførelse for produktionsåret 1986/1987 af en særlig absorptionsafgift for sukker i sådanne tilfælde i strid med den i fællesskabsretten grundfæstede beskyttelse af ejendomsretten og af den frie erhvervsudøvelse, såfremt afgiften ikke længere kan afholdes af den opnåede fortjeneste, men kun af reserverne, hvorved virksomhedens eksistens trues?«
4.
Vedrørende de faktiske omstændigheder i sagen, Finanzgericht's begrundelse samt parternes argumentation henvises til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales kun i det følgende, såfremt det er fornødent for forståelsen af mit forslag og som begrundelse for det.
B — Stillingtagen
1. Skal hjemmelen for forordning nr. 1914/87 være artikel 43 eller artikel 201 i EØF-Traktaten?
5.
Mod indførelsen af den særlige absorptionsafgift med hjemmel i EØF-Traktatens artikel 43 er det blevet anført, at der ikke er tale om en foranstaltning til regulering af sukkermarkedet, men om en ren og skær finansieringsafgift. En reguleringsforanstaltning kan kun træffes for nutiden og fremtiden, men ikke for fortiden. Sagsøgeren har desuden fremført, at den tredje betragtning til den anfægtede forordning udtrykkelig omtaler »de strenge budgetkrav, Fællesskabet er undergivet«.
6.
Hertil føjes, at den særlige absorptionsafgift blev indført uden for den fælles markedsordning for sukker og derfor ikke er omfattet af de egne indtægter, jf. artikel 2, stk. 1, litra a), i Rådets afgørelse af 7. maj 1985 om Fællesskabernes ordning med egne indtægter ( 4 ). Ifølge denne bestemmelse udgør kun »afgifter o. lign., der er fastsat inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker«, egne indtægter. Den særlige absorptionsafgift er altså ikke en foranstaltning til regulering af et landbrugsmarked og ej heller ifølge afgørelsen om egne indtægter en af Fællesskabernes egne indtægter, og den har derfor kun retsgyldigt kunnet vedtages med hjemmel i EØF-Traktatens artikel 201. Da den i sidstnævnte bestemmelse fastlagte procedure ikke er blevet fulgt, er forordningen ugyldig.
7.
Sagsøgeren har endelig anført, at kun sukkerproducenterne skal betale særlig absorptionsafgift, mens markedsordningen for sukker blev indført i sukkerroedyrkernes almindelige interesse. Dette fremgår af tredje betragtning til grundforordningen, hvorefter der bør træffes passende foranstaltninger til stabilisering af sukkermarkedet »for at sukkerroeproducenterne ... inden for Fællesskabet fortsat kan sikres de fornødne garantier med hensyn til beskæftigelse og levestandard«.
8.
Ved afgørelsen af, hvilken hjemmel der skulle benyttes med henblik på vedtagelsen af den særlige absorptionsafgift, må det klarlægges, om denne er en afgift til regulering af markedet eller — som anført af sagsøgeren — udelukkende er beregnet til og bruges til at finansiere et underskud på budgettet. Dersom der skulle være tale om en markedsreguleringsafgift, skulle de i Traktatens artikel 39 og 40 angivne formål på den ene eller anden måde have været afgørende for vedtagelsen af foranstaltningen.
9.
Afgiften måtte på en eller anden måde fremtræde som en markedsregulerende foranstaltning for sødestoffer, hvis den i medfør af artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelsen om Fællesskabernes egne indtægter skulle kunne anses for en egen indtægt, som ikke er undergivet den tunge vedtagelsesprocedure ifølge Traktatens artikel 201.
10.
Artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelsen om egne indtægter hævdes at være principielt uanvendelig, fordi den kun omfatter afgifter, der allerede bestod ved afgørelsens vedtagelse. For alle andre afgifters vedkommende finder artikel 2, stk. 2, anvendelse. Artikel 2 i afgørelsen om egne indtægter har, af interesse for nærværende sag, følgende ordlyd:
»Indtægter af:
a)
... afgifter ..., som af Fællesskabets institutioner er pålagt eller vil blive pålagt handelen med ikke-medlemsstater inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, såvel som afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker ( 5 ),
b)
.. udgør egne indtægter og opføres på Fællesskabernes budget.
Egne indtægter, der optages på Fællesskabernes budget, er endvidere indtægter, der hidrører fra andre afgifter, som inden for rammerne af en fælles politik måtte blive indført i overensstemmelse med Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab..., for så vidt den procedure, der omhandles i artikel 201 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab ... er blevet afsluttet.«
11.
En fortolkning umiddelbart efter ordlyden fører ikke til noget klart resultat. For afgifter for handelen inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik benyttes udtrykkeligt fortid og fremtid, mens der for afgifter o. lign. inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker grammatisk benyttes fortid. Som bestemmelsen er formuleret, har man et vist spillerum ved fortolkningen.
12.
Bestemmelsens ånd og bogstav er holdepunkter for, at den ikke blot omfatter afgifter, der er blevet pålagt i fortiden, da der ellers ville være en risiko for, at blandt afgifter, der i realiteten er identiske, nogle automatisk blev regnet for egne indtægter alene på grund af deres vedtagelsestidspunkt, mens man for andres vedkommende skulle følge den tunge procedure i Traktatens artikel 201 med ratifikation i overensstemmelse med medlemsstaternes forfatningsmæssige bestemmelser. I tilfælde hvor blot den nærmere udformning af afgiftsbestemmelserne ændres, kunne det da blive et spørgsmål, om der stadig er tale om en allerede pålagt afgift, eller om den eventuelt må anses for en afgift, der er blevet vedtaget som en ny afgift som følge af en ændring af reglerne for den.
13.
De nævnte overvejelser bekræftes af Domstolens praksis ( 6 ) vedrørende bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, litra a), i Rådets afgørelse af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter ( 7 ), en bestemmels, e der efter sit indhold er identisk med bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelsen om Fællesskabets egne indtægter: »I betragtning af den udvikling, som produktionen af og markedet for sukker inden for Fællesskabet ikke kunne undgå at gennemgå, og det deraf følgende behov for at tilpasse produktionsafgifterne, importafgifterne, restitutionerne og prisstøtteforanstaltningerne til udviklingen af efterspørgslen på Fællesskabets marked for sukker, måtte afgørelsen af 21. april 1970 ikke alene anses at omfatte de afgifter, som var fastsat, da afgørelsen blev truffet, dvs. de afgifter, der var fastsat i Rådets forordning ... om den fælles markedsordning for sukker« ( 8 ).
14.
Regelfastsættelsesproceduren i EØF-Traktatens artikel 201, hvorefter Europa-Parlamentet skal høres, Rådet vedtager bestemmelserne med enstemmighed, og medlemsstaterne vedtager disse bestemmelser i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser, en procedure, hvortil der henvises i artikel 2, stk. 2, i afgørelsen om egne indtægter, er begrundet i den omstændighed, at beføjelserne på afgiftsområdet først må overføres til Fællesskabet. Men beføjelserne til at opkræve skatter inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker er imidlertid helt utvivlsomt allerede overgået til Fællesskabet i medfør af artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelsen om egne indtægter. Derfor er det, når den omtvistede afgift falder inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker, ufornødent ved vedtagelsen af nye afgiftsbestemmelser at gå frem efter artikel 2, stk. 2, i afgørelsen om egne indtægter og altså efter EØF-Traktatens artikel 201.
15.
Om den enslydende bestemmelse i artikel 2, stk. 2, i Rådets afgørelse af 21. april 1970 har Domstolen fastslået, at denne bestemmelse alene skal hjemle, at der inden for rammerne af en fælles politik skabes yderligere egne indtægter, hvorved proceduren i artikel 201 skal iagttages. »Bestemmelsen kan imidlertid ikke — mod sin egen ordlyd — fortolkes således, at den i artikel 201 foreskrevne procedure skal finde anvendelse i forbindelse med vedtagelsen af en foranstaltning inden for rammerne af en fælles politik, blot fordi der med foranstaltningen oppebæres indtægter« ( 9 ).
