Förstainstansrättens dom (andra avdelningen) av den 12 december 2006.Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran mot Europeiska unionens råd.Gemensam utrikes

Mål T‑228/02

Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran

mot

Europeiska unionens råd

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av penningmedel – Talan om ogiltigförklaring – Rätten till försvar – Motivering – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Skadeståndstalan”

Sammanfattning av domen

1.      Förfarande – Beslut som under förfarandet ersätter det överklagade beslutet

2.      Talan om ogiltigförklaring – Gemenskapsdomstolarnas behörighet – Talan mot en gemensam ståndpunkt som antagits med stöd av avdelningarna V och VI i fördraget om Europeiska unionen

(Artikel 230 EG, artiklarna 15 EU, 34 EU, 35 EU och 46 EU)

3.      Gemenskapsrätt – Principer – Rätten till försvar – Beslut om frysning av penningmedel som antagits gentemot personer och enheter som misstänks delta i terroristverksamhet

(Artikel 249 EG; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3; rådets beslut 2005/930)

4.      Gemenskapsrätt – Principer – Rätten till försvar – Resolution från Förenta nationernas säkerhetsråd om antagande av restriktiva åtgärder gentemot icke angivna personer och enheter som misstänks delta i terroristverksamhet – Gemenskapens genomförande vid utövande av en egen befogenhet

(Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG; rådets förordning nr 2580/2001)

5.      Gemenskapsrätt – Principer – Rätten till försvar – Beslut om frysning av tillgångar för personer och enheter som misstänks delta i terroristverksamhet

(Gemensam ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)

6.      Europeiska unionen – Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – Polissamarbete och straffrättsligt samarbete – Medlemsstaternas och gemenskapsinstitutionernas skyldighet till lojalt samarbete

(Artikel 10 EG; gemensam ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)

7.      Gemenskapsrätt – Principer – Rätten till försvar – Beslut om frysning av tillgångar för personer och enheter som misstänks delta i terroristverksamhet

(Gemensam ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4 och 1.6)

8.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning

(Artikel 253 EG; rådets förordning nr 2580/2001)

9.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning

(Artikel 253 EG; gemensam ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4 och 1.6; rådets förordning nr 2580/2001)

10.    Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av om institutionernas rättsakter är lagenliga

(Artikel 230 andra stycket EG, gemensam ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4 och 1. 6, rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)

1.      När ett beslut under förfarandets gång ersätts med ett annat beslut med samma föremål skall detta sistnämnda betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle dessutom vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik mot ett beslut som framförts i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra beslutet eller byta ut det mot ett annat och under förfarandet åberopa denna ändring eller detta byte för att frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse det senare beslutet, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot detta. Detsamma gäller ett fall där en förordning som berör en enskild direkt och personligen under förfarandets gång ersattes av en annan förordning med samma föremål.

(se punkterna 28 och 29)

2.      Förstainstansrätten är behörig att pröva en talan om ogiltigförklaring av en gemensam ståndpunkt som antagits med stöd av artikel 15 EU, som ingår i avdelning V i EU-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, eller på grundval av artikel 34 EU, som ingår i avdelning VI i EU-fördraget om rättsliga och inrikes frågor, endast såvitt sökanden till stöd för sin talan åberopat att gemenskapens behörighet åsidosatts.

I avdelning V i EU-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och avdelning VI i EU-fördraget om rättsliga och inrikes frågor föreskrivs ingen möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring av gemensamma ståndpunkter vid gemenskapsdomstolarna.

I EU-fördraget, i dess i enlighet med Amsterdamfördraget ändrade lydelse, uppräknas domstolens befogenheter uttömmande i artikel 46 EU. I denna artikel föreskrivs inte någon behörighet för domstolen vad gäller bestämmelserna i avdelning V i EU-fördraget. Det följer av artiklarna 35 EU och 46 EU att de enda rättsmedel inom ramen för avdelning VI i EU-fördraget som avser granskning av giltigheten och ogiltigförklaring gäller sådana rambeslut, beslut och åtgärder för att genomföra konventioner som avses i artikel 34.2 b, c och d EU, och gäller således inte de gemensamma ståndpunkter som avses i artikel 34.2 a EU.

(se punkterna 46–49, 52 och 56)

3.      Den garanti som sammanhänger med iakttagandet av rätten till försvar i egentlig mening vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism kan inte nekas den berörde endast av det skälet att varken Europakonventionen eller de allmänna gemenskapsrättsliga principerna innehåller någon rätt för den enskilde att yttra sig före antagandet av en normativ rättsakt.

Det är även riktigt att beslut 2005/930, varigenom artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 genomförs, har samma allmänna giltighet som förordningen och, i likhet med förordningen, är direkt tillämpligt i alla medlemsstater. Beslutet har således, trots sin benämning, del av denna rättsakts lagstiftningskaraktär i den mening som avses i artikel 249 EG. Beslutet har emellertid inte uteslutande normativ karaktär. Samtidigt som det är tillämpligt erga omnes berör det sökanden direkt och personligen och denne pekas dessutom ut med namn som en person som skall upptas på förteckningen över personer, grupper och enheter vars penningmedel skall frysas med tillämpning av nämnda förordning.

(se punkterna 95, 97 och 98)

4.      När det gäller säkerhetsrådets resolution 1373 (2001) ankommer det på medlemsstaterna i Förenta nationerna (FN) – och i förevarande fall på gemenskapen genom vilken dess medlemsstater har beslutat att agera – att rent konkret identifiera de personer, grupper och enheter vars penningmedel skall frysas med tillämpning av denna resolution. De skall då iaktta bestämmelserna i sin egen rättsordning.

De personer, grupper och enheter som omfattas av åtgärderna anges emellertid inte individuellt i resolutionen. Säkerhetsrådet har inte heller fastställt några specifika rättsliga normer beträffande förfarandet för frysning av penningmedel eller några garantier eller rättsmedel för att säkerställa att de personer och enheter som berörs av ett sådant förfarande ges en verklig möjlighet att bestrida de åtgärder som staterna vidtar gentemot dem.

Gemenskapen agerar inte enligt en behörighet som är bunden av unionens eller medlemsstaternas vilja då rådet såsom i förevarande mål vidtar ekonomiska sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG.

Identifiering av de personer, grupper och enheter som omfattas av säkerhetsrådets resolution 1373 (2001) liksom antagande av det påföljande beslutet att frysa penningtillgångar utgör utövande av en egen befogenhet som medför att gemenskapen gör en skönsmässig bedömning. Gemenskapsinstitutionerna, i förevarande fall rådet, är därför i princip skyldiga att iaktta berördas rätt till försvar då de vidtar åtgärder för att följa resolutionen. Garantin av rätten till försvar är därför i princip fullt tillämplig vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism.

(se punkterna 101, 102 och 106–108)

5.      Vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism kan rätten till försvar endast utövas i förhållande till sådana omständigheter av faktisk och rättslig natur som enligt relevanta bestämmelser påverkar vidtagandet av den berörda åtgärden i förhållande till sökanden.

Frågan om iakttagandet av rätten till försvar vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel kan därför uppstå på två nivåer.

Den berördes rätt till försvar skall först och främst garanteras under det nationella förfarande som ledde till att den nationella behöriga myndigheten antog det beslut som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Det är huvudsakligen under det nationella förfarandet som den berörde skall ges tillfälle att på ett meningsfullt sätt lämna sina synpunkter beträffande de omständigheter som görs gällande mot vederbörande och som utgör grund för det aktuella beslutet, med förbehåll för eventuella begränsningar av rätten till försvar som föreskrivs i nationell rätt i synnerhet av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller för att upprätthålla internationella relationer.

Den berördes rätt till försvar skall därefter ges en effektiv garanti under det gemenskapsförfarande som leder fram till att rådet antar beslutet att uppta eller behålla den berörde på förteckningen i enlighet med artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001. I detta avseende skall den berörde i princip endast ges tillfälle att på ett meningsfullt sätt lämna sina synpunkter beträffande föreskrivna villkor för tillämpning av den aktuella gemenskapsåtgärden, det vill säga – om det rör sig om ett initialt beslut om frysning av penningmedel – att det föreligger exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig nationell myndighet i förhållande till sökanden som uppfyller definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, och – om det rör sig om ett påföljande beslut om frysning av penningmedel – att det är motiverat att behålla den berördes namn på den omtvistade förteckningen.

(se punkterna 114, 115 och 118–120)

6.      Medlemsstaterna och institutionerna har enligt artikel 10 EG en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete. Denna princip äger allmän tillämplighet och gäller bland annat på området för rättsliga och inrikes frågor som regleras i avdelning VI i EU‑fördraget, vilken för övrigt helt grundar sig på samarbetet mellan medlemsstaterna och institutionerna.

Genom bestämmelserna i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism införs en särskild form av samarbete mellan rådet och medlemsstaterna för att gemensamt bekämpa terrorismen. Förstainstansrätten anser att denna princip, vid tillämpning av dessa bestämmelser, medför en skyldighet för rådet att i så stor utsträckning som möjligt godta den bedömning som gjorts av den behöriga nationella myndigheten, i synnerhet om det rör sig om en rättslig myndighet, såväl vad gäller befintligheten av ”bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier” som legat till grund för myndighetens beslut, som i fråga om eventuella begränsningar av rätten att ta del av dessa bevis och indicier som föreskrivs i nationell rätt av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller för att upprätthålla internationella relationer.

Dessa överväganden gäller endast om de aktuella bevisen och indicierna underställts den behöriga nationella myndigheter för bedömning. Om rådet, under förfarandet inför denna institution, grundar ett initialt eller påföljande beslut om frysning av penningmedel på uppgifter eller bevis som tillställts rådet av medlemsstaternas representanter utan att dessa först har underställts nämnda behöriga nationella myndighet för bedömning, skall dessa uppgifter däremot anses utgöra nya omständigheter som görs gällande mot den berörde om vilka denne i princip skall underrättas och höras på gemenskapsnivå om detta inte redan skett på nationell nivå.

(se punkterna 123–125)

7.      Av samtliga ovan anförda omständigheter följer att den allmänna principen om respekt för rätten till försvar kräver att den berörde informeras om omständigheter som görs gällande mot honom i så stor utsträckning som möjligt antingen samtidigt med eller så snart som möjligt efter det att ett initialt beslut om frysning av penningmedel har antagits, såvida inte tvingande hänsyn till gemenskapens och medlemsstaternas säkerhet eller bevarande av internationella relationer utgör hinder härför. Med samma förbehåll skall således, innan ett påföljande beslut om frysning av penningmedel antas, i princip information om de nya omständigheter som görs gällande mot vederbörande lämnas och denne höras därom. Iakttagandet av rätten till försvar kräver däremot inte vare sig att den berörde informeras om de omständigheter som görs gällande mot honom innan ett initialt beslut om frysning av penningmedel antas eller att vederbörande ex officio hörs efteråt i en sådan situation.

När det gäller ett initialt beslut om frysning av penningmedel krävs för att rätten till försvar skall anses iakttagen att rådet informerar den berörde om de exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut som uppfyller definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism har fattats av en behörig myndighet i en medlemsstat, samt i förekommande fall de nya omständigheter som tillställts rådet av medlemsstaternas representanter utan att dessa först har underställts nämnda behöriga nationella myndighet för bedömning. Vidare krävs att den berörde ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig beträffande dessa uppgifter och fakta i ärendet.

När det gäller ett påföljande beslut om frysning av penningmedel krävs likaså för att rätten till försvar skall anses iakttagen att rådet informerar den berörde om de exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som enligt rådet motiverar att den berördes namn behålls i förteckningen liksom i förekommande fall de nya omständigheter som avses ovan och slutligen att vederbörande ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig härom.

(se punkterna 125, 126 och 137)

8.      Även den garanti som sammanhänger med motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG är i princip fullt tillämplig vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism.

Härav följer att motiveringen av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism inte enbart skall avse de i lag föreskrivna villkoren för att tillämpa förordningen utan även de skäl som föranlett rådet, då den gjorde sin skönsmässiga bedömning, att anse att den berörde skall bli föremål för en sådan åtgärd.

Tvingande hänsyn till gemenskapens och dess medlemsstaters säkerhet och till upprätthållandet av deras internationella relationer kan utgöra hinder för att informera de berörda om de exakta och fullständiga skälen till det initiala eller påföljande beslutet att frysa deras penningmedel. Dessa omständigheter kan även utgöra hinder för att de berörda informeras om de omständigheter som görs gällande mot dem under det administrativa förfarandet.

(se punkterna 109, 146 och 148)

9.      Såvida inte tvingande hänsyn till gemenskapens och dess medlemsstaters säkerhet och upprätthållandet av deras internationella relationer föranleder annat, och med reservation för att endast domslutet och allmänt avfattade domskäl anges i den version av beslutet om frysning av penningmedel som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, skall således motiveringen av ett initialt beslut om frysning av penningmedel enligt artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism på ett specifikt och konkret sätt behandla exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande den berörde. Motiveringen skall vidare innehålla de skäl som föranlett rådet att, med utövande av sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, anse att den berörde skall bli föremål för en sådan åtgärd. På samma sätt skall motiveringen i ett påföljande beslut om frysning av penningmedel enligt artikel 1.6 i samma gemensamma ståndpunkt, med samma förbehåll som ovan, innehålla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att efter en förnyad prövning anse att frysningen av den berördes penningmedel alltjämt är motiverad, i förekommande fall med stöd av nya omständigheter eller bevis.

(se punkterna 116, 125, 126, 147, och 151)

10.    Domstolens prövning av lagenligheten av ett beslut om frysning av penningmedel enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism erhålls i detta sammanhang genom den typ av talan som föreskrivs i artikel 230 andra stycket EG. Enligt denna artikel är domstolen behörig att pröva en talan rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av EG‑fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning, eller rörande maktmissbruk.

Vid denna prövning ankommer det på förstainstansrätten att, med hänsyn till de grunder för ogiltigförklaring som sökanden åberopat eller som rätten har att pröva ex officio, att kontrollera att de föreskrivna villkoren för tillämpning av förordning nr 2580/2001 i ett enskilt fall är uppfyllda. Dessa villkor framgår av artikel 2.3 i denna förordning, som hänvisar till artikel 1.4 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism beroende på om det rör sig om ett initialt eller ett påföljande beslut om frysning av penningmedel. Detta innebär att domstolsprövningen av det aktuella beslutets lagenlighet omfattar dels bedömningen av de fakta och omständigheter som åberopats som grund för beslutet, dels prövningen av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning. Förstainstansrätten skall även försäkra sig om att rätten till försvar och motiveringsskyldigheten iakttagits liksom, i förekommande fall, att de tvingande hänsyn som rådet undantagsvis åberopat för att inte behöva iaktta dessa skyldigheter är välgrundade.

Denna kontroll är särskilt viktig om den utgör den enda processuella garantin för en god jämvikt mellan de krav som sammanhänger med kampen mot internationell terrorism och skyddet för de grundläggande rättigheterna. Rådets begränsning av de berördas rätt till försvar skall uppvägas av en strikt, oberoende och opartisk domstolskontroll. Gemenskapsdomstolarna måste kunna kontrollera att beslutet om frysning av penningmedel är lagenligt och välgrundat. Rådet kan i detta sammanhang inte gentemot dem åberopa att bevisning eller andra uppgifter som rådet använt sig av är hemliga eller på annat sätt konfidentiella.

