Vigtig juridisk meddelelse
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 2. maj 1990. - G. SPRONK MOD MINISTER VAN LANDBOUW EN VISSERIJ. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - NEDERLANDENE. - LANDBRUG - TILLAEGSAFGIFT PAA MAELK. - SAG C-16/89.
Samling af Afgørelser 1990 side I-03185
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Haag, har anmodet Domstolen om at traeffe praejudiciel afgoerelse om fortolkningen af artikel 3, nr . 1, i Raadets forordning nr . 857/84 ( 1 ). Denne bestemmelse lyder saaledes :
"Ved fastsaettelsen af de i artikel 2 omhandlede referencemaengder og i forbindelse med anvendelsen af formel A og B tages der paa foelgende betingelser hensyn til visse saerlige forhold :
1 ) de producenter, der har forpligtet sig til at gennemfoere en udviklingsplan for maelkeproduktionen i henhold til direktiv 72/159/EOEF ( 2 ), der er indgivet inden den 1 . marts 1984, kan efter medlemsstatens afgoerelse opnaa
- en saerlig referencemaengde, hvor der tages hensyn til den maengde maelk og mejeriprodukter, der er fastsat i udviklingsplanen, hvis planen er under udfoerelse;
- en saerlig referencemaengde, hvor der tages hensyn til de maengder maelk og mejeriprodukter, de har leveret i det aar, hvor planen blev afsluttet, hvis planen er gennemfoert efter 1 . januar 1981 .
Der kan endvidere tages hensyn til investeringer, der er foretaget uden udviklingsplan, hvis medlemsstaten raader over tilstraekkelige oplysninger derom ."
2 . Den nederlandske regering har i sit indlaeg henvist til sagens betydning . Af et samlet antal af 33.000 ansoegninger om en ekstra referencemaengde vedroerte 6 600 ( 20 %) artikel 11 i Beschikking superheffing ( 3 ) hvorved ovennaevnte bestemmelse blev gennemfoert i Nederlandene .
3 . I mellemtiden har Domstolen ved dom af 11 . juli 1989 i Cornée-sagen ( 4 ) allerede fortolket artikel 3, nr . 1, i forordning nr . 857/84 . Forholdene i de to sager er imidlertid ikke helt parallelle . I Cornée-sagen var der tale om producenter med en udviklingsplan, som stadig var under udfoerelse i det af Frankrig valgte referenceaar 1983, og som var omfattet af artikel 3, nr . 1, foerste afsnit, foerste led, i forordning nr . 857/84 . I Spronks tilfaelde er der tale om en producent, hvis udviklingsplan blev gennemfoert i det af Nederlandene valgte referenceaar 1983 . Af forelaeggelseskendelsen fremgaar det navnlig, at den af Spronk byggede stald faktisk blev taget i brug foer udgangen af 1983 ( 5 ). Den i hovedsagen foreliggende situation vedroerer alene den naevnte bestemmelses andet led .
Med hensyn til de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, de relevante bestemmelser og de indlaeg, der er indgivet for Domstolen, henviser jeg til retsmoederapporten .
Kompetence eller forpligtelse?
5 . Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret at faa oplyst, om artikel 3, nr . 1, i forordning nr . 857/84 alene overlader medlemsstaterne at bestemme, om de vil tildele de producenter en saerlig referencemaengde, som foer 1 . marts 1984 har indgivet en plan for udviklingen af maelkeproduktionen i henhold til direktiv 72/159/EOEF .
6 . I den foernaevnte Cornée-dom har Domstolen allerede besvaret dette spoergsmaal . I praemis 13 har den nemlig med hensyn til artikel 3, nr . 1, foerste afsnit, foerste led ( dvs . det tilfaelde, hvor udviklingsplanen er under udfoerelse ) i forordning nr . 857/84 statueret foelgende :
"Af bestemmelsens ordlyd fremgaar, at medlemsstaterne kan udoeve et skoen, dels ved afgoerelsen af, om de i bestemmelsen naevnte producenter skal tildeles saerlige referencemaengder, og dels i givet fald ved fastsaettelsen af disse tildelingers stoerrelse ." ( Min fremhaevning ).
Denne fortolkning gaelder efter min mening ogsaa for artikel 3, nr . 1, foerste afsnit, andet led ( dvs . det i hovedsagen foreliggende tilfaelde, hvor udviklingsplanen blev gennemfoert efter 1 . januar 1981 ).