16.
Derimod vil det ikke være retmæssigt — for at omgå proceduren i henhold til EØF-Traktatens artikel 201 — rent formelt at henføre afgiften til den fælles markedsordning for sukker, når det i realiteten er et andet mål, der forfølges.
17.
Det har ingen betydning, at afgiften ud over at skulle tjene til regulering af et landbrugsmarked også har en finansiel karakter, f.eks. derved, at den medvirker til at begrænse udgifterne til markedsordningen i landbrugssektoren. Som det er fastslået af Domstolen, gælder artikel 201 ikke for landbrugsafgifter, der finder anvendelse i en bestemt landbrugssektor og alene skal tjene til finansiering af udgifterne i denne sektor ( 10 ).
18.
Såfremt den særlige absorptionsafgift anses for en afgift henhørende under den fælles markedsordning for sukkersektoren og altså for omfattet af artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelsen om egne indtægter, er der ikke dermed grundlag for at fastslå, at Rådet har manglet beføjelse til at vedtage denne foranstaltning, idet der pr. definition skulle være tale om en »egen indtægt«. Domstolen har gentagne gange om afgørelsen om de egne indtægter eller bestemmelser, der var forløbere herfor, fastslået, »at [afgørelsen] har til formål at fastlægge de egne indtægter for Fællesskabet, der skal optages på Fællesskabernes budget, og ikke hvilke fællesskabsinstitutioner, der har kompetence til at fastsætte told, afgifter, importafgifter, produktionsafgifter og andre former for indtægter« ( 11 ). Rådets kompetence til at indføre den pågældende afgift er hjemlet i Traktatens bestemmelser om den fælles landbrugspolitik ( 12 ).
19.
Ved undersøgelsen af, om EØF-Traktatens artikel 43 lovligt blev anvendt som hjemmel for forordning nr. 1914/87, må udgangspunkt tages i, at denne artikel skal fortolkes i lyset af EØF-Traktatens artikel 39 og 40 ( 13 ). Det vil sige, at der med henblik på at nå de i artikel 39 nævnte mål efter artikel 40 oprettes en fælles ordning af markederne for landbrugsvarer, »og at denne fælles ordning kan omfatte alle foranstaltninger, som er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål« ( 14 ). Ved vurderingen af lovligheden af en foranstaltning med hjemmel i denne bestemmelse må efter Domstolens praksis Rådet tilkendes en skønsfrihed på området, som modsvarer dets politiske ansvar ( 15 ). Da opkrævningen af en afgift på grund af det konstaterede overskud skal begrænse produktionen, bidrager den til at virkeliggøre det formål, at markederne skal stabiliseres ( 16 ). Princippet om selvfinansiering i sukkersektoren blev indført ved den grundforordning ( 17 ), der var gældende, dengang den særlige absorptionsafgift blev vedtaget. Ønsket om »at tildele Fællesskabet de fornødne instrumenter til på rimelig, men effektiv måde at sikre, at producenterne selv fuldt ud dækker omkostningerne ved afsætningen af det overskud, der er en følge af uligevægten mellem Fællesskabets produktion og forbrug« ( 18 ) er udtrykt i betragtningerne til grundforordningen. De konkrete regler om de foranstaltninger, ved hvilke dette formål skal opnås, findes i forordningens artikel 28 og er i tidens løb blevet ændret flere gange, fordi de gældende bestemmelser for hver enkelt periode kun var tilstrækkelige til at skaffe dækning for en del af omkostningerne.
20.
Foranstaltninger, der fra begyndelsen gøres tidsbegrænsede ( 19 ), og hvorved der skal ske en udligning af følgerne af overskudsproduktionen, kan beskrives som en udvikling, hvorunder de retlige midler er blevet skabt med henblik på at kunne rette markedssituationen op eller styre markedet. Der er i den forbindelse tale om produktionskvoteordningen på den ene side og opkrævningen af produktionsafgifter til finansiering af eksportrestitutionerne på den anden side. Da det viste sig, at hverken basisproduktionsafgiften eller B-afgiften var i stand til at dække de underskud, der opstod, blev det besluttet at opkræve en afgift fordelt på produktionsårene 1986/1987 til 1990/1991 til dækning af de faktiske eksportudgifter i produktionsårene 1981/1982 til 1985/1986. Med henblik herpå blev der i grundforordningen indført bestemmelser om opkrævning af en absorptionsafgift.
21.
Markedsudviklingen viste hurtigt, at produktionsårene efter årene 1981/1982 til 1985/1986 også ville fremvise store underskud, som ikke kunne dækkes på det eksisterende retsgrundlag. For hurtigst muligt at få styr på den udvikling, der var under optræk, blev den omtvistede særlige absorptionsafgift indført ved en selvstændig forordning for produktionsåret 1986/1987 ( 20 ).
22.
Selv om der ikke formelt ved forordning nr. 1914/87 skete nogen ændring af grundforordningen, må den dog materielt ses som et led i den ved grundforordningen fastlagte rammeordning. Forordning nr. 1914/87 er både for så vidt angår den måde, hvorpå den særlige absorptionsafgift opkræves, som med hensyn til grundlaget for den, uløseligt knyttet til grundforordningen. I betragtningerne til forordning nr. 1914/87 er den fælles markedsordning for sukker som fastlagt ved grundforordningen det eneste grundlag, der angives. Med hensyn til de forventede tab henvises der til de anslåede størrelser, der er omhandlet i grundforordningens artikel 28, og når det gælder beregningen af den særlige absorptionsafgift, er det også bestemmelserne i grundforordningens artikel 28, der danner grundlaget. Selv for fastsættelsen af gennemførelsesbestemmelser henvises der til fremgangsmåden i grundforordningen ( 21 ).
23.
Endelig må det også fremhæves, at indførelsen af den særlige absorptionsafgift anses for et alternativ til en ændring af produktionskvoteordningen, som ellers måske ville være blevet nødvendig ( 22 ), og at den således er en foranstaltning, der er uløseligt knyttet til bestemmelserne om den gældende markedsordning. Det synspunkt, at forordning nr. 1914/87 blev vedtaget uden for den fælles markedsordning for sukker og derfor ikke kan anses for en markedsregulerende foranstaltning, ses herefter at hvile på en rent formalistisk betragtning. I virkeligheden fremgår det af hensigten og formålet med den særlige absorptionsafgift, at denne må forstås som en supplering af de eksisterende bestemmelser om markedsordningen. Valget af EØF-Traktatens artikel 43 som hjemmel for ordningen kan således ikke kritiseres.
24.
For at gøre endeligt op med spørgsmålet om hjemmelens lovlighed står herefter tilbage at drøfte argumentet om, at det alene er de sukkerproducerende virksomheder, der bliver afgiftspligtige, hvilket er retsstridigt, da det strider mod formålene med den fælles markedsordning for sukker, der udtrykkeligt kun blev vedtaget til fordel for sukkerroeproducenterne.
25.
Det har ikke større betydning, om de sukkerproducerende virksomheder anses for producenter eller forbrugere efter betydningen i EØF-Traktatens artikel 39 og 40. Det er i hvert fald sikkert, at de mindst i samme grad som sukkerroeproducenterne nyder godt af Fællesskabets prisgarantier inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker. Dette fremgår også af følgende formulering i betragtningerne til grundforordningen:
»Det er nødvendigt, at disse regler [garanterede priser] giver såvel fabrikanter som producenter af basisproduktet rimelige garantier« ( 23 ).
26.
Prisreguleringsordningen finder i sin helhed anvendelse ikke blot på basisprodukterne, men også på sukker. I afsnit I i grundforordningen findes bestemmelser om, at der årligt fastsættes en indikativpris for hvidt sukker. Endvidere fastsættes der en interventionspris både for råsukker og for hvidt sukker (grundforordningens artikel 2 og 3). Prisordningerne for handelen med tredjelande gælder altså også for sukker (afsnit II i grundforordningen). På visse betingelser kan sukkerproducenteme derfor opnå restitutioner ved udførsel fra Fællesskabet. Fællesskabets kvoteordning, der er et led i prisgarantierne, finder også anvendelse på produktionen af sukker (attikti 19).