(se punkterna 153–155)

FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (andra avdelningen)

den 12 december 2006(*)

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av penningmedel – Talan om ogiltigförklaring – Rätten till försvar – Motivering – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Skadeståndstalan”

I mål T‑228/02,

Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, Auvers-sur-Oise (Frankrike), företrädd av J.-P. Spitzer, avocat, D. Vaughan, QC, och É. de Boissieu, avocate,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av M. Vitsentzatos och M. Bishop, båda i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrädda av J.E. Collins, därefter av R. Caudwell och C. Gibbs, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av S. Moore, barrister,

intervenient,

inledningsvis angående en talan om dels ogiltigförklaring av rådets gemensamma ståndpunkt 2002/340/GUSP av den 2 maj 2002 om uppdatering av gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 116, s. 75), av rådets gemensamma ståndpunkt 2002/462/GUSP av den 17 juni 2002 om uppdatering av gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2002/340 (EGT L 160, s. 32), och av rådets beslut 2002/460/EG av den 17 juni 2002 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och om upphävande av beslut 2002/334/EG (EGT L 160, s. 26), i den mån sökandens namn finns upptaget på den förteckning över personer, grupper och enheter som bestämmelserna är tillämpliga på, dels skadestånd,

meddelar

FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(andra avdelningen)

sammansatt av ordföranden J. Pirrung samt domarna N.J. Forwood och S. Papasavvas,

justitiesekreterare: E. Coulon,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 februari 2006,

följande

Dom

 Tvistens bakgrund

1        Det framgår av handlingarna i målet att sökanden, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran (Mujahedin-e Khalq på persiska), grundades år 1965 med målsättningen att ersätta den regim som leddes av shahen av Iran och därefter mullornas regim med ett demokratiskt styrelsesätt. Organisationen deltog år 1981 i grundandet av Conseil national de la résistance d’Iran (Irans nationella motståndsråd) (NCRI). Detta organ anser sig utgöra den iranska ”motståndsrörelsens exilparlament”. Vid tiden för de omständigheter som ligger till grund för förevarande tvist bestod Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran av fem olika organisationer, samt av en oberoende sektion. Denna oberoende sektion utgjorde en väpnad gren som agerade i Iran. Enligt egen utsago har organisationen och dess medlemmar uttryckligen avstått från all militär verksamhet sedan juni 2001 och förfogar inte över några väpnade styrkor i nuläget.

2        I beslut av den 28 mars 2001 upptog Secretary of State for the Home Department (inrikesministern i Förenade kungariket) (nedan kallad Home Secretary) sökanden i den förteckning över organisationer som är förbjudna enligt Terrorism Act 2000 (2000 års terroristlag). Sökanden anhängiggjorde två olika mål mot detta beslut, det ena genom ett överklagande (appeal) inför Proscribed Organisations Appeal Commission (kommission som prövar överklaganden beträffande förbjudna organisationer) (nedan kallad POAC), och det andra genom en ansökan om rättsprövning (judicial review) inför High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (nedan kallad High Court).

3        Den 28 september 2001 antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) resolution 1373 (2001). I resolutionen fastställdes olika strategier för att på alla sätt bekämpa terrorism, och i synnerhet dess finansiering. I punkt 1 c i resolutionen föreskrivs att alla stater med omedelbar verkan skall frysa alla penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser för personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller som medverkar till eller underlättar att sådana handlingar begås, och för enheter som tillhör eller kontrolleras av dessa personer samt för personer och enheter som agerar i deras namn eller på deras begäran.

4        Rådet ansåg att en insats från gemenskapens sida krävdes för att genomföra säkerhetsrådets resolution 1373 (2001). Den 27 december 2001 antog det därför med stöd av artiklarna 15 EU och 34 EU gemensam ståndpunkt 2001/930/GUSP om bekämpande av terrorism (EGT L 344, s. 90) och gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, s. 93).

5        Enligt artikel 1.1 i gemensam ståndpunkt 2001/931 skall denna rättsakt tillämpas ”på personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar och finns förtecknade i bilagan”. Sökandens namn finns inte upptaget i denna förteckning.

6        I artikel 1.2 och 1.3 i gemensam ståndpunkt 2001/931 definieras vad som avses med ”personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar” respektive ”terroristhandling”.

7        Enligt artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 skall förteckningen i bilagan upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, deltaga i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier eller en dom om ansvar för sådana handlingar. Med behörig myndighet avses en rättslig myndighet eller, om rättsliga myndigheter inte har behörighet på det område som omfattas av denna punkt, en likvärdig myndighet som är behörig på det området.

8        Namnen på de personer och enheter som finns i förteckningen i bilagan skall enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 ses över med jämna mellanrum, dock minst en gång var sjätte månad, för att försäkra sig om att det är berättigat att behålla dem i förteckningen.

9        Enligt artiklarna 2 och 3 i gemensam ståndpunkt 2001/931 kommer Europeiska gemenskapen, som handlar inom ramen för sina befogenheter enligt EG-fördraget, att beordra att alla penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser skall frysas för personer, grupper och enheter som finns i förteckningen i bilagan. Den skall även se till att penningmedel, finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser eller finansiella tjänster varken direkt eller indirekt görs tillgängliga för dess personer, grupper och enheter.

10      Rådet ansåg att en förordning var nödvändig för att på gemenskapsnivå genomföra de åtgärder som beskrivs i gemensam ståndpunkt 2001/931. Rådet antog därför förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, s. 70) med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG. Av förordningen framgår att med förbehåll för tillåtna undantag skall alla penningmedel som tillhör eller innehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som finns i den förteckning som avses i artikel 2.3 frysas. Inga penningmedel eller andra finansiella tillgångar får ställas till förfogande för sådana personer, grupper eller enheter. Rådet skall enhälligt upprätta, revidera och ändra förteckningen över personer, grupper och enheter på vilka denna förordning skall tillämpas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.4, 1.5 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931.

11      Den ursprungliga förteckning över personer, grupper och enheter som förordning nr 2580/2001 skall tillämpas på fastställdes i rådets beslut 2001/927/EG av den 27 december 2001 om upprättande av den förteckning som avses i artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 2580/2001 (EGT L 344, s. 83). Sökandens namn finns inte upptaget på denna förteckning.

12      High Court avslog sökandens ansökan om rättsprövning av Home Secretarys beslut av den 28 mars 2001 (se ovan punkt 2) i avgörande av den 17 april 2002 och angav som motivering i huvudsak att POAC var rätt forum för att pröva sökandens argument, inklusive de argument som avser rätten att yttra sig.

13      Den 2 maj 2002 antog rådet i enlighet med artiklarna 15 EU och 34 EU i gemensam ståndpunkt 2002/340/GUSP om uppdatering av gemensam ståndpunkt 2001/931 (EGT L 116, s. 75). I bilagan uppdateras förteckningen över personer, grupper och enheter på vilka gemensam ståndpunkt 2001/931 är tillämplig. Punkt 2 i bilagan har rubriken ”Grupper och enheter” och innehåller sökandens namn, angett på följande sätt:

”Mujahedin-e Khalq Organisation (MEK eller MKO) [minus ’National Council of Resistance of Iran’ (NCRI)] (alias The National Liberation Army of Iran (NLA, MEK:s militanta flygel), People’s Mujahidin of Iran (PMOI), National Council of Resistence (NCR), Muslim Iranian Student’s Society).”

14      I sitt beslut 2002/334/EG av den 2 maj 2002 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2001/927 (EGT L 116, s. 33) antog rådet en uppdaterad lista över de personer, grupper och enheter på vilka förordningen är tillämplig. Sökandens namn finns upptaget på denna förteckning på samma sätt som i bilagan till gemensam ståndpunkt 2002/340.

15      Den 17 juni 2002 antog rådet dels gemensam ståndpunkt 2002/462/GUSP om uppdatering av gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2002/340 (EGT L 160, s. 32), dels beslut 2002/460/EG om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2002/334 (EGT L 160, s. 26). Sökandens namn behölls på de förteckningar som föreskrivs i gemensam ståndpunkt 2001/931 respektive förordning nr 2580/2001 (nedan gemensamt kallade de omtvistade förteckningarna; den i den sistnämnda förordningen avsedda förteckningen kallas nedan den omtvistade förteckningen).

16      Genom dom av den 15 november 2002 ogillade POAC sökandens överklagande av Home Secretarys beslut av den 28 mars 2001 (se ovan punkt 2), bland annat med motiveringen att det inte fanns någon skyldighet för Home Secretary att först höra sökanden. Att höra de berörda ansågs dessutom vara omöjligt eller inte önskvärt när det gäller lagstiftning mot terroristorganisationer. I detta avgörande anges även att det i bestämmelserna i Terrorism Act 2000 föreskrivs en reell möjlighet för sökanden att yttra sig inför POAC.

17      Därefter har rådet antagit en rad olika gemensamma ståndpunkter och beslut för att uppdatera de omtvistade förteckningarna. När det muntliga förfarandet avslutades var följande rättsakter gällande: rådets gemensamma ståndpunkt 2005/936/GUSP av den 21 december 2005 om uppdatering av gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2005/847/GUSP (EUT L 340, s. 80) och rådets beslut 2005/930/EG av den 21 december 2005 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2005/848/EG (EUT L 340, s. 64). Sökandens namn har alltid behållits på de förteckningar som antagits på detta sätt.

 Förfarandet och parternas yrkanden

18      Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 26 juli 2002. Sökanden har yrkat att förstainstansrätten

–        ogiltigförklarar de gemensamma ståndpunkterna 2002/340 och 2002/462 samt beslut 2002/460, i den del dessa rättsakter berör sökanden,

–        följaktligen förklarar att dessa gemensamma ståndpunkter och detta beslut inte är tillämpliga i förhållande till sökanden,

–        förpliktar rådet att utge 1 euro i skadestånd,

–        förpliktar rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

19      I sitt svaromål har rådet yrkat att förstainstansrätten

–        avvisar talan i vissa delar och ogillar den i övrigt,

–        förpliktar sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

20      Efter att ha hört parterna tilläts Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, genom beslut fattat av ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning den 12 februari 2003, att intervenera till stöd för rådets yrkanden. Intervenienten inkom med en inlaga vari den yrkade att talan skulle ogillas. Sökanden yttrade sig över denna inlaga inom den utsatta tidsfristen.

21      På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (andra avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och ställde, såsom åtgärder för processledning enligt artikel 64 i förstainstansrättens rättegångsregler, skriftliga frågor till parterna i en skrivelse från justitiesekreteraren av den 1 december 2005. Parterna ombads att yttra sig över konsekvenserna för förfarandet av vissa nya omständigheter, bestående i att de rättsakter som talan riktas mot, det vill säga de gemensamma ståndpunkterna 2002/340 och 2002/462 samt beslut 2002/460, sedan talan väcktes har upphävts och ersatts vid flera tillfällen av rättsakter varigenom sökandens namn bibehållits på de omtvistade förteckningarna.

22      Rådet inkom med sin inlaga till förstainstansrättens kansli den 21 december 2005. I denna inlaga anförde rådet att det saknades skäl att ta ställning till de gemensamma ståndpunkterna, eftersom talan i varje fall inte kan tas upp till prövning i detta avseende. Vad beträffar de gemenskapsbeslut som gäller genomförande av förordning nr 2580/2001 anser rådet att ”talan skall anses riktad mot rådets beslut 2005/848/EG” av den 29 november 2005 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2005/722/EG (EUT L 314, s. 46) ”eller varje annat beslut som har samma föremål och som är i kraft då förstainstansrätten meddelar sin dom, under förutsättning att sökanden berörs av beslutet”.

23      Sökanden inkom med sin inlaga till kansliet den 2 januari 2006 och anser häri att ”förevarande talan skall anses riktad mot rådets gemensamma ståndpunkt 2005/847/GUSP av den 29 november 2005” om uppdatering av gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2005/725/GUSP (EUT L 314, s. 41) och ”beslut 2005/848”. Till sin inlaga bifogade sökanden en rad nya dokument, som tagits in i akten i målet. Dessa inlagor och dokument delgavs rådet genom skrivelse från justitiesekreteraren av den 19 januari 2006. Rådet bekräftade att man mottagit handlingarna den 27 januari 2006.

24      Genom skrivelse som inkom till kansliet den 25 januari 2006 inkom sökanden med en skriftlig inlaga beträffande förhandlingsrapporten. Sökanden gjorde bland annat gällande att talan numera skulle anses riktad mot även gemensam ståndpunkt 2005/936 och beslut 2005/930. Till sin inlaga bifogade sökanden en rad nya dokument. Parterna informerades om att ett beslut skulle fattas under förhandlingen om huruvida dessa bilagor skulle tas in i akten i målet.

25      Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens muntliga frågor vid förhandlingen den 7 februari 2006. Under förhandlingen anförde rådet att de nya dokument som sökanden hade inkommit med till kansliet den 18 respektive den 25 januari 2006 (se punkterna 23 och 24 ovan) hade åberopats på ett rättsstridigt sätt. Rådet ansåg sig inte kunna yttra sig över dessa dokument på ett tillfredsställande sätt, eftersom rådet fått del av dessa för sent och begärde att förstainstansrätten antingen inte skulle tillåta att de aktuella dokumenten togs in i akten i målet eller skulle återuppta det skriftliga förfarandet så att rådet kunde yttra sig skriftligen. Förstainstansrätten har meddelat att beslut beträffande rådets begäran och om huruvida de i punkt 24 ovan angivna dokumenten skall tas in i akten kommer att meddelas senare.

26      Som svar på en fråga från förstainstansrätten har sökanden uppgett att förevarande talan, såsom rådet medgett i den inlaga som inkom till kansliet den 23 december 2005 (se punkt 22 ovan), skall anses riktad mot gemensam ståndpunkt 2005/936 och beslut 2005/930, liksom i förekommande fall alla andra rättsakter som är i kraft vid den tidpunkt då förstainstansrätten meddelar sin dom och som har samma föremål som nämnda gemensamma ståndpunkt och beslut och som har samma verkningar i förhållande till sökanden, under förutsättning att dessa rättsakter berör denna.

 Konsekvenserna för förfarandet av att de inledningsvis angripna rättsakterna har upphävts eller ersatts

27      Det framgår av punkt 17 ovan att de rättsakter som inledningsvis angreps genom förevarande talan, det vill säga de gemensamma ståndpunkterna 2002/340 och 2002/462 samt beslut 2002/460 (nedan kallat det inledningsvis angripna beslutet) vid flera tillfällen sedan talan väcktes har upphävts och ersatts av rättsakter varigenom sökanden fanns fortsatt upptagen på de omtvistade förteckningarna. Då det muntliga förfarandet avslutades rörde det sig om den gemensamma ståndpunkten 2005/936 och beslut 2005/930.

28      Förstainstansrätten erinrar om att, när ett beslut under förfarandets gång ersätts med ett annat beslut med samma föremål, detta sistnämnda skall betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle dessutom vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik mot ett beslut som framförts i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra beslutet eller byta ut det mot ett annat och under förfarandet åberopa denna ändring eller detta byte för att frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse det senare beslutet, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot detta (domstolens dom av den 3 mars 1982 i mål 14/81, Alpha Steel mot kommissionen, REG 1982, s. 749, punkt 8, av den 29 september 1987 i de förenade målen 351/85 och 360/85, Fabrique de fer de Charleroi och Dillinger Hüttenwerke mot kommissionen, REG 1987, s. 3639, punkt 11, och av den 14 juli 1988 i mål 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter mot kommissionen, REG 1988, s. 4131, punkterna 11 och 12, och förstainstansrättens dom av den 3 februari 2000 i de förenade målen T‑46/98 och T-151/98, CCRE mot kommissionen, REG 2000, s. II-167, punkt 33).

29      I sin dom av den 21 september 2005 i mål T-306/01, Yusuf och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (REG 2005, s. II-3533, föremål för överklagande) (nedan kallad domen i målet Yusuf), punkt 73, och i domen i mål T-315/01, Kadi mot kommissionen (REG 2005, s. II-3649, föremål för överklagande) (nedan kallad domen i målet Kadi), punkt 54, tillämpade förstainstansrätten denna rättspraxis i ett fall där en förordning som berör en enskild direkt och personligen under förfarandets gång ersattes av en annan förordning med samma föremål.

