FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (femte avdelningen i utökad sammansättning)
den 8 november 2007 ( *1 )
”Talan om ogiltigförklaring — Beslut 2004/1/EG — Farliga ämnen — Behov av kommissionens godkännande för att få behålla anmälda nationella bestämmelser — Kommissionens ställningstagande avseende harmoniseringens räckvidd — Rättsakt mot vilken talan kan väckas — Avvisning”
I målT-234/04,
Konungariket Nederländerna, företrätt av H. Sevenster, J. van Bakel och M. de Grave, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Konungariket Danmark, företrätt av J. Molde, i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av F. Simonetti och M. van Beek, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2004/1/EG av den 16 december 2003 om de nationella bestämmelser om användning av klorparaffiner med kort kolkedja som anmälts av Konungariket Nederländerna enligt artikel 95.4 i EG-fördraget (EUT L 1, 2004, s. 1), såtillvida kommissionen i detta beslut fastslog att dess godkännande i enlighet med artikel 95.6 EG behövs för att de nederländska bestämmelserna avseende användning av klorparaffiner med kort kolkedja som inte uppräknas i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/45/EG av den 25 juni 2002 om ändring för tjugonde gången av rådets direktiv 76/769/EEG om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (klorparaffiner med kort kolkedja) (EGT L 177, s. 21), skall få behållas,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Vilaras samt domarna M.E. Martins Ribeiro, F. Dehousse, D. Šváby och K. Jürimäe,
justitiesekreterare: handläggaren C. Kristensen,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 september 2006,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Internationella bestämmelser
1
Europeiska gemenskapen och vissa av dess medlemsstater var avtalsslutande parter i konventionen om förhindrande av havsföroreningar från landbaserade källor som undertecknades i Paris den 4 juni 1974 (nedan kallad Pariskonventionen). Inom ramen för denna konvention antog Pariskommissionen beslut 95/1 (nedan Parcombeslut 95/1), enligt vilket användningen av klorparaffiner med kort kolkedja (nedan kallade SCCP) skall fasas ut. Europeiska gemenskapen har inte undertecknat Parcombeslut 95/1.
2
Pariskonventionen ersattes av konventionen om skydd av den marina miljön i nordöstra Atlanten, vilken godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 98/249/EG av den 7 oktober 1997 om ingående på gemenskapens vägnar av konventionen om skydd av den marina miljön i nordöstra Atlanten (EGT L 104, 1998, s. 1) (nedan kallad Ospar-konventionen), och en ny kommission (nedan kallad Ospar-kommissionen) ersatte Pariskommissionen.
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
3
I artikel 95.4 EG och 95.6 EG föreskrivs följande:
”4. Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem.
…
6. Kommissionen skall inom sex månader efter en sådan anmälan som avses i [punkt] 4 … godkänna eller förkasta de ifrågavarande nationella bestämmelserna sedan den konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion.
Om kommissionen inte fattar beslut inom denna period skall de nationella bestämmelser som avses i [punkt] 4 … anses godkända.
Om det är berättigat på grund av frågans komplexitet och om det inte finns någon fara för människors hälsa, får kommissionen meddela den berörda medlemsstaten att den period som avses i denna punkt kan förlängas med ytterligare högst sex månader.”
4
Rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (EGT L 262, s. 201; svensk specialutgåva, område 13, volym 5, s. 229) innehåller bestämmelser enligt vilka utsläppande på marknaden och användning av vissa farliga ämnen och preparat begränsas.
5
I enlighet med artikel 1.1 i direktiv 76/769 är direktivet tillämpligt på de farliga ämnen och preparat som anges i bilagan till det nämnda direktivet. I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de farliga ämnen och preparat som anges i bilagan endast släpps ut på marknaden och används enligt de villkor som anges i bilagan.
6
Direktiv 76/769 har ändrats åtskilliga gånger bland annat för att föra in nya farliga ämnen och preparat i bilagan och för att begränsa utsläppandet på marknaden och användningen av dessa farliga ämnen och preparat av folkhälso- och miljöskyddsskäl.
7
Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/45/EG av den 25 juni 2002 om ändring för tjugonde gången av rådets direktiv 76/769/EEG om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (klorparaffiner med kort kolkedja) (EGT L 177, s. 21) (nedan kallat SCCP-direktivet) lades punkten 42 till i bilagan till direktiv 76/769, i vilken bestämmelser om utsläppande på marknaden och användning av SCCP fastställs.
8
I enlighet med punkt 42.1 i bilagan till direktiv 76/769 i dess ändrade lydelse enligt SCCP-direktivet, får SCCP ”ej släppas ut på marknaden för användning som ämne eller som ingrediens i andra ämnen eller beredningar i koncentrationer högre än 1 % för
—
metallbearbetning,
—
… infettning av läder”.
9
Av punkt 42.2 i den ovannämnda bilagan följer att ”samtliga återstående användningsområden för SCCP skall före den 1 januari 2003 ses över av Europeiska kommissionen i samarbete med medlemsstaterna och Ospar-kommissionen i ljuset av relevanta nya vetenskapliga rön om risker för hälsa och miljö genom SCCP. Europaparlamentet skall underrättas om resultatet av denna översyn”.
10
I artikel 2.1 i SCCP-direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 6 juli 2003. De skall genast underrätta kommissionen om detta och tillämpa dessa bestämmelser från och med den 6 januari 2004.
