Vigtig juridisk meddelelse
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 22. november 1989. - SOFRIMPORT SARL MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - FAELLES HANDELSPOLITIK - FAELLESSKABSRETLIGE BESKYTTELSESFORANSTALTNINGER - HANDEL MED TREDJELANDE - SPISEAEBLER MED OPRINDELSE I CHILE. - SAG 152/88.
Samling af Afgørelser 1990 side I-02477
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Sagsoegeren, en fransk virksomhed, der importerer frisk frugt, har nedlagt paastand om annullation af Kommissionens forordninger ( EOEF ) nr . 962/88, nr . 984/88 og nr . 1040/88 af hhv . 12 ., 14 . og 20 . april 1988 ( 1 ). Disse forordninger blev udstedt inden for rammerne af den tilsynsordning for indfoersel af spiseaebler fra tredjelande, som Kommissionen indfoerte ved forordning ( EOEF ) nr . 346/88 af 3 . februar 1988 ( 2 ). Ordningen gjorde indfoersler betinget af en licens, som der skulle ansoeges om hos de nationale myndigheder, og som i henhold til artikel 3, stk . 3, i forordning nr . 346/88 blev udstedt den femte arbejdsdag efter dagen for ansoegningens indgivelse, "forudsat at der ikke traeffes foranstaltninger i denne periode ".
Ved forordning nr . 962/88 suspenderede Kommissionen for perioden 15.-22 . april som en beskyttelsesforanstaltning udstedelsen af importlicenser for spiseaebler med oprindelse i Chile, og bestemte, at de ansoegninger, der var til behandling den 18 . april, skulle afslaas ( se artikel 1, stk . 1 og 2 ).
Ved forordning nr . 984/88 aendrede Kommissionen artikel 1 i forordning nr . 962/88 . Suspensionsperioden var nu 18.-29 . april; og da stk . 2 i artikel 1 blev ophaevet, fandtes der ikke laengere en regel om, at ansoegninger, der var beroert af suspensionen, skulle afslaas .
Endelig udstedte Kommissionen den 20 . april 1988 forordning nr . 1040/88, som havde et dobbelt formaal . For det foerste ( jfr . artikel 2 ) aendredes artikel 1 i forordning nr . 962/88, idet suspensionsperiodens udloebsdato aendredes fra 29 . april 1988 til 31 . august 1988 for saa vidt angaar udstedelse af importlicenser for chilenske aebler; for det andet ( jfr . artikel 1 ) fastsattes maksimumsmaengder - gaeldende indtil udgangen af hoestaaret 1988 - for import af spiseaebler med oprindelse i visse tredjelande ( navnlig Sydafrika, New Zealand, Australien, Argentina og Chile ).
A - Formaliteten
2 . Sagsoegeren anlagde sag til proevelse af de naevnte forordninger og gjorde gaeldende, at de trods den form, de var udstedt i, snarere skulle anses for en flerhed af afgoerelser, der direkte og individuelt angik de virksomheder, der var beroert af suspensionen . Kommissionen har ikke udtalt sig om dette anbringende; saafremt Domstolen imidlertid er af den opfattelse, at betingelserne i Traktatens artikel 173, stk . 2, ikke er opfyldt i dette tilfaelde, kan den af egen drift efterproeve formalitetsspoergsmaalet, jfr . procesreglementets artikel 92, stk . 2 ( 3 ).
3 . Jeg skal straks bemaerke, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at behandle formalitetsspoergsmaalet i forbindelse med et soegsmaal, anlagt af private, til proevelse af en suspensionsforordning, nemlig i Moksel-sagen ( dom af 25 . marts 1982 i sag 45/81, Sml . s . 1129 ), hvor Domstolen afviste sagen . Ganske vist havde Kommissionen i denne sag suspenderet udstedelsen ikke af importlicenser men af forudfastsaettelsen af eksportrestitutioner; denne omstaendighed er dog efter min opfattelse helt uden betydning . Denne sags vaesentlige elementer er efter min opfattelse fuldstaendig tilsvarende, og det er disse elementer, der skal behandles i lyset af formaalet med den paagaeldende retsakt, uanset om der er tale om lovgivning . I Moksel-sagen var der ogsaa tale om foranstaltninger, som hindrede udstedelsen af en licens, og som i henhold til basislovgivningen var blevet vedtaget i det tidsrum - en saakaldt "taenkepause" - som forloeber mellem ansoegningens indgivelse og datoen for udstedelsen, og som er blevet indfoert for at give Kommissionen mulighed for i dette tidsrum at undersoege, om markedet har vaeret udsat for forstyrrelser, som berettiger anvendelsen af suspensionsordningen, jfr . basislovgivningen .
Problemet er dernaest for nylig blevet behandlet i sag UCDV ( 244/88 ), som jeg den 26 . september sidste aar fremsatte forslag til afgoerelse i, og hvor jeg foreslog Domstolen at afvise sagen . Jeg skal goere opmaerksom paa, at Domstolen netop i gaar afviste sagen, idet den udtalte ( praemis 12 ): "Det skal endvidere fremhaeves, at en forordning om suspension af forudfastsaettelse ikke alene vedroerer de ansoegninger, der verserer paa det tidspunkt, da suspensionen indtraeder, men ogsaa de ansoegninger, som indgives i suspensionsperioden ."
