Vigtig juridisk meddelelse
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 25. april 1989. - FRATELLI COSTANZO SPA MOD COMUNE DI MILANO OG IMPRESA ING. LODIGIANI SPA. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LOMBARDIA - ITALIEN. - OFFENTLICHE INDKOEBS- OG ANLAEGSKONTRAKTER - UNORMALT LAVE BUD - UNMIDDELBAR ANVENDELIGHED FOR FORVALTNINGEN. - SAG 103/88.
Samling af Afgørelser 1989 side 01839
svensk specialudgave side 00083
finsk specialudgave side 00095
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Den praejudicielle sag, jeg her skal fremsaette forslag til afgoerelse i, drejer sig om fortolkningen og retsvirkningerne af Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26 . juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge - og anlaegskontrakter ( 1 ). Spoergsmaalene fra den forelaeggende ret, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, drejer sig foerst og fremmest om indholdet og raekkevidden af artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF, om denne bestemmelses umiddelbare anvendelighed, samt om en eventuelt for den nationale forvaltning bestaaende befoejelse og/eller forpligtelse til i givet fald at anvende den naevnte direktivbestemmelse trods modstridende nationale bestemmelser .
2 . Besvarelsen af de forelagte spoergsmaal er en forudsaetning for at afgoere en tvist mellem selskabet Fratelli Costanzo SpA og Milano kommune, hvori naevnte sagsoegende selskab har bestridt licitationsproceduren vedroerende moderniseringsarbejderne paa G . Meazza-stadionerne i Milano i forbindelse med forberedelserne til verdensmesterskabet i fodbold i 1990 . Kriterier for tildeling af kontrakten var i henhold til artikel 24, a, nr . 2, i lov nr . 584 af 8 . august 1977 om gennemfoerelse af direktiv 71/305/EOEF, kriteriet om at antage det laveste bud med mulighed for at give hoejere bud . I licitationsbekendtgoerelsen var der i henhold til en overgangsordning, der var indfoert ved lovdekret, og som for en periode paa to aar skulle fremme en hurtig afvikling af proceduren for afslutning af offentlige indkoebs - og anlaegskontrakter, fastsat en automatisk procedure om udelukkelse af bud, der var unormalt lave ifoelge en rent aritmetisk beregning ( 2 ). Det sagsoegte selskab blev i medfoer af denne midlertidige undtagelsesordning udelukket fra licitationen . Selskabet var det eneste bydende, hvis tilbud var lavere end den i bekendtgoerelsen fastsatte licitationssum paa 82 043 643 396 LIT . Kontrakten blev tildelt et konsortium ( Ing . Lodigiani SpA ), hvis tilbud laa 9,85% over licitationssummen .
3 . Derefter er det gjort gaeldende, at artikel 4 i naevnte lovdekret, der danner hjemmel for den naevnte licitationsprocedure, er ugyldig, og denne artikel er ikke som foreskrevet i italiensk ret blevet aendret til lov . Det er imidlertid blevet bekraeftet, at forvaltningsakter med hjemmel i lovdekreterne er gyldige .
4 . Det sagsoegende selskab har navnlig gjort gaeldende, at de regler, der er blevet lagt til grund for udelukkelsen, er i strid med artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF . Den forelaeggende ret har forelagt Domstolen fire spoergsmaal vedroerende fortolkningen af dette direktiv . Den har desuden anmodet om afgoerelse af, om den sagsoegte kommunalforvaltning har vaeret "befoejet eller forpligtet til at 'ikke-anvende' de nationale regler, der er i strid med naevnte faellesskabsbestemmelse ...".
5 . For saa vidt angaar sagens omstaendigheder og parternes anbringender og argumenter tillader jeg mig at henvise til retsmoederapporten .
B - Gennemgang
6 . Selv om det under skriftsvekslingen er blevet gjort gaeldende, at de spoergsmaal, der er blevet forelagt Domstolen i denne sag, for en dels vedkommende skal afvises, maa det ikke desto mindre anerkendes, at anmodningen til Domstolen hviler paa et gyldigt grundlag . Det er alene tvivlsomt, om de spoergsmaal, der vedroerer vedkommende medlemsstats nationale lovgivnings forenelighed med faellesskabsretten kan admitteres . Domstolens faste praksis gaar ud paa, at det ikke er dens opgave at afgoere, om national ret er forenelig med faellesskabsretten . Saedvanligvis omformulerer Domstolen i saadanne tilfaelde spoergsmaalene og udarbejder kriterier for en afgoerelse, som medlemsstatens nationale retsinstans kan benytte som grundlag for sin egen afgoerelse af dette spoergsmaal .
