Vigtig juridisk meddelelse
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 19. februar 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORENEDE KONGERIGE. - TRAKTATBRUD - AENDRING AF BASISLINJER FOR TERRITORIALFARVANDET - KONSEKVENSER FOR ANDRE MEDLEMSSTATERS FISKERI. - SAG C-146/89.
Samling af Afgørelser 1991 side I-03533
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
A - De faktiske omstaendigheder
1. Sagsoegte i naervaerende sag - der tidligere havde udvidet den britiske fiskerizone til tolv soemil i 1964 - har med virkning fra den 1. oktober 1987 udvidet sit soeterritorium fra et tresoemileomraade til et tolvsoemileomraade.
2. Da sidstnaevnte omraade omfatter, hvad der almindeligvis benaevnes lavvandsgrunde (der ikke var omfattet af tresoemileomraadet), og da disse i henhold til "Territorial Waters Order in Council" 1964 tjener som grundlag for fastlaeggelse af den basislinje, som de tolv soemil beregnes ud fra, har den britiske lov af 1987 i visse havomraader medfoert, at basislinjerne kommer til at ligge laengere fra kysterne end tidligere, hvilket folkeretligt principielt ikke kan give anledning til indvendinger (det er i alt fald ufornoedent at vende tilbage til den lille disput, som der i den forbindelse har vaeret under den mundtlige forhandling).
3. Hvad angaar de oevrige medlemsstaters fiskerirettigheder i omraadet mellem seks- og tolvsoemileomraadet fulgte heraf ifoelge sagsoegte, at fiskepladserne blev flyttet i overensstemmelse med flytningen af basislinjen.
4. Dette finder Kommissionen som bekendt uantageligt. Efter dens opfattelse er for de naevnte fiskerirettigheder, som nu reguleres ved artikel 6 i forordning nr. 170/83 "om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne" (1), den basislinje, der skal benyttes, den basislinje, der fandtes paa denne forordnings ikrafttraedelsesdato (den 27.1.1983), og de senere aendringer udgoer handlinger, der ikke gyldigt kan have virkning for de naevnte fiskerirettigheder.
5. Jeg skal allerfoerst naevne, at efter at det i Raadets forordning (EOEF) nr. 2141/70 af 20. oktober 1970 om "etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren" (2) var blevet bestemt, at de enkelte medlemsstaters ordninger for udoevelsen af fiskeriet i de dele af havet, der henhoerer under deres hoejhedsomraade eller jurisdiktion, ikke maa foere til forskelsbehandling af andre medlemsstater (hvilket ogsaa senere var bestemt i forordning (EOEF) nr. 101/76 af 19.1.1976 (3)), er der bl.a. ved akten om sagsoegtes tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber blevet gjort en undtagelse fra dette princip om lige adgang til fiskeriomraaderne. Ifoelge naevnte akt (jf. dennes artikel 100) kunne medlemsstaterne indtil den 31. december 1982 begraense udoevelsen af fiskeri i de farvande, der hoerer under deres hoejhedsomraade eller deres jurisdiktion, og som ligger inden for en graense paa seks soemil beregnet fra en kystmedlemsstats basislinjer (hvilken graense i medfoer af artikel 101 i visse omraader kunne udvides til tolv soemil), til at finde sted fra fartoejer, der traditionelt fisker i disse farvande og ud fra havne i det geografiske kystomraade. I denne bestemmelses stk. 2 var det dog bestemt, at bestemmelserne i stk. 1 og i artikel 101 ikke beroerer de saerlige fiskerirettigheder, som hver af de oprindelige medlemsstater og de nye medlemsstater kunne paaberaabe sig den 31. januar 1971 over for en eller flere af de oevrige medlemsstater. I oevrigt var det i stk. 3, for det tilfaelde, at en medlemsstat skulle udvide sine fiskerigraenser til tolv soemil i visse omraader, bestemt, at den nuvaerende udoevelse af fiskeri inden for tolv soemil skulle opretholdes, saaledes at der ikke skete tilbageskridt i forhold til den bestaaende situation den 31. januar 1971.
6. En tilsvarende undtagelse findes stadig i forordning (EOEF) nr. 170/83. Heri er det nemlig i artikel 6, stk. 1, bestemt, at medlemsstaterne fra den 1. januar 1983 til den 31. december 1992 kan opretholde den ordning, der er fastsat i artikel 100 i tiltraedelsesakten fra 1982, og udvide den i naevnte artikel fastlagte graense paa seks soemil til tolv soemil for alle farvande, der henhoerer under deres hoejhedsomraade eller jurisdiktion.