Efter min opfattelse er der for saa vidt angaar formaliteten ikke nogen vaesentlig forskel mellem disse domme og den foreliggende sag, hvorfor jeg generelt skal henvise til de bemaerkninger, som jeg fremsatte i forslaget i UCDV-sagen og til de henvisninger til retspraksis ( navnlig dommene International Fruit og CAM ( 4 )), der er indeholdt deri .
I den foreliggende sag skal jeg alene goere nogle faa bemaerkninger i fortsaettelse af de argumenter, jeg fremlagde i UCDV-forslaget .
4 . Jeg skal foerst og fremmest konstatere, at forordning nr . 962/88 ikke angaar en bestemt og kendt kreds af adressater, hvilket er en vaesentlig betingelse efter dommene International Fruit, CAM og UCDV . Suspensionsafgoerelsen, som Kommissionen traf den 12 . april 1988 i den naevnte forordning, angaar nemlig saavel allerede indgivne ansoegninger paa denne dato som ansoegninger, der endnu ikke var indgivet, men som sagtens kunne vaere blevet det senere . Suspensionen, indeholdt i forordningen, var anvendelig indtil den 22 . april; paa grund af det tidsrum paa fem dage, som forloeber mellem indgivelsen af en ansoegning og udstedelsen af licensen, omfatter den ligeledes de ansoegninger, som kunne vaere blevet indgivet i dagene umiddelbart efter den 12 . april .
Dernaest skal jeg bemaerke, at suspensionsforordningen, der som naevnt blev udstedt den 12 . april, blev offentliggjort den foelgende dag . Det er derfor foerst fra den 13 . april, at de beroerte erhvervsdrivende har haft kendskab hertil . Det er derfor rimeligt at antage, at suspensionen ogsaa har beroert de ansoegninger, der blev indgivet til den nationale myndighed den 12 . ( som f.eks . sagsoegerens ansoegning ) og som Kommissionen reelt ikke kunne have kendskab til paa tidspunktet for forordningens udstedelse .
Det er derfor min opfattelse, at den paagaeldende retsakt har beroert ikke en bestemt og kendt kreds af adressater, en numerus clausus, men en kategori af erhvervsdrivende, som ikke var og heller ikke kunne identificeres individuelt, da forordningen blev udstedt .
5 . Det maa dernaest tages i betragtning, at et andet element understreger retsaktens karakter af lovgivning . Suspensionen blev nemlig ikke indfoert alene paa grund af de ansoegninger, som de erhvervsdrivende havde indgivet . Ansoegningerne er et af de elementer, der er anvendt til at vurdere behovet for et indgreb af denne type . Som det fremgaar af basislovgivningen, anvendes suspension i alt vaesentligt for at rette op paa eller forhindre alvorlige forstyrrelser af det paagaeldende marked paa grund af indfoersler . Kommissionen handler derfor i saadanne situationer paa grundlag af en global vurdering af samtlige relevante oekonomiske faktorer og ikke paa grundlag af ansoegninger, indgivet af de erhvervsdrivende, som Kommissionen i oevrigt ikke har kendskab til som individuelle adressater, men alene som en del af en samlet maengde, som de nationale myndigheder har underrettet den om .
Den anfaegtede suspension er derfor efter min opfattelse et udtryk for anvendelse af lovgivningskompetence med henblik paa en regulering af markedet og opretholdelse af dets ligevaegt . Selv om denne retsakt finder anvendelse paa visse retssubjekter, finder den ogsaa, for at anvende et udtryk, der bruges i retspraksis, anvendelse "paa grundlag af en objektiv retlig eller faktisk situation, som er beskrevet i retsakten, og som har tilknytning til det tilsigtede formaal med denne" ( 5 ).
6 . Der er efter min opfattelse heller ikke tale om, at retsakten kun beroerer de importoerer individuelt, hvis varer befandt sig paa vej til Faellesskabet paa suspensionstidspunktet . De er ogsaa beroert af forordningen i deres egenskab af importoerer, og fordi de har indgivet en ansoegning om licens - foer eller efter suspensionen - ifoelge de foreskrevne betingelser, som i generelle termer fremgaar af forordning nr . 346/88; dernaest, og jeg skal senere vende tilbage hertil, er der ikke vedtaget nogen speciel bestemmelse for saa vidt angaar disse erhvervsdrivende, hvilket bekraefter, at disse sidstnaevnte er beroert paa samme maade og paa grund af de samme objektive omstaendigheder, som alle andre beroerte retssubjekter .
7 . Disse bemaerkninger gaelder ligeledes for forordning nr . 984/88 og for artikel 2 i forordning nr . 1040/88, som alene indeholder en aendring af artikel 1 i forordning nr . 962/88, idet de forlaenger virkningen i tid . Det er nemlig efter min opfattelse ikke taenkeligt, at disse enkle aendringer medfoerer en aendring af den paagaeldende retsakts natur, saaledes at den eksisterende forordning herved aendres til en samlig individuelle afgoerelser .