7 . Domstolens faste praksis har i sager, hvor spoergsmaal om fortolkning af faellesskabsretten er udformet saaledes, at det kan misforstaas, vaeret at naa frem til en afgraensning af den faellesskabsretligt relevante kerne i det forelagte problem, og derefter i sin besvarelse til den forelaeggende ret tage stilling hertil .
8 . De forelagte spoergsmaal maa efter en systematisk, logisk inddeling grupperes paa foelgende maade : foerst og fremmest maa man fastsaette de kriterier for fortolkningen af artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF, som den nationale ret boer laegge til grund for sin afgoerelse om de nationale bestemmelsers forenelighed med faellesskabsretten . Kun saafremt disse kan kendes faellesskabsretsstridige, bliver der spoergsmaal om at tage stilling til, om den paagaeldende direktivbestemmelse er umiddelbart anvendelig . I bekraeftende fald maa det undersoeges, i hvilket omfang de nationale myndigheder, det vil her sige forvaltningen i vedkommende medlemsstat, er befoejet og forpligtet til at anvende faellesskabsretten som gaeldende ret .
9 . Spoergsmaal A i forelaeggelseskendelsen maa laeses paa foelgende maade : hvorledes skal bestemmelsen i artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF affattes i den nationale gennemfoerelsesbestemmelse? Ordvalget i spoergsmaalet er ikke ganske klart, idet der sondres mellem et direktivs "maalrettede bestemmelser" og "gennemfoerelsesbestemmelser ". Den herved benyttede reference har indirekte vaeret definitionen af direktiv i EOEF-Traktatens artikel 189, hvorefter et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen . Af denne formulering fremgaar det tilstraekkelig tydeligt, at det ikke er paa sin plads inden for et direktiv at sondre mellem bestemmelser vedroerende det tilsigtede maal og bestemmelser vedroerende form og midler for gennemfoerelsen, eftersom direktivet pr . definition lader form og midler for inkorporering i national ret uomtalt .
10 . Spoergsmaalet om, hvorvidt en medlemsstat skal gennemfoere bestemmelser i direktiver uden indholdsmaessige aendringer eller kan indfoere afvigelser herfra, maa afgoeres ved en fortolkning af den direktivbestemmelse, der konkret er tale om . Herved maa man gaa ud fra bestemmelsens ordlyd og overveje direktivets almindelige baggrund og genstand og formaalet med det . Artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF, som jeg her skal tage stilling til, har foelgende ordlyd :
"Hvis bud i forbindelse med en bestemt kontrakt aabenbart er unormalt lave i forhold til ydelsen, gennemgaar de ordregivende myndigheder buddenes sammensaetning, foer der traeffes beslutning om tildeling af kontrakten . De ordregivende myndigheder skal tage hensyn til denne gennemgang .
Med henblik herpaa anmoder de den bydende om at fremlaegge de fornoedne bevisligheder og underretter ham i givet fald om, hvilke beviser der anses for uantagelige .
Hvis materialet vedroerende kontrakten fastsaetter, at kontrakten skal tildeles den, der giver det laveste bud, skal de ordregivende myndigheder over for Det Raadgivende Udvalg, der er blevet nedsat ved Raadets afgoerelse af 26 . juli 1971, begrunde forkastelsen af de bud, der er blevet anset for at vaere for lave ."
11 . Artikel 29 i direktiv 71/305/EOEF indeholder en opregning af de kriterier, der skal benyttes ved tildeling af kontrakter, og fastlaegger den procedure, der skal foelges i de enkelte tilfaelde . Opregningen af de kriterier, der skal benyttes ved tildeling af kontrakterne og beskrivelsen af den procedure, der skal foelges, er forhold, der goer det klart, hvad der foregaar og yder samtidig en vis retssikkerhed . Netop i kraft af en ensartet procedure, som den der tilsigtes med denne bestemmelse, kan eventuelle bydende lettere erkende, hvilke forpligtelser de paatager sig ved at deltage i licitationen . Saaledes angives det ikke blot i stk . 5, at den ordregivende myndighed - paa en ganske bestemt maade - skal foretage en gennemgang af de bud, der aabenbart er unormalt lave i forhold til ydelsen, men bestemmelsen giver ogsaa en beroert bydende en proceduremaessig garanti . Den bydende kan ikke udelukkes som foelge af et bud, der aabenbart er unormalt lavt, medmindre der er gennemfoert en kontrol efter en administrativ procedure ( 3 ).
12 . Forpligtelsen i henhold til artikel 29, stk . 5, sidste afsnit, til at begrunde forkastelsen af et bud, der er blevet anset for at vaere for lavt i tilfaelde, hvor det er fastsat, at kontrakten skal tildeles den bydende, der giver det laveste bud, indeholder en tilsvarende proceduremaessig garanti . Indledningen, gennemfoerelsen og afslutningen af proceduren er ifoelge bestemmelsen obligatoriske skridt . Der er tale om en slags mindste faelles garanti .