7. Ganske vist bestemmes det i stk. 2, at (ud over det fiskeri, der udoeves i henhold til eksisterende forbindelser mellem nabomedlemsstater) finder fiskeriet under den i stk. 1 omhandlede ordning sted som fastsat i ordningerne i bilag I til forordningen, hvor det for hver enkelt medlemsstat er fastlagt, i hvilke geografiske omraader af de andre medlemsstaters kystfarvande dette fiskeri kan udoeves, samt hvilke arter der er omfattet heraf.
8. Det er som bekendt ikke lykkedes Kommissionen at overbevise Det Forenede Kongerige om dens synspunkters rigtighed (disse deles ogsaa af Den Franske Republik), og der er derfor blevet indledt en procedure i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169. Jeg skal under den herunder anlagte sag tage stilling til, om der maa gives Kommissionen medhold, og dermed om der er grundlag for at fastslaa, at Det Forenede Kongerige har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i medfoer af EOEF-Traktaten, ved i forbindelse med de fiskeriordninger, som er fastsat for Det Forenede Kongeriges kystfarvande i bilag I, sammenholdt med artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 170/83 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeriressourcerne, i visse omraader at anvende nye basislinjer, som er trukket laengere ud fra kysten end de basislinjer, der var gaeldende den 25. januar 1983.
9. Jeg skal i foerste omgang begraense mig til at fremhaeve, at et betydningsfuldt punkt i Kommissionens argumentation er, at der ved artikel 6 i forordning nr. 170/83 (som i oevrigt i artikel 100 i tiltraedelsesakten) goeres en undtagelse fra det for Faellesskabet betydningsfulde princip om lige adgang til fiskeriomraaderne. Selv om denne undtagelse er blevet accepteret saa at sige mod en opretholdelse af de eksisterende fiskerirettigheder, kan disse sidste bestemt ikke fortolkes indskraenkende, saaledes at de aendringer, som en flytning af basislinjerne vil medfoere paa deres bekostning, accepteres. Kommissionen har yderligere fremhaevet, at undtagelsen blev forlaenget ved forordning nr. 170/83 efter grundige droeftelser af samtlige detailspoergsmaal, hvorved der bl.a. blev lagt vaegt paa at fordele fiskeriet mellem kyststaterne og de oevrige medlemsstater paa en afbalanceret maade, der tilgodesaa samtlige i betragtning kommende interesser. Derfor maa afgjort enhver ensidig aendring vaere udelukket, ogsaa selv om den sker i kraft af foranstaltninger, der efter folkeretten er lovlige. Kun en af Raadet udstedt retsakt kan aendre den samlede ordning, der ogsaa omfatter bestemmelser vedroerende fangstkvoter.
B - Analyse
10. For saa vidt angaar min opfattelse vedroerende den argumentation, sagsoegte har anvendt over for Kommissionen, er jeg naaet til foelgende resultater.
11. 1. Foerst maa det erkendes - og det goer Kommissionen ogsaa - at ifoelge mange faellesskabsforordninger, der omtaler soeterritorier af forskellig udstraekning (paa tre, fire, seks eller tolv soemil), er de variable basislinjer, der skal benyttes, variable linjer, hvis aendringer foelgelig faar virkninger i faellesskabsretten. Det er bl.a. tilfaeldet i Raadets forordning (EOEF) nr. 3094/86 "om visse tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne" (4), som sagsoegte i vidt omfang har henvist til, idet denne forordning grundes paa forordning nr. 170/83 (jf. eksempelvis artikel 9 i denne forordning, hvorefter visse fiskerimetoder er forbudt i tolvsoemilezonen og desuden i tresoemilezonen i visse medlemsstater).
12. Heraf foelger imidlertid ikke noedvendigvis, at det forholder sig paa samme maade i alle de faellesskabsforordninger, som basislinjerne har betydning i, og dette gaelder ganske uden hensyn til, hvilket indhold de har. Faktisk kan der ikke ses bort fra, at mange af de faellesskabsforordninger, for hvilke ogsaa Kommissionen gaar ud fra, at der bliver tale om variable basislinjer, vedroerer strukturpolitiske foranstaltninger eller foranstaltninger til bevaring af bestandene. Det er efter disse forordningers beskaffenhed naerliggende, at disse forordninger tillaegges det videst mulige anvendelsesomraade, hvilket bevaegelige basislinjer kan vaere et bidrag til, og det er navnlig af betydning, at disse forordninger i samme omfang finder anvendelse paa alle, der giver sig af med fiskeri.