30      I enlighet med denna rättspraxis skall sökandens begäran bifallas och talan således, då det muntliga förfarandet avslutades, anses avse ogiltigförklaring av gemensam ståndpunkt 2005/936 och beslut 2005/930 i den del de berör sökanden, samt parterna tillåtas att omformulera sina yrkanden, grunder och argument mot bakgrund av dessa nya omständigheter. För parterna innebär detta att de har rätt att inkomma med ytterligare yrkanden, grunder och argument.

31      Under dessa omständigheter tillåter förstainstansrätten att de dokument som bifogats sökandens inlaga beträffande förhandlingsrapporten och som inkom till kansliet den 25 januari 2006 (se punkt 24 ovan) tas in i akten i målet. Däremot avslås rådets begäran att vare sig de aktuella dokumenten eller de som bifogats sökandens inlaga som svar på förstainstansrättens skriftliga fråga och som inkom till kansliet den 18 januari 2006 (se punkterna 23 och 25 ovan) inte skall få tas in i akten i målet. Att inkomma med nya handlingar och dokument och åberopa ny bevisning måste anses ingå i parternas rätt att omformulera sina yrkanden, grunder och argument mot bakgrund av de nya omständigheter som avses i föregående punkter. Vad gäller frågan om det faktum att de aktuella dokumenten tas in i akten i målet för sent motiverar att det skriftliga förfarandet återupptas för att tillvarata rådets rätt till försvar (se punkt 25 ovan) hänvisar förstainstansrätten till punkt 182 nedan.

32      I övrigt anser förstainstansrätten att en talan om ogiltigförklaring endast kan väckas mot en existerande rättsakt som går någon emot. Även om sökanden såsom förstainstansrätten kommit fram till i punkt 30 ovan skall anses tillåten att omformulera sina yrkanden så att dessa avser ogiltigförklaring av de rättsakter som under förfarandet har ersatt de rättsakter som inledningsvis angreps kan denna rättspraxis inte anses tillåta kontroll i spekulerande syfte av hypotetiska och ännu inte antagna rättsakters rättsenlighet (se förstainstansrättens beslut av den 18 september 1996, i mål T‑22/96, Langdon mot kommissionen, REG 1996, s. II‑1009, punkt 16 och där angiven rättspraxis).

33      Härav följer att sökanden inte skall tillåtas att omformulera sina yrkanden så att de inte enbart avser gemensam ståndpunkt 2005/936 och beslut 2005/930 utan i förekommande fall även samtliga andra rättsakter som är i kraft vid den tidpunkt då förstainstansrätten meddelar sin kommande dom och som har samma föremål som nämnda rättsakter och som har samma verkningar i förhållande till sökanden, under förutsättning att de berör denna (se punkt 26 ovan).

34      Förstainstansrättens prövning kommer därför i förevarande fall endast att avse de rättsakter som redan antagits, som är i kraft och som angripits då det muntliga förfarandet avslutades, det vill säga gemensam ståndpunkt 2005/936 (nedan kallad den angripna gemensamma ståndpunkten) och beslut 2005/930 (nedan kallat det angripna beslutet) (nedan gemensamt kallade de angripna rättsakterna). Ovanstående gäller även för det fall dessa rättsakter i sin tur skulle ha upphävts och ersatts då denna dom meddelas.

35      I ett sådant fall kvarstår sökandens intresse av att få rättsakterna ogiltigförklarade, eftersom en institutions upphävande av sin egen rättsakt inte innebär ett erkännande av att den var rättsstridig och endast har verkan från och med upphävandedagen, till skillnad från en dom om ogiltigförklaring där den ogiltigförklarade rättsakten retroaktivt avförs från gemenskapens rättsordning och skall anses aldrig ha existerat. Om de angripna rättsakterna skulle ogiltigförklaras vore rådet, såsom denna institution medgett under förhandlingen, skyldigt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen enligt artikel 233 EG. Detta kan medföra att rådet i förekommande fall måste ändra eller dra tillbaka de eventuella rättsakter som upphävt eller ersatt de angripna rättsakterna sedan det muntliga förfarandet avslutades (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 13 december 1995 i de förenade målen T‑481/93 och T‑484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II‑2941, punkterna 46–48).

 Det andra yrkandet

36      Med sitt andra yrkande, såsom det omformulerades under förhandlingen, har sökanden begärt att förstainstansrätten skall förklara att de angripna rättsakterna inte är tillämpliga på sökanden som en följd av den partiella ogiltigförklaring som avses i det första yrkandet.

37      Förstainstansrätten konstaterar att det sålunda avfattade andra yrkandet inte har någon självständig betydelse i förhållande till det första yrkandet. Med hänsyn härtill skall det anses sakna föremål.

 Yrkandet om ogiltigförklaring av den angripna gemensamma ståndpunkten

 Parternas argument

38      Sökanden har anfört att talan kan tas upp till sakprövning, eftersom såväl den angripna gemensamma ståndpunkten som det angripna beslutet berör sökanden direkt och personligen och går den emot. Förstainstansrätten är enligt sökanden behörig att kontrollera den aktuella gemensamma ståndpunktens lagenlighet, vid äventyr av att det annars föreligger så kallad déni de justice.

39      Sökanden anser att rättsstatsprincipen som fastslagits i artikel 6.2 EU gäller samtliga unionens rättsakter, inklusive de som antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) eller inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (allmänt kallade rättsliga och inrikes frågor) (RIF). Rätten till domstolsprövning utgör en grundläggande del av rättsstaten, vilket även följer av artiklarna 35 EU och 46 EU och av domstolens rättspraxis (dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston, REG 1986, s. 1651, punkt 18, svensk specialutgåva, volym 8, s. 597, och av den 25 juli 2002 i mål C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, REG 2002, s. I‑6677, punkterna 38 och 39), varför inte någon av dessa rättsakter kan undgå domstolens och förstainstansrättens kontroll. Varje annat synsätt skulle enligt sökanden innebära att ett område av rättslöshet skapades.

40      Sökanden menar att det lagstiftningsförfarande som rådet följt i förevarande fall under alla omständigheter är rättsstridigt liksom valet att grunda den angripna gemensamma ståndpunkten på bestämmelserna inom GUSP. Med hänsyn till i synnerhet gemenskapsrättens företräde enligt artikel 47 EU är förstainstansrätten behörig att vidta sanktionsåtgärder mot den rättsstridighet som en rättsakt antagen inom ramen för GUSP eller RIF kan vara behäftad med. Sökanden har i detta sammanhang åberopat domstolens dom av den 12 maj 1998 i mål C‑170/96, kommissionen mot rådet, REG 1998, s. I‑2763.

41      Det ovannämnda förfarandet kännetecknas nämligen av rådets konsekventa strävan att i strid med gemenskapens allmänna rättsprinciper undandra sig de krav som följer av skyddet för de grundläggande rättigheterna och en demokratisk, lagstiftnings- eller domstolskontroll av dessa rättsakter för att i stället åberopa en internationell bestämmelse. De personer som ansvarar för det materiella genomförandet av dessa unionens rättsakter förblir emellertid underkastade en domstolskontroll med avseende på de grundläggande rättigheterna.

42      Europaparlamentet har för övrigt kritiserat denna strävan då det konsulterades beträffande förslaget till förordning nr 2580/2001. Denna strävan illustreras av att rådet gett sig självt behörighet att verkställa förordning nr 2580/2001 genom beslut, vilka dessutom inte motiverats.

43      Rådet och Förenade kungariket har inte bestridit att sökanden är direkt och personligen berörd av de angripna rättsakterna, men har anfört att talan skall avvisas i den del den riktas mot den angripna gemensamma ståndpunkten.

44      Rådet och Förenade kungariket anser följaktligen att förevarande mål skall begränsas till prövning av lagenligheten av det angripna beslutet, varigenom de åtgärder som föreskrivs i förordning nr 2580/2001 blir tillämpliga i förhållande till sökanden.

 Förstainstansrättens bedömning

45      I enlighet med förstainstansrättens fasta rättspraxis (beslut av den 7 juni 2004 i mål T‑338/02, Segi m.fl. mot rådet, REG 2004, s. II‑1647, vilket är föremål för överklagande, punkt 40 och följande punkter, och i mål T‑333/02 , Gestoras Pro Amnistía m.fl. mot rådet, ej publicerad i rättsfallssamlingen, vilket är föremål för överklagande, punkt 40 och följande punkter, och av den 18 november 2005 i mål T‑299/04, Selmani mot rådet och kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 52–59) är det uppenbart att talan i vissa delar inte kan upptas till prövning och att den i andra delar är ogrundad såvitt den avser ogiltigförklaring av den angripna gemensamma ståndpunkten.

46      Förstainstansrätten framhåller härvid inledningsvis att den gemensamma ståndpunkten inte är en rättsakt som rådet antagit med stöd av EG-fördraget och därmed som sådan är underkastad den granskning av lagenligheten som föreskrivs i artikel 230 EG, utan en rättsakt som rådet, sammansatt av företrädare för medlemsstaternas regeringar, har antagit på grundval av artikel 15 EU som ingår i avdelning V i EU-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och på grundval av artikel 34 EU som ingår i avdelning VI i EU-fördraget om rättsliga och inrikes frågor.

47      I avdelning V i EU-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och avdelning VI i EU-fördraget om rättsliga och inrikes frågor föreskrivs ingen möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring av gemensamma ståndpunkter vid gemenskapsdomstolarna.

48      I EU-fördraget, i dess i enlighet med Amsterdamfördraget ändrade lydelse, uppräknas domstolens befogenheter uttömmande i artikel 46 EU.

49      I denna artikel föreskrivs för det första inte någon behörighet för domstolen vad gäller bestämmelserna i avdelning V i EU-fördraget.

50      Vad vidare avser de för förevarande mål relevanta bestämmelserna i avdelning VI i EU-fördraget föreskrivs följande i nämnda artikel:

”Bestämmelserna i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen och Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen om Europeiska gemenskapernas domstols behörighet och om utövandet av denna behörighet, skall endast tillämpas på följande bestämmelser i det här fördraget:

…

b)      Bestämmelserna i avdelning VI enligt de villkor som föreskrivs i artikel 35 [EU].

…

d)      Artikel 6.2 [EU] i fråga om institutionernas verksamhet i den mån som domstolen har behörighet enligt fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och enligt det här fördraget.

…”

51      I relevanta delar föreskrivs följande i artikel 35 EU:

”1.      Europeiska gemenskapernas domstol skall vara behörig att i enlighet med de villkor som anges i denna artikel meddela förhandsavgöranden om giltighet och tolkning av rambeslut och beslut, om tolkning av konventioner som upprättas enligt denna avdelning och om giltighet och tolkning av åtgärderna för att genomföra dessa.

…

6.      Domstolen skall vara behörig att granska lagenligheten av rambeslut och andra beslut när en medlemsstat eller kommissionen väcker talan rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av detta fördrag eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller rörande maktmissbruk. Talan som avses i denna punkt skall väckas inom två månader från den dag då åtgärden offentliggjordes

…”

52      Det följer av artiklarna 35 EU och 46 EU att de enda rättsmedel inom ramen för avdelning VI i EU-fördraget som avser granskning av giltigheten och ogiltigförklaring gäller sådana rambeslut, beslut och åtgärder för att genomföra konventioner som avses i artikel 34.2 b, c och d EU, och således inte gäller gemensamma ståndpunkter som avses i artikel 34.2 a EU.

53      Det skall vidare framhållas att den i artikel 6.2 EU angivna garantin för att de grundläggande rättigheterna iakttas inte är relevant i förevarande mål eftersom domstolen i artikel 46 d EU inte ges någon ytterligare behörighet (beslutet i det i punkt 45 ovan nämnda målet Segi m.fl. mot rådet, punkt 37).

54      Den av sökanden åberopade avsaknaden av ett effektivt rättsmedel kan inte i sig utgöra grund för en rent gemenskapsrättslig behörighet – i gemenskapens rättssystem, som baseras på principen om tilldelade befogenheter såsom den framgår av artikel 5 EG – mot en rättsakt som antagits i ett besläktat men skilt rättssystem, nämligen det system som hänför sig till avdelningarna V och VI i EU‑fördraget (se beslutet i det i punkt 45 ovan nämnda målet Segi m.fl. mot rådet, punkt 37). Sökanden kan i detta hänseende inte åberopa domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet Unión de Pequeños Agricultores mot rådet. I punkt 40 i denna dom grundade domstolen sitt resonemang på det faktum att det i EG‑fördraget har inrättats ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden för kontroll av huruvida de rättsakter som antas av gemenskapsinstitutionerna är lagenliga. Såsom belysts ovan infördes vad gäller de rättsakter som antas med stöd av avdelningarna V och VI emellertid endast en begränsad domstolskontroll genom EU-fördraget. Vissa områden omfattas inte av denna kontroll och vissa rättsmedel är inte tillgängliga.

55      Utan att därmed behöva behandla frågan om möjligheten att ifrågasätta giltigheten av en gemensam ståndpunkt inför medlemsstaternas domstolar, är det i detta avseende viktigt att påpeka att den angripna gemensamma ståndpunkten inte får någon verkan utan antagande av rättsakter för verkställighet på gemenskaps- eller nationell nivå. Det har emellertid inte påståtts att dessa verkställighetsrättsakter inte i sig skulle kunna bli föremål för en talan om ogiltigförklaring inför antingen gemenskapsdomstolarna eller nationella domstolar. Det har således inte styrkts att sökanden saknar ett, om än indirekt, effektivt rättsmedel mot rättsakter vilka antagits med stöd av den gemensamma ståndpunkten och som direkt går sökanden emot. Sökanden har i förevarande mål för övrigt använt sig av just detta rättsmedel mot det angripna beslutet.

56      Förstainstansrätten är under dessa omständigheter behörig att pröva en talan om ogiltigförklaring av en gemensam ståndpunkt som antagits med stöd av artiklarna 15 EU och 34 EU endast såvitt sökanden till stöd för sin talan åberopat att gemenskapens behörighet åsidosatts (beslutet i det ovan i punkt 45 nämnda målet Selmani mot rådet och kommissionen, punkt 56). Gemenskapsdomstolarna är nämligen behöriga att pröva innehållet i en rättsakt som antagits inom ramen för EU-fördraget för att kontrollera om denna rättsakt inte rör gemenskapens behörighet och att ogiltigförklara den om det visar sig att den borde ha antagits med stöd av en bestämmelse i EG-fördraget (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i det ovan i punkt 40 nämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 16 och 17, och av den 13 september 2005 i mål C-176/03, kommissionen mot rådet, REG 2005, s. I-7879, punkt 39, besluten i de ovan i punkt 45 nämnda målen Segi m.fl. mot rådet, och Gestoras Pro Amnistía m.fl. mot rådet, punkt 41, se även analogt domstolens dom av det 14 januari 1997 i mål C‑124/95, Centro-Com, REG 1997, s. I-81, punkt 25).

57      I den mån sökanden åberopat att rådet har åsidosatt handläggningsreglerna då det agerade inom ramen för unionens behörighetsområde i strid med gemenskapens behörighet och att detta syftade till att sökanden skulle berövas allt domstolsskydd, omfattas förevarande talan således av gemenskapsdomstolarnas behörighet.