8 . Det er derfor uden videre bemaerkninger klart, at forordning nr . 1040/88 har generel raekkevidde i det omfang, den indtil slutningen af august 1988 fastsaetter tilladte maksimumsmaengder for import af spiseaebler med oprindelse i en raekke tredjelande .
9 . Det er derfor min opfattelse, at det foreliggende soegsmaal skal afvises i sin helhed .
Da der imidlertid er tale om en vaesentlig sag skal jeg, for det tilfaelde, at Domstolen skulle fastslaa, at den anfaegtede suspensionsforordning ( og de bestemmelser, som den har aendret ) ikke er af generel raekkevidde, ligeledes gennemgaa spoergsmaalene vedroerende sagens realitet .
B - Realiteten
10 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at udstede den anfaegtede suspension har overskredet de befoejelser, som den har faaet tildelt i basisforordningerne .
Den har navnlig tilsidesat forordningerne nr . 962/8 og nr . 984/88 samt artikel 2 i forordning nr . 1040/88, idet suspensionen af udstedelsen af importlicenser for aebler med oprindelse i Chile er blevet besluttet af Kommissionen :
a ) uden at der forelaa alvorlige forstyrrelser som omhandlet i artikel 29, stk . 1, foerste led, i forordning nr . 1035/72 ( 6 );
b ) af andre grunde ( ny gennemgang af hele markedssituationen for spiseaebler ) end dem, der fremgaar af basislovgivningen;
c ) uden at tage hensyn til situationen for varer, der var paa vej til Faellesskabet, jfr . artikel 3, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 2707/72 ( 7 ).
Desuden har Sofrimport gjort gaeldende, at forordning nr . 1040/88 er ugyldig i sin helhed, idet der derved indfoeres en "de facto"-kvoteordning for indfoersler en ordning, som i henhold til Traktatens artikel 113 henhoerer under Raadets eksklusive kompetence .
11 . Jeg skal allerede her goere opmaerksom paa, at jeg ikke finder det absolut noedvendigt at realitetsbehandle dette sidste anbringende . Jeg mener, at det er fuldstaendigt klart og ubestrideligt, at forordning nr . 1040/88 har en generel raekkevidde og saaledes er en normfastsaettende foranstaltning i det omfang, der derved indfoeres generelle importkvoter for spiseaebler fra en serie tredjelande i tiden indtil udloebet af hoestaaret 1988 .
For saa vidt angaar de oevrige klagepunkter skal jeg indledningsvis anfoere, at anbringenderne a ) og c ) efter min opfattelse boer laegges til grund . Jeg skal derfor koncentrere min gennemgang om disse to punkter .
Det under a ) omtalte anbringende
12 . Vedroerende det under a ) omtalte anbringende skal jeg for det foerste bemaerke, at der i henhold til artikel 29, stk . 1, foerste led, i forordning nr . 1035/72 kan indfoeres beskyttelsesforanstaltninger som de her anfaegtede, saafremt to betingelser er opfyldt :
- markedet inden for Faellesskabet rammes eller trues af "alvorlige forstyrrelser", der kan bringe den faelles landbrugspolitiks maal i fare;
- disse forstyrrelser er fremkaldt af indfoersler .
For det andet skal det understreges, at selv om opfyldelsen af betingelserne beror paa en skoensmaessig vurdering, skal artikel 29 alligevel fortolkes og anvendes indskraenkende, idet den udgoer en klar undtagelse til det almindelige forbud mod afgifter og foranstaltninger med tilsvarende virkning, som indeholdes i forordningens artikel 22, for saa vidt angaar indfoersler med oprindelse i tredjelande .
13 . Paa baggrund af disse indledende bemaerkninger skal jeg nu gennemgaa sagsoegerens klagepunkt . Det er frem for alt noedvendigt at slaa fast, at Kommissionen ved udstedelsen af forordning nr . 962/88 har begaaet en aabenbar fejl, for saa vidt angaar prisniveauet . Det fremgaar af forordningens fjerde betragtning, at Kommissionen var af den opfattelse, at det paagaeldende marked var praeget "af prisniveauer, der ligger vaesentligt under markedspriserne ... i det foregaaende hoestaar"; men det synes afgjort - og Kommissionen har udtrykkeligt erkendt dette i retsmoedet - at denne oplysning ikke er korrekt, da priserne for hoestaaret 1987/88 var stabile, og at de endog i et vist omfang og for visse kvaliteter var stigende i forhold til den foregaaende periode .