13. Karakteristisk for de i denne sag omtvistede bestemmelser er, at de giver en saerordning for visse farvande (nemlig eneret til fiskeri for kyststatens fiskere og saerlige rettigheder for fiskerne fra visse andre medlemsstater). En aendring af basislinjerne, der medfoerer en flytning af fiskepladserne, vil bestemt kunne faa diskriminerende virkninger, idet fiskeripladser, der er tilgaengelige for visse medlemsstater foer aendringen af basislinjerne, efter den er forbeholdt fiskere fra kyststaten. Paa baggrund heraf - og det maa ikke glemmes, at grunden til, at Kommissionen har rejst det problem, der her skal behandles, er, at de beroerte kredse i visse medlemsstater, der raader over saerlige fiskerirettigheder i de britiske kystfarvande, har gjort gaeldende, at de lider et alvorligt tab - kan man udmaerket ogsaa uden udtrykkelige angivelser overhovedet herom fortolke relevante bestemmelser, i hvilke kystfarvande, der beregnes paa grundlag af basislinjer, paa en anden maade end mange andre bestemmelser, hvori basislinjerne ogsaa spiller en rolle.
14. 2. Paa den anden side maa det erkendes, at sagsoegte ved en foerste betragtning retmaessigt kan paaberaabe sig den omstaendighed, at det i bilag II til forordning nr. 170/83, som der henvises til i forordningens artikel 7, meget klart med angivelse af laengde- og breddegrader oplyses, at der er tale om et fast og uforanderligt omraade. Sagsoegte har anfoert, at lovgiver, saafremt dette ogsaa skulle gaelde bilag I til forordningen, for saa vidt angaar dennes artikel 6, uden tvivl ville have anvendt en lignende afgraensningsmetode og ville have undladt at gaa ud fra farvandsomraader, der var fastlagt paa grundlag af basislinjer (hvis foranderlighed er anerkendt i international offentlig ret).
15. Det maa imidlertid i den forbindelse bemaerkes paa den ene side, at artikel 7 i forordning nr. 170/83 og bilag II til denne forordning omhandler bevaringsforanstaltninger (regler om adgangen til visse omraader i henhold til en licensordning), der finder anvendelse paa samme vilkaar for alle interesserede parter, og paa den anden side, at det tilsvarende omraade ligger langt uden for tolvsoemilelinjen, hvorfor det var teknisk noedvendigt at benytte en anden afgraensningsmetode end en beregning paa grundlag af basislinjer.
16. I oevrigt er det, for saa vidt angaar den herfra temmelig forskellige problemstilling vedroerende afmaerkning af omraader, hvor saerlige fiskerirettigheder udoeves, og som straekker sig som et baelte omkring Storbritannien, indlysende, at det ville have vaeret overordentlig vanskeligt praecist ved laengde- og breddeangivelser at afgraense de sektorer, der kommer i betragtning for de forskellige medlemsstater. Man behoever blot at kaste et blik paa det soekort, der findes som bilag til svarskriftet (bilag XVI), for at blive helt overbevist herom. Dette er uden tvivl grunden til, at man i bilag I blot (ved siden af praecise breddeafgraensninger) har naevnt kystfarvandsomraader, hvilket rigtigt nok ikke udelukker, at man ogsaa for dem maa gaa ud fra en uforanderlighedsantagelse, saafremt forordningen efter sit indhold i oevrigt taler herfor.
17. Paa den anden side har sagsoegte paaberaabt sig den omstaendighed, at tolvsoemileomraadet i bilag II til forordning nr. 170/83 naevnes to gange for saa vidt angaar "Shetland box" og har paa grundlag heraf gjort gaeldende, at man vanskeligt kan forestille sig, at meningen har vaeret at benytte to forskellige afgraensninger (den ene for "Shetland box" med variable basislinjer og den anden for de saerlige fiskerirettigheder med faste basislinjer), og at man fornuftigvis havde maattet give saerlige bestemmelser (der ikke findes) for dette saerlige tilfaelde; hertil kan jeg blot anfoere, at der ikke er saerlige fiskerirettigheder for andre medlemsstater i Shetland box, saa vidt det kan ses af de kort, jeg har faaet forelagt. Den risiko for forvirring, som sagsoegte har naevnt, bestaar derfor ikke, og det var ufornoedent at give saerlige bestemmelser for de farvande i Shetland box, som tolvsoemilelinjen har betydning for.
18. 3. Som Domstolen vil vide, har sagsoegte tillagt visse synspunkter, der bygger paa international offentlig ret, en saerlig betydning.