Kompetencens graenser
7 . Med det foerste og det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret endvidere at faa oplyst, hvilke graenser medlemsstaterne er undergivet, naar de i overensstemmelse med deres ovennaevnte kompetence beslutter at tildele producenter med en udviklingsplan en saerlig referencemaengde .
8 . Ved besvarelsen af dette spoergsmaal maa man holde sig for oeje, at det vigtigste formaal med den i maelkesektoren indfoerte tillaegsafgift er at styre vaeksten i maelkeproduktionen ( 6 ). I overensstemmelse hermed forpligter artikel 5 i forordning nr . 857/84 medlemsstaterne til, naar de tildeler de forskellige grupper begunstigede producenter, som naevnes i forordningens artikler 3 og 4, en ekstra maengde, at handle inden for graenserne af den for hver medlemsstat garanterede samlede maengde som omhandlet i artikel 5c i forordning nr . 804/68 . Disse supplerende maengder afskrives paa en reserve, som medlemsstaten har oprettet inden for garantimaengden . Denne reserves stoerrelse afhaenger navnlig af en nedsaettelsesprocentsats, som medlemsstaten i henhold til artikel 2, stk . 3, i forordning nr . 857/84 anvender paa de referencemaengder, som skal tildeles producenter, der ikke har en fortrinsret ( 7 ). Af disse bestemmelsers indbyrdes sammenhaeng fremgaar det, at tildeling af supplerende maengder til én gruppe producenter maa ske paa bekostning af de maengder, som kunne vaere tildelt de oevrige grupper . Medlemsstaterne skal altsaa foretage en dobbelt afvejning : foerst mellem producenter med og uden fortrinsret, dernaest mellem producenter med fortrinsret indbyrdes .
9 . Blandt producenterne med fortrinsstilling udgoer de producenter, der har en udviklingsplan, en betydelig gruppe . I Cornée-dommen har Domstolen imidlertid praeciseret, at gennemfoerelsen af en udviklingsplan ikke giver de paagaeldende producenter ret til en referencemaengde, som svarer til planens maal ( praemis 26 ), og at de ikke kan paaberaabe sig en berettiget forventning med henblik paa at modsaette sig en eventuel nedskaering af referencemaengderne, naar det i henhold til faellesskabsreglerne paa omraadet er tilladt at foretage en saadan nedskaering, og den specielt vedroerer disse producenters referencemaengder ( praemis 27 ).
10 . Af det foregaaende kan udledes, at medlemsstaterne raader over et vidt skoen med hensyn til tildeling af referencemaengder til producenter med en udviklingsplan . Dette betyder imidlertid ikke, at medlemsstaterne, naar de efter en interesseafvejning beslutter at tildele denne gruppe producenter en saerlig referencemaengde, fuldstaendigt frit kan fastsaette betingelserne for tildeling og dennes stoerrelse . De skal nemlig overholde formaalet med artikel 3, nr . 1, i forordning nr . 857/84; dette bestaar i at give de producenter, som har investeret i deres bedrift, mulighed for at drage fordel af resultatet af disse investeringer ( se Cornée-dommen, praemis 12 ).
I overensstemmelse med dette formaal bestemmer artikel 3, nr . 1, foerste afsnit, i forordning nr . 857/84, at de medlemsstater, som tildeler producenter med en udviklingsplan en saerlig referencemaengde, skal fastsaette denne maengde saaledes, at "der tages hensyn til" ( foerste led ) den i udviklingsplanen fastsatte produktion, hvis planen er under udfoerelse, eller ( andet led ) til produktionen i det aar, hvor planen blev afsluttet .
11 . Hvad angaar foerste led, har Domstolen i Cornée-dommen gjort klart, at ordene "der tages hensyn til" skal fortolkes saaledes, at den tildelte maengde skal saettes i relation til udviklingsplanens produktionsmaal ( praemis 14 ). Deraf har Domstolen udledt, at tildeling af en fast maengde, som er den samme for alle, er uforenelig med forordningen ( praemis 15 ). Men, udtalte Domstolen videre, medlemsstaterne er heller ikke forpligtet til at overholde streng proportionalitet mellem planens maal og den maengde, der tildeles . Med andre ord, skoent dette maal er et hovedkriterium, kan andre objektive kriterier ogsaa tages i betragtning ( praemis 16 ).
12 . I naevnte bestemmelses andet led angives, at medlemsstaterne skal "tage hensyn til" de maengder maelk, som de paagaeldende producenter har leveret i det aar, hvor planen blev afsluttet .