58      Förstainstansrätten konstaterar emellertid att rådet, då det agerade på unionens vägnar, inte alls åsidosatte gemenskapens behörighet utan i stället stödde sig på denna för att säkerställa att den gemensamma ståndpunkten genomfördes. Eftersom rådet har grundat sig på en relevant behörighet för gemenskapen, i synnerhet den behörighet som anges i artiklarna 60 EG och 301 EG, kan rådet inte läggas till last för att ha förbisett dem. Sökanden har i detta avseende varit oförmögen att nämna någon som helst relevant rättslig grund, utöver de bestämmelser som faktiskt använts i förevarande mål, som skulle ha förbisetts i strid med artikel 47 EU. I dessa bestämmelser föreskrivs att en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd först skall antas för att vara tillämpliga. Härav följer att den omständigheten att en gemensam ståndpunkt antas innan gemenskapens behörighet användes i förevarande mål visar att denna behörighet respekterats och inte att den åsidosatts. Även om användning av en gemensam ståndpunkt enligt EU-fördraget innebär att de personer som berörs berövas möjligheten till ett direkt rättsmedel inför gemenskapsdomstolarna, det vill säga möjligheten att direkt ifrågasätta lagenligheten av den angripna gemensamma ståndpunkten, innebär ett sådant resultat inte i sig att gemenskapens behörighet åsidosatts. Vad slutligen gäller parlamentets resolution av den 7 februari 2002, i vilken parlamentet beklagar att det för upprättandet av förteckningen över personer, grupper och enheter som deltagit i en terroristhandling valts en rättslig grund som hänför sig till EU-fördraget, måste det slås fast att denna kritik gäller ett politiskt val. Den innebär inte något ifrågasättande av lagenligheten hos den valda rättsliga grunden som sådan eller något påstående om att gemenskapens behörighet åsidosatts (beslutet i det punkt 45 ovan nämnda målet Segi m.fl. mot rådet, punkt 46).

59      Då förstainstansrätten prövar detta mål enligt den begränsade lagenlighetsgranskning som följer av dess behörighet enligt EG-fördraget kan den endast konstatera att den angripna gemensamma ståndpunkten inte innebär ett åsidosättande av gemenskapens behörighet.

60      Av vad som anförts ovan följer att i den begränsade utsträckning som förstainstansrätten är behörig att pröva förevarande talan i den mån den riktas mot den angripna gemensamma ståndpunkten, är det uppenbart att talan skall ogillas.

 Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet

61      Sökanden har åberopat tre grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Den första grunden kan delas upp i fem delgrunder. Dessa fem delgrunder avser kränkning av rätten till försvar, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd, kränkning av oskyldighetspresumtionen och en uppenbart oriktig bedömning. Den andra grunden avser åsidosättande av rätten att revoltera mot tyranni och förtryck och den tredje grunden åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen.

62      Förstainstansrätten kommer att börja med att pröva den första grunden.

 Parternas argument

63      Sökanden har inom ramen för den första grunden inte bestridit vare sig att det är lagenligt eller legitimt att vidta åtgärder som innebär frysning av penningmedel för personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931.

64      I den första delgrunden har sökanden däremot hävdat att det angripna beslutet kränker dess grundläggande rättigheter, särskilt rätten till försvar, såsom dessa garanteras i bland annat artikel 6.2 EU och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), eftersom sanktionsåtgärder vidtas gentemot sökanden i rättsakten och sökanden orsakas betydande skada utan att ha beretts tillfälle att yttra sig innan rättsakten antogs och utan att ha getts tillfälle att yttra sig på ett ändamålsenligt sätt därefter. Eftersom sökanden förfogar över kontorslokaler och har välkända ledare borde dess företrädare ha getts tillfälle att yttra sig innan sökandens namn uppfördes på den omtvistade förteckningen. Vid förhandlingen underströk sökanden att den till och med hade varit okunnig om vilken nationell myndighet som fattat det beslut som påstås ha fattats gentemot sökanden med stöd av artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 samt om den bevisning och de uppgifter som legat till grund för ett sådant beslut. Sökanden menar vidare att dess namn upptagits på den omtvistade förteckningen ”av allt att döma enbart med stöd av de handlingar som tillhandahållits av regimen i Teheran”.

65      Vidare har sökanden, som andra och tredje delgrund, hävdat att den omständigheten att dess namn upptagits på den omtvistade förteckningen utan att sökanden först hörts och utan någon som helst angivelse av vilka faktiska och rättsliga skäl som rättsligt motiverar den, även utgör ett åsidosättande av den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 253 EG och av rätten till ett effektivt domstolsskydd (domstolens dom av den 8 februari 1968 i mål 3/67, Mandelli mot kommissionen, REG 1968, s. 35, och domen i det i punkt 39 ovan nämnda målet Johnston).

66      Sökanden har vidare som fjärde delgrund hävdat att detta upptagande även kränker den oskyldighetspresumtion som fastställs i artikel 48.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Sökanden har härvid åberopat en dom av den 10 februari 1995 i mål Allenet de Ribemont från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (serie A nr 308).

67      Slutligen har sökanden som femte delgrund hävdat att uppförandet av dess namn på den omtvistade förteckningen skett på grund av en uppenbart felaktig bedömning. Sökanden anser nämligen att den inte på några som helst grunder kan anklagas för att utgöra en terroristorganisation.

68      Rådet och Förenade kungariket har gjort gällande att det angripna beslutet inte kränker grundläggande rättigheter såsom sökanden påstått.

69      Vad närmare gäller rätten att yttra sig har rådet påpekat att sökanden själv angett att den skrivit till rådets ordförandeskap före antagandet av det inledningsvis angripna beslutet för att göra sin ståndpunkt gällande. Rådet har anfört att det därigenom har låtit sökanden yttra sig innan det beslutade att frysa dess penningmedel. Rådet har härvid åberopat det beslut som fattades den 2 augusti 2000 av ordföranden vid förstainstansrättens andra avdelning i mål T-189/00 R, ”Invest” Import und Export och Invest commerce mot kommissionen, REG 2000, s. II‑2993, punkt 41. Av detta beslut framgår indirekt att tidiga kontakter med myndigheterna, att den berörde gett en utförlig redogörelse för sin ståndpunkt och haft vetskap om att han eller hon kan komma att tas upp på svarta listan utgör omständigheter som sammantagna innebär att rätten att yttra sig har tillgodosetts.

70      Sökanden har för övrigt aldrig tagit någon ytterligare kontakt med rådet sedan det inledningsvis angripna beslutet antogs, för att erhålla en förnyad prövning av sitt fall i syfte att eventuellt strykas från den omtvistade förteckningen.

71      Förstainstansrätten erinrar om att det inte följer av vare sig Europakonventionen, stadgan om de grundläggande rättigheterna (som för övrigt inte är bindande), eller medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner att iakttagande av rätten till försvar medför en ovillkorlig rätt att yttra sig innan en åtgärd vidtas som innebär civilrättsliga eller administrativa sanktionsåtgärder av den typ som angripits i förevarande mål.

72      Rådet och Förenade kungariket har härvid påpekat att undantag från den generella rätten att yttra sig inom ett förvaltningsförfarande synes möjliga, åtminstone i vissa medlemsstater, av hänsyn till allmänintresset, allmän ordning eller för att upprätthålla internationella relationer men även om syftet med det beslut som skall fattas omintetgörs eller kan komma att omintetgöras om den aktuella rättigheten beviljas. Rådet har åberopat tysk, fransk, italiensk, engelsk, dansk, svensk, irländsk och belgisk rätt såsom exempel.

73      Förenade kungarikets regering har för sin del beskrivit det särskilda förfarande som är tillämpligt inför POAC vid överklagande av beslut fattade av Home Secretary med stöd av Terrorism Act 2000 att förbjuda en organisation som misstänks delta i terrorism. Detta förfarande kännetecknas av att en särskild advokat utses att företräda sökanden inför POAC, som överlägger inom lyckta dörrar, och av POAC:s möjlighet att beakta bevisning som parten och dennes ombud, enligt lag eller av skäl hänförliga till allmänintresset, inte informerats om. Sökanden har i förevarande fall varit föremål för ett sådant förbudsbeslut (se punkt 2 ovan), mot vilket sökanden har anhängiggjort två parallella mål. Det ena målet avsåg ett överklagande till POAC, medan det andra avsåg en rättsprövningsansökan till High Court. High Court avslog ansökan (se ovan punkt 12) i dom av den 17 april 2002 och POAC ogillade sökandens överklagande genom dom av den 15 november 2002 (se ovan punkt 16).

74      Gemenskapsrätten ger enligt rådet och Förenade kungariket inte heller sökanden någon rätt att yttra sig innan dess namn förs upp på den omtvistade förteckningen.

75      Förenade kungariket anser att detta mål är annorlunda än det mål som ledde till domstolens dom av den 29 juni 1994 i mål C‑135/92, Fiskano mot kommissionen, REG 1994, s. I‑2885, vilket sökanden åberopat. Skillnaden består i att upptagandet av sökanden på den omtvistade förteckningen inte innebär ett genomförande av ett förfarande gentemot sökanden beträffande en existerande rättighet, utan vidtagande av en lagstiftnings- eller administrativ åtgärd från gemenskapsinstitutionernas sida. En person som påverkas av en dylik åtgärd är inte svarande i ett förfarande varför frågan om rätten till försvar följaktligen inte uppstår. Denna rättighet garanteras genom möjligheten att väcka talan vid domstol, i förekommande fall förstainstansrätten enligt artikel 230 EG, för att få prövat om den aktuella lagstiftningen antagits på ett lagenligt sätt och om sökanden verkligen omfattas av denna lagstiftning.

76      Rådet har till stöd för denna uppfattning även åberopat domstolens dom av den 23 september 1986, i mål 5/85, AKZO Chemie mot kommissionen, REG 1986, s. 2585, svensk specialutgåva, volym 8, s. 715, punkterna 20 och 24, och av den 14 mars 2000 i mål C‑54/99, Église de scientologie, REG 2000, s. I‑1335, punkt 20. Rådet ställer sig för övrigt tveksamt till att de rättsprinciper som fastställts i rättspraxis i konkurrensmål eller mål om handelspolitiska skyddsåtgärder kan tillämpas utan förbehåll i förevarande mål. Relevant rättspraxis i förevarande mål är enligt rådet den rättspraxis där det godtagits att rätten att yttra sig för en person som är föremål för en gemenskapsrättslig sanktionsåtgärd, vilken antagits på förslag av en nationell myndighet, först och främst säkerställs i förhållandet mellan den berörde och den nationella myndigheten (beslutet i det ovan i punkt 69 nämnda målet ”Invest” Import und Export och Invest commerce mot kommissionen, punkt 40).

77      Vad gäller artikel 6 i Europakonventionen har rådet betonat att det i rättspraxis från Europadomstolen för mänskliga rättigheter inte finns något som tyder på att de garantier som säkerställs i sistnämnda bestämmelse borde ha tillämpats under det administrativa förfarande som ledde fram till att det angripna beslutet antogs. Frysningen av sökandens penningmedel utgör inte en straffrättslig sanktion och kan inte jämställas med en sådan enligt de kriterier avseende överträdelsens allvar som Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter har fastställt (Europadomstolens dom av den 8 juni 1976 i målen Engel m.fl., serie A nr 22, Campbell och Fell av den 28 juni 1984, serie A nr 80, och Öztürk av den 23 oktober 1984, serie A nr 85). Samma domstol skall även ha kommit fram till att artikel 6.1 i Europakonventionen inte är tillämplig på den administrativa utredningsfasen inför förvaltningsmyndigheterna. Endast det sätt på vilket de under denna fas inhämtade upplysningarna används under domstolsförfarandet omfattas av rätten till en opartisk rättegång (Europadomstolens dom av den 21 september 1994 i mål Fayed, serie A nr 294‑B).

78      Förenade kungariket har även bestridit att artikel 6.1 i Europakonventionen avser antagande av lagar och författningar. Bestämmelsen är endast tillämplig vid bestridande av rättigheter och skyldigheter av civil karaktär och de garantier som föreskrivs är endast tillämpliga om det föreligger en tvist som kräver ett avgörande. Bestämmelsen ger således inte enskilda en rätt att yttra sig innan en bestämmelse som påverkar deras äganderätt antas. I sådant fall har enskilda endast rätt att i efterhand bestrida denna bestämmelses lagenlighet eller dess tillämpning i det aktuella fallet (Europadomstolens dom av den 8 juli 1986 i mål Lithgow m.fl., serie A nr 102, och av den 21 februari 1986 i mål James m.fl., serie A nr 98).

79      I förevarande fall omfattas således vare sig uppförandet av sökanden på den omtvistade förteckningen eller frysningen av dess penningmedel, enligt Förenade kungariket, av artikel 6.1 i Europakonventionen. Följaktligen saknar sökanden rätt att göra sina argument gällande innan bestämmelsen antas. Inom ramen för samma bestämmelse åtnjuter emellertid sökanden en rätt att vända sig till domstol för att bestrida lagenligheten av de aktuella bestämmelserna. Sökanden har för övrigt använt sig av denna rättighet då den väckte förevarande talan.

80      De åtgärder som är aktuella i förevarande mål, och som vidtogs mycket brådskande, är inte oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade syftet och har inte infört någon oskälig obalans mellan de krav som följer av allmänintresset och de krav som är knutna till skyddet av de grundläggande rättigheterna, under förutsättning att rätten till försvar kan utövas sedan åtgärderna väl vidtagits.

81      Rådet och Förenade kungariket har betonat att om sökanden hade informerats eller getts tillfälle att yttra sig innan dess penningmedel frystes skulle detta ha äventyrat den viktiga målsättning av allmänintresse som eftersträvas i förordning nr 2580/2001, nämligen att undvika att penningmedel används för att finansiera terroristverksamhet. Enligt ovanstående parter kunde sökanden, om den hade getts tillfälle att yttra sig, ha kunnat utnyttja detta för att föra ut sina medel utanför unionen.

82      Förenade kungariket har tillagt att det troligtvis föreligger skäl av tvingande hänsyn till nationell säkerhet att inte informera en berörd enhet om de uppgifter och den bevisning som en nationell myndighet kan grunda ett beslut på om att den deltar i terroristverksamhet.

83      Vad gäller det åberopade åsidosättandet av motiveringsskyldigheten har rådet gjort gällande att även om det angripna beslutet inte innehåller någon särskild motivering, utgör det endast en uppdatering av den förteckning som föreskrivs i förordning nr 2580/2001 och vari det i artikel 2.3 anges enligt vilka kriterier personer, grupper och enheter upptas på den omtvistade förteckningen. Nämnda förordning, den angripna gemensamma ståndpunkten och det angripna beslutet uppfyller, tagna gemensamt i ett sammanhang som sökanden väl känner till, den motiveringsskyldighet som fastställts i rättspraxis. Det är härvid självklart att de materiella villkoren för att bekämpa terrorism inte är desamma som dem som föreligger på andra områden, till exempel på konkurrensområdet (domstolens dom av den 14 februari 1990 i mål C‑350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. I‑395, punkt 15, se, vad gäller frysning av penningmedel, beslutet i det ovan i punkt 69 nämnda målet ”Invest ” Import und Export och Invest commerce mot kommissionen, punkt 43).

84      Rådet anser för övrigt att det angripna beslutet inte på något sätt kränker oskyldighetspresumtionen.

85      Vad beträffar påståendet om en uppenbart oriktig bedömning anser rådet och Förenade kungariket att sökandens argument att den inte är en terroristorganisation och därför inte omfattas av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 saknar relevans.

86      Rådet och Förenade kungariket har erinrat om att den omtvistade förteckningen enligt artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 skall upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig nationell myndighet om att en person, en grupp eller en enhet deltar i terroristhandlingar. Sökanden har emellertid inte påstått och inget tyder för övrigt på att sökanden inte skulle ha uppförts på den omtvistade förteckningen med stöd av ett sådant beslut.