13 . Principielt er det umuligt at fravige direktivets efter denne beskrivelse "bindende" bestemmelser med den begrundelse, at der foreligger en saerlig situation, eller at der er tale om en hastesag, naar direktivet ikke selv indeholder en saadan undtagelsesmulighed .
14 . Omvendt angives det ikke i direktivets artikel 29, hvorledes "et bud, ..., (( der )) aabenbart er unormalt lavt", mere praecist kan beskrives efter indholdet . Og bestemmelsen paabyder navnlig ikke nogen procedure for en saadan beskrivelse . Inden for denne ramme raader en medlemsstat altsaa over tilstraekkeligt spillerum for konkrete tilfoejelser i en gennemfoerelsesbestemmelse . Derfor er det da heller ikke absolut paakraevet, at ordlyden uden aendringer gaar igen i gennemfoerelsesbestemmelsen . Det afgoerende er, at et for lavt buds ekstraordinaere beskaffenhed, der i og for sig kan skabe tvivl om buddets loedighed, klart kan erkendes . Kontrolproceduren skal goere det muligt at undersoege dette forhold naermere og i givet fald udrydde denne tvivl . Det er misforholdet mellem ydelsen og buddet, der er karakteristisk for denne situation . Og dette maa ogsaa komme til udtryk i gennemfoerelsesbestemmelsen .
15 . Selv om der saaledes bestaar et vist spillerum ved afgoerelsen af, om et bud er aabenbart unormalt lavt, er til gengaeld i bekraeftende fald indledningen af en kontrolprocedure en obligatorisk foranstaltning . Automatisk udelukkelse ville vaere i strid med den ovenfor angivne situation . Dersom en gennemfoerelsesbestemmelse er udformet i overensstemmelse med de tidligere naevnte kriterier, vil den ikke vaere faellesskabsretsstridig, fordi den anvender udtryk som f . eks . "unormalt lave bud" og ikke "bud ... (( der er )) aabenbart ... unormalt lave" (( spoergsmaal C, a ) og b ) )).
16 . Tilbage staar at afgoere ( spoergsmaal B.1 .), om en national bestemmelse, der er vedtaget til gennemfoerelse af et direktiv senere kan aendres af vedkommende medlemsstats lovgiver . I den forbindelse maa det foerst fastslaas, at en retsakt, der er vedtaget til gennemfoerelse af et direktiv, fuldt ud i kraft af sin form udgoer en selvstaendig bestemmelse i vedkommende medlemsstats nationale ret . Mulighederne for at aendre den er derfor principielt de samme som for alle andre nationale retsregler . Hvis vedkommende medlemsstats lovgivningsmagt allerede ved vedtagelsen af gennemfoerelsesbestemmelsen var bundet af direktivet for saa vidt angaar gennemfoerelsesbestemmelsens indhold, vil dette dog stadig gaelde ved senere aendringer heraf .
17 . Paa omraader, hvor den nationale lovgivningsmagt har beholdt en vis frihed, kan der naturligvis senere foretages aendringer . Det er i oevrigt i god overensstemmelse med faellesskabsretten, at lovbestemmelser eventuelt forbedres under hensyntagen til indholdet af den faellesskabsretlige bestemmelse . AEndringer, der strider mod direktivets indhold og formaal, kan ikke anerkendes .
18 . Spoergsmaalet om, hvorledes disse indholdsmaessige aendringer skal foretages, maa alene afgoeres paa grundlag af national ret ( spoergsmaal B.2 .). Da der formelt er tale om selvstaendige lovgivningsakter i medlemsstaterne, kan det ikke kraeves, at der i en medlemsstats retsorden anvendes procedureregler, der er kendte og foreskrevet for faellesskabsprocedurer, og herved indfoere endnu en legalitetsbetingelse . Forpligtelsen til at begrunde faellesskabsretsakter, jfr . EOEF-Traktatens artikel 190, gaelder altsaa ikke for vedtagelsen af nationale bestemmelser .
19 . Den nationale ret har i forelaeggelseskendelsens spoergsmaal D spurgt, om den italienske kommune - saafremt Domstolen maatte naa til det resultat, at de omhandlede italienske bestemmelser strider mod artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF - er bundet af faellesskabsrettens bestemmelser . Da en afgoerelse af dette spoergsmaal som anfoert ikke henhoerer under Domstolen, men derimod under den forelaeggende rets kompetence, maa sidstnaevnte ret afgoere dette spoergsmaal paa grundlag af de kriterier, Domstolen fastlaegger, og jeg skal derfor i fortsaettelsen i min gennemgang forudsaette, at de nationale gennemfoerelsesbestemmelser er i strid med direktivet .