Nationella bestämmelser
11
För att uppfylla sina internationella åtaganden i enlighet med Pariskonventionen och Parcombeslut 95/1 antog Konungariket Nederländerna den 3 november 1999 förordning om förbud mot vissa användningssätt avseende SCCP (förordning om kemiska substanser) (Besluit houdende regels inzake het beperken van het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines (Besluit gechloreerde paraffines WMS), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1999, s. 478)), (nedan kallad förordningen). I enlighet med artikel 4 i förordningen trädde den i kraft den 31 december 1999.
12
Enligt artikel 1 i förordningen är den tillämplig på klorerade alkaner med kolkedjelängder mellan 10 och 13 kolatomer och klorerade till 48 viktprocent eller mer.
13
I artikel 2.1 i förordningen föreskrivs att det är förbjudet att använda de SCCP som avses i artikel 1:
a)
som mjukgörare i färg, beläggningar eller tätningsmedel,
b)
i skärvätska vid metallberedning,
c)
som flamskyddsmedel i gummi, plast eller textil.
14
Enligt artikel 2.2 i förordningen får SCCP dock fortsätta att användas till och med den 31 december 2004 i tätningsmedel för dammar eller som flamskyddsmedel för transportband som uteslutande används inom gruvindustrin.
Bakgrund till tvisten
15
Till följd av att SCCP-direktivet antogs, anmälde den nederländska regeringen till kommissionen genom skrivelse av den 17 januari 2003 att den ansåg att räckvidden av SCCP-direktivets harmonisering begränsade sig till de SCCP som uttryckligen förbjuds enligt punkt 42.1 i bilagan till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt SCCP-direktivet. Annat användande, såsom dem som följer av Parcombeslut 95/1 omfattas följaktligen inte av SCCP-direktivets harmoniseringsområde och kan på så sätt tillåtas eller förbjudas av medlemsstaterna utan att förfarandet som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG behöver tillämpas.
16
Den nederländska regeringen åberopade också artikel 95.4 EG i sin skrivelse av den 17 januari 2003”för kännedom och om det rättsligt finns behov därav”, genom att i enlighet med den nämnda bestämmelsen uppge de skäl som talar för att de förbud som följer av Parcombeslut 95/1 skall upprätthållas i den nationella rätten. I samma skrivelse uttryckte den nederländska regeringen slutligen ”hopp om att kommissionen snart [skulle] fatta sitt beslut med beaktande av Konungariket Nederländernas ståndpunkt avseende det utrymme som den förfogar över för att upprätthålla sin nationella lagstiftning och att den [skulle] fatta ett positivt beslut avseende dess ansökan enligt artikel 95.4 EG”.
17
Genom skrivelse av den 25 mars 2003 informerade kommissionen Konungariket Nederländerna om att den hade mottagit Konungariket Nederländernas anmälan enligt artikel 95.4 EG och att sexmånadersfristen för kommissionens undersökning hade börjat löpa från och med den 22 januari 2003, det vill säga den dag som följer efter dagen när anmälan inkom. I samma skrivelse uppgav kommissionen att en kopia av anmälan skulle skickas till de andra medlemsstaterna, för att inhämta deras eventuella synpunkter, och att ett meddelande i detta avseende skulle publiceras i Europeiska unionens officiella tidning.
18
I beslut 2003/549/EG av den 17 juli 2003 om utvidgning av den period som avses i artikel 95.6 [EG] när det gäller de nationella bestämmelser om användning av klorparaffiner med kort kolkedja som anmälts av Nederländerna enligt artikel 95.4 [EG] (EUT L 187, s. 27), fastslog kommissionen dels att den ansökan som Konungariket Nederländerna hade ingett den 21 januari 2003 för att få sina nationella bestämmelser avseende SCCP godkända kunde tas upp till prövning, dels att det, med tanke på frågans komplexitet och att det inte fanns något underlag för att det skulle utgöra någon fara för människors hälsa, var motiverat att förlänga den period som avses i artikel 95.6 första stycket EG, nämligen till den 20 december 2003.
19
I artikel 1 i beslut 2003/549 föreskrivs följande:
”I enlighet med artikel 95.6 tredje stycket i fördraget skall den period som avses i första stycket i nämnda artikel för att godkänna eller förkasta de nationella bestämmelserna om SCCP som Nederländerna anmälde den 21 januari 2003 enligt artikel 95.4, förlängas till den 20 december 2003.”
20
Genom beslut 2004/1/EG av den 16 december 2003 om de nationella bestämmelser om användning av klorparaffiner med kort kolkedja som anmälts av Konungariket Nederländerna enligt artikel 95.4 [EG] (EUT L 1, 2004, s. 20) (nedan kallat det angripna beslutet), godkände kommissionen att de ifrågavarande nationella bestämmelserna behölls delvis under en begränsad tid.
21
I det angripna beslutet uppgav kommissionen inledningsvis att den i beslut 2003/549 hade fastslagit att anmälan som Konungariket Nederländerna hade lämnat in kunde tas upp till prövning och hänvisade till beslutet på denna punkt men erinrade likväl om kraven i SCCP-direktivet. Avseende frågan huruvida Konungariket Nederländernas ansökan enligt artikel 95.4 EG, avseende upprätthållande av de nationella bestämmelser som avviker från SCCP-direktivet, var välgrundad, ansåg kommissionen att vissa av dem kunde behållas under en begränsad tid (till och med den 31 december 2006) men att andra inte var motiverade för att skydda miljön och därför inte kunde behållas.