I mit forslag til afgoerelse i Cornée-sagen ( afsnit 20 ) anfoerte jeg allerede, at denne bestemmelse er irrelevant for producenter fra en medlemsstat, som i henhold til artikel 2, stk . 2, i forordning nr . 857/84 har valgt kalenderaaret 1983 som referenceaar, saafremt disse producenter har afsluttet deres udviklingsplan i 1981 eller 1982 . I saa fald skal der ved referencemaengden for aaret 1983 noedvendigvis tages hensyn til en aarsproduktion, som i fuldt omfang blev opnaaet ved hjaelp af de anlaeg, som der blev investeret i .
Hvad gaelder, hvis planen blev gennemfoert i loebet af det af medlemsstaten valgte referenceaar? Skal den saerlige referencemaengde i saa fald beregnes med maelkeproduktionen i aaret for planens fuldfoerelse som hovedkriterium? Et bekraeftende svar ville ikke vaere i overensstemmelse med det ovenfor ( afsnit 10 ) naevnte formaal med bestemmelsen, nemlig at man skal have fordel af de foretagne investeringer . Den maelkeproduktion, som Spronk opnaaede i 1983, er nemlig ikke repraesentativ for den stoerre produktionskapacitet, som han raader over efter ibrugtagningen af den nye stald i november 1983 . En referencemaengde, hvor der alene tages hensyn til den faktiske produktion i hele aaret 1983, vil derfor naeppe respektere det ovennaevnte formaal .
I et saadant tilfaelde er det efter min opfattelse mere i overensstemmelse med ordningens formaal, at andet led fortolkes saaledes, at den tildelte maengde skal tage hensyn til den produktionskapacitet, der faktisk er opnaaet efter planens gennemfoerelse . Det tilkommer herved medlemsstaterne ved at overfoere den efter planens gennemfoerelse opnaaede ( hoejere ) produktion til hele kalenderaaret eller ved anvendelse af andre objektive kriterier at skabe en forbindelse mellem den saerlige referencemaengde, der skal tildeles, paa den ene side og den produktionskapacitet, som i referenceaaret delvis er forudsat og delvis opnaaet, paa den anden side .
13 . I sit indlaeg har Kommissionen henledt opmaerksomheden paa, at medlemsstaterne skal udoeve den kompetence, der er givet dem ved artikel 3, nr . 1, i forordning nr . 857/84, under overholdelse af faellesskabsrettens almindelige principper, navnlig lighedsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og forbuddet mod misbrug af kompetence . Dette siger sig selv, og jeg mener ikke, at det er noedvendigt at angive dette i det svar, der gives den nationale ret .
Skoennet i det konkrete tilfaelde
14 . Med det tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret at vide, om artikel 3, nr . 1, i forordning nr . 857/84 tillader medlemsstaterne at fastsaette bestemmelser som artikel 11 i Beschikking superheffing for producenter, som har paataget sig investeringsforpligtelser .
15 . Det umiddelbart slaaende ved artikel 11 i Beschikking superheffing er, at ordningen gaelder for saavel producenter, som har foretaget investeringer som led i en godkendt udviklingsplan ( hvilket er tilfaeldet for Spronk ) som for producenter, der har investeret uden en saadan plan .
Muligheden for at tage hensyn til producenter, som har foretaget investeringer uden udviklingsplan, er udtrykkeligt naevnt i artikel 3, nr . 1, andet afsnit, i forordning nr . 857/84 . Forudsaetningen herfor er, at medlemsstaten raader over tilstraekkelige oplysninger derom . Denne betingelse skal naturligvis vurderes for hver enkelt producent, ja selv for hver enkelt investeringssag . Den er efter min opfattelse ikke til hinder for en almen national ordning, hvorefter producenter, der har investeret med henholdvis uden udviklingsplan, behandles lige, saafremt de nationale myndigheder ved anvendelse af ordningen paaser, at tildeling af referencemaengder til sidstnaevnte kan baseres paa tilstraekkeligt praecise oplysninger .