27.
Leveringskontrakterne afsluttes mellem sukkerproducenterne og sukkerroeproducenterne med udgangspunkt i kvotefordelingen ( 24 ). I øvrigt er det efter indførelsen af afgifter på produktionen af sukker i første række sukkerproducenterne, der er afgiftspligtige, med mulighed for delvis at overvælte afgiften på sukkerroeproducenterne ( 25 ). Opkrævningsordningen for den særlige absorptionsafgift er bygget på den eksisterende ordning. Den særlige absorptionsafgift udgør efter den måde, hvorpå den opkræves, og med de virkninger, den har, en særlig beregningsfaktor for produktionsafgifterne. Heraf følger, at den måde, som den finansielle byrde ved den særlige absorptionsafgift er fordelt på, svarer til fordelingsmåden for produktionsafgifterne i henhold til grundforordningen. Forordning nr. 1914/87 er derfor ikke ugyldig, fordi den har indført en afgift, der er i strid med ordningen, hvilket retligt kun ville have været muligt under benyttelse af en anden hjemmel.
2. De retlige grænser for selvfinansierings-princippet, retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod at tillægge retsregler tilbagevirkende gyldighed
28.
For at kunne afgøre, om forordning nr. 1914/87 er ugyldig, fordi den har tilbagevirkende gyldighed, må det først undersøges, om og i bekræftende fald i hvilken udstrækning der er tillagt den tilbagevirkning. Da forordning nr. 1914/87 trådte i laaft på datoen for offentliggørelsen, dvs. den 2. juli 1987, og indførte en særlig absorptionsafgift for produktionsåret 1986/1987, der gik fra den 1. juli 1986 til den 30. juni 1987 ( 26 ), knyttede dens virkninger sig til en periode, der var forbi. Det faktiske forhold, der er afgørende for beregningen af den særlige absorptionsafgift, var sukkerproduktionen i et allerede afsluttet produktionsår. Den særlige absorptionsafgift skulle faktisk blot beregnes ved at anvende en endnu ikke fastlagt koefficient på det beløb, virksomheden skulle betale som produktionsafgift ( 27 ). De afgiftspligtige virksomheder kunne altså ikke på nogen måde ændre deres dispositioner for derved at få indflydelse på det beløb, der skulle betales i særlig absorptionsafgift.
29.
På samme måde forholder det sig for sælgerne af sukkerroer, som sukkerfabrikanterne i medfør af artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1914/87 skulle kunne afkræve en godtgørelse på højst 60% af den opkrævede særlige absorptionsafgift. Forordning nr. 1914/87 får dermed virkning for faktiske afsluttede forhold, for hvilke der efterfølgende pålægges afgifter, og har følgelig virkelig tilbagevirkende gyldighed.
30.
Hvad nu angår en eventuel tilbagevirkning af retsvirkninger, kan det desuden fastslås, at der er tale om om en sådan. Ganske vist er forordningens gyldighedsdato ikke henlagt til et tidspunkt før dens ikrafttræden. Men som allerede nævnt ligger de forhold, der omhandles, i det hele forud for forordningens ikrafttrædelsesdato. Forordningens retsvirkninger, dvs. afgiftsskyldens opståen på det angivne afgiftsgrundlag, var på dette tidspunkt allerede definitive. Det har i den forbindelse ingen betydning, at den endelige fastsættelse af det den enkelte virksomhed påhvilende afgiftsbeløb endnu ikke var foretaget. Dette er en rent administrativ sag, for hvis ekspedition alle faktiske omstændigheder allerede foreligger.
31.
Det samme gælder forfaldsdatoen. I forordningen bestemmes, at den særlige absorptionsafgift skulle betales inden den 15. december 1987. Afgiftspligten som sådan er imidlertid aldeles uafhængig af forfaldsdatoen. Forordning nr. 1914/87 kan følgelig kun være gyldig, såfremt det med forordningen tilsigtede mål gjorde det nødvendigt at vedtage den, og såfremt der er taget behørigt hensyn til den berettigede forventning hos den berørte personkreds.
a) Formålet med forordning nr. 1914/87
32.
Forordning nr. 1914/87 har til formål at befæste selvfinansieringsprincippet i sukkersektoren, et princip, der allerede i begyndelsen af firserne var forankret i den fælles markedsordning for sukker. Dette var allerede formålet ved den første indførelse af produktionsafgifterne og af den senere opkrævning af solidaritetsafgifter.
33.
Lovgiver har i princippet vide beføjelser ved den konkrete fastlæggelse af de nærmere regler for landbrugsordningen og ved valget af de mål, der forfølges inden for rammerne af den, medmindre disse formål må antages at udgøre magtfordrejning. Den omstændighed, at markedet for sødestoffer indtil videre er den eneste landbrugssektor, som den principielle regel om, at »producenterne selv fuldt ud dækker omkostningerne« ( 28 ), gælder for, kan ikke kritiseres.
34.
Ved hjælp af hvilke retsforskrifter et mål skal forfølges, er også i princippet et spørgsmål, der afgøres af lovgivningsmagten. Den skal dog af retssikkerhedsgrunde respektere de begrænsninger, den selv har fastlagt, og kan ikke vilkårligt gennemføre ændringer. Der må tages hensyn til den berettigede forventning hos adressaten for bestemmelserne om disses beståen, da han jo træffer sine dispositioner på grundlag af reglerne, som de er, og lovgivningsmagten bør give adressaten adgang til at indrette sin adfærd, når reglerne ændres.
b) Havde sukkerproducenterne en berettiget forventning om en begrænsning af deres forpligtelse til at udligne tab?
35.
Spørgsmålet må undersøges på grundlag af de foreliggende forordninger.
36.
Forordning nr. 1785/81 ( 29 ) opstiller som et princip, at producenterne selv fuldt ud skal finansiere omkostningerne, idet dog en ordning herom bør være tidsbegrænset og betragtes som en overgangsløsning. Imidlertid lægges der i artikel 28 loft over de afgifter, der er nødvendige til at finansiere omkostningerne, og dette loft må ikke gennembrydes ( 30 ).
37.
Disse bestemmelser giver ikke noget svar på spørgsmålet om, hvad der skal ske, hvis der ikke opnås fuld producentfinansiering med de omtalte maksimumsbeløb. Efter min mening kan dette ikke i sig selv begrunde en berettiget forventning om, at disse maksimumsbeløb ikke overskrides.
38.
Ved forordning nr. 1738/85 ( 31 ) blev den ved forordning nr. 1785/81 fastlagte ramme udnyttet, idet maksimumsbeløbet for B-sukker blev forhøjet fra 30 til 37%. I denne forordning blev det også anført, at tab som følge af eksportforpligtelser med hensyn til overskud af EF-sukker af sukkerroer skal dækkes op til visse lofier ( 32 ).
39.
Princippet om en begrænsning er klart udtrykt i denne forordning.
40.
I forordning nr. 934/86 ( 33 ) fremhæves endnu en gang »det princip, at producenterne er finansielt ansvarlige for samtlige tab«, og forordningen indfører ud over forskellige ændringer af finansieringsordningen en absorptionsafgift i sektoren. Denne forordning indeholder desuden en bestemmelse om, at størrelsen af det samlede beløb i opkrævede basisproduktions- og B-afgifter konstateres ved udgangen af produktionsåret 1987/1988 kumulativt for de to produktionsår 1986/1987 og 1987/1988.
41.
Denne forordning ændrer ikke lofterne over de eksisterende afgifter, men indfører en ny absorptionsafgift »til absorption af det underskud på 400 mio. ECU, der er konstateret efter anvendelsen af kvotesystemet i perioden 1981/1982 til 1985/1986« ( 34 ).