22
Artiklarna 1–3 i det angripna beslutet är formulerade enligt följande:
”Artikel 1
De nationella bestämmelser om SCCP som Nederländerna anmälde den 21 januari 2003 enligt artikel 95.4 godkänns under förutsättning att de inte tillämpas på SCCP som beståndsdelar i andra ämnen och beredningar i koncentrationer lägre än 1 % som är avsedda att användas som
—
mjukgörare i färg, beläggningar eller tätningsmedel,
—
flamskyddsmedel i gummi eller textil.
Artikel 2
Detta beslut skall gälla till och med den 31 december 2006.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.”
Förfarandet
23
Konungariket Nederländerna har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 26 februari 2004. Talan registrerades vid domstolens kansli under målnummer C-103/04.
24
Genom särskild handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 14 maj 2004 anförde kommissionen i enlighet med artikel 91.1 i domstolens rättegångsregler en invändning om rättegångshinder.
25
Genom domstolens beslut av den 8 juni 2004 överlämnades mål C-103/04 till förstainstansrätten i enlighet med bestämmelserna i artikel 2 i rådets beslut 2004/407/EG, Euratom av den 26 april 2004 om ändring av artikel 51 och 54 i protokollet till domstolens stadga (EUT L 132, s. 5), och registrerades under målnummer T-234/04.
26
Genom handlingar som inkom till förstainstansrättens kansli den 24 september 2004 har Konungariket Danmark ansökt om att få intervenera till stöd för Konungariket Nederländernas yrkanden. Genom beslut av den 15 november 2004 av ordföranden på förstainstansrättens femte avdelning bifölls dessa ansökningar.
27
Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 6 juli 2004 framlade Konungariket Nederländerna sina synpunkter på kommissionens invändning om rättegångshinder.
28
Den 6 juni 2006, efter att ha hört parterna, beslutade förstainstansrätten att hänskjuta målet till förstainstansrättens femte avdelning i utökad sammansättning.
29
Med tillämpning av artikel 114.3 i förstainstansrättens rättegångsregler inleddes på kommissionens begäran det muntliga förfarandet för att avgöra frågan om rättegångshinder.
30
Som en åtgärd för processledning uppmanade förstainstansrätten parterna att besvara vissa frågor före förhandlingen. Parterna besvarade frågorna skriftligen inom den föreskrivna fristen.
31
Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens muntliga och skriftliga frågor vid förhandlingen den 7 september 2006.
Parternas yrkanden
32
I sin ansökan har Konungariket Nederländerna yrkat att förstainstansrätten skall
—
ogiltigförklara beslut 2004/1/EG i den mån kommissionen häri anser att dess godkännande i enlighet med artikel 95.6 EG är nödvändigt för att behålla nederländsk lagstiftning om användning av sådana klorparaffiner med kort kolkedja som inte omnämns i direktiv 2002/45/EG, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
33
I sin invändning om rättegångshinder har kommissionen yrkat att förstainstansrätten skall
—
avvisa talan, och
—
förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
34
I sitt yttrande över invändningen om rättegångshinder har Konungariket Nederländerna yrkat att förstainstansrätten skall avvisa kommissionens yrkande om att förstainstansrätten skall avgöra om målet kan tas upp till prövning innan den prövar målet i sak.
Rättslig bedömning
35
I enlighet med artikel 114.1 i rättegångsreglerna skall rätten meddela beslut i fråga om rättegångshinder utan att pröva själva sakfrågan om en part begär det. I enlighet med punkt 3 i samma artikel skall återstoden av förfarandet avseende begäran vara muntligt om inte rätten bestämmer annat.
36
I enlighet med artikel 113 i rättegångsreglerna kan rätten när som helst på eget initiativ, efter att ha hört parterna, avgöra om talan skall avvisas till följd av att det föreligger ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas, eller fastställa att det inte längre finns något föremål för talan och att det inte finns anledning att döma i saken. Ett sådant beslut skall fattas i enlighet med bestämmelserna i artikel 114.3 och 114.4 i rättegångsreglerna.
Parternas argument
37
Kommissionen har för det första gjort gällande att den, som svar på anmälan genom skrivelse av den 17 januari 2003, genom skrivelse av den 25 mars 2003 informerade Konungariket Nederländerna om att den hade mottagit den nämnda anmälan och att fristen för undersökning började löpa den 22 januari 2003, det vill säga dagen efter att anmälan inkom. Av detta följer tydligt, enligt kommissionen, att den ansåg att de anmälda nationella bestämmelserna omfattades av SCCP-direktivets tillämpningsområde, eftersom det fortsatta förfarandet skulle vara meningslöst om så inte var fallet.
38
I andra hand har kommissionen framhållit, i motsats till vad Konungariket Nederländerna har hävdat, att det inte på något sätt framgår av skrivelsen av den 17 januari 2003 att Konungariket Nederländerna avsåg att ge in två särskilda och olika ansökningar som krävde två oberoende svar. Även om det var riktigt att den nederländska regeringen i avdelning 5, kallad ”Slutsats”, i skrivelsen av den 17 januari 2003 begärde att kommissionen skyndsamt skulle fatta beslut om Konungariket Nederländernas utrymme för skönsmässig bedömning avseende möjligheten att behålla sin nationella lagstiftning, är det inte desto mindre så att Konungariket Nederländerna även skulle ha begärt att ett positivt beslut skulle fattas avseende ansökan som det gett in i enlighet med artikel 95.4 EG. Kommissionen anser därför att det med beaktande av formuleringen och upplägget i skrivelsen av den 17 januari 2003 var logiskt att den drog slutsatsen att Konungariket Nederländerna hade ingett en anmälan i enlighet med artikel 95.4 EG oberoende av Konungariket Nederländernas åsikt avseende räckvidden av harmoniseringen som föreskrivs i SCCP-direktivet.