20 . Ved en afgoerelse af spoergsmaalet om, hvorvidt, og i bekraeftende fald i hvilket omfang, en medlemsstats forvaltning er bundet af faellesskabsrettens bestemmelser i tilfaelde, hvor faellesskabsretten og national ret ikke lader sig forene, maa man foerst og fremmest foretage en sondring paa grundlag af den retlige beskaffenhed af de gaeldende faellesskabsretsakter .
21 . For saa vidt angaar forordninger, der er almengyldige, bindende i alle enkeltheder og umiddelbart gaeldende i hver medlemsstat ( EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 2 ), staar det fast, at princippet om faellesskabsrettens forrang gaelder uden indskraenkninger, og at forordninger derfor har forrang for modstridende national ret . Der er tale om en rangfoelge for retsreglerne, der er givet paa forhaand . En forordning maa derfor tillaegges den saerlige gyldighed, der er i overensstemmelse med faellesskabsrettens forrang .
22 . For saa vidt angaar direktiver maa man anlaegge en mere nuanceret vurdering . Et direktiv er rettet til medlemsstaten og foreskriver en norm for denne; i foerste omgang affoeder det derfor hverken forpligtelser eller rettigheder for private . Denne regel kan ifoelge Domstolen kun fraviges i det omfang, en medlemsstat ikke eller i alt fald ikke korrekt har opfyldt sin forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet ( 4 ).
23 . Denne praksis' formaal har ikke vaeret at drage direktivers retlige beskaffenhed i tvivl, men derimod at sanktionere en retsstridig adfaerd fra medlemsstaternes side af hensyn til faellesskabsborgernes interesser . Den omstaendighed, at bestemmelser i et direktiv, der bebyrder private, ikke kan anvendes umiddelbart viser tydeligt, at efter gaeldende retspraksis om direktivers umiddelbare anvendelighed faar disse normalt foerst gyldighed efter medlemsstatens inkorporering af direktivet i sin lovgivning .
24 . Hvis en bestemmelse i et direktiv skal kunne anvendes umiddelbart, skal flere konkrete betingelser vaere opfyldt . I mangel af rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger kan private, "naar bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetinget og tilstraekkeligt praecise", stoette ret paa saadanne bestemmelser "overfor enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet, ligesom private overfor staten kan paaberaabe sig bestemmelser, der efter deres indhold tillaegger private rettigheder i forhold til staten" ( 5 ). Saafremt faellesskabslovgiver har haft til hensigt at tillaegge private subjektive rettigheder via den nationale retsorden, og medlemsstatens forpligtelse til at sikre saadanne rettigheder er en kendsgerning f . eks . i kraft af udloeb af fristerne for gennemfoerelse, kan medlemsstatens passivitet ikke laengere komme den private til skade .
25 . Forholdene maa vurderes noget forskelligt i tilfaelde, hvor medlemsstaten allerede truffet gennemfoerelsesforanstaltninger . I saa fald maa der sondres mellem en korrekt og en ukorrekt gennemfoerelse . Er der tale om en korrekt gennemfoerelse er det alene den nationale bestemmelse, der gaelder for borgerne ( 6 ), og det er derfor ufornoedent at paaberaabe sig direktivet ( 7 ). Det er derfor heller ikke laengere muligt at paaberaabe sig direktivet, naar medlemsstatens gennemfoerelsesbestemmelse inden for acceptable graenser fraviger den i direktivet anvendte ordlyd . En ukorrekt gennemfoerelse kan bestaa i saavel en retsregel, der fra begyndelsen af har vaeret i strid med direktivet, som i en senere aendring af retsstillingen, hvorved retsstridigheden opstaar . I saa fald bestaar eller genopstaar forpligtelsen for medlemsstaterne til i henhold til EOEF-Traktatens artikler 189 og 5 at gennemfoere direktivet fuldstaendigt og korrekt . Og i saa fald er det ogsaa i Domstolens praksis anerkendt, at private kan paaberaabe sig direktivet ( 8 ). Det maa i den sammenhaeng bemaerkes, at den senere aendring af retsstillingen udgoer en selvstaendig akt, der strider mod faellesskabsretten . Statens myndigheder kan ikke overfor borgerne goere bestemmelser gaeldende, der ikke er gennemfoert i national ret i overensstemmelse med faellesskabsrettens bestemmelser ( 9 ).