19. Sagsoegte har herved henvist til sammenhaengen mellem artikel 6 i forordning nr. 170/83 og artikel 100 ff. i tiltraedelsesakten af 22. januar 1972. Det fremhaeves i den forbindelse, at artikel 100 i tiltraedelsesakten benytter begreberne "farvande, der hoerer under deres hoejhedsomraade" og "basislinjer", begreber, der begge maa fortolkes paa grundlag af folkeretten, idet deres indhold ikke er blevet fastlagt i faellesskabsretten (der henvises her navnlig til London-konventionen af 9.3.1964 og Genève-konventionen af 29.4.1958), hvilket kan begrunde det synspunkt, at basislinjerne er variable linjer. Sagsoegte har desuden gjort gaeldende, at de saerlige i artikel 100, stk. 2, i tiltraedelsesakten omhandlede fiskerirettigheder, der ifoelge forordning nr. 170/83 skal bevares (hvilket fremgaar af betragtningerne til denne forordning), har deres udspring i international offentlig ret (nemlig i den tidligere naevnte konvention fra 1964 og bilaterale overenskomster). Disse rettigheder er blevet beskrevet og lokaliseret paa grundlag af den samme metode som den, der er blevet anvendt i bilaget til forordning nr. 170/83, og man maa derfor - i mangel af udtrykkelige bestemmelser om det modsatte - gaa ud fra, at principper hentet i offentlig international ret ogsaa skal laegges til grund ved fortolkningen af naevnte forordning.
20. Det er ikke vanskeligt at paavise, at intet i denne argumentation kan rokke ved Kommissionens opfattelse, og at denne tvaertimod kan stoettes paa en raekke vigtige synspunkter, der endnu ikke er blevet omtalt.
21. a) For det foerste kan det principielt fremhaeves, at den omstaendighed, at der ikke findes en udtrykkelig bestemmelse (der stemmer overens med Kommissionens opfattelse), hvori det f.eks. bestemmes, at bilag I til forordning nr. 170/83 gaar ud fra de den 27. januar 1983 gaeldende basislinjer, ingenlunde betyder, at denne forordning under ingen omstaendigheder kan fortolkes paa denne maade.
22. Det er rigtig nok oenskeligt, at lovgiver udtrykker sig saa klart som overhovedet muligt (hvilket heldigvis meget ofte er tilfaeldet). Imidlertid er det i juridisk praksis ikke usaedvanligt, at reglers egentlige betydning klarlaegges efter indgaaende fortolkningsbestraebelser, ved hvilke mange kriterier faar betydning. Og i denne sag vil det ogsaa vaere tilfaeldet, og saafremt det af uomgaengelige paa de paagaeldende bestemmelsers indhold og systematiske opbygning beroende grunde fremgaar, at disse bestemmelser noedvendigvis maa have den betydning, som Kommissionen har givet dem (og som det vil ses findes saadanne grunde), boer der ikke tillaegges den foreliggende af sagsoegte paaviste utilstraekkelige affattelse af bestemmelserne afgoerende betydning.
23. b) Med hensyn til anvendelsen af begreber, der er hentet i offentlig international ret, i faellesskabsretsakter og den tydelige sammenhaeng mellem London-konventionen om fiskeri af 9. marts 1964 paa den ene side og tiltraedelsesaktens artikel 100 og forordning nr. 170/83 paa den anden side, er baggrunden ikke hermed efter min mening givet for at antage, at der bliver tale om en blot og bar inkorporering af offentlig international ret i faellesskabsretten. Man maa tvaertimod straks spoerge, om og i hvilket omfang begreber fra international ret er blevet aendret med henblik paa en tilpasning til den faellesskabsret, de er blevet gjort til en del af. For "Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab udgoer et nyt folkeretligt system" (5), der i forholdet mellem medlemsstaterne bestemt har forrang for forpligtelser, der er paataget i henhold til folkeretten (som Domstolen fastslog bl.a. i dommen i de forenede sager 180/80 og 266/80 (6)).
24. Efter denne bedoemmelse maa det bestemt (uafhaengigt af, at selv London-konventionen i artikel 10 indeholder en forbeholdsbestemmelse til gunst for faellesskabsretten) bemaerkes, at de omhandlede faellesskabsbestemmelser og bestemmelserne i folkeretten er underordnet helt forskellige principper. Det er saaledes i London-konventionen det saedvanlige udgangspunkt, at kyststaterne har enerettigheder i tolvsoemilezonen, og at andre i konventionen deltagende staters rettigheder mere har karakter af en undtagelse; omvendt kendetegnes faellesskabsretten af, at samtlige medlemsstater principielt har lige adgang til fiskeriomraaderne, idet kyststaternes ret til at forbeholde sig eneret til visse omraader kun kan udgoere en foreloebig undtagelse (hvilket i oevrigt for foerste gang var tilfaeldet i henhold til tiltraedelsesakten, idet den i artikel 4 i forordning nr. 2141/70 fastsatte undtagelse aldrig fik virkning, da der ikke blev udstedt gennemfoerelsesbestemmelser hertil). Alt dette faar naturligvis stor vaegt ved fortolkningen af den omtvistede ordnings bestemmelser, idet alt, hvad der udgoer hindringer for adgangen til kystfarvandene (og dermed for saerlige fiskerirettigheder for andre medlemsstater), naar denne adgang principielt skal vaere lige, maa efterproeves saerlig omhyggeligt paa grundlag af faellesskabsretten, mens omvendt stoerre vaegt maa tillaegges alle forhold, der taler for beskyttelsen af saadanne saerlige rettigheder.