39
För det tredje anser sig kommissionen underförstått ha besvarat frågan avseende SCCP-direktivets räckvidd i sitt beslut 2003/549, genom att på vanligt vis undersöka om anmälan kunde tas upp till prövning. Kommissionens uppfattning i detta avseende påstås tydligt ha förklarats i skälen 32–39 till det nämnda beslutet, och kommissionen påstår sig ha dragit slutsatsen att Konungariket Nederländernas anmälan kunde tas upp till prövning. Den påstår sig särskilt ha uppgivit, i punkt 34 i beslut 2003/549, att SCCP-direktivet måste tolkas såsom att en harmonisering införs av alla de nuvarande användningsområden för SCCP och att medlemsstaterna därmed inte får lov att införa eller behålla begränsningar av användningen av SCCP som sträcker sig längre än direktivets bestämmelser.
40
I motsats till den ståndpunkt som Konungariket Nederländerna har framhållit i sin ansökan, begränsar sig beslut 2003/549 följaktligen inte till enbart en förlängning av den frist som avses i artikel 95.6 EG, vilket bekräftas av omständigheten att kommissionen inte omprövar räckvidden av den harmonisering som föreskrivs i SCCP-direktivet i det angripna beslutet. Avseende denna fråga är det angripna beslutet följaktligen endast av bekräftande natur och medför inte på något sätt självständiga rättsverkningar som, som sådana, kan bli föremål för en ogiltighetstalan i enlighet med artikel 230 EG.
41
Om Konungariket Nederländerna inte hade delat kommissionens analys avseende bedömningen huruvida dess anmälan av den 17 januari 2003 kunde tas upp till prövning, borde Konungariket Nederländerna ha överklagat beslut 2003/549. Eftersom Konungariket Nederländerna inte har gjort detta inom den tidsfrist som fastställts i artikel 230 EG, kan det inte angripa den ståndpunkt som kommissionen framställde i det nämnda beslutet om upptagande till prövning nu, genom att använda de möjligheter till överprövning som finns avseende ett senare kommissionsbeslut. Detta skulle leda till en oberättigad förlängning av den tidsfrist som har fastställts i artikel 230 EG.
42
Konungariket Nederländerna framhåller för det första att det angripna beslutet är mer än en enkel bekräftelse av beslut 2003/549, vilket endast avser en förlängning av tidsfristen. Kommissionens ståndpunkt, att godkännande enligt artikel 95.6 EG behövs, skulle få till följd dels att nationella åtgärder endast skulle kunna behållas under en begränsad tid, dels att förbudet mot SCCP såsom det föreskrivs i den nederländska lagstiftningen skulle få en mer begränsad räckvidd än den som avses häri. Det skulle då följaktligen vara det angripna beslutet som ledde till att medlemsstatens rättsliga läge markant förändrades, eftersom dess utrymme för att behålla sina nationella bestämmelser begränsades, vad gäller räckvidd och tid, i och med detta beslut.
43
För det andra har Konungariket Nederländerna erinrat om att det, i sina kontakter med kommissionen, alltid har uppgett att användningen av de SCCP som inte omnämns i SCCP-direktivet inte omfattas av detta direktivs tillämpningsområde och att Konungariket Nederländerna därför kunde behålla sin nationella lagstiftning utan att behöva tillämpa artikel 95.4 EG. Konungariket Nederländerna har följaktligen gjort gällande att det verkliga föremålet för ansökan var att be kommissionen att uttala sig om behovet av en anmälan i enlighet med artikel 95.4 EG, vilket följer av att Konungariket Nederländerna i sin skrivelse av den 17 januari 2003 inledningsvis förklarade skälen för varför en anmälan i enlighet med artikel 95.4 EG i förevarande fall inte var nödvändig och uttryckte sin förhoppning att kommissionen skyndsamt skulle besluta om det utrymme som Konungariket Nederländerna hade att behålla sin nationella lagstiftning och sedan ombad kommissionen att ta ställning till behovet av en sådan anmälan som endast hade gjorts ”för kännedom och om det rättsligt finns behov därav”. Det var följaktligen först i andra hand, nämligen ”för det fall kommissionen [skulle anse] att användningsområdena som är förbjudna enligt Parcombeslut 95/1 och som inte även [var] förbjudna enligt direktivet av den 25 juni 2002 [skulle] omfattas av detta direktivs tillämpningsområde” som Konungariket Nederländerna begärde att kommissionen skulle godkänna att de berörda nationella bestämmelserna fick behållas.
44
För det tredje har den nederländska regeringen framhållit, samtidigt som den erkänt att frågan om anmälans upptagande till prövning bedömdes i punkterna 32–39 i beslut 2003/549, att den bindande delen av beslutet endast avser förlängningen av den frist som omnämns i artikel 95.6 EG, varför det inte hade varit möjligt att väcka talan mot detta beslut. Bedömningarna i skälen till ett beslut kan inte bli föremål för en talan om ogiltigförklaring såvida de inte utgör ett nödvändigt stöd för den bindande delen av beslutet (domstolens beslut av den 28 januari 2004 i mål C-164/02, Nederländerna mot kommissionen, REG 2004, s. I-1177, punkt 21), vilket inte är fallet i förevarande mål.