42.
I forordningen hentydes der ganske vist til visse bestemte begrænsninger, men den går med absorptionsafgiften ud over de indtil da gældende grænser og fremhæver det princip, »at producenterne er finansielt ansvarlige for samtlige tab« ( 35 ). Enhver sukkerroeproducent måtte dermed vide, at Rådet var besluttet på at lade producenterne yde deres til dækning af samtlige tab.
43.
Dette var imidlertid den situation, der forelå ved vedtagelsen af den omtvistede forordning nr. 1914/87. En i og for sig inkonsekvent retsakt kan ikke bevirke, at der opstår en retligt værnet berettiget forventning. Det er særligt tilfældet, hvis omkostningerne ved de berørtes egen økonomiske virksomhed skal overtages af det offentlige. Der bliver ikke tale om en retligt værnet berettiget forventning, hvis der ikke foreligger et klart, utvetydigt og retligt bindende tilsagn fra den, der hævdes at skulle afholde omkostningerne.
44.
Producenterne har altså ikke med føje kunnet forvente, at Rådet ville holde sig inden for bestemte grænser og ville fravige princippet om fuldt ansvar for producenterne for samtlige tab. Rådet var altså ikke i kraft af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning afskåret fra at lade producenterne afholde de omkostninger, der var en følge af princippet om, at producenterne er finansielt ansvarlige for samtlige tab.
45.
Det er blevet forsøgt i forordning nr. 1107/88 ( 36 ) (om indførelse af en tillægsafgift) at hente argumenter til støtte for, at der tidligere har bestået en berettiget forventning, eller for, at Rådet tidligere havde bundet sig selv. I den forbindelse må det først bemærkes, at fortolkningen af ældre retsakter i lyset af yngre retsakter udgør en tvivlsom metode. Desuden kan argumentet om, at der ikke i fortiden var sikkerhed for, at selvfinansieringsmålsætningen kunne nås, og at der derfor måtte påregnes en styrkelse af selvfinansieringsordningen, ikke bruges til noget over for forordning nr. 1914/87.
46.
Det er nemlig klart og ubestrideligt, at de oprindelige selvfinansieringsordninger for sektoren ikke var tilstrækkelige, og at der derfor opstod tab, der måtte dækkes. Tillægsafgiften har herefter til formål at forhindre, at der opstår sådanne underskud, og at sikre, »at alle tab, som står i forbindelse med afsætningen af den overskydende fællesskabsproduktion, fremover for hvert produktionsår dækkes af producenternes finansielle bidrag« ( 37 ). Man kan ikke på grundlag heraf drage den slutning, at det er retsstridigt at overvælte tab, der opstod i fortiden, på deres ophavsmænd.
47.
Endvidere må det fremhæves, at Fællesskabet dengang havde valget mellem at indføre den særlige absorptionsafgift eller at nedsætte produktionskvoterne. Den sidstnævnte løsning ville have ramt producenterne hårdere end et finansielt bidrag.
48.
Denne løsning vil endvidere have været umulig for produktionsåret 1986/1987, for samtlige tab var først kendt, efter at kvoterne var opbrugt. I øvrigt berørte den særlige absorptionsafgift kun de erhvervsdrivende, der havde givet anledning til det tab, der skulle dækkes. At undlade at nedbringe kvoterne, men indføre den særlige absorptionsafgift var derfor den sagligt rigtige løsning — og på det punkt må der gives den anfægtede forordnings forsvarere medhold.
49.
Hvis man ikke deler det synspunkt, at sukkerproducenterne på grundlag af de foreliggende bestemmelser ikke med føje kunne forvente, at Fællesskabet skulle overtage de fremkomne tab, eller at de i alt fald ikke fortsat kunne regne hermed, må man se nærmere på de bemærkninger, der er fremført af Det Forenede Kongerige, Rådet og Kommissionen. Af dem fremgår, at Kommissionen den 9. september 1986 offentliggjorde en opgørelse, af hvilken det klart fremgik, at der ville være et underskud for produktionsåret 1986/1987. I februar fremsatte Kommissionen forslag om indførelse af den særlige absorptionsafgift. Den 7. marts redegjorde Kommissionens repræsentant for forslaget i Den Rådgivende Komité for Sukker, og forslaget blev endeligt offentliggjort den 3. april 1987 i EFT. Alle disse oplysninger blev af fagpressen bragt til sukkerproducenternes kundskab, og det kunne derfor ikke komme som en overraskelse for dem, at den særlige absorptionsafgift blev indført. Også denne argumentation underbygger det resultat, at Rådet handlede sagligt korrekt ved vedtagelsen af forordning nr. 1914/87 og ikke overtrådte grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning.
50.
Efter denne undersøgelse foreligger der intet, der kan rejse tvivl om forordningens gyldighed.
3. Forbuddet mod at lade en erhvervsgren bœre risici, der er denne uvedkommende, og afgiftsbelastningens karakter af en uforholdsmæssig foranstaltning
a) En erhvervssektor pålægges risici, der er den uvedkommende
51.
Sagsøgeren er i de anbringender, virksomheden har fremført mod gyldigheden af forordning nr. 1914/87, klart gået ud fra den tankegang, at det ifølge fællesskabsretten er forbudt at lade en landbrugssektor bære risici, der er den uvedkommende. Ved »risici, der er den uvedkommende« forstår sagsøgeren forhold, der skaber eller forhøjer omkostninger, og som ikke direkte er en følge af den fælles markedsordning og af situationen på fællesmarkedet. Sagsøgeren mener, at en sådan uvedkommende risiko foreligger med prisniveauet for sukker på verdensmarkedet, der først og fremmest afhænger af sukkerproduktionen uden for Fællesskabet og af den faldende dollarkurs. Den lave verdensmarkedspris på sukker har givet anledning til udbetaling af eksportrestitutioner med store beløb, der har givet det underskud på budgettet, der skulle udlignes gennem den særlige absorptionsafgift.
52.
Det fremgår ikke, på hvilket grundlag sagsøgeren mener at kunne opstille et princip om, at de prisdannende faktorer inden for en fælles markedsordning — som her verdensmarkedsprisen eller den faldende dollarkurs — ikke må bebyrde de erhvervsdrivende i vedkommende landbrugssektor, således at der pålægges dem afgifter. Det er allerede tvivlsomt, om disse faktorer kan betegnes »uvedkommende risici«. Ganske vist er der tale om forhold, som en producent på det indre marked og i øvrigt også Fællesskabets med offentlig myndighed udstyrede institutioner er uden indflydelse på. De har kun mulighed for at reagere på, men ikke for at styre sådanne forholds udvikling. Men disse må dog antages at være faktorer, hvis virkninger er en integrerende del af den fælles markedsordnings system. For både prisstyringsmekanismen med dens restitutions- og afgiftsordninger og de regler, der finder anvendelse på samhandelen med tredjelande, er uadskillelige dele af den fælles markedsordning for sukker ( 38 ).
53.
Selv om eksportrestitutionerne giver forhøjede omkostninger, er de en fordel for Fællesskabets sukkerindustri, idet de er en del af prisgarantierne. Forholdene på det indre marked kan ikke vurderes isoleret fra udviklingen på verdensmarkedet. Den fælles markedsordning for sukker forudsætter selv, at der består en gensidig afhængighed mellem det indre marked og verdensmarkedet.
54.
På baggrund heraf må det spørges, hvorledes man skulle have kunnet begrænse eksportrestitutionernes meget betydelige omfang. Går man i den forbindelse ud fra, at prisgarantierne skal opretholdes, bliver det eneste egnede middel, der kommer i betragtning, en nedsættelse af de garanterede mængder, dvs. af A-kvoterne og B-kvoterne. Også her ser man endnu en gang, at markedsreguleringsmekanismerne for den fælles markedsordning og udviklingen på markedet uden for Fællesskabet er indbyrdes afhængige og forbundne. Der er altså ikke grundlag for at tale om »uvedkommende risici«, der pr. definition ikke bør have nogen betydning for de finansielle byrder for de erhvervsdrivende, der er omfattet af en fælles markedsordning.
b) Overholdelse af proportionalitetsprincippet
55.