26 . Dersom det laegges til grund, at de omtvistede italienske bestemmelser er i strid med artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF, opstaar spoergsmaalet om direktivets umiddelbare anvendelighed . I det foregaaende er spoergsmaalet om, hvorvidt forvaltningen er forpligtet til at laegge dets bestemmelser til grund, blevet besvaret bekraeftende . Domstolen har i dommen i sag 31/87 ( 10 ) fastslaaet, at artikel 29 i direktiv 71/305/EOEF opfylder alle forudsaetninger for at vaere umiddelbart anvendelige . Afgoerelsen herom vedroerte ikke udtrykkeligt bestemmelsens stk . 5, men den maa gaelde ogsaa for artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF : den gennemgang af buddene der skal ske, saafremt der synes at vaere et misforhold mellem ydelsen og det aabenbart unormalt lave bud, afhaenger ikke af, om andre betingelser er opfyldt, og den procedure, der herved skal foelges, er beskrevet i detaljer . Bestemmelsen er altsaa ubetinget og tilstraekkelig praecis . Dens anvendelse forudsaetter ikke noedvendigvis, at der forud er vedtaget andre retsregler .
27 . Endelig er artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF ogsaa saaledes beskaffen, at den kan affoede rettigheder for borgerne . I Transporoute-dommen ( 11 ) fastslog Domstolen, at "formaalet med denne bestemmelse ... er at beskytte den bydende mod vilkaarlighed fra den ordregivende myndigheds side", og denne praksis er blevet fastholdt, jfr . dommen i sag 31/87 ( 12 ). Dette formaal ville forspildes, hvis det blev overladt naevnte myndighed at afgoere, om det er hensigtsmaessigt at kraeve bevisligheder forelagt . Forpligtelsen til en gennemgang af buddene, der fungerer som en proceduremaessig garanti, kan beskrives som en subjektiv ret for den bydende til at indgive et aabenbart unormalt lavt bud .
28 . Ved afgoerelsen af spoergsmaalet om forvaltningen kan vaere befoejet eller endog forpligtet til ikke at anvende national ret, der er i strid med faellesskabsretten ( som stridende mod et direktiv ), maa der i foerste raekke tages hensyn til foelgende forhold :
- faellesskabsretten er en del af den nationale retsorden ( 13 );
- faellesskabsretten har forrang for medlemsstaternes nationale ret;
- alle statens myndigheder er principielt forpligtet til i deres virksomhed at respektere faellesskabsretten .
29 . Utvetydige krav om, at faellesskabsretten skal anvendes, gaelder for saa vidt ogsaa for den statslige forvaltning . For saa vidt som det i det hele er staten forbudt overfor borgerne at paaberaabe sig bestemmelser, der fraviger et direktiv, og som er blevet vedtaget eller opretholdt i strid med de af faellesskabsretten flydende forpligtelser, er dette ogsaa materielretligt tilfaeldet for den statslige forvaltning ( 14 ). Denne generelle forpligtelse til at foelge en handlemaade, der er i overensstemmelse med faellesskabsretten, foelger af formuleringen af EOEF-Traktatens artikel 5 .
30 . Domstolen har bestandigt i tilfaelde, hvor en faellesskabsborger har gjort gaeldende, at et direktivs bestemmelser er umiddelbart anvendelige, principielt lagt til grund, at denne paaberaabelse af faellesskabsretten sker ved nationale retter, der skal tage den umiddelbart anvendelige faellesskabsretlige bestemmelse i betragtning som en del af gaeldende faellesskabsret ( 15 ).
31 . Det maa under alle omstaendigheder fastholdes, at en borger ogsaa skal have adgang til at paaberaabe sig et umiddelbart anvendeligt direktiv over for den nationale forvaltning . Hvis han faar medhold, har medlemsstatens forvaltning fulgt en handlemaade, der er i overensstemmelse med faellesskabsretten . Der er derefter faellesskabsretligt ingen grund til at gaa til domstolene . Og det er derfor ikke absolut noedvendigt, at det kommer til en egentlig retssag . Anvender man dette resultat paa naervaerende sag, vil det sige, at der ikke fra et faellesskabsretligt synspunkt ville vaere nogen grund til at foere retssag, saafremt Milano kommune havde fulgt proceduren i artikel 29, stk . 5, og havde lagt det herved fremkomne resultat til grund for sin afgoerelse .
32 . En retssag er kun noedvendig, saafremt borgerens paaberaabelse af et umiddelbart anvendeligt direktiv ikke har givet resultat . Det paahviler i saa fald domstolene at vaerne om borgerens retsstilling efter faellesskabsretten .