45
För det fjärde råder det inget tvivel om att beslut 2003/549 är ett mellanliggande beslut i förhållande till det angripna beslutet. När det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas i flera faser är det emellertid, i enlighet med rättspraxis, i princip endast de åtgärder som slutgiltigt bestämmer institutionens ställningstagande som utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Undantaget är åtgärder under handläggningen som syftar till att förbereda det slutliga beslutet (förstainstansrättens dom av den 18 maj 1994 i mål T-37/92, BEUC och NNC mot kommissionen, REG 1994, s. II-285, punkt 27, och av den 22 maj 1996 i mål T-277/94, AITEC mot kommissionen, REG 1996, s. II-351, punkt 51, samt beslut av förstainstansrättens ordförande av den 5 december 2001 i mål T-219/01 R, Commerzbank mot kommissionen, REG 2001, s. II-3501, punkt 33).
46
Konungariket Nederländerna har vidare gjort gällande att även om det antas att talan skulle ha kunnat väckas mot beslut 2003/549, utgör omständigheten att talan inte har väckts mot det beslutet inte hinder för att den talan som har väckts mot det angripna beslutet skall kunnas tas upp till sakprövning. I detta avseende stödjer sig Konungariket Nederländerna på rättspraxis, enligt vilken omständigheten att talan mot ett beslut om att inleda ett förfarande inom området för statligt stöd inte har väckts aldrig kan leda till att talan som väcks mot det slutgiltiga beslutet inte kan tas upp till sakprövning (förstainstansrättens dom av den 31 mars 1998 i mål T-129/96, Preussag Stahl mot kommissionen,REG 1998, s. II-609, punkt 31, av den 12 maj 1999 i de förenade målen T-164/96–T-167/96, T-122/97 och T-130/97, Moccia Irme m.fl. mot kommissionen, REG 1999, s. II-1477, punkt 65, och av den 27 november 2003 i mål T-190/00, Regione Siciliana mot kommissionen, REG 2003, s. II-5015, punkt 47).
Förstainstansrättens bedömning
47
I enlighet med fast rättspraxis är det endast sådana åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, som utgör rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 230 EG (domstolens dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, punkt 9, och av den 22 juni 2000 i mål C-147/96, Nederländerna mot kommissionen, REG 2000, s. I-4723, punkt 25, samt beslutet i det ovan i punkt 44 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 18, och förstainstansrättens beslut av den 30 mars 2006 i mål T-2/04, Korkmaz m.fl. mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 33).
48
Det är emellertid inte tillräckligt att en handling har skickats av en gemenskapsinstitution till dess mottagare som svar på en ansökan som mottagaren har framställt för att rättsakten skall kvalificeras som ett beslut i den mening som avses i artikel 230 EG och därmed ge den som rättsakten är riktad till rätt att väcka talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 27 januari 1993 i mål C-25/92, Miethke mot parlamentet, REG 1993, s. I-473, punkt 10, förstainstansrättens dom i det ovan i punkt 45 nämnda målet AITEC mot kommissionen, punkt 50, förstainstansrättens dom av den 10 april 2003 i de förenade målen T-93/00 och T-46/01, Alessandrini m.fl. mot kommissionen, REG 2003, s. II-1635, punkt 60, och förstainstansrättens beslut av den 13 juli 2004 i mål T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía mot kommissionen, REG 2004, s. II-2923, punkt 29). Det är dessutom utrett att en gemenskapsinstitutions skriftliga meningsyttring inte kan utgöra ett beslut som är av den karaktären att det kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom det inte är ägnat att medföra några rättsverkningar och inte heller är avsett att medföra sådana verkningar (domstolens dom av den 5 oktober 1999 i mål C-308/95, kommissionen mot Nederländerna,REG 1999, s. I-6513, punkt 27).
49
I förevarande fall skickade den nederländska regeringen i skrivelse av den 17 januari 2003 två förfrågningar till kommissionen. Den ombad dels kommissionen att fatta beslut i frågan om räckvidden av SCCP-direktivets tillämpningsområde och framhöll ståndpunkten att användande som förbjuds enligt Parcombeslut 95/1 men inte uttryckligen enligt SCCP-direktivet inte omfattas av direktivets harmoniseringsområde och på så sätt kan tillåtas eller förbjudas i nationell lagstiftning utan att ett kommissionsbeslut behövs i detta avseende. Den bad dels kommissionen, i det fall denna skulle anse att de anmälda nationella bestämmelserna ingick i SCCP-direktivets tillämpningsområde, att besluta om bestämmelserna kunde behållas i enlighet med förfarandet som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG. Att Konungariket Nederländerna i samma skrivelse ombad kommissionen att besluta om behovet av godkännande enligt artikel 95.6 EG, vilket Konungariket Nederländerna ifrågasätter, och att formellt ansöka om ett sådant godkännande beror, som den nederländska regeringen har förklarat, på att tidsfristen för att införliva SCCP-direktivet närmade sig sitt slut och att den nederländska regeringen ville uppfylla de skyldigheter som följer av detta direktiv i tid.