87      Rådet har medgett att det, enligt vad som sägs i bestämmelsen, skall kontrolleras att nationella myndigheter iakttar de kriterier som uppställts av unionen. Denna kontroll avser emellertid inte de faktiska omständigheter som sökanden åberopat. Inte heller avser den sådana uppgifter som ibland kommer ifrån skyddade källor eller verksamhet som bedrivs av medlemsstaternas specialstyrkor. Med hänsyn till den särskilda roll som de behöriga nationella myndigheterna spelat i förfarandet anser rådet och Förenade kungariket att det endast är på nationell nivå som de omständigheter som myndigheterna beaktat då de föreslog att en person skulle upptas på den omtvistade förteckningen kan bestridas på ett ändamålsenligt sätt och som en begäran om prövning av dessa myndigheters beslut kan ske. Förenade kungariket har härvid påpekat att kommissionen enligt artikel 7 i förordning nr 2580/2001 får ändra bilagan på grundval av uppgifter som lämnas av medlemsstaterna.

88      Home Secretary, som är behörig myndighet i dessa frågor i Förenade kungariket, skall ha avslagit en begäran från sökanden om att få sitt namn borttaget från förteckningen över organisationer som är förbjudna enligt Terrorism Act 2000. Home Secretary har förvisso noterat sökandens påståenden om att den deltagit i en legitim kamp mot en förtryckarregim och att dess väpnade motståndskamp koncentrerats till militära mål i Iran men har förklarat att den inte kan acceptera ”någon rätt att tillgripa terroristhandlingar oavsett vad som motiverar dem”. De rättsmedel som sökanden använt mot detta beslut skall inte ha vunnit framgång (se punkt 73 ovan).

 Förstainstansrättens bedömning

89      Förstainstansrätten kommer först att pröva de grunder som avser kränkning av rätten till försvar, åsidosättande av motiveringsskyldigheten och åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd. Det finns ett nära samband mellan dessa, varför de kommer att prövas tillsammans. Garantin av rätten till försvar bidrar till att säkerställa att rätten till ett effektivt domstolsskydd kan utövas på ett tillfredsställande sätt. Det föreligger vidare ett nära samband mellan rätten till domstolsprövning och motiveringsskyldigheten. Den skyldighet som gemenskapsinstitutionerna har enligt artikel 253 EG att motivera sina beslut utgör enligt fast rättspraxis inte endast ett formellt krav utan avser att ge gemenskapsdomstolarna en möjlighet att utföra sin legalitetskontroll och att ge de berörda kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden för att de skall kunna tillvarata sina rättigheter och kontrollera om beslutet är välgrundat eller ej (domstolens dom av den 4 juli 1963 i mål 24/62, Tyskland mot kommissionen, REG 1963, s. 131, på s. 143, och av den 10 maj 2005 i mål C‑400/99, Italien mot kommissionen, REG 2005, s. I‑3657, punkt 22, förstainstansrättens dom av den 30 september 2003 i de förenade målen T‑346/02 och T‑347/02, Cableuropa m.fl., mot kommissionen, REG 2003, s. II‑4251, punkt 225). De berörda kan således utnyttja sin talerätt på ett ändamålsenligt sätt endast om de har exakt kännedom om innehållet i och skälen för den aktuella rättsakten (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 19 februari 1998 i mål C‑309/95, kommissionen mot rådet, REG 1998, s. I‑655, punkt 18, och förstainstansrättens dom av den 7 juli 1999 i mål T‑89/96, British Steel mot kommissionen, REG 1999, s. II‑2089, punkt 33).

90      Mot bakgrund av de argument som rådet och Förenade kungariket har anfört i första hand skall förstainstansrätten först pröva om de rättigheter och garantier som sökanden påstår har åsidosatts är principiellt tillämpliga vad gäller antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001. Förstainstansrätten kommer därefter att fastställa dessa rättigheter och garantiers föremål och begränsningar i ett sådant sammanhang. Slutligen kommer förstainstansrätten att pröva om de aktuella rättigheterna och garantierna, såsom påståtts, åsidosatts under de särskilda omständigheter som rådet i förevarande fall.

 Huruvida de garantier som sammanhänger med rätten till försvar, motiveringsskyldigheten och rätten till ett effektivt domstolsskydd är tillämpliga vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001

–       Rätten till försvar

91      Det följer av fast rättspraxis att iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot, utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som skall iakttas även om förfarandet i fråga inte är reglerat. Denna princip innebär ett krav på att de personer som kan bli föremål för en sanktionsåtgärd skall ges tillfälle att lämna sina synpunkter på ett meningsfullt sätt beträffande de omständigheter som har gjorts gällande mot dem till stöd för att sanktionsåtgärden skall vidtas (se domen i det ovan i punkt 75 nämnda målet Fiskano mot kommissionen, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis).

92      Det angripna beslutet, varigenom ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder (frysning av penningmedel) vidtas direkt mot sökanden, går obestridligen sökanden emot (se även punkt 98 nedan). Nämnda rättspraxis är således relevant i förevarande fall.

93      Av denna rättspraxis följer att garantin av rätten till försvar, med vissa undantag (se punkt 127 och följande punkter nedan), kan delas upp i två delar. Den berörde skall dels underrättas om de omständigheter som läggs honom till last som grund för den planerade administrativa sanktionsåtgärden (nedan kallat information om de omständigheter som läggs någon till last). Vidare skall vederbörande ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig över dessa uppgifter (nedan kallat hörande av de berörda).

94      Garantin av rätten till försvar under själva det administrativa förfarandet, såsom den beskrivits ovan, skall skiljas från den garanti som följer av rätten till ett effektivt rättsmedel mot en rättsakt som eventuellt antas efter förfarandet och som går någon emot (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 23 april 2002 i mål T‑372/00, Campolargo mot kommissionen, REGP 2002, s. I‑A‑49 och s. II‑223, punkt 36). Rådets och Förenade kungarikets argument beträffande artikel 6 i Europakonventionen (se punkterna 77–79 ovan) saknar därmed relevans för prövningen av förevarande grund.

95      Den garanti som sammanhänger med iakttagandet av rätten till försvar i egentlig mening vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001 kan inte nekas den berörde endast av det skälet, vilket har åberopats av rådet och Förenade kungariket (se punkterna 78 och 79 ovan), att varken Europakonventionen eller de allmänna gemenskapsrättsliga principerna innehåller någon rätt för den enskilde att yttra sig före antagandet av en normativ rättsakt (se analogt, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Yusuf, punkt 322).

96      Visserligen kan den rättspraxis som avser rätten att yttra sig inte utsträckas till att gälla gemenskapens lagstiftningsförfarande, när detta leder till antagandet av normativa bestämmelser som innefattar ett val av ekonomisk politik och är tillämpliga på alla berörda aktörer (förstainstansrättens dom av den 11 december 1996 i mål T-521/93, Atlanta m.fl. mot Europeiska gemenskapen, REG 1996, s. II-1707, punkt 70, vilken fastställdes efter överklagande genom domstolens dom av den 14 oktober 1999 i mål C-104/97 P, Atlanta mot Europeiska gemenskapen, REG 1999, s. I-6983, punkterna 34–38).

97      Det är även riktigt att det angripna beslutet, varigenom sökandens namn behålls på den omtvistade förteckningen efter att först ha upptagits genom det inledningsvis angripna beslutet, har samma allmänna giltighet som förordning nr 2580/2001 och, i likhet med förordningen, är direkt tillämpligt i alla medlemsstater. Beslutet har således, trots sin benämning, del av denna rättsakts lagstiftningskaraktär i den mening som avses i artikel 249 EG (se analogt förstainstansrättens beslut av den 6 maj 2003 i mål T‑45/02, DOW AgroSciences mot parlamentet och rådet, REG 2003, s. II‑1973, punkterna 31–33, och där angiven rättspraxis, och domen i det i punkt 29 nämnda målet Yusuf, punkterna 184–188).

98      Beslutet har emellertid inte uteslutande normativ karaktär. Samtidigt som det är tillämpligt erga omnes berör det sökanden direkt och personligen och denne pekas dessutom ut med namn som en person som skall upptas på förteckningen över personer, grupper och enheter vars penningmedel skall frysas med tillämpning av förordning nr 2580/2001. Den i punkt 96 ovan angivna rättspraxisen saknar således relevans i fråga om en rättsakt varigenom ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder (se punkt 92 ovan) vidtas (se analogt domen i det i punkt 29 nämnda målet Yusuf, punkt 324).

99      Förstainstansrätten kommer nu att undersöka på vilka punkter omständigheterna i förevarande mål skiljer sig från dem i målen Yusuf och Kadi (ovan punkt 29). I dessa mål ansågs gemenskapsinstitutionerna inte skyldiga att höra de berörda vid vidtagande och genomförande av en liknande åtgärd för frysning av penningmedel tillhörande personer och enheter knutna till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna.

100    I ovannämnda mål motiverades denna lösning av att gemenskapens institutioner endast införlivade säkerhetsrådets resolutioner och sanktionskommitténs beslut med gemenskapsrätten, vilket institutionerna var skyldiga att göra. Genom dessa resolutioner och beslut förordnades om frysning av penningmedel tillhörande de berörda som angavs vid namn. Institutionerna hade enligt dessa rättsakter ingen behörighet att vid det konkreta genomförandet av dessa föreskriva ett prövnings- eller omprövningsförfarande på gemenskapsnivå för enskilda fall. Förstainstansrätten drog slutsatsen att den gemenskapsrättsliga principen om rätten att yttra sig inte kunde vara tillämplig under sådana omständigheter, då ett hörande av de berörda inte på något sätt skulle kunna leda till att institutionen omprövar sin ståndpunkt (domarna i de i punkt 29 nämnda målen Yusuf, punkt 328, och Kadi, punkt 258).

101    Vad beträffar förevarande mål föreskrivs förvisso i punkt 1 c i säkerhetsrådets resolution 1373 (2001) att alla stater med omedelbar verkan skall frysa alla penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser för personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller som medverkar till eller underlättar att sådana handlingar begås. Frysningen av penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser gäller även för enheter som tillhör eller kontrolleras av dessa personer, och för personer och enheter som agerar i dessa personers och enheters namn eller på deras begäran. De personer, grupper och enheter som omfattas av åtgärderna anges emellertid inte individuellt. Säkerhetsrådet har inte heller fastställt några specifika rättsliga normer beträffande förfarandet för frysning av penningmedel eller några garantier eller rättsmedel för att säkerställa att de personer och enheter som berörs av ett sådant förfarande ges en verklig möjlighet att bestrida de åtgärder som staterna vidtar gentemot dem.

102    När det gäller resolution 1373 (2001) ankommer det på medlemsstaterna i Förenta nationerna (FN) – och i förevarande fall på gemenskapen genom vilken dess medlemsstater har beslutat att agera – att rent konkret identifiera de personer, grupper och enheter vars penningmedel skall frysas med tillämpning av denna resolution. De skall då iaktta bestämmelserna i sin egen rättsordning.

103    Rådet har i detta avseende hävdat att de åtgärder rådet vidtagit vid genomförandet av säkerhetsrådets resolution 1373 (2001) inom ramen för en normbunden behörighet och som därmed omfattas av det ”företräde” som följer av artiklarna 25 och 103 i Förenta nationernas stadga, utgörs huvudsakligen av de åtgärder som föreskrivs i de materiella bestämmelserna i förordning nr 2580/2001 och som bestämmer innehållet i de restriktiva åtgärder som skall vidtas gentemot de personer som avses i punkt 1 c i nämnda resolution. Till skillnad från de rättsakter som var föremål för prövning i de i punkt 29 ovan nämnda målen Yusuf och Kadi omfattas de rättsakter som rent konkret utgör tillämpning av dessa restriktiva åtgärder gentemot en viss person eller enhet, såsom exempelvis det angripna beslutet, däremot inte av utövandet av en normbunden behörighet och därmed inte av det aktuella ”företrädet”. Rådet anser att antagandet av dessa rättsakter snarare omfattas av rådets stora utrymme för att göra skönsmässiga bedömningar på GUSP-området.

104    Förstainstansrätten kan i huvudsak godta dessa överväganden med reservation för de eventuella svårigheter att tillämpa resolution 1373 (2001) som kan följa av att det i dagsläget saknas en allmänt vedertagen definition av begreppen ”terrorism” och ”terroristhandling” inom internationell rätt (se härvid slutligt dokument (A/60/L1) antaget av FN:s generalförsamling i samband med världstoppmötet vid firandet av sextioårsdagen av organisationens bildande).

105    Rådet har slutligen under förhandlingen gjort gällande att det i egenskap av gemenskapsinstitution och upphovsman till förordning nr 2580/2001 och de beslut varigenom förordningen genomförs inte ansåg sig bundet av de gemensamma ståndpunkter som rådet antagit inom ramen för GUSP då det agerade i egenskap av institution sammansatt av företrädare för medlemsstaterna, även om rådet ansåg det normalt att sträva efter att dess handlande inom GUSP överensstämde med dess handlande enligt EG-fördraget.

106    Rådet har med fog understrukit att gemenskapen inte agerar enligt en behörighet som är bunden av unionens eller medlemsstaternas vilja då rådet såsom i förvarande mål vidtar ekonomiska sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG. Denna inställning är för övrigt den enda som är förenlig med ordalydelsen av artikel 301 EG, enligt vilken rådet skall fatta beslut på detta område ”med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen”, och med artikel 60.1 EG enligt vilken rådet enligt samma förfarande ”får … vidta” brådskande åtgärder som enligt en rättsakt på GUSP-området anses nödvändiga.

107    Identifiering av de personer, grupper och enheter som omfattas av säkerhetsrådets resolution 1373 (2001) liksom antagande av det påföljande beslutet att frysa penningtillgångar utgör utövande av en egen befogenhet som medför att gemenskapen gör en skönsmässig bedömning. Gemenskapsinstitutionerna, i förevarande fall rådet, är därför i princip skyldiga att iaktta berördas rätt till försvar då de vidtar åtgärder för att följa resolutionen.

108    Garantin av rätten till försvar är därför i princip fullt tillämplig vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001.

–       Motiveringsskyldighet

109    Även den garanti som sammanhänger med motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG är i princip fullt tillämplig vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001, vilket för övrigt inte har bestridits av någon av parterna.

–       Rätten till ett effektivt domstolsskydd

110    Vad gäller den garanti som sammanhänger med rätten till ett effektivt domstolsskydd erinrar förstainstansrätten om att enskilda enligt fast rättspraxis skall ha tillgång till ett effektivt domstolsskydd för sina rättigheter enligt gemenskapsrätten. Denna rättighet ingår bland gemenskapens allmänna rättsprinciper, som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen (se förstainstansrättens dom av den 5 april 2006, i mål T‑279/02, Degussa mot kommissionen, REG 2006, s. II-0000, punkt 421 och där angiven rättspraxis).

111    Så är fallet bland annat i fråga om frysning av penningmedel för personer eller organisationer som misstänks delta i terroristverksamhet (se, för ett liknande resonemang, punkt XIV i de riktlinjer beträffande mänskliga rättigheter och bekämpning av terrorism som antogs av Europarådets ministerkommitté den 11 juli 2002).

112    Rådets enda förbehåll, inom ramen för förevarande talan, avseende denna garantis principiella tillämplighet är att förstainstansrätten, enligt rådet, inte är behörig att kontrollera lagenligheten av det materiella innehållet i bestämmelserna i förordning nr 2580/2001, eftersom dessa antagits enligt en behörighet som är bunden av säkerhetsrådets resolution 1373 (2001) och därmed omfattas av det ”företräde” som omtalas i punkt 103 ovan.

113    Det är emellertid inte nödvändigt att förstainstansrätten uttalar sig om huruvida detta förbehåll är välgrundat, eftersom tvisten, vilket kommer att redogöras för nedan, kan lösas genom en prövning av enbart det angripna beslutets lagenlighet. Ingen av parterna har bestridit att förstainstansrätten är behörig att företa en sådan prövning.