25. c) Selv om det ikke kan afvises, at der er en vis sammenhaeng mellem den ved London-konventionen om fiskeri indfoerte ordning og de omtvistede regler, staar det dog fast, at disse regler ikke udgoer en blot og bar forlaengelse af konventionen.
26. Det er saaledes bestemt umagen vaerd at maerke sig, at der i tiltraedelsesaktens artikel 100, stk. 1, er tale om fiskeri "fra fartoejer, der traditionelt fisker" i farvande inden for en sekssoemilegraense "ud fra havne i det geografiske kystomraade", mens der i London-konventionen (artikel 2) er tale om kyststatens eneret til at drive fiskeri inden for sekssoemilegraensen.
27. Fremhaeves skal ogsaa, at princippet om lige adgang til fiskeriomraaderne i overensstemmelse med forordning nr. 2141/70 har fundet anvendelse i forholdet mellem de tidligere medlemsstater fra den 1. februar 1971, og at det foerst er efter, at tiltraedelsesakten har bragt denne ordning til ophoer med artikel 100, at det indtil den 31. januar 1971 anvendelige system er blevet genindfoert.
28. Bemaerkes skal endvidere, at der i tiltraedelsesaktens artikel 100 er tale ikke blot om fiskerirettigheder, men ogsaa (i artikel 100, stk. 3) om den nuvaerende udoevelse af fiskeri, mens forordning nr. 170/83 kun naevner fiskeriet i visse omraader uden, som i London-konventionen, at henvise til situationen pr. 31. januar 1971.
29. Paa baggrund af disse konstateringer kan det bestemt fastslaas, at de gennemfoerelsesregler (og herunder de variable basislinjer), som var gaeldende for London-konventionen, derfor ikke automatisk kan finde anvendelse i faellesskabsretten.
30. d) Faktisk udgoer de endda i denne sag egentlige fremmedlegemer, hvilket vil fremgaa af foelgende gennemgang.
31. aa) I tiltraedelsesaktens artikel 100, stk. 2, (som det i en vis forstand var meningen, at forordning nr. 170/83 skulle forlaenge anvendelsen af, hvorfor man maa kunne mene, at denne forordning ingenlunde skulle spille en underordnet rolle i forhold til de i tiltraedelsesakten opstillede regler), naevnes saerlige fiskerirettigheder, som de beroerte kredse kunne paaberaabe sig pr. 31. januar 1971. Denne dato betegner ganske vist en fastfrysning af situationen, der hverken er i samklang med de variable basislinjer eller en flytning af fiskeriomraaderne, men paa den anden side ville visse fiskerirettigheder, saafremt saadanne flytninger anerkendtes, blive undermineret og kunne i sidste instans blive frataget enhver betydning. Den franske regerings repraesentant har rigtigt fremhaevet dette forhold under den mundtlige forhandling og har herved henvist til det store antal havomraader, hvis fiskerigdom er meget forskellig, til de meget forskellige forhold, der gaelder for sejladsen i de forskellige fiskeriomraader (hvilket naturligvis faar virkninger for fangsterne), og han har anfoert, at fiskeriet i omraader, der ligger laengere fra kysterne i alt fald for mindre baade er afhaengigt af de klimatiske forhold og af afstanden til de havne, hvor de kan soege ly.
32. bb) Det samme kan siges om det i forordning nr. 170/83 anvendte begreb "fiskeriet", der gaelder visse omraader, der raader over visse ressourcer. Denne virksomhed kan faktisk let blive til en relativ eller fuldstaendig uvirksomhed, naar de fiskeriomraader, der vil kunne komme i betragtning, flyttes som foelge af aendring af basislinjerne, saaledes at de beroerte fiskere tvinges til at fiske i omraader, som de ikke er fortrolige med.