Et anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet ses kun at være fremført, for så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at de økonomiske byrder, som den særlige absorptionsafgift giver anledning til, er urimelige på grund af deres størrelse, og fordi de skal lægges oveni de allerede eksisterende afgifter. Ved afgørelsen af, om den særlige absorptionsafgift er urimelig og dermed ugyldig, må man se nærmere på, om og i bekræftende fald i hvilken udstrækning princippet om sektorens selvfinansiering er blevet lovligt vedtaget, og i hvilket omfang den særlige absorptionsafgift er et nødvendigt og egnet middel til at nå dette mål.
56.
Forvaltningen af en landbrugssektor på grundlag af en fælles markedsordning er principielt et anliggende, der henhører under fællesskabslovgiver. Et mål gående ud på, at en markedssektor skal finansiere sig selv, er ikke kritisabelt. Det er uden betydning, at dette mål ikke udtrykkeligt gælder for den fælles landbrugspolitik i dens helhed. Retligt giver et sådant mål heller ikke anledning til betænkelighed. Den omstændighed, at den fælles markedsordning for landbruget er baseret på Traktaten, indebærer ikke nødvendigvis, at den permanent er en »subventioneret virksomhed«, således som det de facto er tilfældet. Den omstændighed, at selvfinansieringsprincippet er indført for én markedssektor og ikke for andre, giver heller ikke anledning til problemer, idet forholdene for de erhvervsdrivende i de forskellige markedssektorer ikke er sammenlignelige. Derfor må gennemførelsen af selvfinansieringsprincippet, forudsat at det i øvrigt sker på retmæssig vis, anses for lovlig.
57.
Lægges dette til grund, må det imidlertid være absolut nødvendigt, at de budgetudgifter, som prisgaranti- og afsætningsordningen giver anledning til, på en eller anden måde kommer til at påhvile de erhvervsdrivende, der i deres egenskab af målgruppe for den fælles markedsordning har fordel af markedsreguleringen. Størrelsen af de afgiftsbyrder, som systemet giver anledning til, kan herefter ikke kritiseres, så længe der økonomisk er en sammenhæng mellem fordele og byrder. Der kunne i det højeste på grundlag af materielretlige retfærdigheds-grunde og ud fra forbuddet mod forskelsbehandling rejses indvendinger mod et lu-av om deltagelse i dækningen af underskud på budgettet, der ikke er blevet fremkaldt af produktionen i den virksomhed, der pålægges afgiften.
58.
Den særlige absorptionsafgift giver imidlertid ingen problemer i denne forbindelse, for den skal betales af de erhvervsdrivende, der har deltaget i den produktion, der har givet omkostninger. Anbringenderne om, at det er retsstridigt at lade en erhvervsgren bære risici, der er den uvedkommende, og om, at afgiften er uforholdsmæssig, skal følgelig forkastes.
4. Overtrædelse af forbuddet mod forskelsbehandling
59.
Sagsøgeren har gjort gældende, at forordning nr. 1914/87 er ugyldig, idet den udgør en overtrædelse af forbuddet mod forskelsbehandling ifølge EØF-Traktatens artikel 40, stk. 3, idet den på den ene side fører til en forskellig afgiftsbelastning af produktionen af A-sukker og produktionen af B-sukker, og på den anden side afgiftsbelaster den tyske sukkerindustri, som sammenligningsvis har de højeste B-kvoter, mere end sukkerindustrien i andre medlemsstater. En forskellig beskatning af A- og B-sukker er ifølge sagsøgeren — bortset fra, at det drejer sig om sammenlignelige forhold, som der ikke er saglige grunde til at behandle forskelligt — navnlig retsstridig, fordi den særlige absorptionsafgift ikke er en markedsreguleringsafgift, men en finansieringsafgift, for hvilken det så meget mere må sikres, at princippet om ligebehandling af de afgiftspligtige overholdes. Sagsøgeren har yderligere anført, at en ligelig beskatning af hele sukkerproduktionen allerede tilstræbtes ved den under navn af solidaritetsafgift opkrævede absorptionsafgift i henhold til forordning nr. 934/86 og derfor så meget mere skulle have været foreskrevet i forbindelse med den særlige absorptionsafgift.
60.
Før jeg går over til at undersøge, om den særlige absorptionsafgift udgør et eksempel på forbudt forskelsbehandling, må det fremhæves, at ifølge det her forfægtede synspunkt udgør den særlige absorptionsafgift en markedsregulerende foranstaltning, der må ses i sammenhæng med den fælles markedsordning for sukker, og ikke en egentlig finansieringafgift.
a) Højere afgifter for produktionen af B-sukker
61.
Beregningen af den særlige absorptionsafgift har som grundlag de forskellige produktionsafgifter for A- og B-sukker, der er foreskrevet i grundforordningens artikel 28. Det beløb, der skal betales i særlig absorptionsafgift, fremkommer ved blot at anvende en vis koefficient på de skyldige produktionsafgifter, og produktionen af A-sukker og B-sukker belastes altså i samme omfang af den særlige absorptionsafgift og af produktionsafgifterne, jf. grundforordningens artikel 28.
62.
For så vidt som der ikke foreligger en forbudt forskelsbehandling derved, at A-sukker og B-sukker afgiftsbelastes forskelligt, må det kunne fastslås, at den særlige absorptionsafgift heller ikke virker diskriminerende. Ved en undersøgelse af, om stillingen for A-sukkerproduktionen kan sammenlignes med stillingen for B-sukkerproduktionen, må det rigtignok erkendes, at det i begge tilfælde er sukker og altså det samme produkt, der er tale om. Det samme kan imidlertid også siges om C-sukker. Man kan altså ikke bare tage udgangspunkt i produktet, men må også se på den funktion, det har inden for rammerne af den fælles markedsordning. I den forbindelse bemærkes, at opdelingen på A- og B-sukker er historisk begrundet. Allerede i den første fælles markedsordning, der blev indført ved forordning nr. 1009/67 ( 39 ), blev der sondret mellem en »basiskvote« og en »maksimalkvote« for hver virksomhed og hvert produktionsår. I betragtningerne til denne forordning finder man følgende udtalelse:
»Det mål [begrænsning af produktionen] kan dels nås ved, at der tildeles hver fabrik eller virksomhed, der inden for Fællesskabet forarbejder sukkerroer eller melasse til sukker, en basiskvote, som Fællesskabet påtager sig pris- og afsætningsgarantien for, dels ved, at garantien indskrænkes eller bortfalder for de ud over basiskvoten fremstillede mængder, afhængigt af, om en bestemt maksimal mængde overskrides« ( 40 ).
Dette mål udmøntes i forordningens artikel 22 ff. Denne ordning, der oprindeligt skulle gælde til juli 1975, blev forlænget med visse ændringer ved forordningerne nr. 3330/74 ( 41 ) og nr. 1592/80 ( 42 ).
63.
Mens forordning nr. 3330/74 var gældende, udtalte Domstolen sig om sukkermarkedsordningens kvotesystem, som den gav følgende beskrivelse af:
»—
I henhold til artikel 24 tildeles hver virksomhed en basiskvote, en såkaldt A-kvote, og det sukker, der produceres inden for denne kvote, kan virksomheden sælge direkte på det fælles marked med interventionsprisens sikkerhed.
—
I henhold til artikel 25 kan enhver virksomhed efter anmodning desuden tildeles en kvote, en såkaldt B-kvote, som er lig med A-kvoten multipliceret med en koefficient, og den mængde sukker, der produceres ud over basiskvoten, men inden for maksimalkvoten, kan ligeledes under de samme betingelser sælges på det fælles marked, dog mod betaling af en produktionsafgift (artikel 27).