50
Det skall tilläggas att den nederländska regeringen, såsom följer av skrivelser av den 25 juni 2001 till kommissionen och rådet, under SCCP-direktivets antagningsförfarande uttryckte sin oro över omständigheten att direktivförslaget befann sig under den skyddsnivå som föreskrevs i Parcombeslut 95/1 och väckte frågan om det var lämpligt att anta en harmoniserande gemenskapsåtgärd som skulle förhindra att landet, i egenskap av medlem i Ospar-konventionen, uppfyllde sina internationella åtaganden. Denna ståndpunkt bekräftades när SCCP-direktivet antogs och den nederländska delegationen röstade emot direktivet. I en röstförklaring av den 24 april 2002 motiverades detta med att genomförandet av direktivet om SCCP skulle göra det omöjligt för Nederländerna att fullgöra sina internationella skyldigheter enligt Pariskonventionen och Parcombeslut 95/1. Frågan om fullgörande av dess skyldigheter erinrades även om i punkt 6 i avdelning 5 i skrivelsen av den 17 januari 2003.
51
Konungariket Nederländerna har endast yrkat att det angripna beslutet skall ogiltigförklaras i den del kommissionen slog fast att de ifrågavarande nationella bestämmelserna måste godkännas av kommissionen enligt artikel 95.6 EG. Talan riktar sig därför mot kommissionens beslut avseende dess första anmälan, såsom den formulerades i skrivelse av den 17 januari 2003, nämligen anmälan avseende räckvidden av den harmonisering som föreskrivs i SCCP-direktivet. Kommissionens bedömning av huruvida Konungariket Nederländernas skäl för att behålla de anmälda nationella bestämmelserna är välgrundade är inte föremål för talan. Talan gäller endast kommissionens tolkning av räckvidden av den harmonisering som föreskrivs i SCCP-direktivet.
52
Det skall således fastställas huruvida kommissionens beslut som Konungariket Nederländerna har ifrågasatt, i det avseende det innebär att ett godkännande enligt artikel 95.6 EG behövdes för att de anmälda nationella åtgärderna skulle få behållas, utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
53
Det skall för det första erinras om ordalydelsen och syftet med det förfarande som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG.
54
För det första föreskrivs i artikel 95.4 EG att om en medlemsstat efter att det har beslutats om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem.
55
Det följer således av denna bestämmelses ordalydelse att det ankommer på medlemsstaten att besluta om att göra en anmälan och på detta sätt inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG, vilket förutsätter att den i förväg bestämmer om det behövs ett godkännande från kommissionen för att den skall kunna behålla de nationella bestämmelserna i fråga. Omständigheten att detta förfarande har till syfte att det skall godkännas att den berörda medlemsstaten behåller sina nationella bestämmelser som strider mot harmoniseringsåtgärden bekräftas för övrigt av de skäl som anges i artikel 95.4 EG, den rättsliga grund som denna medlemsstat skall stödja sin ansökan på.
56
För det andra bekräftas denna tolkning av rättspraxis. Domstolen har redan fastslagit att förfarandet som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG inte inleds av en gemenskapsinstitution utan av en medlemsstat, och gemenskapsinstitutionens beslut har endast tillkommit som ett svar på detta initiativ. Genom sin begäran står det medlemsstaten fritt att yttra sig angående det beslut som den har begärt skall antas, vilket uttryckligen framgår av artikel 95.4 EG, enligt vilken medlemsstaten är skyldig att ange skälen för att behålla de nationella bestämmelserna i fråga (domstolens dom av den 20 mars 2003 i mål C-3/00, Danmark mot kommissionen, REG 2003, s. I-2643, punkterna 47 och 48, se också, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 september 2005 i de förenade målen C-281/03 och C-282/03, Cindu Chemicals m.fl., REG 2005 s. I-8069, punkt 47).
57
Domstolen har för övrigt framhållit att det, efter det att medlemsstaten anmäler de nationella bestämmelserna för vilka undantag söks till kommissionen, följer ett skede då kommissionen skall bedöma omständigheterna i ärendet i syfte att kontrollera om villkoren är uppfyllda. Förfarandet avslutas sedan genom att kommissionen antar ett slutligt beslut i vilket de nationella bestämmelserna antingen godkänns eller förbjuds. Därvid ankommer det på kommissionen att undersöka om de skäl som medlemsstaten har anfört är välgrundade (domstolens dom av den 21 januari 2003, i mål C-512/99, Tyskland mot kommissionen, REG 2003, s. I-845, punkt 44). Anmälan av de nationella bestämmelserna för vilka undantag söks förutsätter följaktligen att det rör sig om andra bestämmelser än dem som föreskrivs i harmoniseringsdirektivet, vilket innebär, på grund av att de står i strid med den gemenskapsrättsliga harmoniseringsåtgärden, att behovet av att få dem godkända såsom undantag fastställs av den berörda medlemsstaten.
58
För det tredje skall det framhållas, såsom framgår av rättspraxis, att de nationella bestämmelser som avses i artikel 95.4 EG existerade före harmoniseringsåtgärden. Gemenskapslagstiftaren kände således till dem, men kunde eller ville inte ta intryck av dem vid harmoniseringen. Det har således ansetts godtagbart att medlemsstaten får begära att dess egna bestämmelser skall fortsätta att gälla under förutsättning att sådana nationella bestämmelser motiveras av väsentliga behov enligt artikel 30 EG eller avser miljö- eller arbetsmiljöskydd (domarna i det ovan i punkt 57 nämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 41, och det ovan i punkt 56 nämnda målet Danmark mot kommissionen, punkt 58).