16 . Den nederlandske ordning er endvidere karakteriseret ved, at den saerlige maengde, der skal tildeles, beregnes med udgangspunkt i maelkeproduktionen i en periode paa ca . et kalenderaar forud for paatagelsen af investeringsforpligtelserne ( 8 ). Til denne maengde laegges en saerlig maengde, som beregnes efter foelgende formel : En fast maengde maelk ( 5 500 kg ) tildeles pr . nybygget baas ( 9 ); i denne tillaegsmaengde foretages imidlertid tre forholdsmaessige fradrag : 1 ) en nedsaettelse med 20%, som gaelder for alle producenter, der har investeret, med undtagelse af nye malkekvaegholdere, for hvem nedsaettelsen er 10%; 2 ) en nedsaettelse med en tredjedel for de producenter, der som Spronk faktisk har taget de nye baase i brug 1983 ( nedsaettelsen er 2/3 for de producenter, som har taget baasene i brug efter 1983, men foer 1 . april 1985 ); 3 ) en nedsaettelse med 8,65%, som svarer til den for alle producenter gaeldende nedsaettelsesprocentsats . Den maengde, der skal tildeles, kan imidlertid aldrig vaere lavere end den, der foelger af anvendelsen af den ordning, der gaelder for producenterne generelt .
17 . Producenter, der som Spronk faktisk har taget deres nye anlaeg i brug i 1983, og hvis udviklingsplan da ogsaa er afsluttet, kan saaledes goere krav paa en saerlig maengde, der staar i forhold til antallet af tilbyggede baase . Dette er efter min mening et objektivt kriterium, som foerer til, at der ved den maengde, der skal tildeles, tages hensyn til den efter investeringerne opnaaede produktionskapacitet, og er saaledes i overensstemmelse med andet led i artikel 3, nr . 1, foerste afsnit, i forordning nr . 857/84 efter den fortolkning, som jeg har givet den ovenfor ( i afsnit 12 ). Ganske vist tildeles der efter den nederlandske ordning en fast maengde maelk paa 5 500 kg pr . baas, hvormed der er udvidet . Denne faste maengde - som efter hvad den nederlandske regering har praeciseret stemmer overens med den nationale gennemsnitsproduktion i 1983, og som i oevrigt er den samme som den, der tages i betragtning i Spronks udviklingsplan - fungerer her som regningsenhed, der goer det muligt at beregne referencemaengder uden at skulle afvente tallene for den faktiske produktion pr . baas . Den har ikke til foelge, at der tildeles hver producent samme faste referencemaengde . Med dette kriterium har Nederlandene ikke efter min mening overskredet sit skoen .
18 . Som allerede naevnt tidligere bestemmer artikel 11 i Beschikking superheffing, at antallet af tilbyggede baase nedsaettes med 20% ved beregningen af den maengde, der skal tildeles andre end nye producenter . Ifoelge den nederlandske regering er denne nedsaettelse motiveret af, at det er noedvendigt at fastfryse produktionen paa niveauet for 1983 under hensyntagen til den noedvendigvis begraensede stoerrelse af den nationale reserve inden for den samlede nationale kvote . Disse forhold noedsagede de nederlandske myndigheder til at foere en restriktiv politik for tildeling af supplerende maengder, saa meget desto mere som de lod en forhoejelse af den generelle nedsaettelsesprocentsats ude af betragtning, da dette ville ramme de oevrige producenter urimeligt haardt .
Den naevnte procentvise nedsaettelse er saaledes resultatet af en interesseafvejning mellem producenter, som hver medlemsstat maa foretage ved fordelingen af den samlede garantimaengde . Denne nedsaettelse ligger efter min opfattelse ogsaa inden for graenserne af det skoen, som Raadet har overladt medlemsstaterne .
19 . En anden begraensning i den nederlandske ordning vedroerer nedsaettelsen med en tredjedel eller to tredjedele af den paa grundlag af antallet af tilbyggede baase beregnede maengde, som foretages alt efter det tidspunkt, da de nye baase faktisk er taget i brug .
Under den mundtlige forhandling har den nederlandske regerings repraesentant naermere forklaret, at denne tidsmaessige opdeling ikke alene beror paa den begraensede stoerrelse af de maengder, der kan tildeles, men ogsaa paa, at man i Nederlandene har valgt at nedsaette den saerlige maengde, der tildeles, idet indfoerelsen af tillaegsafgiften efterhaanden blev mere forudselig . Ogsaa dette valg ligger efter min opfattelse inden for graenserne for det skoen, der er overladt medlemsstaterne .
20 . Den forelaeggende ret har bemaerket, at de begraensninger, der ligger i den nederlandske ordning, kan have til foelge, at der ikke tildeles producenter med en udviklingsplan nogen saerlig maengde ( hvilket dog ikke gaelder Spronk ) eller en maengde, der ligger ( betydeligt ) under den i planen fastsatte produktionsmaalsaetning .