33 . For borgeren er adgangen til at paaberaabe sig den umiddelbart anvendelige faellesskabsbestemmelse en absolut noedvendighed . Han boer eventuelt herved gaa rettens vej, og raader herved over samtlige de nationale retlige retsmidler, han ville have raadighed over, hvis han stoetter sit krav alene paa national ret . Mulighederne for at stoette ret paa en umiddelbart anvendelig bestemmelse i et direktiv indebaerer imidlertid ikke, at der herudover etableres nye procedurer til sikring af retsbeskyttelsen ( 16 ).
34 . For saa vidt som Domstolen i en anden sammenhaeng har fastslaaet, at den retsbeskyttelsesordning, som er gennemfoert ved Traktaten, og som navnlig kommer til udtryk i artikel 177, indebaerer, "at enhver soegsmaalstype, som findes i national ret, skal kunne anvendes til sikring af overholdelsen af de faellesskabsregler, som har direkte virkning, under de samme formalitetsbetingelser og efter de samme regler for sagens videre behandling, som gaelder, naar der er tale om at sikre overholdelsen af national ret" ( 17 ), kan det laegges til grund, at der dermed er tale om en sikring af et retsmiddel, der skal sikre haandhaevelsen af den umiddelbart anvendelige faellesskabsret .
35 . Forvaltningen vil omvendt mene, at der maa sondres efter, om myndighederne er usikre paa den nationale bestemmelses faellesskabsretmaessighed, eller om uoverensstemmelsen allerede har givet anledning til en retsafgoerelse . Jeg maa herved gaa ud fra gaeldende praksis, hvorefter en privatperson kan paaberaabe sig saadanne bestemmelser ved domstolene . Naar han kan goere dette ved domstolene, maa han ogsaa have ret til at goere det overfor administrationen, der dermed vil vaere fuldstaendig paa det rene med borgerens udgangsposition i den sag, der skal afgoeres . Og naar nu borgeren kan fremfoere sit synspunkt overfor administrationen, maa denne ogsaa tilkendes en ret til at erklaere sig enig heri . For det ville vaere meningsloest at forbyde forvaltningen at traeffe en afgoerelse, der efter faellesskabsretten er rigtig, og som den jo i sidste instans vil vaere forpligtet til at traeffe .
36 . Spoergsmaalet er alene, om der derved skal paalaegges forvaltningen en faellesskabsretlig forpligtelse . Dette spoergsmaal maa besvares benaegtende, idet forvaltningen ikke har adgang til at forelaegge en sag for Domstolen og udvirke, at det statueres, at en omtvistet direktivbestemmelse er umiddelbart anvendelig . Naar forvaltningen anvender umiddelbart anvendelige direktivbestemmelser og bortser fra dermed stridende nationale regler, handler den paa egen risiko uden at have Domstolen i ryggen . Det er den efter min mening befoejet til at goere, men forpligtet dertil er den ikke, idet den ikke ved Traktaten er blevet indroemmet den noedvendige retsbeskyttelse hertil .
37 . Dette resultat besvarer ogsaa det spoergsmaal, som Kommissionens befuldmaegtigede har rejst i retsmoedet, nemlig spoergsmaalet, om Kommissionen i tilfaelde af, at et direktiv ikke gennemfoeres, to gange kan rejse traktatbrudssag, nemlig dels under anbringende af den manglende gennemfoerelse og dels under anbringende af den manglende anvendelse af et direktivs bestemmelser . Da forvaltningen efter min opfattelse ikke er forpligtet til direkte at anvende en bestemmelse i et direktiv, vil det ikke vaere muligt at anlaegge en traktatbrudssag . Dette er forskellen i forhold til forordninger . En medlemsstats forvaltning er nemlig ikke blot befoejet, men ogsaa forpligtet til at anvende en forordning, endog selv om denne strider mod national ret, idet forvaltningen i saa henseende kan stoette ret paa EOEF-Traktatens artikel 189, og forordningers bindende virkning og umiddelbare gyldighed ikke kan drages i tvivl . Anvendelsen af saadanne bestemmelser omfattes af enhver forvaltnings normale kompetence .
38 . Den argumentation, der er blevet fremfoert herimod, og hvorved det navnlig goeres gaeldende, at forskellene mellem direktiver og forordninger er blevet udvisket i tidens loeb, indebaerer ikke, at det her fremfoerte synspunkt maa underkendes, idet der ikke herudover er paalagt forvaltningen forpligtelse til at foelge det umiddelbart anvendelige direktiv . Derfor giver det heller ikke anledning til problemer, at en forvaltning ikke raader over retsmidler, der tillader den direkte at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse . Forvaltningen vil kun anvende den direkte gaeldende bestemmelse i direktivet, hvis den er naaet til den overbevisning, at dens anvendelighed konkret ikke kan drages i tvivl . Hermed virker den som et organ, der gennemfoerer faellesskabsretten . I oevrigt bestaar forpligtelsen for lovgivningsmagten til at tilpasse den nationale retsorden fortsat, idet alene en korrekt gennemfoerelse af direktivet skaber en forpligtelse for forvaltningen til at tilvejebringe den med direktivet overensstemmende retsstilling .