—
Det sukker, der produceres ud over A-og B-kvoterne, det såkaldte C-sukker, må ikke afsættes på det indre marked, men skal udføres på verdensmarkedet i uforarbejdet stand inden den 1. januar efter udløbet af det sukkerproduktionsår, inden for hvilket det er produceret (artikel 26)« ( 43 ).
64.
Denne ordning blev med virkning fra den 1. juni 1981 afløst af forordning nr. 1785/81, der her er kaldt grundforordningen. Begreberne »A-, B- og C-sukker«, henholdsvis »A-kvote« og »B-kvote«, blev også rent terminologisk inkorporeret i grundforordningen. Ved denne fastholdtes i princippet den ordning, at både A-sukker og B-sukker kan bringes i handelen på det fælles marked med prisgarantiernes sikkerhed, idet det dog fra begyndelsen har været bestemt, at der eventuelt skal opkræves en væsentlig højere produktionsafgift for B-sukker. Produktionsafgifterne bevirker, at de garanterede priser nedsættes ( 44 ). Produktionsafgiftsordningen giver i forhold til en blot og bar nedsættelse af interventionsprisen den fordel, at Fællesskabets interesser tilgodeses, f.eks. interessen i en specialisering på regionalt plan.
65.
Med hensyn til den mængde sukker, der er produceret inden for rammerne af kvoterne, fremgår det, at det sukker, som er produceret inden for A-kvoten, talmæssigt omtrent svarer til sukkerforbruget i Fællesskabet. Selv om afsætningen af B-sukker ikke har været bundet til et bestemt mål, har Domstolen ud fra den betragtning, at sukkermarkedet er præget af overskudsproduktion, og under henvisning til den funktion, produktionskvoterne har, udtalt, at »... alle de virksomheder, som overskrider deres A-kvote, [producerer] pr. definition et overskud bestemt til eksport« ( 45 ). Heri ligger forklaringen på den betydeligt højere afgiftsbelastning for produktionen af B-sukker og på de begrænsninger, der derfor er gjort i de særlige bestemmelser om afsætningen af dette sukker inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker.
66.
På grund af det her anførte kan det fastslås, at der ikke for A-sukkers og B-sukkers vedkommende er tale om samme produkt efter markedsordningen, og at man derfor ikke kan tale om sammenlignelige forhold i relation til ligebehandlingsproblematikken. Antages det alligevel, at de principielt kan sammenlignes, så må de beskrevne grunde tilstrækkeligt kunne forklare, at de afgiftsbelastes forskelligt inden for den fælles markedsordning. Som netop antydet, gælder denne begrundelse, for så vidt som den forklarer den højere produktionsafgift for B-sukker, på samme måde for den særlige absorptionsafgift.
b) Magtfordrejning
67.
Det er i denne sammenhæng, det vil være hensigtsmæssigt at behandle anbringendet om, at den særlige absorptionsafgift er ugyldig på grund af magtfordrejning. Det egentlige formål med forordningen er ikke — hævdes det — at finansiere tabene for produktionsåret 1986/1987, men at få sukkerproducenterne til at afstå fra al produktion inden for rammerne af B-kvoterne. Det er med dette formål for øje, at der for produktionen af B-sukker er blevet indført en afgift, der virker kvælende.
68.
Først bemærkes, at efter betragtningerne til forordning nr. 1914/87 og denne forordnings system skulle den særlige absorptionsafgift virkelig skaffe dækning for tabene på budgettet for produktionsåret 1986/1987. Det eneste spørgsmål, der må afgøres, er derfor, om der er blevet forfulgt andre formål end det nævnte, og i givet fald, i hvilken udstrækning dette er lovligt.
69.
Det står fast, at produktionsafgiften har samme virkning som en nedsættelse af de garanterede priser ( 46 ). I det omfang B-sukker afgiftsbelastes hårdere, sker der en rent teoretisk beskatning af den overskudsproduktion, der ikke kan afsættes i Fællesskabet. Det overskud, der er tilladt produceret inden for rammerne af produktionskvoterne, er i denne henseende hovedårsagen til de samlede høje tab, idet eksporten af dette sukker fra Fællesskabet giver anledning til udbetaling af eksportrestitutioner. Den omstændighed, at det økonomisk er mindre interessant at producere inden for rammerne af B-kvoten end inden for rammerne af A-kvoten, idet den overskydende produktion, der teoretisk kan betegnes B-sukker, afgiftsbelastes hårdere, er en rimelig konsekvens af den måde, hvorpå tabene fordeles, idet det ved den skal opnås, at den overskydende produktion belastes hårdere end det sukker, der kan afsættes på det fælles marked.
70.
Herimod kan det ikke anføres, at både A-sukker og B-sukker, når alt kommer til alt, er med til at skabe overskudsproduktionen, og at begge slags sukker er omfattet af fordelene i interventionsordningen, og begge ved eksporten får fordel af eksportrestitutionerne. Forskellen mellem A-suklier og B-sukker beror på de forskellige retsregler for de to slags sukker. Den differentiering, der blev indført allerede med den første markedsordning for sukker, begrunder, at de virkelig bør behandles forskelligt, hvorfor den omstændighed, at produktionen af B-sukker er pålagt yderligere restriktioner, ikke udgør magtfordrejning.
c) Forskelsbehandling af sukkerindustrien fra medlemsstat til medlemsstat
71.
Sagsøgeren har endelig mod den særlige absorptionsafgift anført, at den er udtryk for forskelsbehandling og dermed ugyldig, idet den belaster sukkerindustrien forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat. Den manglende ensartethed i den gennemsnitlige beskatning skyldes alene den forskellige fordeling af A-kvoterne og B-kvoterne i medlemsstaterne. Sukkerindustrien i de medlemsstater, der har en forholdsvis højere B-kvote, bliver følgelig udsat for en højere afgiftsbelastning. I det omfang anbringendet om forskelsbehandling ikke virkelig begrundes med den opkrævningsmetode, der anvendes for den særlige absorptionsafgift, men med fordelingen af produktionskvoterne, der sker efter andre kriterier, kan afgiften allerede derfor ikke være ugyldig.
72.
Anbringendet om forskelsbehandling er, når alt kommer til alt, det samme som at anfægte fordelingen af kvoterne, såfremt det anerkendes, at en hårdere afgiftsbelastning af B-sukker er lovlig. Men som sagsøgeren selv har forklaret, er fordelingen af kvoterne i vidt omfang resultatet af politiske forhandlinger. Når man vil vurdere et forhandlingsresultat som et led i regelfastsættelsesvirksomheden, må udgangspunktet være, at lovgiver har vide beføjelser. Desuden kan resultatet være påvirket af, at der er tale om at realisere mål, der er påbudt i henhold til fællesskabsretten eller i alt fald er retmæssige mål. For eksempel er formålet med tildeling af kvoter udtrykkeligt, ud over en stabilisering af markederne, også en specialisering på regionalt plan. Domstolen har i øvrigt tidligere udtalt ( 47 ), at denne fremgangsmåde, hvorefter de nationale økonomier får en forskellig behandling, ikke udgør en forbudt forskelsbehandling. Anbringendet om forskelsbehandling må derfor ligeledes forkastes.
d) Opkrævning alene ad modum »solidaritetsafgiften«
73.
I denne sammenhæng står blot tilbage at tage stilling til anbringendet om, at den særlige absorptionsafgift, hvis den overhovedet var lovlig, kun kunne være opkrævet i form af en solidaritetsafgift i medfør af forordning nr. 934/86, altså en afgift med det samme beløb for A-sukker og B-sukker. Heroverfor må indvendes, at der for de to afgifter, også selv om de begge på samme måde anses for afgifter inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker, ikke er tale om samme situation. Solidaritetsafgiften skal, som det klart fremgår af den anvendte betegnelse, tilvejebringe en solidarisk udligning af et underskud over flere år, mens hovedvægten ved den særlige absorptionsafgift blev lagt på tanken om et individuelt ansvar, for så vidt som afgiften som grundlag har produktionen i det produktionsår, hvor underskuddet er fremkommet. Der bestod altså ikke nogen retlig forpligtelse til for den særlige absorptionsafgift at vælge den opkrævningsmetode, der blev anvendt for solidaritetsafgiften.