14 . Denne fejl er ikke kun en detalje i retsaktens begrundelse . Prisniveauet udgoer en vaesentlig indikator ved fastlaeggelsen af, om der, som bestemmelsen foreskriver, foreligger en alvorlig forstyrrelse af markedet . Den situation, som bestemmelsen omhandler, kan kun vaere en alvorlig uligevaegt, der skyldes markedets manglende kapacitet til fortsat at optage overskudsproduktion fra tredjelande . Det er imidlertid for mig at se utaenkeligt, at en uligevaegt - og endnu mere en alvorlig uligevaegt - der er fremkaldt af overskudstilbud, har kunnet forekomme i en situation som denne ( karakteriseret af en stabil faellesskabsproduktion ) uden at medfoere et klart nedadgaaende pres paa priserne . Prisniveauets saerlige betydning, naar der drejer sig om at vurdere en markedssituation, viser sig i oevrigt som bekendt derved, at det udgoer en indikator, der afspejler den samlede virkning af forskellige betingelser og kraefter, der har indflydelse paa markedet, og derfor udgoer det det mest paalidelige barometer ved vurderingen af, om en lavkonjunktur er undervejs .
15 . Dernaest bekraeftes det forhold, at der er tale om en vaesentlig indikator i forbindelse med vedtagelsen af en foranstaltning som den her anfaegtede, udtrykkeligt af basislovgivningen, mere praecist af artikel 1 i Raadets forordning nr . 2707/72 . Det fremgaar af bestemmelsen, at der ved vurderingen af, om den i artikel 29, stk . 1, foerste led, i forordning nr . 1035/72 omhandlede situation foreligger, navnlig skal tages hensyn til "de paa Faellesskabets marked konstaterede priser for indenlandske varer, eller disse prisers forventede udvikling og isaer deres tendens til usaedvanlig stor stigning eller til usaedvanligt stort fald i forhold til basispriserne, eller for saa vidt angaar de varer, som ikke har basispris, i forhold til noteringerne inden for de sidste aar ".
Derfor har Kommissionen efter min opfattelse klart begaaet en fejl, som, da den vedroerer et afgoerende element i begrundelsen for beskyttelsesforanstaltningerne, i sig selv maa antages at kunne aendre den logiske sammenhaeng i retsaktens begrundelse og saaledes paavirke dens gyldighed .
16 . Kommissionen har ganske vist foregivet, at den ligeledes har stoettet sig paa andre elementer og navnlig paa behovet for at forsvare det faelles marked mod en sandsynlig forhoejelse af indfoerslerne fra tredjelande paa et tidspunkt, da interventionsopkoebene var steget vaesentligt . Det er ogsaa rigtigt, at vurderingerne af de faktiske forhold, som de er udtrykt i tredje og fjerde betragtning til forordning nr . 962/88 vedroerende udviklingen af indfoerelserne og interventionsopkoebene, er korrekte .
17 . I en situation med stabile priser ( en oplysning der i sig selv indicerer et marked i ligevaegt ) mener jeg for det foerste, at en stigning i interventionsopkoebene, selv om den er vaesentlig, ikke er tilstraekkelig til at paavise, at der foreligger en alvorlig forstyrrelse, som kraevet i artikel 29 . Selv om en saadan stigning er et negativt faenomen, er den ikke noedvendigvis uforenelig med en global set stabil konjunktur . I oevrigt var interventionsopkoebene i de hoestaar, der gik forud for 1987/88, praeget af en "uregelmaessig" udvikling, og de naaede i loebet af visse aar ( hoestaarene 1982/83 og 1984/85 ) en stoerrelse saavel i absolutte tal som i forhold til faellesskabsproduktionen ( som i oevrigt generel var stabil ), der var meget hoejere end i 1987/88, uden at Kommissionen dengang fandt det uomgaengelig noedvendigt at traeffe beskyttelsesforanstaltninger .
18 . Selv om det medgives - i mangel af ethvert pres paa priserne - at interventionsopkoebenes stoerrelse tillod Kommissionen at mene, at markedet befandt sig i en situation, der var praeget af en alvorlig forstyrrelse, er det ikke desto mindre klart, at forordning nr . 962/88 ikke indeholder noget bevis for, at den anden betingelse i artikel 29 var opfyldt : med andre ord var der ikke grundlag for at mene, at den paastaaede markedsforstyrrelse, praeget af stigende interventionsopkoeb, var fremkaldt af indfoersler .
Efter min opfattelse har sagsoegeren paa dette specifikke punkt paavist, at stigningen i interventionsbeloebet i loebet af aaret 1987/88, der i oevrigt ikke var saerligt paafaldende i forhold til tidligere aar, snarere skyldes interne grunde, idet der er tale om et strukturelt faenomen i den paagaeldende markedsordning . Interventionen er nemlig hovedsagelig koncentreret om aebler af ringere kvalitet, der produceres i bestemte omraader i Faellesskabet og er karakteriseret af en pris, der er meget lavere ( indtil 5-6 gange ) end prisen for de hoejere kvaliteter, som de omstridte importerede aebler helt sikkert henhoerer under . Selv om det maaske er overdrevet at haevde, at disse aebler af en ringere kvalitet i praksis ikke har reelle afsaetningsmuligheder, og derfor for en stor dels vedkommende udelukkende produceres med henblik paa den faelles interventionsordning, er det alligevel ubestrideligt, at prisforskellen mellem disse aebler og de indfoerte aebler af en hoejere kvalitet ( prisen paa de foerste svingede mellem 11,91 og 15,12 ECU pr . 100 kg og for den anden mellem 49,72 og 65,20 ECU pr . 100 kg ), samt gennemsnitsprisens stabilitet bekraefter, at markedet i realiteten er opdelt i to afsnit, som er naesten uafhaengige af hinanden .