39 . Sagen stiller sig paa samme maade, naar der forinden er truffet en retsafgoerelse . Er regelkonflikten allerede afgjort principielt, kan man ikke forhindre forvaltningen i at anvende den umiddelbart anvendelige bestemmelse, og det saa meget mindre som forvaltningen ikke laengere kan paaberaabe sig den med faellesskabsretten stridende bestemmelse overfor private ( 18 ). Denne afgoerelse behoever ikke noedvendigvis vaere truffet af en national domstol, det kan ogsaa vaere en afgoerelse, Domstolen har truffet i en tidligere praejudiciel sag . Ganske vist er praejudicielle domme formelt ikke retskraftige erga omnes, men det fremgaar af Domstolens praksis i afgoerelser, hvori der i medfoer af EOEF-Traktatens 177 tages stilling til retsakters gyldighed, at en dom, ved hvilken det fastslaas, at en faellesskabsretsakt er ugyldig, selv om den kun direkte er afsagt i forhold til den forelaeggende ret, udgoer tilstraekkeligt grundlag for, at enhver anden retsinstans kan laegge til grund, at denne retsakt er ugyldig i tilfaelde, som denne skal afgoere . Denne praksis stoetter Domstolen paa noedvendigheden af en ensartet anvendelse af faellesskabsretten og paa retssikkerhedssynspunkter ( 19 ). Private maa ogsaa have adgang til at paaberaabe sig faellesskabsretten overfor forvaltningen, der paa sin side maa vaere befoejet til at give vedkommende medhold .
40 . En umiddelbart anvendelig direktivbestemmelse kan under disse snaevre forudsaetninger, for saa vidt angaar dens virkninger, behandles som andre faellesskabsretlige bestemmelser, der har en almengyldig karakter . Da regelkonflikten under disse forhold loeses ud fra teorien om retsreglernes rangfoelge, er det ufornoedent endnu engang at soege spoergsmaalet afgjort ved en domstol .
41 . Da den direkte anvendelighed af artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF er blevet anerkendt i en praejudiciel dom ( 20 ), kan det for saa vidt angaar de i naervaerende sag forelagte spoergsmaal fastslaas, at forvaltningen har vaeret befoejet til direkte at anvende artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF . Dog blev naevnte dom foerst afsagt, efter at myndighederne havde truffet den omhandlede forvaltningsafgoerelse ( 21 ).
42 . Det er imidlertid i Domstolens praksis statueret, at en procedure, der omfatter automatisk udelukkelse i tilfaelde, hvor der er tale om et aabenbart unormalt lavt bud ( 22 ), ikke var retmaessig . De i den sag omhandlede myndigheder har altsaa haft et retsgrundlag for ikke at anvende en bestemmelse, der indeholdt en regel om udelukkelse paa et rent aritmetisk grundlag .
43 . Selv om det herefter kan fastslaas, at disse myndigheder havde befoejelse til paa grundlag af faellesskabsretten ikke at anvende den omtvistede nationale bestemmelse, kan det dog ikke paa grundlag af det ovenfor anfoerte fastslaas, at myndighederne var forpligtet til at gaa saaledes til vaerks . Hersker der begrundet tvivl om, at faellesskabsretten er anvendelig, maa forvaltningen desuden have mulighed for at skaffe sig yderligere oplysninger . Selv domstolene kan efter afgoerelse af en foerste praejudiciel sag forelaegge Domstolen andre spoergsmaal for at skaffe sig et mere udfoerligt grundlag for en afgoerelse . Denne forelaeggelsesadgang kan benyttes for at opnaa en praejudiciel afgoerelse saavel i en anden sag som i samme sag .
Sagens omkostninger
44 . Sagen for Domstolen har i forhold til parterne og de beroerte i hovedsagen en praejudiciel karakter . Det tilkommer derfor den nationale ret at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger . De udgifter, der er afholdt af den spanske og den italienske regering og af Kommissionen, kan ikke godtgoeres .
C - Forslag til afgoerelse
45 . 1 ) Den i direktiv 71/305/EOEF, artikel 29, stk . 5, foreskrevne procedure om gennemgang af indkomne bud er absolut paakraevet i tilfaelde, hvor der foreligger et "aabenbart unormalt lavt bud", og skal derfor optages i den nationale bestemmelse til gennemfoerelse af direktivet ( spoergsmaal A ). Omvendt tilkommer det lovgiver i medlemsstaten at udforme en noejagtigere definition af, hvad der er et "aabenbart unormalt lavt bud" ( spoergsmaal C ).