33. cc) Efter min mening maa der ogsaa tillaegges de tidligere naevnte bestemmelser i tiltraedelsesaktens artikel 100, stk. 3, betydning (selv om den klart nok ikke finder anvendelse paa den britiske foranstaltning fra 1987, som her er inde i billedet). Med bestemmelsen om, at den nuvaerende udoevelse af fiskeri inden for tolv soemil skal opretholdes, "saaledes at der ikke sker tilbageskridt i forhold til den bestaaende situation pr. 31. januar 1971", saafremt en medlemsstat udvider sine fiskerigraenser til tolv soemil, er der sket en streng fastfrysning af situationen den naevnte dato. Paa baggrund af denne bestemmelse maa man noedvendigvis tilslutte sig det synspunkt, at tiltraedelsesaktens faedre ville have vedtaget en standstill-klausul i lighed med bestemmelsen i artikel 100, stk. 3, naar det gaelder aktualiseringen (og den deraf affoedte flytning af fiskerifarvandene) af variable basislinjer, saafremt de havde ment, at saadanne linjer principielt finder anvendelse i henhold til folkerettens principper.
34. dd) Med udgangspunkt i grundsaetningen om, at faellesskabsretsakter skal fortolkes i lyset af den retlige sammenhaeng, inden for hvilke de gennemfoeres, baade for saa vidt angaar deres genstand og deres formaal (jf. Domstolens dom i sag 61/77 (7)) finder jeg det fornoedent at fremhaeve, at forordning nr. 170/83 ikke blot indeholder en henvisning til situationen den 31. januar 1971; der sker med andre ord med denne forordning ikke blot en forlaengelse af den ordning, der blev indfoert ved artikel 100 i tiltraedelsesakten. Det saerligt karakteristiske for den er tvaertimod, at den (omraademaessigt, tidsmaessigt og artsmaessigt) specielt angiver de beskyttede former for fiskeri. Ordningen ifoelge forordningen er altsaa blevet udarbejdet og tilpasset omhyggeligt efter forhandlinger, der klart var langvarige og vanskelige. Glemmes maa det ej heller, at den omhandlede forordning (der i titlen naevner "bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne") ogsaa inden for rammerne af en samlet ordning indeholder bestemmelser om fiskekvoter og altsaa har til formaal i alle de naevnte henseender at afbalancere de i betragtning kommende interesser i ti og maaske endda tyve aar frem i tiden (8).
35. Denne balance synes bestemt vanskeligt at kunne bringes i samklang med tanken om variable basislinjer, der vil kunne medfoere undertiden vaesentlige aendringer af fiskeriet. At godtage denne tanke er ensbetydende med, at man saetter sig ud over forordningens aktikel 4 (hvorefter der for hver enkelt medlemsstat skal sikres et relativt stabilt fiskeri) og medfoerer desuden risiko for den faelles politik for bevarelse af fiskeressourcerne, idet der kan opstilles en formodning for, at fiskere fra andre medlemsstater, der mister deres traditionelle fiskeriomraader, giver sig til at fiske i andre omraader (der under alle omstaendigheder er tilgaengelige for alle), og som saa udsaettes for at blive overudnyttet.
36. ee) Endelig kan man i den erklaering, Raadet og Kommissionen fremsatte vedroerende bilag I til forordning nr. 170/83, hvorefter bilag I, saa laenge den i forordningens artikel 6, stk. 1, fastlagte ordning finder anvendelse, vil blive aendret ved forordning, der vedtages af Raadet efter forslag fra Kommissionen efter faelles anmodning fra de direkte beroerte medlemsstater. Naar man har fundet det hensigtsmaessigt at fremhaeve dette forhold og herved saerlig har betonet noedvendigheden af en faelles aktion for de medlemsstater, der har kystfarvande, og de medlemsstater, der har saerlige fiskerirettigheder, er grunden hertil bestemt, at den ved forordningen hidfoerte interessebalance ikke boer bringes i fare ved ensidige foranstaltninger (og herunder foranstaltninger, der i anden sammenhaeng vil kunne traeffes i henhold til international offentlig ret).
37. 4. Foerer de hermed anfoerte grunde mig saaledes til det resultat, at der maa gives Kommissionens fortolkning af forordning nr. 170/83 forrang for sagsoegtes, og at det derfor maa laegges til grund, at det ved anvendelsen af artikel 6, stk. 2, er de paa forordningens ikrafttraedelsesdato gaeldende basislinjer, der skal gaas ud fra, skal jeg i det foelgende desuden vise, at en raekke andre grunde, som sagsoegte har fremfoert, absolut intet kan aendre herved.
38. a) Det anfoerte gaelder specielt for saa vidt angaar synspunktet om, at man ved at gaa ind for, at der foreligger uforanderlige basislinjer i forbindelse med forordning nr. 170/83, samtidig med at man anerkender variable basislinjer i andre faellesskabsretlige spoergsmaal, altsaa gaar ind for, at der bliver tale om to forskellige tolvsoemilelinjer, vil skabe forvirring hos de forvaltningsmyndigheder, der skal anvende faellesskabsbestemmelserne, og desuden ville skabe praktiske vanskeligheder ved udarbejdelsen af soekort.