En national ordning med saadanne foelger er imidlertid ikke af den grund uforenelig med de paagaeldende faellesskabsbestemmelser . Som naevnt ovenfor ( afsnit 9 ) har Domstolen i Cornée-dommen udtalt, at producenter med en udviklingsplan hverken kan paaberaabe sig direktiv 72/159 eller en berettiget forventning med henblik paa at modsaette sig en produktionsbegraensende faellesskabsordning, som ikke specifikt vedroerer dem .
21 . I forelaeggelseskendelsen opregnes der yderligere nogle betingelser, som artikel 11 i Beschikking superheffing stiller for tildeling af saerlige referencemaengder, navnlig foelgende : investeringsforpligtelser paataget foer 1 . september 1981 lades ude af betragtning; der skal vaere investeret for visse mindstebeloeb i baase til malke - og avlskoeer; antallet af baase til malke - og avlskoeer skal vaere udvidet med bestemte minimumsprocentsatser . Det fremgaar ligeledes af forelaeggelseskendelsen, at Spronk opfylder disse betingelser . Det er derfor ikke noedvendigt at behandle dem her .
Konklusion
22 . I betragtning af det foregaaende foreslaar jeg at besvare spoergsmaalene saaledes :
"1 ) Artikel 3, nr . 1, foerste afsnit, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 af 31 . marts 1984 overlader det til medlemsstaterne at beslutte, om der skal tildeles de producenter en saerlig referencemaengde, som foer 1 . marts 1984 har indgivet en udviklingsplan for maelkeproduktionen i henhold til direktiv 72/159/EOEF .
2 ) Den saerlige referencemaengde, som en medlemsstat beslutter at tildele producenter med en udviklingsplan, skal efter den naevnte bestemmelse paa passende maade beregnes i forhold til den i planen fastsatte produktionsmaalsaetning, saafremt denne stadig er under udfoerelse i referenceaaret, eller i forhold til den efter investeringerne opnaaede produktionskapacitet, saafremt planen blev afsluttet i referenceaaret .
3 ) Artikel 3, nr . 1, foerste afsnit, i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 er ikke til hinder for nationale gennemfoerelsesbestemmelser, hvorefter producenter, som har paataget sig investeringsforpligtelser med ( eller uden ) en udviklingsplan, kan goere krav paa en saerlig referencemaengde, som beregnes ved til produktionen i aaret foer den paatagne investeringsforpligtelse at laegge en maengde, som paa objektiv maade staar i forhold til den produktionskapacitet, der er opnaaet ved hjaelp af de tilbyggede baase, selv om disse bestemmelser har til foelge, at nogle producenter med en udviklingsplan ikke tildeles nogen saerlig maengde eller en maengde, der er betydeligt lavere end planens produktionsmaalsaetning ."
(*) Originalsprog : nederlandsk .
( 1 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 af 31 . marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter ( EFT L 90, s . 13 ).
( 2 ) Raadets direktiv 72/159/EOEF af 17 . april 1972 om modernisering af landbrugsbedrifter ( EFT 1972 II, s . 312 ).
( 3 ) Beschikking superheffing ( bekendtgoerelse om tillaegsafgift ) udstedt af landbrugs - og fiskeriministeren den 18 . april 1984 ( Stcrt . 1984, s . 79 ).
( 4 ) Dom af 11 . juli 1989 ( 196-198/88, Sml . s . 2309 ). Se ogsaa mit forslag til afgoerelse i disse forenede sager .
( 5 ) Saaledes naevnes det i forelaeggelseskendelsen, at stalden blev taget i brug i november 1983 . Det fremgaar endvidere af denne, at den referencemaengde, der blev tildelt Spronk, blev beregnet i henhold til artikel 11, stk . 4, litra a ), i Beschikking superheffing, som omfatter det tilfaelde, at baasene faktisk tages i brug i 1983 .
( 6 ) Se artikel 5c, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT 1968 I, s . 169 ), som aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 856/84 af 31 . marts 1984 ( EFT L 90, s . 10 ).
( 7 ) I Nederlandene var denne nedsaettelsesprocentsats i det foerste aar 8,65 %.
( 8 ) I Spronks tilfaelde tog man saaledes udgangspunkt i den maengde maelk, der blev leveret i 1982 .
( 9 ) Saafremt antallet af koeer paa bedriften i aaret forud for det aar, da investeringsforpligtelserne blev paataget, er stoerre end antallet af baase foer udvidelsen, gaelder en noget anden ordning .
Top