2 ) Hver medlemsstat er principielt befoejet til at aendre en bestemmelse, der er vedtaget til gennemfoerelse af et direktiv i det omfang, denne bestemmelse indholdsmaessigt fortsat respekterer de i direktivet afstukne graenser . Alene national lovgivning er afgoerende for form og midler for aendringen ( spoergsmaal B ).
3 ) Saafremt nationale gennemfoerelsesbestemmelser strider mod direktivet, har forvaltningen ret til og endog, naar bestemmelsernes indhold og raekkevidde tidligere er blevet klarlagt i en retsafgoerelse, en pligt til ikke at anvende national lovgivning . Myndighederne kan dog i tilfaelde af tvivl med hensyn til hvilke regler der skal anvendes, soege spoergsmaalet herom afgjort ved de nationale domstole, og herved benytte samtlige retsmidler i henhold til national lovgivning ( spoergsmaal D ).
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) EFT 1971 II, s . 613 .
( 2 ) Artikel 4 i lovdekreterne nr . 206 af 25 . maj 1987, nr . 302 af 27 . juli 1987 og nr . 393 af 25 . september 1987 .
( 3 ) Jfr . Domstolens dom af 10 . februar 1982 i sag 76/81, SA Transporoute et travaux mod Ministère des travaux publics, Sml . s . 417, praemis 18 .
( 4 ) Jfr . eksempelvis Domstolens dom af 6 . maj 1980 i sag 102/79, Kommissionen for De Europaeiske faellesskaber mod Kongeriget Belgien, Sml . s . 1473, praemis 12; endvidere Domstolens dom af 20 . september 1988 i sag 31/87, Beentjes BV mod den nederlandske stat, praemis 40; Sml . s . 0000 .
( 5 ) Jfr . Domstolens dom af 19 . januar 1982 i sag 8/81, Becker mod Finanzamt Muenster, Sml . s . 53, praemis 25 .
( 6 ) Domstolens dom af 15 . juli 1982 i sag 270/81, Felicitas Rickmers-Linie KG & Co . mod Finanzamt fuer Verkehrssteuern in Hambourg, Sml . s . 2771, praemis 24, og den ovenfor naevnte dom i sag 8/81, praemis 19 .
( 7 ) Adgangen til at fortolke en gennemfoerelsesbestemmelse under henvisning til direktivet beroeres ikke heraf .
( 8 ) Jfr . den tidligere naevnte dom i sag 102/79, Sml . s . 1473, praemis 12 .
( 9 ) Jfr . Domstolens dom af 13 . februar 1985 i sag 5/84, Direct Cosmetics Ltd mod Commissioners of Customs and Excise, Sml . s . 617, praemisserne 37 ff .
( 10 ) Jfr . den tidligere naevnte dom af 20 . september 1988, praemis 44; Sml . s . 0000 .
( 11 ) Domstolens tidligere naevnte dom i sag 76/81, Sml . s . 412, praemis 17 .
( 12 ) Den ovenfor naevnte dom i sag 31/87, praemis 42 .
( 13 ) Jfr . den tidligere naevnte dom i sag 8/81, praemis 23 .
( 14 ) Jfr . dom i den tidligere naevnte sag 5/84, Sml . s . 612, praemisserne 37 og 38 .
( 15 ) Jfr . eksempelvis Domstolens dom i den naevnte sag 8/81, praemis 23 .
( 16 ) Jfr . Domstolens dom af 7 . juli 1981 i sag 158/80, Rewe Handelsgesellschaft Nord und Rewe Markt Steffen mod Hauptzollamt Kiel, Sml . s . 1805, praemisserne 39 ff .
( 17 ) Jfr . Domstolens dom i den tidligere naevnte sag 158/80, praemis 46 .
( 18 ) Jfr . den tidligere naevnte dom i sag 5/84, Sml . s . 612, praemisserne 37 og 38 .
( 19 ) Domstolens dom af 13 . maj 1981 i sag 66/80, SpA International Chemical Corporation mod Amministrazione delle finanze dello Stato, Sml . s . 1191 .
( 20 ) Jfr . Domstolens tidligere naevnte dom i sag 31/87 .
( 21 ) Dommen i sag 31/87 afsagdes den 20 . september 1988, den omtvistede afgoerelse blev truffet den 24 . juli 1987 ( forelaeggelseskendelse af 16 . februar 1987, "sagsfremstillingen", foerste afsnit ).
( 22 ) Domstolens dom i den tidligere naevnte sag 76/81, Sml . s . 417 .
Top