19 . Det kan ganske vist ikke udelukkes, at den af Kommissionen indfoerte importbegraensning i et vist omfang har formindsket vanskelighederne paa interventionssiden . Det kan ikke helt udelukkes, at der foreligger en begraenset mulighed for substitution mellem de aebler, som afsaettes paa de to ovenfor beskrevne forskellige markeder . Men denne substitutionsmulighed, som Kommissionen isaer har fremhaevet, er efter min opfattelse ikke tilstraekkelig begrundelse for de anfaegtede foranstaltninger .
Den paagaeldende faellesskabslovgivning giver nemlig ikke Faellesskabet og isaer ikke Kommissionen mulighed for at anvende restriktioner i samhandelen med tredjelande for at loese eller endnu bedre reducere vanskeligheder, som skyldes interne forhold . Basislovgivningen tillader kun anvendelsen af saadanne undtagelsesinstrumenter, saafremt det paavises, at uligevaegten paa markedet er fremkaldt af samhandel med tredjelande .
20 . Det foelger af mine indtil nu fremfoerte bemaerkninger, at Kommissionen i dette tilfaelde paa ingen maade har paavist dette sidstnaevnte forhold . Tvaertimod har den begaaet en faktisk fejl, der har vaesentlig betydning for vurderingen af de betingelser, som basislovgivningen opstiller for at indfoere undtagelser i form af beskyttelsesforanstaltninger . Havde Kommissionen ikke begaaet denne fejl, kan jeg taenke mig, at den snarere var kommet til den modsatte konklusion end den, som den faktisk drog .
Endelig skal jeg anfoere, at Kommissionen netop paa grund af saadanne foranstaltningers undtagelsesvise karakter burde have afstaaet fra at udstede den anfaegtede suspension, saafremt den ikke med udgangspunkt i en vurdering af de modtagne oplysninger kunne fremfoere en overbevisende begrundelse .
Efter min opfattelse har Kommissionen derfor ved at udstede forordning nr . 962/88 overskredet de graenser, der er fastsat i basislovgivningen . Denne forordning skal derfor annulleres lige som forordning nr . 984/88 og artikel 2 i forordning nr . 1040/88, der bygger paa de samme uunderbyggede forudsaetninger som forordning nr . 962/88, og alene forlaenger sidstnaevnte forordnings gyldighed .
Det under c ) beskrevne anbringende
21 . Efter sagsoegerens opfattelse er forordning nr . 962/88 og dens senere aendringer ugyldige, idet Kommissionen har undladt at tage hensyn til situationen for de varer, der var undervejs til Faellesskabet, i strid med dens forpligtelser ifoelge artikel 3, stk . 3, i forordning nr . 2707/72 .
22 . Hertil skal jeg bemaerke, at der ved forordning nr . 346/88 blev indfoert en overvaagningsordning, hvorefter personer, der ville importere spiseaebler fra tredjelande, skulle ansoege om en importlicens hos de nationale myndigheder . Ifoelge en i faellesskabssammenhaeng kendt mekanisme udstedes en licens foerst efter udloebet af en frist ( i dette tilfaelde fem arbejdsdage regnet fra ansoegningens indgivelse ), "forudsat at der ikke traeffes foranstaltninger i denne periode" ( jfr . artikel 3, stk . 3, i forordning nr . 346/88 ). Som bekendt har den erhvervsdrivende ikke nogen ret til udstedelse af en licens i denne periode, og Kommissionen kan beslutte suspension heraf, naturligvis under overholdelse af de betingelser, der gaelder for udoevelsen af denne kompetence . Naar den erhvervsdrivende derimod har faaet en licens, har han en umistelig ret til at gennemfoere den transaktion, som licensen omhandler .
Reglen i artikel 3, stk . 3, i forordning nr . 2707/72 hoerer til denne mekanisme . Bestemmelsen giver en saerlig beskyttelse til en vis kategori erhvervsdrivende, nemlig dem, hvis varer er paa vej mod Faellesskabet paa det tidspunkt, da suspensionsforanstaltningen traeffes . Der er ingen tvivl om, at Kommissionen skal overholde artikel 3, naar den udsteder suspensionsforanstaltninger som den her anfaegtede .
I sjette betragtning til forordning nr . 962/88 har Kommissionen anfoert foelgende :
"Da gyldighedsperioden for importlicenserne er fastsat paa en saadan maade, at den langt overstiger perioden for transporten af spiseaeblerne til Faellesskabet og giver importoererne mulighed for at opnaa importlicenser inden skibenes afsejling, er der ikke grund til at tage hensyn til andre af de varer, der er undervejs til Faellesskabet, end dem, for hvilke der er udstedt importlicenser ".