59
Att det är en underliggande förutsättning för artikel 95.4 EG att gemenskapslagstiftaren hade kännedom om olika befintliga nationella lagstiftningar innan harmoniseringsåtgärden antogs innebär att de olika skyddsgraderna och tillhörande lagstiftningar redan har diskuterats och beaktats vid den tidpunkt denna åtgärd antogs. Varje medlemsstat som har deltagit i förfarandet för att anta en sådan åtgärd förfogar följaktligen i princip över samtliga uppgifter som behövs för att kunna besluta om det är nödvändigt att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG och särskilt över sådana uppgifter som möjliggör för denna medlemsstat att fastslå om de nationella bestämmelserna är oförenliga med den antagna gemenskapsåtgärden.
60
Det följer således av ordalydelsen av, föremålet för och systematiken i artikel 95.4 EG och 95.6 EG att inledande av det förfarande som avses i artikeln förutsätter att medlemsstaten själv har bedömt att de nationella bestämmelserna eventuellt är oförenliga med en harmoniserande gemenskapsåtgärd och, om den bedömer det nödvändigt, att den anmäler dessa bestämmelser till kommissionen för att få ett godkännande att behålla dem. Det följer vidare av det ovanstående att det inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG ankommer på kommissionen att undersöka om de skäl som den berörda medlemsstaten har uppgett för att behålla de berörda nationella åtgärderna är välgrundade. Kommissionen har endast beslutanderätt enligt artikel 95.6 EG att till följd av en sådan undersökning fastslå om begäran om godkännande skall godtas eller förkastas.
61
Av detta följer att artikel 95.4 EG inte kan utgöra grund för en medlemsstats talan som syftar till att kommissionen skall fatta beslut om räckvidden av den harmonisering som föreskrivs i ett gemenskapsdirektiv och/eller huruvida nationella bestämmelser är förenliga med ett sådant direktiv. Då beslutet att göra en anmälan enligt samma bestämmelse för att erhålla tillstånd för undantag endast ankommer på den berörda medlemsstaten, och kommissionen för övrigt inte ges behörighet enligt någon bestämmelse i SCCP-direktivet att besluta om dess tolkning, utgör den nämnda institutionens ställningstagande avseende den aktuella harmoniseringsåtgärdens tillämpningsområde inte mer än en åsikt, som inte är bindande för de behöriga nationella myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 27 mars 1980 i mål 133/79, Sucrimex och Westzucker mot kommissionen, REG 1980, s. 1299, punkterna 16–18, och av den 27 september 1988 i mål 114/86, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1988, s. 5289, punkt 13; se för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 17 maj 1989 i mål 151/88, Italien mot kommissionen, REG 1989, s. 1255, punkt 22, och av den 13 juni 1991 i mål C-50/90, Sunzest mot kommissionen, REG 1991, s. I-2917, punkterna 12–14).
62
Under sådana förhållanden är det inte den av kommissionen föreslagna tolkningen av förordningen som är ägnad att ha några rättsverkningar, utan dess tillämpning i en given situation (förstainstansrättens dom av den 16 juli 1998 i mål T-81/97, Regione Toscana mot kommissionen, REG 1998, s. II-2889, punkt 23, och domen i de ovan i punkt 48 nämnda förenade målen Alessandrini m.fl. mot kommissionen, punkt 61). Det följer av det ovanstående att tillämpningen av SCCP-direktivet, inklusive frågan om behovet av att få tillstånd att undantagsvis behålla nationella bestämmelser, inte följer av den tolkning som kommissionen har föreslagit utan är den berörda medlemsstatens eget ansvar. Endast medlemsstaten, om den bedömer att det behövs, kan nämligen inleda det anmälningsförfarande som föreskrivs i artikel 95 EG. Med andra ord, även om ingenting hindrar en medlemsstat att be kommissionen om ett yttrande avseende tolkningen av en harmoniserande gemenskapsåtgärd, är det inte desto mindre så att ett sådant yttrande inte på något sätt är bindande för mottagaren, i den meningen att det inte medför någon skyldighet vare sig att anmäla nationella bestämmelser för att få tillstånd att undantagsvis tillämpa dem eller att avskaffa eller ändra dem.
63
En medlemsstats eventuella skyldighet att avskaffa eller ändra sina nationella bestämmelser följer direkt av direktivet och inte av den tolkning som kommissionen gör av den harmonisering som föreskrivs i det nämnda direktivet, vilket innebär att en sådan tolkning inte har några rättsverkningar. Detta bekräftas av omständigheten att, i enlighet med den rättspraxis som är tillämplig på området, en anmälan som görs i den mening som avses i artikel 95 EG innebär att den berörda medlemsstaten inte kan tillämpa sina nationella bestämmelser förrän kommissionen har fattat beslut om att godkänna dem, men undantar den inte från skyldigheten att under tiden uppfylla harmoniseringsdirektivets bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 1 juni 1999 i mål C-319/97, Kortas, REG 1999, s. I-3143, punkterna 28 och 38).
64
I andra hand skall undersökas om kommissionens beslut i detta avseende, oberoende av omständigheten att Konungariket Nederländerna framställde en särskild förfrågan för att få ett formellt svar avseende räckvidden av SCCP-direktivets tillämpningsområde, skall anses utgöra en väsentlig del i det förfarande som avslutas med att kommissionen godkänner eller förkastar förfrågan om att få behålla de anmälda nationella bestämmelserna, eftersom det avgavs inom ramen för undersökningen av huruvida den berörda medlemsstatens inlämnade anmälan kunde tas upp till prövning, och om det av denna anledning utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
65
Såsom följer av kommissionens praxis inom detta område innehåller de beslut som fattats till följd av förfarandet i artikel 95.4 EG och 95.6 EG, inom ramen för undersökningen om upptagande till prövning, uppgifter om vilka delar av de anmälda nationella bestämmelserna som skiljer sig från de gemenskapsrättsliga harmoniseringsåtgärderna. Sådana upplysningar, som inte på något sätt är resultatet av en bedömning som avslutas med att kommissionen uttalar att de nationella bestämmelserna är oförenliga med den ifrågavarande harmoniseringsåtgärden, är endast en påminnelse om att vissa delar av dessa bestämmelser, i enlighet med anmälan, skiljer sig från de bestämmelser som föreskrivs i harmoniseringsdirektivet.