5. Beskyttelse af ejendomsretten og erhvervsfriheden
a) Krænkelse af ejendomsretten
74.
Sagsøgeren har anfægtet gyldigheden af forordning nr. 1914/87 under anbringende af, at forordningen udgør en tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder, nemlig ejendomsretten og erhvervsfriheden. Det er sagsøgerens opfattelse, at den særlige absorptionsafgift, fordi den lægges oven i andre finansielle byrder, er en afgift, der virker prohibitivt. Den samlede afgiftsbelastning, sagsøgeren udsættes for, udgør derfor et mærkbart økonomisk indgreb i den etablerede og udøvede virksomheds erhvervsøkonomiske grundlag. Den økonomiske svækkelse, dette giver, er samtidig en svækkelse af virksomhedens konkurrenceevne.
75.
Sagsøgeren har anført, at de afgiftsbeløb, der belaster B-kvoten, medfører, at hvis sukkerroeproducenterne overhovedet producerer sukkerroer inden for rammerne af deres B-kvote, bliver der i alt fald kun tale om meget små mængder. De mindre leveringer, dette giver anledning til, nedsætter virksomhedens kapacitetsudnyttelsesgrad og hindrer, at den økonomisk kommer på fode.
76.
Ifølge Domstolens faste praksis hører de grundlæggende rettigheder til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte ( 48 ). Domstolen har for nylig endnu en gang fastslået, at den ved beskyttelsen af disse rettigheder skal lægge de forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne til grund, hvorfor foranstaltninger, der er uforenelige med de i disse staters forfatninger anerkendte og beskyttede grundlæggende rettigheder, ikke kan anerkendes i Fællesskabet ( 49 ). Såvel ejendomsretten som retten til fri erhvervsudøvelse hører ifølge Domstolen til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger ( 50 ). Ligesom i medlemsstaternes forfatninger skal disse rettigheder ikke behandles som absolutte forrettigheder, »men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet« ( 51 ).
77.
Domstolen har fastslået følgende kriterier for afgørelsen af, om der foreligger et retsstridigt indgreb i de beskyttede rettigheder, eller om der er tale om en tilladt begrænsning af udøvelsen af grundrettighederne: »Denne slags rettigheder beskyttes... som regel kun under forbehold af begrænsninger, der opstilles af hensyn til offentlige interesser; inden for det fællesskabsretlige system synes det desuden berettiget at opstille bestemte begrænsninger i disse rettigheder, der er berettiget ved de mål af almen interesse, som Fællesskabet forfølger, så længe det væsentlige i disse rettigheder ikke berøres« ( 52 ).
78.
Domstolen har i en anden afgørelse udtalt:
»Udøvelsen af ejendomsretten og af retten til erhvervsudøvelse kan derfor underkastes begrænsninger, navnlig inden for rammerne af en fælles markedsordning, forudsat at sådanne begrænsninger er i virkelig overensstemmelse med de formål, som Fællesskabet forfølger i almenhedens interesse, og ikke, når henses til det forfulgte formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der krænker selve ejendomsrettens kerne« ( 53 ).
79.
Anvender man nu disse kriterier på forholdene i den foreliggende sag, er det spørgsmål, der må afgøres, spørgsmålet om, hvorvidt den særlige absorptionsafgift er begrundet i formål af almen interesse, der forfølges af Fællesskabet, og navnlig om denne afgift tjener de anerkendte formål med den fælles markedsordning, ikke står i misforhold til det mål, der forfølges, eller krænker selve kernen i de sikrede grundrettigheder.
80.
Det er allerede i det foregående blevet omtalt, at den særlige absorptionsafgift er en foranstaltning med henblik på gennemførelse af selvfinansieringsprincippet i den fælles markedsordning for sukkersektoren. Jeg har også tidligere i denne undersøgelse fastslået, at den forholdsvis høje afgiftsbelastning af produktionen af B-sukker ikke står i et misforhold til det mål, der forfølges, idet man vanskeligt kan finde frem til et mindre indgribende middel, hvormed dette mål kan nås.
81.
Selv om den erklærede målsætning med den særlige absorptionafgift ikke er at begrænse produktionen, må afgiften dog ses som en markedsregulerende foranstaltning inden for rammerne af den fælles markedsordning. Dersom den særlige absorptionsafgift faktisk som en bivirkning skulle medføre en nedsættelse af produktionen af B-sukker, ville der ikke dermed være tale om, at foranstaltningen var en uforholdsmæssig foranstaltning. Markedsregulerende foranstaltninger — og en markedsregulerende foranstaltning i ordets videste betydning er den særlige absorptionsafgift — må vurderes på baggrund af ordningen som helhed.
82.
Det var ganske bevidst tanken oprindeligt ikke at råde bod på overskudsproduktionen ved produktionsbegrænsninger, dvs. en nedsættelse af kvoterne. For i det mindste midlertidigt at komme uden om nødvendigheden af en så radikal foranstaltning, blev det besluttet at indføre den særlige absorptionsafgift. Selv om afgiften i kraft af sin størrelse medfører, at produktionen af B-sukker slet ikke kan være rentabel, og altså indirekte fører til en begrænsning af produktionen, er dette trods alt ikke et resultat, der udgør en krænkelse af selve ejendomsrettens kerne. Selv en nedsættelse af produktionskvoterne af markedspolitiske grunde må være tilladt. For en virksomhed kan ikke »påberåbe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som for denne virksomhed er resultat af udformningen af en markedsordning på et givet tidspunkt« ( 54 ).
b) Krænkelse af erhvervsfriheden
83.
Argumentationen i det foregående indeholder endelig også en gendrivelse af det synspunkt, at der skulle foreligge en mod grundrettighederne stridende krænkelse af en virksomheds erhvervsfrihed. Virksomhedens erhvervsudøvelse som sådan begrænses ikke. Tværtimod forbliver produktionskvoterne uændrede som før, således at der fremdeles haves en garanti for afsætning af det færdige produkt sukker. Den eneste begrænsning, der kan konstateres, ligger i de begrænsninger, der dermed gøres i de mere fordelagtige ordninger. Men disse indgreb ligger stadig inden for rammerne af den tilladte regulering af betingelserne for udøvelse af erhvervsvirksomhed. Begrænsningen af fordelene kan utvivlsomt være betydelig for de erhvervsdrivende, der rammes, men den kan dog ikke anses for en krænkelse af den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse ( 55 ).
6. Tilsidesættelse af de principper, der i tysk ret gælder for opkrævning af skatter og afgifter
84.
Sagsøgeren har gjort gældende, at afgiftsordningen og i den forbindelse navnlig overvæltningsordningen strider mod principper i tysk forvaltningsret og forfatningsret, der som almindelige retsgrundsætninger også er beskyttet i Fællesskabets retsorden. De retsprincipper, som afgiftsordningen vurderes ud fra, er også anerkendt i fællesskabsretten, hvorfor også princippernes anvendelse i praksis må anerkendes i Fællesskabets retsorden, der endnu ikke er lige så udviklet på dette område.
85.
Hertil bemærkes, at den omstændighed, at en fællesskabsretlig ordning angiveligt eller faktisk er i strid med principper for opkrævning af skatter og afgifter i medlemsstaternes retsorden, kun kan medføre, at den bliver ugyldig i det omfang, de nationale forfatningsretlige principper også er almindelige retsprincipper i Fællesskabets retsorden. Kun i så fald kan de påberåbes som gyldighedskriterier. I det omfang sagsøgeren har gjort gældende, at de her relevante forfatnings- og forvaltningsprincipper som sådanne er anerkendt i fællesskabsretten, f.eks. proportionalitetsprincippet, forbuddet mod forskelsbehandling eller forbuddet mod at tillægge retsregler tilbagevirkende gyldighed, må det hertil anføres, at disse retsprincipper som EF-ret allerede er blevet anvendt som kriterier for bedømmelsen af den anfægtede forordning.