 Föremål för och begränsningar av de garantier som sammanhänger med iakttagandet av rätten till försvar, motiveringsskyldigheten och rätten till ett effektivt domstolsskydd vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001

–       Rätten till försvar

114    Förstainstansrätten kommer först att definiera föremålet för garantin av rätten till försvar vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001. Förstainstansrätten kommer härvid att göra skillnad beroende på om det rör sig om ett sådant initialt beslut om frysning av penningmedel som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 (nedan kallat det initiala beslutet om frysning av penningmedel) eller något av de andra påföljande besluten om fortsatt frysning av penningmedel, som ses över med jämna mellanrum och som avses i artikel 1.6 i samma gemensamma ståndpunkt (nedan kallade påföljande beslut om frysning av penningmedel).

115    Det skall i detta sammanhang betonas att rätten till försvar endast kan utövas i förhållande till sådana omständigheter av faktisk och rättslig natur som enligt relevanta bestämmelser påverkar vidtagandet av den berörda åtgärden i förhållande till sökanden.

116    I förevarande fall utgörs de relevanta bestämmelserna av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 enligt vilken rådet enhälligt skall upprätta, revidera och ändra förteckningen över personer, grupper och enheter, på vilka denna förordning skall tillämpas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.4, 1.5 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Den aktuella förteckningen skall således upprättas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, deltaga i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier eller en dom om ansvar för sådana handlingar. Med behörig myndighet avses en rättslig myndighet eller, om rättsliga myndigheter inte har behörighet på det område som omfattas av denna punkt, en likvärdig myndighet som är behörig på det området. Namnen på de personer och enheter som finns i förteckningen skall enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 vidare ses över med jämna mellanrum, dock minst en gång var sjätte månad, för att försäkra sig om att det är berättigat att behålla dem i förteckningen.

117    Såsom rådet och Förenade kungariket med fog har påpekat äger ett förfarande som kan leda till att en åtgärd vidtas om att frysa penningmedel med stöd av relevant lagstiftning rum på två nivåer, dels på nationell nivå, dels på gemenskapsnivå. En behörig nationell myndighet, i princip en rättslig myndighet, skall inledningsvis fatta ett beslut som svarar mot definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 gentemot den berörde. Om det rör sig om ett beslut att inleda undersökningar eller vidta rättsliga åtgärder skall detta grundas på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier. Därefter skall rådet enhälligt besluta att föra upp den berörde på den omtvistade förteckningen med stöd av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats. Härefter skall rådet sedan med jämna mellanrum, dock minst en gång var sjätte månad, försäkra sig om att det är berättigat att behålla den berörde i förteckningen. Det är härvid en viktig förutsättning att rådet, innan den antar ett initialt beslut om frysning av penningmedel, först kontrollerar att det föreligger ett beslut av en nationell myndighet som uppfyller denna definition. Det är vidare nödvändigt att kontrollera vilka åtgärder som vidtagits med anledning av beslutet på nationell nivå vid antagande av påföljande beslut om frysning av penningmedel.

118    Frågan om iakttagandet av rätten till försvar vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel kan därför uppstå på båda dessa nivåer (se analogt, för ett liknande resonemang, beslutet i det ovan i punkt 69 nämnda målet ”Invest” Import und Export och Invest commerce mot kommissionen, punkt 40).

119    Den berördes rätt till försvar skall först och främst garanteras under det nationella förfarande som ledde till att den nationella behöriga myndigheten antog det beslut som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Det är huvudsakligen under det nationella förfarandet som den berörde skall ges tillfälle att på ett meningsfullt sätt lämna sina synpunkter beträffande de omständigheter som görs gällande mot vederbörande och som utgör grund för det aktuella beslutet, med förbehåll för eventuella begränsningar av rätten till försvar som föreskrivs i nationell rätt i synnerhet av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller för att upprätthålla internationella relationer (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 10 juli 1998 i mål Tinnelly & Sons m.fl., och McElduff m.fl., mot Förenade kungariket, Recueil des arrêts et décisions, 1998-IV, § 78).

120    Den berördes rätt till försvar skall därefter ges en effektiv garanti under det gemenskapsförfarande som leder fram till att rådet antar beslutet att uppta eller behålla den berörde på förteckningen i enlighet med artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001. I detta avseende skall den berörde i princip endast ges tillfälle att på ett meningsfullt sätt lämna sina synpunkter beträffande föreskrivna villkor för tillämpning av den aktuella gemenskapsåtgärden, det vill säga – om det rör sig om ett initialt beslut om frysning av penningmedel – att det föreligger exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig nationell myndighet i förhållande till sökanden som uppfyller definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, och – om det rör sig om ett påföljande beslut om frysning av penningmedel – att det är berättigat att behålla den berördes namn på den omtvistade förteckningen.

121    Under förutsättning att det aktuella beslutet har antagits av en behörig myndighet i en medlemsstat krävs det, på detta stadium, normalt inte längre att den berörde på nytt ges tillfälle att uttala sig om det var lämpligt att anta beslutet och huruvida detta är välgrundat för att rätten till försvar skall anses iakttagen på gemenskapsnivå. Dessa frågor kan därmed endast diskuteras på nationell nivå inför den berörda myndigheten eller, om den berörde väcker talan, inför behörig nationell domstol. I princip ankommer det inte heller på rådet att uttala sig om huruvida det förfarande som inletts gentemot den berörde och som lett till nämnda beslut (som föreskrivs i medlemsstatens tillämpliga lagstiftning) har genomförts på ett korrekt sätt. Det ankommer inte heller på rådet att ta ställning till om nationella myndigheter respekterat den berördes grundläggande rättigheter. Denna behörighet ankommer endast på behöriga nationella domstolar eller, i förekommande fall, på Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (se analogt, förstainstansrättens dom av den 10 april 2003 i mål T‑353/00, Le Pen mot parlamentet, REG 2003, s. II‑1729, punkt 91, fastställt efter överklagande genom domstolens dom av den 7 juli 2005 i mål C‑208/03 P, Le Pen mot parlamentet, REG 2005, s. I‑6051).

122    Om gemenskapsåtgärden att frysa penningmedel vidtas med stöd av ett beslut av en nationell myndighet i en medlemsstat att inleda undersökningar eller vidta rättsliga åtgärder (snarare än med stöd av en dom) krävs i princip inte heller för att rätten till försvar skall anses iakttagen att den berörde ges tillfälle att göra sin ståndpunkt gällande beträffande frågan om beslutet är ”grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier” i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Även om denna omständighet utgör ett av de villkor som föreskrivs enligt lag för att kunna tillämpa den aktuella åtgärden finner förstainstansrätten att det vore olämpligt med hänsyn till principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG att låta den omfattas av rätten till försvar på gemenskapsnivå.

123    Förstainstansrätten erinrar härvid om att medlemsstaterna och institutionerna enligt artikel 10 EG har en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete (se domstolens dom av den 16 oktober 2003 i mål C‑339/00, Irland mot kommissionen, REG 2003, s. I‑11757, punkterna 71 och 72 och där angiven rättspraxis). Denna princip äger allmän tillämplighet och gäller bland annat på området för rättsliga och inrikes frågor som regleras i avdelning VI i EU‑fördraget, vilken för övrigt helt grundas på samarbetet mellan medlemsstaterna och institutionerna (domstolens dom av den 16 juni 2005 i mål C‑105/03, Pupino, REG 2005, s. I‑5285, punkt 42).

124    Genom bestämmelserna i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 införs en särskild form av samarbete mellan rådet och medlemsstaterna för att gemensamt bekämpa terrorismen. Förstainstansrätten anser att denna princip, vid tillämpning av dessa bestämmelser, medför en skyldighet för rådet att i så stor utsträckning som möjligt godta den bedömning som gjorts av den behöriga nationella myndigheten, i synnerhet om det rör sig om en rättslig myndighet, såväl vad gäller befintligheten av ”bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier” som legat till grund för myndighetens beslut, som i fråga om eventuella begränsningar av rätten att ta del av dessa bevis och indicier som föreskrivs i nationell rätt av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller för att upprätthålla internationella relationer (se analogt förstainstansrättens dom av den 18 september 1996 i mål T-353/94, Postbank mot kommissionen, REG 1996, s. II‑921, punkt 69 och där angiven rättspraxis).

125    Det skall emellertid tilläggas att dessa överväganden endast gäller om de aktuella bevisen och indicierna underställts den behöriga nationella myndighet som avses i föregående punkt för bedömning. Om rådet, under förfarandet inför denna institution, grundar ett initialt eller påföljande beslut om frysning av penningmedel på uppgifter eller bevis som tillställts rådet av medlemsstaternas representanter utan att dessa först har underställts nämnda behöriga nationella myndighet för bedömning, skall dessa uppgifter däremot anses utgöra nya omständigheter som görs gällande mot den berörde om vilka denne i princip skall underrättas och höras på gemenskapsnivå om detta inte redan skett på nationell nivå.

126    Det följer av vad som anförts att inom ramen för gemenskapens relationer med medlemsstaterna har iakttagandet av rätten till försvar en relativt begränsad omfattning under gemenskapsförfarandet för frysning av penningmedel. När det gäller ett initialt beslut om frysning av penningmedel krävs för att rätten till försvar skall anses iakttagen att rådet informerar den berörde om de exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut som uppfyller definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 har fattats av en behörig myndighet, samt i förekommande fall de nya omständigheter som avses i punkt 125 ovan. Vidare krävs att den berörde ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig beträffande dessa uppgifter och fakta i ärendet. När det gäller ett påföljande beslut om frysning av penningmedel krävs likaså för att rätten till försvar skall anses iakttagen att rådet informerar den berörde om de exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som enligt rådet berättigar att den berördes namn behålls i förteckningen liksom i förekommande fall de nya omständigheter som avses i punkt 125 ovan och slutligen att vederbörande ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig härom.

127    Förstainstansrätten medger emellertid att det kan vara legitimt att föreskriva vissa begränsningar av de berördas rätt till försvar (såsom föremålet för denna rättighet har definierats) under de omständigheter som är aktuella i förevarande mål där det är fråga om särskilda restriktiva åtgärder som består i frysning av penningmedel och finansiella tillgångar för personer, grupper och enheter som identifierats av rådet såsom deltagande i terroristhandlingar.

128    I likhet med vad som fastställts i domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Yusuf och i enlighet med vad rådet och Förenade kungariket hävdat i förevarande mål anser förstainstansrätten att underrättelse om de omständigheter som görs gällande mot vederbörande och hörande av denne innan det initiala beslutet om frysning av penningmedel antas skulle kunna äventyra sanktionsåtgärdernas effektivitet och därmed vara oförenligt med det mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar i enlighet med säkerhetsrådets resolution 1373 (2001). En initial åtgärd bestående i frysning av penningmedel är av sådan art att den måste kunna ges en överraskningseffekt och tillämpas med omedelbar verkan. Genomförandet av en sådan åtgärd kan således inte föregås av en underrättelse härom till de berörda (domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Yusuf, punkt 308, se analogt, för ett liknande resonemang, även generaladvokaten Warners förslag till avgörande i mål 136/79, National Panasonic mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 26 juni 1980, REG 1980, s. 2033, på sidorna 2061, 2068 och 2069; svensk specialutgåva, volym 5, s. 253).

129    För att de berörda på ett ändamålsenligt sätt skall kunna tillvarata sina rättigheter, i synnerhet vid en eventuell talan inför förstainstansrätten, krävs emellertid att de i så stor utsträckning som möjligt informeras om de omständigheter som läggs dem till last antingen samtidigt med eller så snart som möjligt efter det att ett initialt beslut om frysning av penningmedel har antagits (se även punkt 139 nedan).

130    De berörda skall i detta sammanhang även ha möjlighet att begära en omedelbar omprövning av det initiala beslutet att frysa deras penningmedel (se, för ett liknande resonemang, på området för gemenskapens personalmål, förstainstansrättens dom av den 15 juni 2000 i mål T‑211/98, F mot kommissionen, REGP 2000, s. I‑A‑107 och s. II‑471, punkt 34, av den 18 oktober 2001 i mål T‑333/99, X/BCE, REG 2001, s. II‑3021, punkt 183, och domen i det ovan i punkt 94 nämnda målet Campolargo mot kommissionen, punkt 32). Förstainstansrätten medger att det inte krävs att de berörda hörs ex officio i efterhand i fråga om ett initialt beslut om frysning av penningmedel, eftersom de berörda har möjlighet att med omedelbar verkan väcka talan vid förstainstansrätten. En sådan möjlighet säkerställer också en jämvikt mellan respekten för grundläggande rättigheter för de personer som finns upptagna på den omtvistade förteckningen och behovet av att vidta preventiva åtgärder för att bekämpa internationell terrorism (se analogt, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Warners förslag till avgörande i det ovan i punkt 128 nämnda målet National Panasonic mot kommissionen, REG 1980, s. 2069).

131    Det är emellertid viktigt att understryka att de ovannämnda övervägandena inte är relevanta när det gäller påföljande beslut om frysning av penningmedel då rådet med jämna mellanrum, dock minst en gång var sjätte månad, ser över beslutet i enlighet med artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 för att försäkra sig om att det är berättigat att behålla de berörda i förteckningen. Vid denna tidpunkt är penningmedlen redan frysta varför det inte längre är nödvändigt att garantera en överraskningseffekt för att säkerställa sanktionsåtgärdernas effektivitet. Varje påföljande beslut om frysning av penningmedel skall således, innan det antas, föregås av en möjlighet för de berörda att höras på nytt och, i förekommande fall, av information om de nya omständigheter som görs gällande mot vederbörande.

132    Förstainstansrätten kan i detta hänseende inte godta den ståndpunkt som rådet och Förenade kungariket åberopade under förhandlingen, nämligen att rådet var skyldigt att höra de berörda vid antagande av ett påföljande beslut om frysning av penningmedel endast under förutsättning att dessa berörda i förväg uttryckligen begär detta. Enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 kan rådet endast anta ett sådant beslut efter att ha försäkrat sig om att det är berättigat att behålla dem i förteckningen, vilket innebär att rådet först skall ge dem möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt göra sin inställning gällande i frågan.

133    I ett fall som det förevarande, där det rör sig om en säkerhetsåtgärd som inom ramen för terroristbekämpning begränsar rätten att förfoga över sin egendom för vissa personer, grupper och enheter, anser förstainstansrätten dock att tvingande hänsyn till gemenskapens och medlemsstaternas säkerhet eller upprätthållande av deras internationella relationer kan utgöra hinder för att de berörda informeras om vissa omständigheter som görs gällande mot dem liksom att de hörs beträffande samma omständigheter under det administrativa förfarandet (se analogt domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Yusuf, punkt 320).

134    Sådana begränsningar överensstämmer med medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, vilket rådet och Förenade kungariket har gjort gällande efter att ha påpekat att undantag från den generella rätten att yttra sig under ett förvaltningsförfarande är möjliga, åtminstone i vissa medlemsstater, av hänsyn till allmänintresset, allmän ordning eller för att upprätthålla internationella relationer men även om syftet med det beslut som skall fattas omintetgörs eller kan komma att omintetgöras om den aktuella rättigheten beviljas (se de exempel som anges i punkt 72 ovan).

135    Begränsningarna överensstämmer vidare med rättspraxis från Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i vilken det slagits fast, om än i ett mera begränsat sammanhang beträffande ett kontradiktoriskt brottmålsförfarande som omfattas av kraven i artikel 6 i Europakonventionen, att vissa begränsningar av rätten till försvar kan godtas i mål som rör nationell säkerhet och i synnerhet beträffande terrorism, bland annat vad gäller information om de omständigheter som görs gällande mot någon och formerna för beredande av tillgång till akten (se exempelvis dom av den 15 november 1996 i mål Chahal mot Förenade kungariket, Recueil des arrêts et décisions, 1996-V, § 131, och av den 16 februari 2000 i mål nr 27052/95, Jasper mot Förenade kungariket, inte publicerad i Recueil des arrêts et décisions, §§ 51–53, och där angiven rättspraxis, se även punkt IX.3 i de riktlinjer som antogs av Europarådets ministerkommitté och som anges i punkt 111 ovan).