66
Det kan emellertid inte uteslutas att kommissionen inom ramen för undersökningen om upptagande till prövning på eget initiativ eller, som i förevarande fall, på den berörda medlemsstatens begäran, kan föranledas att uttala sig om tolkningen av det ifrågavarande harmoniseringsdirektivets tillämpningsområde. Den inledande bedömningen avseende anmälans upptagande till prövning, som i förekommande fall kan innefatta kommissionens uppfattning avseende räckvidden av den harmonisering som föreskrivs i det ifrågavarande direktivet, möjliggör för kommissionen att kontrollera om de nödvändiga villkor för att ett beslut med artikel 95.6 EG som grund skall kunna fattas är uppfyllda. Den kan i och med detta även undvika en överflödig och onödig prövning av de skäl som medlemsstaten har framlagt för att få behålla den nationella lagstiftning som den har anmält.
67
Vid en sådan bedömning kan kommissionen följaktligen komma till slutsatsen att ett godkännande inte behövs för att medlemsstaten skall kunna behålla de bestämmelser som den har anmält, just därför att de inte omfattas av harmoniseringsdirektivets tillämpningsområde. Att kommissionen då, undantagsvis, inte tar upp begäran om godkännande till prövning (se, för ett liknande resonemang, kommissionens beslut 2002/65/EG av den 25 januari 2002 om de nationella bestämmelser rörande provtagningsutrustning för hiv-test vilka anmälts enligt artikel 95.4 i EG-fördraget av Förenade kungariket beträffande direktiv 98/79/EG om medicintekniska produkter för in-vitrodiagnostik (EGT L 25, s. 47)) bekräftar att kommissionen gör en inledande prövning för att fastställa om villkoren för att fatta ett beslut som grundar sig på artikel 95.6 EG är uppfyllda oberoende av om en medlemsstat har begärt det.
68
När kommissionen inom ramen för bedömningen av om anmälan kan tas upp till sakprövning begränsar sig till att erinra om räckvidden av den harmonisering som föreskrivs i det förevarande direktivet och att bekräfta den bedömning som föranledde medlemsstaten att anmäla de berörda nationella bestämmelserna, såsom är fallet i förevarande mål avseende den nederländska regeringens andra begäran, finns det emellertid skäl för att anse att resultatet av en sådan undersökning inte kan förändra den berörda medlemsstatens rättsliga läge. Detta beror på att det var den anmälan som medlemsstaten har ingett som utlöste förfarandet som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG, inte kommissionens uppfattning avseende tolkningen av det ifrågavarande harmoniseringsdirektivet. Inom ramen för detta förfarande innebär en sådan uppfattning endast att prövningen av de skäl som denna medlemsstat har framlagt för att eventuellt få behålla sina anmälda nationella bestämmelser fortsätter.
69
Eftersom kommissionen i det förevarande fallet har utövat sin behörighet att fatta beslut som ankommer på den enligt artikel 95.6 EG genom att pröva om de skäl som Konungariket Nederländerna framlade för att fastställa om villkoren för att undantagsvis bevilja ett tillstånd om undantag var uppfyllda och genom att bevilja nämnda medlemsstat det begärda tillståndet, även om det beviljades delvis och begränsades i tiden, skall fastslås att kommissionens beslut som har ifrågasatts av denna medlemsstat inte har ändrat medlemsstatens rättsliga läge och följaktligen inte kan bli föremål för en ogiltighetstalan.
70
För övrigt kan det inte tillåtas att det står en medlemsstat fritt att anmäla nationella bestämmelser i enlighet med artikel 95.4 EG och sedan ifrågasätta det slutgiltiga beslutet endast om det innebär ett förkastande delvis eller helt av det begärda undantaget, genom att göra gällande att kommissionens godkännande inte behövdes och att denna inte skulle ha bedömt de anmälda bestämmelserna i enlighet med förfarandet som föreskrivs i artikel 95.4 EG och 95.6 EG. Detta skulle nämligen komma att innebära att denna stat genom anmälan ges möjlighet att få en förklaring från kommissionen avseende huruvida dess bestämmelser överensstämmer med den gemenskapsrättsliga åtgärden, vilket inte är syftet med detta förfarande.
71
Det följer av det ovanstående att talan, såvitt den avser ogiltigförklaring av det påstådda kommissionsbeslutet avseende tolkningen av räckvidden av den harmonisering som föreskrivs i SCCP-direktivet, inte kan tas upp till prövning.
Rättegångskostnader
72
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
73
Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna skall medlemsstater som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Av detta följer att Konungariket Danmark skall bära sina egna kostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan avvisas.
2)
Konungariket Nederländerna skall bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
3)
Konungariket Danmark skall bära sina rättegångskostnader.
Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 8 november 2007.
E. Coulon
Justitiesekreterare
M. Vilaras
Ordförande
( *1 ) Rättegångsspråk: nederländska.
Top