23 . For at afgoere, om Kommissionen har tilsidesat artikel 3, er det noedvendigt at fastlaa den reelle raekkevidde af forpligtelsen i denne bestemmelse .
Der er blevet fremfoert tre forskellige fortolkninger heraf .
24 . Ifoelge den foerste, som sagsoegeren stoetter, skal varer undervejs under alle omstaendigheder have adgang til Faellesskabet . Bestemmelsen knaesaetter saaledes en lovfaestet undtagelse, der ufravigeligt begraenser den materielle virkning af suspensionsforanstaltningerne paa samme maade som enhver anden foranstaltning, der begraenser samhandelen med tredjelande : saadanne foranstaltninger kan aldrig anvendes over for varer, der er undervejs .
For denne fortolkning taler maaske, at den er i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel VIII, 3, b ) i GATT, en aftale, der som bekendt ikke har umiddelbar virkning, men som er bindende for Faellesskabet . Fortolkningen er imidlertid i strid med faellesskabsbestemmelsens klare og tydelige ordlyd . Bestemmelsen kraever nemlig kun, at der tages hensyn til den saerlige situation for varer, der er undervejs til Faellesskabet : denne formulering indebaerer med sikkerhed ikke en pligt til altid og under alle omstaendigheder at garantere varernes adgang til Faellesskabet .
Dette er i oevrigt i overensstemmelse med Domstolens dom af 5 . maj 1981, Duerbeck ( 112/80, Sml . s . 1095 ), hvori den fastslog, at det er noedvendigt at undlade at fortolke bestemmelsen udvidende, for ikke at skade virkningen af de trufne beskyttelsesforanstaltninger . Der blev henvist hertil i den kendelse om foreloebige forholdsregler, som Domstolens praesident afsagde den 10 . juni 1988 i denne sag, hvor det i oevrigt udtales, at det principielt ikke kan udelukkes, at Kommissionen i visse saerligt kritiske situationer kan overholde artikel 3 paa anden maade end ved at undtage varer undervejs til Faellesskabet fra beskyttelsesforanstaltningerne ( se grund 22 ).
25 . Den anden fortolkning, som Kommissionen har fremfoert i overensstemmelse med ordlyden af den ovenfor naevnte betragtning til forordning nr . 962/88, indebaerer, at de erhvervsdrivende, hvis varer er undervejs, er tilstraekkeligt beskyttet alene ved, at de har haft mulighed for at opnaa en importlicens foer varernes indskibning . Dette foelger af, at licensens gyldighedsperiode, forlaenget fra 30 til 40 dage, er tilstraekkelig til at daekke rejsen fra Chile til Europa ( selv om dette faktiske forhold i oevrigt er blevet kraftigt bestridt ).
Jeg skal med det samme bemaerke, at denne opfattelse for mig at se er uacceptabel, fordi den foerer til en nihilistisk fortolkning af artikel 3 . Det er nemlig klart, at paa det tidspunkt, da den erhvervsdrivende modtager importlicensen, faar han samtidig en ret til at indfoere produktet i Faellesskabet . Men en ret hertil under saadanne omstaendigheder foelger ikke af artikel 3, men alene af det forhold, at han er indehaver af licensen . Med andre ord er den erhvervsdrivende paa det tidspunkt, da han har modtaget licensen, udelukket fra anvendelsesomraadet for suspensionsforanstaltningerne . Disse omhandler suspension af udstedelsen af dokumentet, men naar dette sidste faktisk er sket, er suspension ikke laengere mulig; man kan maaske forestille sig, at licensen traekkes tilbage, men dette er en fuldstaendig anden situation og et absolut undtagelsestilfaelde .
Den saerlige sikkerhed i artikel 3 er derimod bestemt til hovedsagelig at virke i en anden og forudgaaende fase, dvs . i den taenkepause, som der er mellem ansoegningens indgivelse og licensens udstedelse . Det er i denne fase, at en erhvervsdrivende, hvis varer er paa vej mod Faellesskabet, er omfattet af garantien i artikel 3, hvorfor bestemmelsen derfor er en betingelse for udoevelsen af kompetencen til at vedtage suspensionsforanstaltninger . Kommissionens opfattelse, hvorefter importoeren er beskyttet ved muligheden for at faa licensen udstedt foer indskibningen, er det samme som at paastaa, at artikel 3 ikke kan anvendes i en fase, hvor den indskaenkende foranstaltning er vedtaget, dvs . i den fase, hvor garantien netop ifoelge den paagaeldende bestemmelses ordlyd skal vaere til stede .
Med andre ord, og dette fremgaar klart af ordlyden af den naevnte betragtning, foerer Kommissionens opfattelse hverken mere eller mindre til, at der overhovedet ikke tages hensyn til situationen for de varer, som er undervejs paa det tidspunkt, da suspensionen besluttes .