136    Under de omständigheter som råder i målet skall dessa överväganden tillämpas på sådana ”bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier” som utgör grund för det nationella beslutet att inleda undersökningar eller vidta rättsliga åtgärder och som rådet har informerats om. Det är dock möjligt att begränsningen av tillgången till handlingar även kan avse det exakta innehållet eller den särskilda motiveringen av nämnda beslut, eller till och med vilken myndighet som antagit det. Det skulle även kunna vara möjligt att identifiering av den medlemsstat eller det tredjeland där en behörig myndighet antagit ett beslut avseende en person, under vissa särskilda omständigheter, kan utgöra en fara för allmän säkerhet om den berörde informeras om känsliga uppgifter som denne kan använda på ett otillbörligt sätt.

137    Av samtliga ovan anförda omständigheter följer att den allmänna principen om respekt för rätten till försvar kräver att den berörde informeras om omständigheter som görs gällande mot honom (såsom dessa identifierats i punkt 126 ovan) i så stor utsträckning som möjligt antingen samtidigt med eller så snart som möjligt efter det att ett initialt beslut om frysning av penningmedel har antagits, såvida inte tvingande hänsyn till gemenskapens och medlemsstaternas säkerhet eller bevarande av internationella relationer utgör hinder härför. Med samma förbehåll skall således, innan ett påföljande beslut om frysning av penningmedel antas, i princip information om de nya omständigheter som görs gällande mot vederbörande lämnas och denne höras därom. Iakttagandet av rätten till försvar kräver däremot inte vare sig att den berörde informeras om de omständigheter som görs gällande mot honom innan ett initialt beslut om frysning av penningmedel antas eller att vederbörande ex officio hörs efteråt i en sådan situation.

–       Motiveringsskyldighet

138    Förstainstansrätten erinrar om att skyldigheten att motivera ett individuellt beslut enligt fast rättspraxis syftar till att ge den som berörs av ett sådant beslut tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om beslutet är välgrundat, eller om det eventuellt är behäftat med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas, och till att göra det möjligt för gemenskapsdomstolarna att pröva beslutets lagenlighet (domstolens dom av den 2 oktober 2003 i mål C‑199/99 P, Corus UK mot kommissionen, REG 2003, s. I‑11177, punkt 145, och av den 28 juni 2005 i de förenade målen C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl., mot kommissionen, REG 2005, s. I‑5425, punkt 462). Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn (se förstainstansrättens dom av den 29 september 2005 i mål T‑218/02, Napoli Buzzanca mot kommissionen, REG 2005, s. II-0000, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

139    Den berörde skall således i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som den mottar det beslut som går denne emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för beslutet under förfarandet vid gemenskapsdomstolarna (dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel mot parlamentet, REG 1981, s. 2861, punkt 22, och domen i det ovan i punkt 138 nämnda målet Dansk Rørindustri m.fl., mot kommissionen, punkt 463). En möjlighet att åtgärda en total avsaknad av motivering sedan talan väckts skulle kränka rätten till försvar, eftersom sökanden endast har möjlighet att i repliken anföra sina argument, mot en motivering som han fått kännedom om först sedan talan väckts. Detta skulle i sin tur påverka principen om parternas lika ställning inför gemenskapsdomstolarna (förstainstansrättens dom av den 15 september 2005 i mål T‑132/03, Casini mot kommissionen, REG 2005, s. II-0000, punkt 33, och domen i det ovan i punkt 138 nämnda målet Napoli Buzzanca mot kommissionen, punkt 62).

140    Eftersom den berörde inte har rätt att höras innan ett initialt beslut om frysning av penningmedel antas är det extra viktigt att motiveringsskyldigheten respekteras då den utgör dennes enda garanti för att, åtminstone sedan beslutet väl antagits, på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till hans förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet (förstainstansrättens dom av den 8 december 2005 i mål T‑237/00, Reynolds mot parlamentet, REG 2005, s. II-0000, punkt 95, se, för ett liknande resonemang, även förstainstansrättens dom av den 25 juni 1998 i de förenade målen T‑371/94 och T‑394/04, British Airways och British Midland Airways mot kommissionen, REG 1998, s. II‑2405, punkt 64).

141    Förstainstansrätten erinrar om att den motivering som krävs enligt artikel 253 EG enligt fast rättspraxis skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det sammanhang i vilket den antagits. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kravet på motivering skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till eller andra personer som direkt och personligen berörs av den kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot skall anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom (domstolens dom av den 29 oktober 1981 i mål 125/80, Arning mot kommissionen, REG 1981, s. 2539, punkt 13, av den 2 april 1998 i mål C‑367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, REG 1998, s. I‑1719, punkt 63, av den 30 september 2003 i mål C-301/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2003, s. I-0000, punkt 87, och av den 22 juni 2004 i mål C‑42/01, Portugal mot kommissionen, REG 2004, s. I‑6079, punkt 66, se förstainstansrättens dom av den 6 mars 2003 i de förenade målen T‑228/99 och T‑233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen mot kommissionen, REG 2003, s. II‑435, punkterna 278–280). Graden av precision i ett besluts motivering skall anpassas till de faktiska möjligheterna och de tekniska och tidsmässiga villkor under vilka rättsakten antas (se domen i det ovan i punkt 83 nämnda målet Delacre m.fl. mot kommissionen, punkt 16 och där angiven rättspraxis).

142    När det gäller antagande av ett beslut om frysning av penningmedel enligt förordning nr 2580/2001 skall motiveringen av ett sådant beslut bedömas framför allt med beaktande av de föreskrivna villkoren för tillämpning av förordningen i det enskilda fallet. Dessa framgår av artikel 2.3, vilken hänvisar till dels artikel 1.4, dels artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 beroende på om det rör sig om ett initialt eller ett påföljande beslut om frysning av penningmedel.

143    Förstainstansrätten kan i detta avseende inte godta rådets påstående att motiveringen kan bestå i endast en allmän och schablonartad formulering som kopierats från ordalydelsen i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Det skall erinras om att rådet enligt ovannämnda principer är skyldigt att ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för beslutet samt de överväganden som fått rådet att fatta beslutet i fråga. I motiveringen av ett sådant beslut skall således anges av vilka särskilda och konkreta skäl rådet anser att den aktuella lagstiftningen är tillämplig på den berörde (se för ett liknande resonemang förstainstansrättens dom av den 20 februari 2002 i mål T‑117/01, Roman Parra mot kommissionen, REGP 2002, s. I‑A‑27 och s. II‑121, punkt 31, och domen i det ovan i punkt 138 nämnda målet Napoli Buzzanca mot kommissionen, punkt 74).

144    Detta innebär att motiveringen av ett initialt beslut om frysning av penningmedel åtminstone skall beröra samtliga de omständigheter som avses i punkt 116 ovan och, i förekommande fall, de omständigheter som avses i punkterna 125 och 126 ovan. Motiveringen av ett påföljande beslut om frysning av penningmedel skall ange av vilka särskilda och konkreta skäl rådet, efter en förnyad prövning, anser att frysningen av den berördes penningmedel alltjämt är berättigad.

145    Det skall tilläggas att när rådet enhälligt antar ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001 agerar det inte inom ramen för en normbunden behörighet. Artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 skall inte uppfattas så att rådet är skyldigt att uppta varje person som är föremål för ett beslut av en behörig myndighet enligt dessa bestämmelser på den omtvistade förteckningen. Denna tolkning, vilken Förenade kungariket förordade under förhandlingen, bekräftas av artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931, vilken även artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 hänvisar till. Enligt nämnda artikel 1.6 skall rådet nämligen med jämna mellanrum, dock minst en gång var sjätte månad, ”se över” förteckningen för att försäkra sig om att det är ”berättigat att behålla” de berördas namn däri.

146    Härav följer att motiveringen av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001 inte enbart skall avse de i lag föreskrivna villkoren för att tillämpa förordningen utan även de skäl som föranlett rådet, då den gjorde sin skönsmässiga bedömning, att anse att den berörde skall bli föremål för en sådan åtgärd.

147    Övervägandena i punkterna 143–146 ovan skall emellertid sammanjämkas med den omständigheten att ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001, förutom att påföra ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, även har del av rättsaktens lagstiftningskaraktär på sätt som förklarats i punkterna 97 och 98 ovan. Att i detalj redogöra för de omständigheter som görs gällande mot de berörda skulle inte enbart vara oförenligt med tvingande hänsyn till allmänintresset för vilka det kommer att redogöras i punkt 148 nedan, men även kunna inverka menligt på de berörda personernas och enheternas legitima intressen, eftersom det allvarligt kan skada deras anseende. Det skall därför undantagsvis godtas att endast domslutet och allmänt avfattade domskäl av den typ som nämns i punkt 143 ovan anges i den version av beslutet om frysning av penningmedel som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Den specifika och konkreta motiveringen av beslutet skall dock formaliseras och delges de berörda på annat lämpligt sätt.

148    Under de i målet rådande omständigheterna finner förstainstansrätten att tvingande hänsyn till gemenskapens och dess medlemsstaters säkerhet och till upprätthållandet av deras internationella relationer kan utgöra hinder för att informera de berörda om de exakta och fullständiga skälen till det initiala eller påföljande beslutet att frysa deras penningmedel. Dessa omständigheter kan även utgöra hinder för att de berörda informeras om de omständigheter som görs gällande mot dem under det administrativa förfarandet. Förstainstansrätten hänvisar härvid till de överväganden som rätten redogjort för i punkterna 133–137 ovan vad gäller de begränsningar av den allmänna principen om rätten till försvar som är tillåtna i en sådan situation. Dessa överväganden gäller i tillämpliga delar även i fråga om godtagbara begränsningar av motiveringsskyldigheten.

149    Även om Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/965/EEG (EUT L 158, s. 77, rättelse publicerad i EUT L 229, s. 35 och rättelse av rättelsen publicerad i EUT L 197, 2005, s. 34) inte är tillämpligt på omständigheterna i målet anser förstainstansrätten att dessa bestämmelser kan ge vägledning i målet. I artikel 30.2 i ovannämnda direktiv föreskrivs att ”[d]e berörda skall ges exakt och fullständig information om de hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa som ligger till grund för ett beslut [att begränsa unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet och vistelserätt] som gäller dem, såvida detta inte strider mot statens säkerhetsintressen”.

150    Enligt domstolens rättspraxis (dom av den 28 oktober 1975 i mål 36/75, Rutili, REG 1975, s. 1219, svensk specialutgåva, volym 2, s. 485, och av den 22 maj 1980 i mål 131/79, Santillo, REG 1980, s. 1585, svensk specialutgåva, volym 5, s. 207) om rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 56, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28) som upphävdes genom direktiv 2004/38 (och vars artikel 6 i stort sett var identisk med artikel 30.2 i det senare direktivet) skall personer som skyddas av de angivna bestämmelserna åtnjuta en dubbel garanti. Dessa personer skall dels underrättas om skälen till varje begränsande åtgärd som vidtas gentemot dem, såvida detta inte strider mot statens säkerhetsintressen, dels ha möjlighet att överklaga beslut om sådana åtgärder. Detta krav förutsätter bland annat att staten i fråga samtidigt som den informerar den berörda personen om den begränsande åtgärd som har vidtagits mot honom också anger de exakta och fullständiga skälen till beslutet så att han har möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt förbereda sitt försvar.

151    Såvida inte tvingande hänsyn till gemenskapens och dess medlemsstaters säkerhet och upprätthållandet av deras internationella relationer föranleder annat, och med reservation för vad som angetts i punkt 147 ovan, skall således motiveringen av ett initialt beslut om frysning av penningmedel på ett specifikt och konkret sätt behandla åtminstone samtliga de omständigheter som avses i punkt 116 och, i förekommande fall, de omständigheter som avses i punkterna 125 och 126 ovan, samt innehålla de skäl som föranlett rådet att, med utövande av sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, anse att den berörde skall bli föremål för en sådan åtgärd. På samma sätt skall motiveringen i ett påföljande beslut om frysning av penningmedel, med samma förbehåll som ovan, innehålla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att efter en förnyad prövning anse att frysningen av den berördes penningmedel alltjämt är berättigad.

–       Rätten till ett effektivt domstolsskydd

152    Vad slutligen gäller garantin av rätten till ett effektivt domstolsskydd säkerställs denna av de berördas rätt att väcka talan vid förstainstansrätten enligt artikel 230 fjärde stycket EG mot ett beslut om frysning av penningmedel (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 30 juni 2005 i mål nr 45036/98, Bosphorus mot Irland, ännu inte publicerad i Recueil des arrêts et décisions, § 165, och beslutet av den 23 maj 2002 i mål nr 6422/02 och nr 9916/02, Segi m.fl. och Gestoras pro Amnistía mot de 15 medlemsstaterna i Europeiska unionen, Recueil des arrêts et décisions, 2002-V).

153    Domstolens prövning av lagenligheten av ett beslut om frysning av penningmedel enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 erhålls i detta sammanhang genom den typ av talan som föreskrivs i artikel 230 andra stycket EG. Enligt denna artikel är domstolen behörig att pröva en talan rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av EG-fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning, eller rörande maktmissbruk.

154    Vid denna prövning ankommer det på förstainstansrätten att, med hänsyn till de grunder för ogiltigförklaring som sökanden åberopat eller som rätten har att pröva ex officio, att kontrollera att de föreskrivna villkoren för tillämpning av förordning nr 2580/2001 i ett enskilt fall är uppfyllda. Dessa villkor framgår av artikel 2.3 i denna förordning, som hänvisar till artikel 1.4 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 beroende på om det rör sig om ett initialt eller ett påföljande beslut om frysning av penningmedel. Detta innebär att domstolsprövningen av det aktuella beslutets lagenlighet omfattar dels bedömningen av de fakta och omständigheter som åberopats som grund för beslutet, dels prövningen av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning, vilket rådet uttryckligen medgett i sina skriftliga inlagor i det i punkt 29 nämnda målet Yusuf (punkt 225). Förstainstansrätten skall även försäkra sig om att rätten till försvar och motiveringsskyldigheten iakttagits liksom i förekommande fall att de tvingande hänsyn som rådet undantagsvis åberopat för att inte behöva iaktta dessa skyldigheter är välgrundade.

155    I förevarande fall är denna kontroll särskilt viktig, eftersom den utgör den enda processuella garantin för en god jämvikt mellan de krav som sammanhänger med kampen mot internationell terrorism och skyddet för de grundläggande rättigheterna. Rådets begränsning av de berördas rätt till försvar skall uppvägas av en strikt, oberoende och opartisk domstolskontroll (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 2 maj 2006 i mål C‑341/04, Eurofood, REG 2006, s. I-0000, punkt 66). Gemenskapsdomstolarna måste kunna kontrollera att beslutet om frysning av penningmedel är lagenligt och välgrundat. Rådet kan i detta sammanhang inte gentemot dem åberopa att bevisning eller andra uppgifter som rådet använt sig av är hemliga eller på annat sätt konfidentiella.

156    Även om Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har fastställt att det kan vara nödvändigt att använda hemlig information när den nationella säkerheten är hotad innebär detta emellertid inte, enligt samma domstol, att nationella myndigheter undgår all kontroll av nationella domstolar så snart de påstår att målet rör nationell säkerhet och terrorism (se Europadomstolens dom i det ovan i punkt 135 nämnda målet Chahal mot Förenade kungariket, § 131, och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 mars 2003 i mål nr 46221/99, Öcalan mot Turkiet, inte publicerad i Recueil des arrêts et décisions, § 106 och där angiven rättspraxis).