86.
Andre forfatningsprincipper, der har karakter af grundrettigheder, og som skulle være anerkendt som almindelige retsprincipper i Fællesskabets retsorden samt medføre, at forordning nr. 1914/87 må anses for ugyldig, er ikke blevet gjort gældende. Den særlige absorptionsafgift er følgelig ikke ugyldig med den begrundelse, at den er i strid med nationale principper om afgiftsopkrævning.
87.
Gennemgangen af det forelagte spørgsmål har således intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets forordning nr. 1914/87.
Sagens omkostninger
88.
Sagens behandling ved Domstolen udgør i forhold til hovedsagens parter et led i den sag, der verserer for den nationale ret, hvorfor denne skal træffe afgørelse om sagens omkostninger. De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, den italienske regering og af Rådet og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, kan ikke erstattes.
C — Forslag til afgørelse
På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare den forelæggende rets spørgsmål på følgende måde:
»Gennemgangen af det præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning (EØF) nr. 1914/87.«
( *1 ) – Originalsprog: tysk.
( 1 ) – Rädecs forordning nr. 1914/87 af 2.7.1987 (EFT L 183, s. 5).
( 2 ) – Jf. artikel 28, stk. 3 og 4, i Rådets grundforordning nr. 1785/81 af 30.6.1981 (EFT L 177, s. 4).
( 3 ) – Jf. artikel 32a i forordning nr. 1785/81, der blev indsat i denne forordning ved Rådets forordning nr. 934/86 af 24.3.1986 (EFT L 87, s. 1).
( 4 ) – Afgørelse om de egne indeægter (EFT L 128, s. 15).
( 5 ) – Mine understregninger.
( 6 ) – Domstolens domme af 30.9.1982 (sag 108/81, Amylum mod Rådet, Sml. s. 3107, præmis 33 og sag 110/81, Roquette mod Rådet, Sml. s. 3159, præmis 39).
( 7 ) – Rådets afgørelse af 21.4.1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter (EFT 1970 I, s. 201): »Afgifter og andre gebyrer, der fastsættes inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker«.
( 8 ) – Sag 108/81, a. st., præmis 33.
( 9 ) – Domstolens dom af 11.7.1989 (sag 265/87, Schräder, Sml. s. 2237, pramis 11).
( 10 ) – Sag 265/87, a st., præmis 10; jf. desuden Domstolens dom af 9.7 1985 (sag 179/84, Bozetti mod Ivernizzi SA, Sml. s. 2301, præmis 19 og 20).
( 11 ) – Sag 110/81, a. st., præmis 38, og sag 108/81, a. st., præmis 32.
( 12 ) – Sagerne 108/81 og 110/81, a. st.
( 13 ) – Dorastolens dom af 21.2.1979 (sag 138/78, Stölting mod Hauptzoilamt Hamburg-Jonas, Sml. s. 713, præmis 4).
( 14 ) – Sag 138/78, a. st.
( 15 ) – Sag 138/78, præmis 7.
( 16 ) – Sag 138/78, a. st.
( 17 ) – Rådets forordning nr. 1785/81 af 30.6.1981 (EFT L 177, s. 4).
( 18 ) – Ellevte betragtning til grundforordningen, mine understregninger.
( 19 ) – Jf. ellevte betragtning til grundforordningen.
( 20 ) – Forordning nr. 1914/87.
( 21 ) – Anikei 1, stk. 4, i forordning nr. 1914/87, hvori der henvises til grundforordningens artikel 41.
( 22 ) – Fjerde betragtning til forordning nr. 1914/87.
( 23 ) – Fjerde betragtning til grundforordningen.
( 24 ) – Artikel 5 i grundforordningen; jf. desuden forordning nr. 206/68 af 20.2.1968 om fastsættelse af rammebestemmelser for kontrakter og brancheaftaler vedrørende køb af sukkerroer (EFT 1968 I, s. 24).
( 25 ) – Grundforordningens artikel 28 og 5.
( 26 ) – Jf. grundforordningens artikel 2, stk. 1.
( 27 ) – Jf. artikel 1, stk. 2 og 4, i forordning nr. 1914/87 og Kommissionens forordning nr. 3061/87 af 13.10.1987 (EFT L 290, s. 10).
( 28 ) – Jf. betragtningerne til grundforordningen nr. 1785/81.
( 29 ) – Ellevte betragtning.
( 30 ) – Jf. forordning nr. 1785/81, artikel 28, stk. 3 og 5.
( 31 ) – EFT 1985, L 167, s. 2.
( 32 ) – Første betragtning.
( 33 ) – EFT 1986 L 87, s. 1.
( 34 ) – Jf. artikel 32a.
( 35 ) – Anden betragtning.
( 36 ) – Rådets forordning nr. 1107/88 (EFT L 110, s. 20).
( 37 ) – Rådets forordning nr. 1107/88, sjette betragtning, a. st.
( 38 ) – Jf. afsnittene I og II i grundforordningen.
( 39 ) – Rådets forordning nr. 1009/67 af 18.12.1967 om den fælles markedsordning for sukker (EFT 1967, s. 281).
( 40 ) – Tiende betragtning til forordning nr. 1009/67.
( 41 ) – Rådets forordning af 19.12.1974 om den følles markedsordning for sukker (EFT L 359, s. 1).
( 42 ) – Rådets forordning af 24.6.1980 om anvendelse af ordningerne med produktionskvoter i sektorerne for sukker og isoglucose i perioden fra den 1.7.1980 til den 30.6.1981 (EFT L 160, s. 12).
( 43 ) – Jf. Domstolens dom af 25.10.1978 (forenede sager 103/77 og 145/77, Royal Scholten-Honig og Tunnel Refineries mod Intervention Board for Agricultural Produce, Sml. s. 2037, præmis 39).
( 44 ) – Vedrørende kvoteordningen og ordningen med produktionsafgifter for sukker henvises desuden til Domstolens dom af 22.1.1986 (sag 250/84, Eridania Zuccherifici Nazionali m.fl. mod Cassa conguaglio zucchero, Finansministeriet og Ministeriet for Statskassen, Smi. s. 117).
( 45 ) – Jf. sag 250/84, a. st., præmis 32.
( 46 ) – Jf. sag 138/78, a. st., præmis 6.
( 47 ) – Domstolens dom af 27.9.1979 (sag 230/78, Eridania-Zuccherifici Nazionali og Società italiana per l'industria degli zuccheri mod Minister für Landwirtschaft und Forsten m.fl., Sml. s. 2749, præmis 17 ff. og sag 250/84, præmis 11 ff.).
( 48 ) – Domstolens dom af 14.5.1974 (sag 4/73, Noid mod Kommissionen, Sml. s. 491); Domstolens dom af 13.12.1979 (sag 44/79, Hauer mod Land Rheinland-Pfalz, Sml. s. 3727), og Domstolens dom af 11.7.1989 (sag 265/87, Schräder Kraftfutter mod Hauptzollamt Gronau, Sml. s. 2737).
( 49 ) – Sag 265/87, a. st., præmis 14.
( 50 ) – Sag 44/79, a. st., og sag 265/87, a. st.
( 51 ) – Sag 265/87, a. st., præmis 15, og sag 4/73, a. st., præmis 14.
( 52 ) – Sag 4/73, præmis 14.
( 53 ) – Sng 265/87, præmis 15.
( 54 ) – Domstolens dom af 21.5.1987 (forenede sager 133/85-136/85, Walter Rau Lebensmittelwerke m.fl. mod BALM, Sml. s. 2289, præmis 18); jf. endvidere sag 230/78, a. st., præmis 21.
( 55 ) – Jr. desuden sag 230/78, præmis 22.
Top