26 . Efter min opfattelse boer der derimod laegges en tredje fortolkning til grund, som, medmindre jeg tager fejl, Domstolens kendelse om foreloebige forholdsregler hviler paa . Efter denne opfattelse skal den paagaeldende regel hovedsagelig beskytte de erhvervsdrivendes berettigede forventning . Det foelger heraf, at naar varer én gang er undervejs til Faellesskabet, skal de i princippet have adgang, og man kan ikke lade dem vaere omfattet af en suspensionsforanstaltning . Denne sikkerhed - og dette er forskellen i forhold til den foerste fortolkning, der er anfoert ovenfor - beskytter kun de erhvervsdrivende, saafremt de ikke forud for varernes indskibning har modtaget en tilstraekkelig klar angivelse af, at eventuelle suspensionsforanstaltninger ogsaa har virkning for varer undervejs til Faellesskabet . Naar de erhvervsdrivende har modtaget en saadan underretning, ved de, at varer, der indskibes uden en licens, kan blive genstand for indskraenkende foranstaltninger; der er derfor ikke nogen grund til at beskytte deres berettigede forventning .
For denne fortolkning taler ligeledes, at den er i overensstemmelse, om ikke med ordlyden, saa med aanden i den naevnte GATT-bestemmelse . Den fremgaar i oevrigt, som Domstolen allerede har fastslaaet i kendelsen, af Kommissionens naermest ensartede og faste praksis, hvorefter denne hver gang, der ikke er udsendt en praecis meddelelse, ( med én enkelt undtagelse ) altid har undtaget varer, der befinder sig undervejs til Faellesskabet, fra anvendelsesomraadet for suspensionsforanstaltningerne .
27 . Saafremt denne tredje fortolkning er den rigtige, har Kommissionen i dette tilfaelde helt aabenbart tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 . Den har nemlig ikke givet de paagaeldende erhvervsdrivende en klar underretning om en eventuel anvendelse af suspensionsforanstaltningerne, selv paa varer undervejs . Forordning nr . 346/88 indeholder ikke nogen oplysning herom . Det fremgaar alene af forordningen, at importoererne kunne ansoege om en licens foer varernes indskibning . Men dette betyder ikke, at de blev underrettet om, at de skulle fremskaffe licensen foer indskibningen, saafremt de ville undgaa de indskraenkende foranstaltninger .
Kommissonen har i oevrigt i retsmoedet anfoert som en aendring til dens skriftlige bemaerkninger, at den heller ikke har givet en saadan underretning under de uformelle kontakter med de paagaeldende brancheorganisationer .
28 . Jeg er derfor af den opfattelse, at Kommissionen ved at udstede forordning nr . 962/88 med de senere aendringer ikke har overholdt artikel 3, stk . 3, foerste led, i forordning nr . 2707/72 . Derfor boer sagsoegerens anbringende herom laegges til grund .
Min gennemgang af sagen indtil nu foerer derfor til, at sagsoegeren boer gives medhold, dog med forbehold naturligvis for de bemaerkninger, jeg har fremsat vedroerende formaliteten .
Jeg skal derfor gennemgaa det sidste annullationsanbringende mindre detaljeret .
Det under b ) anfoerte anbringende
29 . Ifoelge sagsoegeren indeholder artikel 29 i forordning nr . 1035/72 ikke hjemmel til udstedelse af beskyttelsesforanstaltninger med henblik paa en ny undersoegelse af den samlede situation paa markedet for spiseaebler, hvilket formaal fremgaar af betragtningerne til forordningerne nr . 962/88 og nr . 984/88 .
30 . Beskyttelsesforanstaltningerne begrundes med en situation med alvorlig forstyrrelse paa grund af indfoersler . Hvis en saadan situation foreligger, er det fuldstaendig i overensstemmelse med formaalene med en saadan foranstaltning at foretage en ny undersoegelse af markedet . Formaalet med foranstaltningen er at korrigere eller forhindre alvorlig forstyrrelse paa markedet . Udgangspunktet er derfor en vurdering af disse vanskeligheder eller risici . Foranstaltningen skal derfor have en tilstraekkelig varighed, saaledes at Kommissionen kan undersoege, om markedet er ved at stabilsere sig eller om forstyrrelserne derimod fortsaetter eller forvaerres, saaledes at en forlaengelse af foranstaltningerne kan vaere begrundet . Den noedvendige tid til en ny gennemgang af situationen skal saaledes tages i betragtning ved afgoerelsen af beskyttelsesforanstaltningens anvendelsesperiode : det er netop i denne sammenhaeng, at Kommissionen har taget hensyn til "den periode, der er noedvendig til en ny undersoegelse af den samlede situation paa markedet" ved udstedelsen af de anfaegtede forordninger .
Dette anbringende skal derfor efter min opfattelse under ingen omstaendigheder laegges til grund .
C - Erstatning for tabet
31 . Saafremt Domstolen er af den opfattelse, at de anfaegtede forordninger ikke udgoer generelle retsakter og derfor fremmer sagen til realitetsbehandling, skal den tage stilling til erstatningskravet .