39. Det kan efter min mening vanskeligt taenkes, at den omstaendighed, at forskellige ordninger har forskellige geografiske anvendelsesomraader, kan foere til en uforholdsmaessig stor arbejdsbyrde for forvaltningen og borgerne. Der kan ikke vaere vanskeligheder forbundet med at udarbejde saerlige kort til forskellig brug, ligesom det heller ikke ses, i hvilken udstraekning det forhold, at der ikke foreligger specielle regler, som Raadet har vedtaget paa baggrund af sammenhaengen mellem disse forskellige ordninger, vil kunne give anledning til uoverstigelige vanskeligheder. Kommissionen har i alt fald i denne sammenhaeng kunnet henvise til en belgisk bekendtgoerelse af 28. januar 1988, der bygger paa dens opfattelse, og dens oplysninger herom kan ikke afvises som vaerdiloese alene under paaskud af, at denne bekendtgoerelse kun har haft ringe virkninger i praksis, naar henses til den belgiske kysts form og de begraensede aendringer, som de belgiske soekort har undergaaet i de sidste ti aar. Til gengaeld kan jeg for saa vidt angaar praktiske vanskeligheder naevne, at saadanne vanskeligheder meget vel navnlig vil kunne skyldes variable basislinjer, der jo medfoerer usikkerhed for de fiskere, der maa opgive arbejdsomraader, som de kender godt.
40. b) Der er heller intet afgoerende at hente i sagsoegtes argumentation om, at der ofte i de forloebne aar er sket aendringer af Det Forenede Kongeriges basislinje, uden at dette har givet anledning til kritik, og at fiskeriomraaderne ogsaa har undergaaet aendringer i andre medlemsstater (navnlig i Frankrig) efter 1971 som foelge af aendringen af basislinjerne.
41. Det er i den forbindelse vigtigt at fremhaeve, at Frankrigs befuldmaegtigede under den mundtlige forhandling udtrykkeligt og uden at blive imoedegaaet har fremhaevet, at selv om der er sket aendringer af basislinjerne, har disse aendringer aldrig haft foelger for de saedvanlige former for fiskeri. Det, der saerligt maa naevnes, er, at anvendelsen i praksis af en ordning, der har basislinjerne som grundlag, bestemt ikke kan vaere afgoerende; for det er her alene de krav, der foelger af faellesskabsordningens mening og formaal, der har betydning. Det maa i oevrigt formodes, at saafremt der tidligere ikke er kommet reaktioner fra Faellesskabet paa flytningen af basislinjerne, skyldes det utvivlsomt, at disse aendringer alene hang sammen med den naturlige udvikling af lavvandsgrundene og ikke havde haft virkninger af betydning for fiskeriet. Og det er omvendt klart, at udvidelsen af soeterritoriet fra tre til tolv soemil hidfoerte en aendring af en saadan stoerrelse, at Kommissionen som foelge af de vidtgaaende foelger, denne udvidelse havde for fiskeriet, modtog klager, som maatte foere til en indgaaende undersoegelse af problemet.
42. c) Sagsoegtes argumentation om, at Det Forenede Kongerige efter Kommissionens synspunkt stilles ringere (mens situationen i dag bestemt ville vaere i overensstemmelse med det af sagsoegte forfaegtede synspunkt, saafremt sagsoegte allerede i 1971 havde udvidet sit territorialfarvand til tolv soemil) kan heller ikke rokke ved denne min opfattelse, at angivelsen om anvendelsen af variable basislinjer paa laengere sigt maatte foere til en afvejning af de beroerte interesser (eftersom der ogsaa ville ske flytninger mod kysterne).
43. I den forbindelse maa det paa den ene side, i overensstemmelse med hvad sagsoegte selv naevner, anfoeres, at ingen af de nuvaerende medlemsstater i begyndelsen af 1971 havde tolvsoemilesoeterritorier. Paa den anden side er det alt andet end sikkert, at den af sagsoegte forventede afvejning effektivt ville vaere tilvejebragt i det lange loeb. For det maa ikke glemmes, at ordningen maaske kun vil finde anvendelse til 1992 (9), og at flytningen af basislinjen kan faa meget forskelligartede foelger for fiskeriomraaderne. Endelig er det ikke saerlig sandsynligt, at en flytning af fiskeriomraaderne mod kysterne af naturlige aarsager (sandbankers forsvinden) vil kunne vaere saa omfattende som den flytning i modsat retning, som sagsoegte har anset det for hensigtsmaessigt at gennemfoere ved udvidelsen af det britiske soeterritorium i 1987.
44. d) Jeg kan desuden ikke forstaa, paa hvilken maade Domstolens domme i sag 61/77 og sag 38/77 (10), som sagsoegte har henvist til, kan have nogen som helst betydning her.