157    Förstainstansrätten anser det lämpligt att även i detta sammanhang ta bestämmelserna i direktiv 2004/38 som utgångspunkt för bedömningen. I artikel 31.1 i direktivet föreskrivs, enligt den rättspraxis från domstolen som anges i punkt 150 ovan, att de berörda personerna skall ha tillgång till domstolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet i den mottagande medlemsstaten för att angripa beslut avseende dem vilka fattats av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Enligt artikel 31.3 i samma direktiv skall domstolsprövningen göra det möjligt att granska beslutets lagenlighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den avsedda åtgärden.

158    Frågan huruvida sökanden och dennes advokat kan underrättas om den bevisning och de uppgifter som påstås vara konfidentiella, eller om information härom skall förbehållas förstainstansrätten (enligt ett särskilt förfarande som det återstår att definiera för att tillvarata allmänintresset i fråga samtidigt som den berörde ges ett tillräckligt skydd i domstol) är en separat fråga som det saknas skäl för förstainstansrätten att ta ställning till i förevarande mål (se emellertid Europadomstolens dom i det ovan i punkt 135 nämnda målet Chahal mot Förenade kungariket, §§ 131 och 144, och domen i det ovan i punkt 119 nämnda målet Tinnelly & Sons m.fl., och McElduff m.fl., mot Förenade kungariket, §§ 49, 51, 52 och 78, domen i det ovan i punkt 135 nämnda målet Jasper mot Förenade kungariket, §§ 51–53, och dom av den 20 juni 2002 i mål nr 50963/99, Al-Nashif mot Bulgarien, inte publicerad i Recueil des arrêts et décisions, §§ 95–97, samt punkt IX.4 i de riktlinjer av Europarådets ministerkommitté som omtalas i punkt 111 ovan).

159    Rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av de omständigheter som skall beaktas vid vidtagande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG med stöd av en gemensam ståndpunkt som antagits på GUSP-området. Gemenskapsdomstolarna kan inte ersätta rådets bedömning av den bevisning, fakta och andra omständigheter som föranlett en sådan åtgärd med sin egen bedömning. Förstainstansrättens prövning av beslut om frysning av penningmedel är således begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk. Denna begränsade prövning är i synnerhet tillämplig beträffande de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för dessa beslut (se punkt 146 ovan och, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 26 mars 1987 i målet Leander mot Sverige, serie A nr 116, § 59, och domen i det ovan i punkt 158 nämnda målet Al-Nashif mot Bulgarien, §§ 123 och 124).

 Tillämpning i det nu aktuella fallet

160    I de för målet relevanta bestämmelserna, förordning nr 2580/2001 som hänvisar till gemensam ståndpunkt 2001/931, föreskrivs inget uttryckligt förfarande för att underrätta de berörda om vilka omständigheter som läggs dem till last och för att höra dem, vare sig före eller samtidigt med antagandet av ett initialt beslut om frysning av penningmedel eller, vid antagande av påföljande sådana beslut, för att få deras namn borttagna från den omtvistade förteckningen. I artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 anges endast att ”[n]amnen på de personer och enheter som finns i förteckningen i bilagan skall ses över med jämna mellanrum, dock minst en gång var sjätte månad, för att man skall försäkra sig om att det är berättigat att behålla dem i förteckningen”. I artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 anges att ”[r]ådet … [skall] revidera och ändra förteckningen … i enlighet med bestämmelserna i artikel … 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931”.

161    Förstainstansrätten finner vidare att sökanden inte vid något tillfälle underrättats om de omständigheter som lagts den till last innan talan väcktes. Sökanden har med fog betonat att det i såväl det initiala som de påföljande besluten om frysning av penningmedel, fram till och med det angripna beslutet, saknas angivelse av de ”exakta uppgifter” eller ”fakta i det relevanta ärendet” som visar att ett beslut om att det är berättigat att ta upp sökanden på den omtvistade förteckningen har fattats av en behörig nationell myndighet.

162    Även om sökanden kände till att den mycket snart skulle tas upp på den omtvistade förteckningen och även om sökanden tagit kontakt med rådet för att försöka förhindra en sådan åtgärd (se punkt 69 ovan), kände den således inte till de specifika omständigheter som lades den till last som grund för den planerade sanktionsåtgärden och kunde därför inte på ett ändamålsenligt sätt yttra sig i detta avseende. Under dessa omständigheter saknas fog för rådets argument att det hört sökanden före frysningen av dess penningmedel.

163    Ovanstående överväganden om huruvida rätten till försvar har iakttagits gäller i tillämpliga delar även beträffande kontrollen av huruvida motiveringsskyldigheten iakttagits.

164    I förevarande mål uppfyller vare sig det angripna beslutet eller beslut 2002/334, som det angripna beslutet utgör en uppdatering av, de sålunda fastställda kraven på motivering, eftersom det i skäl 2 endast anges att det är ”önskvärt” att anta en uppdaterad förteckning över personer, grupper och enheter på vilka förordning nr 2580/2001 är tillämplig.

165    Sökanden har inte getts möjlighet att yttra sig på ett ändamålsenligt sätt inför rådet. Eftersom det angripna beslutet helt saknar uppgift om de specifika och konkreta skäl som föranlett beslutet har sökanden inte heller kunnat på ett ändamålsenligt sätt föra talan inför förstainstansrätten mot bakgrund av det samband, om vilka redan erinrats ovan, som föreligger mellan garantin av rätten till försvar, garantin av motiveringsskyldigheten, och garantin för rätten till ett effektivt domstolsskydd. En möjlighet att åtgärda en total avsaknad av motivering sedan talan väckts anses enligt nuvarande rättspraxis kränka rätten till försvar (se punkt 139 ovan).

166    Därtill kommer att vare sig parternas skriftliga inlagor eller övriga handlingar i målet möjliggör för förstainstansrätten att utöva sin prövningsrätt, eftersom rätten inte ens sedan det muntliga förfarandet avslutats med säkerhet kan avgöra vilket som är det nationella beslut som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och som legat till grund för det angripna beslutet.

167    I sin ansökan har sökanden endast angett att den upptagits på den omtvistade förteckningen ”enbart med stöd av de handlingar som tillhandahållits av regimen i Teheran”. I sin replik har sökanden bland annat tillagt att ”uppgift saknades om de faktiska skälen till att organisationen upptagits” på den omtvistade förteckningen, att sökanden ”även berövats all möjlighet att ta del av handlingarna i ärendet” och att ”anledningen till att sökanden tagits upp på förteckningen med största sannolikhet var diplomatisk”.

168    Rådet har inte tagit ställning till denna fråga vare sig i sitt svaromål eller i sin duplik.

169    I sin interventionsinlaga har Förenade kungariket påpekat att ”sökanden inte påstått och inget tyder heller på att sökanden skulle ha upptagits i bilagan utan stöd av ett [beslut antaget av en behörig myndighet som identifierat sökanden såsom deltagare i terroristhandlingar]”. Av denna inlaga synes även framgå att Förenade kungariket anser att det aktuella beslutet utgörs av Home Secretarys beslut av den 28 mars 2001 vilket fastställts av samme Home Secretary genom beslut av den 31 augusti 2001 och därefter, efter rättsprövning, genom avgörande av High Court av den 17 april 2002 och slutligen, efter överklagande, genom beslut av POAC av den 15 november 2002.

170    I sitt yttrande över interventionsinlagan har sökanden vare sig uttryckligen avfärdat eller ens kommenterat dessa uppgifter. Mot bakgrund av sökandens allmänna grunder och argument, och särkilt de av sökandens påståenden om vilka erinrats i punkt 167 ovan, kan förstainstansrätten emellertid inte utan vidare godta Förenade kungarikets antagande. Under förhandlingen har sökanden för övrigt upprepat att den svävade i okunnighet om såväl vilken behörig myndighet som antagit det nationella beslut som riktas mot den som vilka exakta omständigheter och upplysningar som utgjort grund för beslutet.

171    Vid förhandlingen kunde Förenade kungariket och rådet inte ens ge ett överensstämmande svar på förstainstansrättens fråga om vilket nationellt beslut som utgjort grund för det angripna beslutet. Enligt rådet rör det sig endast om Home Secretarys beslut, såsom detta fastställts av POAC (se punkt 169 ovan). Enligt Förenade kungariket grundas det angripna beslutet inte enbart på nämnda beslut utan även på andra nationella beslut, vilka inte vidare specificerats, som behöriga myndigheter i andra medlemsstater antagit.

172    Förstainstansrätten konstaterar att den inte ens sedan det muntliga förfarandet avslutats är i stånd att pröva det angripna beslutets lagenlighet.

173    Sammanfattningsvis finner förstainstansrätten att det angripna beslutet inte motiverats och att det antagits i ett förfarande i vilket sökandens rätt till försvar inte iakttagits. Därtill kommer att förstainstansrätten inte ens i detta skede av förfarandet är i stånd att pröva beslutets lagenlighet.

174    Under dessa omständigheter måste det angripna beslutet ogiltigförklaras. Det saknas anledning för förstainstansrätten att inom ramen för yrkandet om ogiltigförklaring pröva de andra två delarna av den första grunden eller några av de övriga grunder och argument som åberopats till stöd härför.

 Yrkandet om skadestånd

 Parternas argument

175    Sökanden har inte åberopat några faktiska eller rättsliga omständigheter till stöd för sitt yrkande att rådet skall förpliktas att utge 1 euro i skadestånd. Vare sig rådet eller intervenienten har tagit ställning till yrkandet i sina skriftliga inlagor eller vid förhandlingen.

 Förstainstansrättens bedömning

176    Enligt artikel 19 i domstolens stadga och artikel 44.1 c i förstainstansrättens rättegångsregler skall en ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter skall vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden skall kunna förbereda sitt försvar och förstainstansrätten skall kunna pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. För att garantera rättssäkerheten och en god rättskipning krävs, för att en talan skall kunna tas upp till sakprövning, att de väsentligaste faktiska och rättsliga omständigheterna som talan grundas på åtminstone kortfattat men på ett konsekvent och begripligt sätt framgår av innehållet i själva ansökan (se förstainstansrättens dom av den 3 februari 2005 i mål T‑19/01, Chiquita Brands m.fl., mot kommissionen, REG 2005, s. II‑315, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

177    För att uppfylla dessa krav skall en ansökan med yrkande om ersättning för skada som påstås ha vållats av en gemenskapsinstitution innehålla uppgifter som gör det möjligt att fastställa det agerande som läggs institutionen till last, skälen till att sökanden anser att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den skada som sökanden påstår sig ha lidit samt arten och omfattningen av denna skada (se förstainstansrättens dom av den 10 juli 1997 i mål T-38/96, Guérin automobiles mot kommissionen, REG 1997, s. II-1223, punkterna 42 och 43, och domen i det ovan i punkt 176 nämnda målet Chiquita Brands m.fl. mot kommissionen, punkt 65 och där angiven rättspraxis). Ett yrkande om skadestånd för en inte närmare angiven skada är däremot inte tillräckligt preciserat och skall därför avvisas (domen i det ovan i punkt 176 nämnda målet Chiquita Brands m.fl. mot kommissionen, punkt 66).

178    Ett yrkande om ersättning för ideell skada, oavsett om denna är tänkt som symbolisk eller verklig ersättning, måste vara förenat med uppgifter om den påstådda skadans art i förhållande till det handlande som läggs svarandeinstitutionen till last och åtminstone en ungefärlig uppskattning av skadans storlek (se förstainstansrättens dom av den 15 juni 1999 i mål T‑277/97, Ismeri Europa mot revisionsrätten, REG 1999, s. II‑1825, punkt 81 och där angiven rättspraxis).

179    I förevarande mål skall skadeståndsyrkandet i ansökan sannolikt förstås så, att det avser ersättning för en ideell skada, eftersom denna uppskattats till ett symboliskt belopp om 1 euro. Sökanden har emellertid vare sig preciserat den ideella skadans art och karaktär, eller på något sätt angett det påstått culpösa agerande från rådets sida som enligt sökanden orsakat skadan. Det ankommer dock inte på förstainstansrätten att bland de olika omständigheter som anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring söka efter och fastställa den omständighet eller de omständigheter som sökanden anser utgöra grund för skadeståndsyrkandet. Inte heller åligger det förstainstansrätten att utesluta eller kontrollera huruvida det eventuellt föreligger ett orsakssamband mellan det agerande som avses med dessa omständigheter och den åberopade ideella skadan.

180    Eftersom skadeståndsyrkandet i ansökan helt saknar precision skall det avvisas, särskilt som sökanden inte ens försökt avhjälpa bristen i sin replik.

181    Härav följer även att det med avseende på skadeståndsyrkandet saknas skäl att uttala sig om de grunder och argument som sökanden åberopat till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring men som förstainstansrätten ännu inte prövat (se punkt 174 ovan).

 Yrkandet att det skriftliga förfarandet skall återupptas

182    De överväganden som lett till att förstainstansrätten ogiltigförklarat det angripna beslutet, i den del det berör sökanden, grundas inte alls på de nya dokument som sökanden inkommit med till kansliet den 18 respektive 25 januari 2006 (se punkterna 23 och 24 ovan). Även om dessa dokument tagits in i akten i målet (se punkt 31 ovan) saknar de således all relevans för förevarande dom. Under dessa omständigheter skall rådets yrkande om återupptagande av det skriftliga förfarandet (se punkt 25 ovan) ogillas.

 Rättegångskostnader

183    Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan rätten besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall skall rådet bära sin egen rättegångskostnad och ersätta fyra femtedelar av sökandens rättegångskostnad.

184    Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna skall de medlemsstater som intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (andra avdelningen)

följande:

1)      Talan om ogiltigförklaring av rådets gemensamma ståndpunkt 2005/936/GUSP av den 21 december 2005 om uppdatering av gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2005/847/GUSP avvisas i den del den inte kan tas upp till sakprövning och ogillas i övrigt.

2)      Rådets beslut 2005/930/EG av den 21 december 2005 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och om upphävande av beslut 2005/848/EG ogiltigförklaras i den del beslutet berör sökanden.

3)      Yrkandet om skadestånd avvisas.

4)      Rådet skall bära sin rättegångskostnad och ersätta fyra femtedelar av sökandens rättegångskostnad.

5)      Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall bära sin rättegångskostnad.

Pirrung

Forwood

Papasavvas

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 december 2006.

Justitiesekreterare

 

       Ordförande

E. Coulon

 

       J. Pirrung

Innehållsförteckning

Tvistens bakgrund

Förfarandet och parternas yrkanden

Konsekvenserna för förfarandet av att de inledningsvis angripna rättsakterna har upphävts eller ersatts

Det andra yrkandet

Yrkandet om ogiltigförklaring av den angripna gemensamma ståndpunkten

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Huruvida de garantier som sammanhänger med rätten till försvar, motiveringsskyldigheten och rätten till ett effektivt domstolsskydd är tillämpliga vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001

– Rätten till försvar

– Motiveringsskyldighet

– Rätten till ett effektivt domstolsskydd

Föremål för och begränsningar av de garantier som sammanhänger med iakttagandet av rätten till försvar, motiveringsskyldigheten och rätten till ett effektivt domstolsskydd vid antagande av ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 2580/2001

– Rätten till försvar

– Motiveringsskyldighet

– Rätten till ett effektivt domstolsskydd

Tillämpning i det nu aktuella fallet

Yrkandet om skadestånd

Parternas argument

Förstainstansrättens bedömning

Yrkandet att det skriftliga förfarandet skall återupptas

Rättegångskostnader

* Rättegångsspråk: franska.

Top

Full & Egal Universal Law Academy