I denne sammenhaeng og uafhaengigt af eventuel tvivl om, hvorvidt en retsakt af individuel raekkevidde ( 8 ) har "retsfastsaettende" karakter og om ansvarsbegraensningerne for tab, fremkaldt af retsfastsaettende akter, kan anvendes i en saadan situation, maa det i dette tilfaelde antages, at de strenge betingelser for at ifalde et saadant ansvar er opfyldt, jfr . Domstolens knaesatte praksis ( 9 ).
32 . Kommissionen har frem for alt ved at traeffe beskyttelsesforanstaltninger, der har karakter af undtagelser, under faktiske omstaendigheder, der er aabenbart forskellige fra dem, der er foreskrevet i basislovgivningen, og ved ganske at undlade at tage hensyn til den saerlige situation for varer, der er undervejs mod Faellesskabet, i strid med den naevnte lovgivning, "aabenbart og groft overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser" ( 10 ).
Paa samme maade foreligger der en "tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private" ( 11 ) for saa vidt, den konstaterede ulovlighed konkret drejer sig om en overtraedelse af regler, som i henhold til forpligtelser, som Faellesskabet har paataget sig internationalt, har til formaal at sikre den frie handel med tredjelande, og som bl.a . skal beskytte de erhvervsdrivendes berettigede forventning og i almindelighed garantere dem den noedvendige retssikkerhed omkring de betingelser, som den faktiske udoevelse af deres rettigheder under visse omstaendigheder kan underkastes .
Endelig mener jeg, at det af sagsoegeren anfoerte tab, der foelger af de manglende afsaetningsmuligheder for varerne paa destinationsmarkedet i den forudsete periode, ifoelge sit indhold ikke hoerer til eller ligger inden for rammerne af "de oekonomiske risici, som er forbundet med virksomhed" i den paagaeldende sektor ( 12 ).
33 . Der er saaledes paavist et tab . Med hensyn til beloebets stoerrelse skal jeg foreslaa Domstolen, at den paalaegger parterne, at de efter faelles aftale foretager en beregning heraf inden for en bestemt frist, hvorefter Domstolen traeffer afgoerelse .
34 . Sammenfattende skal jeg paa grundlag af de fremfoerte bemaerkninger, foreslaa Domstolen, at
- sagen afvises;
saafremt Domstolen beslutter at fremme sagen til realitetsbehandling, skal jeg foreslaa :
- at paastanden om annullation af forordning nr . 962/88, forordning nr . 984/88 og artikel 2 i forordning nr . 1040/88 tages til foelge;
- at Faellesskabet doemmes til at erstatte det tab, som disse ulovlige retsakter har paafoert sagsoegeren, hvorved fastsaettelsen af erstatningsbeloebet aftales parterne imellem, eller Domstolen, saafremt parterne ikke kan blive enige, fastsaetter beloebets stoerrelse ved en senere afgoerelse .
(*) Originalsprog : italiensk .
( 1 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 962/88 af 12 . april 1988; Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 984/88 af 14 . april 1988; Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1040/88 af 20 . april 1988 .
( 2 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 346/88 af 3 . februar 1988 .
( 3 ) Se dom af 8 . marts 1988, Exécutif régional wallon, navnlig praemis 8 ( 62/87 og 72/87, Sml . s . 1589 ).
( 4 ) Domme af 13 . maj 1971, International Fruit ( 41-44/70, Sml . s . 411 ), og af 18 . november 1975, CAM ( 100/74, Sml . s . 1393 ).
( 5 ) Se senest dom af 29 . juni 1989, RAR ( 250/86 og 11/87, Sml . s . 2045 ).
( 6 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 af 18 . maj 1972 .
( 7 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2707/72 af 19 . december 1972 .
( 8 ) Dette punkt blev behandlet af generaladvokat VerLoren van Themaat i hans forslag til afgoerelse i Tezi-sagen ( se dom 59/84 af 5 . marts 1986, Sml . s . 887, navnlig s . 914 ), men er ikke behandlet i dommen .
( 9 ) Se dommene af 2 . december 1971, Zuckerfabrik ( 5/71, Sml . s . 975 ), af 25 . maj 1978, HLN ( 83 og 94/76, 5, 15 og 40/77, Sml . s . 1209 ), af 4 . oktober 1979, Ireks-Arkady ( 238/78, Sml . s . 2955 ), DGV ( 241, 242, 245-250/78, Sml . s . 3017 ) og Interquell Staerke-Chemie ( 261 og 262/78, Sml . s . 3045 ), af 5 . december 1979, Amylum ( 116 og 124/77, Sml . s . 3497 ), af 17 . december 1981, Ludwigshafener Walzmuehle ( 197-200, 243, 245 og 247/80, Sml . s . 3211 ), af 6 . december 1984, Biovilac ( 59/83, Sml . s . 4057 ), af 19 . september 1985, Asteris ( 194-206/83, Sml . s . 2815 ), og af 30 . maj 1989, Roquette Frères ( 20/88, Sml . s . 1553 ).
( 10 ) Se navnlig HLN-dommen, praemis 6 .
( 11 ) Ibidem, praemis 4 .
( 12 ) Ibidem, praemis 7 .
Top