45. For ganske vist fastslog Domstolen i dommen i sag 61/77, at enhver udvidelse af fiskeriomraaderne, som foelge af vedtagelsen af nationale regler, automatisk medfoerer en tilsvarende udvidelse af det omraade, som forordning nr. 101/76 finder anvendelse paa. Det maa imidlertid ikke glemmes, at forordningens formaal er en faelles strukturpolitik og faelles bevaringsforanstaltninger, dvs. en ordning for fiskeriet, der uden forskel gaelder for samtlige beroerte parter, og inden for hvis rammer der ikke er opstaaet problemer af den art, jeg her skal tage stilling til.
46. Naar Domstolen paa den anden side i dommen i sag 38/77 vedroerende fortolkningen af en faellesskabsforordning (om varers toldvaerdi) udtalte, at forordningen skulle vaere i overensstemmelse med en konvention om varers toldvaerdi, som samtlige medlemsstater er kontraherende parter i, skyldes det, at faellesskabsforordningen naesten ordret gengav konventionens bestemmelser. Omvendt bygger i naervaerende sag den folkeretlige ordning, der gaelder for fiskerirettigheder (saaledes som denne ordning foelger af London-konventionen og bilaterale aftaler), paa et andet princip end faellesskabsordningen, og derfor peger tilsyneladende intet paa en slet og ret gennemfoerelse i faellesskabsretten af virkninger, der er affoedt af folkeretlige overenskomster.
47. e) Endelig skal jeg vedroerende argumentet om, at naturbegivenheder (erosion) medfoerer en flytning af basislinjen mod land, hvilket af folkeretlige grunde uundgaaeligt maa faa foelger for afgraensningen af de omraader, for hvilke saerlige fiskerirettigheder goer sig gaeldende (idet en tilsvarende flytning af fiskerifarvandenes ydre graenser ikke er til at komme uden om), at der hermed efter min mening ikke synes at foreligge et forhold, der kan bevirke, at variable basislinjer skal anerkendes paa det omraade, jeg her beskaeftiger mig med.
48. Faktisk lader, som Kommissionens befuldmaegtigede korrekt har anfoert under den mundtlige forhandling, saadanne begivenheder sig absolut forene med faste, uforanderlige omraader, hvori der bestaar saerlige fiskerirettigheder for andre medlemsstater. Lad mig saaledes erindre om, at fiskerifarvandene fra 1977 blev udvidet til 200 soemil. Selv om det antages, at enhver aendring af basislinjerne af folkeretlige grunde uundgaaeligt medfoerer en tilsvarende aendring af de ydre graenser for det omraade, der fiskerimaessigt hoerer under statens hoejhedsomraade, beroeres derfor fiskerirettigheder i omraadet mellem seks og tolv soemil slet ikke heraf. Med andre ord har faellesskabsordningen i dette omraade uden besvaer fortsat forrang, idet konflikter med den internationale offentlige ret er udelukket.
C - Forslag til afgoerelse
49. Sammenfattende er Kommissionens synspunkt det bedst underbyggede, og jeg skal derfor foreslaa Domstolen at tage Kommissionens paastand til foelge og fastslaa, at Det Forenede Kongerige har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten ved - i forbindelse med de fiskeriordninger, som er fastsat for Det Forenede Kongeriges kystfarvande i bilag I, sammenholdt med artikel 6, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne - i visse omraader at anvende nye basislinjer, som er trukket laengere ude fra kysten end de basislinjer, der var gaeldende den 25. januar 1983. Det Forenede Kongerige boer paalaegges at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens omkostninger.
(*) Originalsprog: tysk.
(1) EFT L 24 af 27.1.1983, s. 1.
(2) EFT 1970 III, s. 629.
(3) EFT L 20 af 28.1.1976, s. 19.
(4) EFT L 288 af 11.10.1986, s. 1.
(5) Jf. Domstolens dom af 5.2.1963 (sag 26/62, Van Gend & Loos, Sml. 1954-1964, s. 375).
(6) Domstolens dom af 8.12.1981 (forenede sager 180/80 og 266/80, José Crujeiras Tome mod Anklagemyndigheden og Anklagemyndigheden mod Anton Yurrita ("Fiskeri: tredjelandes rettigheder"), Sml. s. 2997).
(7) Domstolens dom af 16.2.1978 (sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 417).
(8) Jf. ottende betragtning til forordning nr. 170/83 samt denne forordnings artikel 8.
(9) Jf. direktivets artikel 8.
(10) Domstolens dom af 23.11.1977 (sag 38/77, Enka BV mod Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Arnhem ("toldvaerdi - omkostninger ved oplaeggelse"), Sml. s. 2203).
Top