Mål T-60/03
Regione Siciliana
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till sakprövning – Artikel 230 fjärde stycket EG – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt – Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) – Kommissionens beslut om att upphäva och begära återbetalning av ett finansiellt stöd – Artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88 – Uppenbart oriktig bedömning”
Förstainstansrättens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 18 oktober 2005
Sammanfattning av domen
1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Direkt berörd – Kommissionens beslut riktat till en medlemsstat om att upphäva och begära återbetalning av ett finansiellt stöd – Regional myndighet som mottagit stödet – Direkt inverkan på denna myndighet
(Artikel 230 fjärde stycket EG)
2. Ekonomisk och social sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering – Retroaktiv tillämpning av en materiell bestämmelse – Villkor
(Rådets förordningar nr 1787/84, artikel 32.1, och nr 4253/88, i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93, artikel 24)
3. Ekonomisk och social sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering – Villkor – Det finansierade projektet skall kunna tas i bruk
(Rådets förordningar nr 1787/84, artikel 18.1, och nr 4253/88, i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93, artikel 24)
1. En regional myndighet som mottagit ett stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden berörs direkt i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG av ett beslut från kommissionen som är riktat till en medlemsstat och som avser upphävande av detta stöd och återkrav av det förskott som kommissionen betalat ut inom ramen för detta stöd.
Vad gäller förändringen av myndighetens rättsliga ställning var beslutets första direkta och omedelbara effekt att myndighetens tillgångar påverkades, eftersom beslutet innebar att den berövades den del av stödet som kommissionen ännu inte hade betalat ut. Innan det omtvistade beslutet antogs kunde myndigheten med säkerhet räkna med detta belopp inom ramen för projektets genomförande. På grund av detta beslut var emellertid myndigheten tvungen dels att konstatera att den berövats detta belopp, dels att söka en alternativ finansiering för att kunna uppfylla sina avtalsenliga skyldigheter inom ramen för genomförandet av de berörda arbetena. Ovannämnda beslut medför en direkt förändring av samma myndighets rättsliga ställning vad gäller skyldigheten att återbetala de belopp som betalats ut som förskott. Beslutet får nämligen till följd att myndighetens juridiska status omvandlas direkt från obestridd fordringsägare till, i varje fall potentiell, gäldenär med avseende på dessa belopp. Anledningen till detta är att det inte längre, vare sig enligt gemenskapsrätt eller nationell rätt, är omöjligt för de nationella myndigheterna att återkräva de utbetalade förskotten från ovannämnda myndighet. Beslutets andra direkta och automatiska effekt innebär med andra ord att denna myndighets rättsliga ställning förändras i förhållande till de nationella myndigheterna.
Vidare, vad gäller villkoret att det omtvistade beslutet skall vara automatiskt tillämpligt, får beslutet mekaniskt och av sig självt ovannämnda dubbla effekt avseende ovannämnda myndighet. Denna dubbla effekt följer enbart av gemenskapsbestämmelser, nämligen artikel 211 tredje strecksatsen EG jämförd med artikel 249 fjärde stycket EG. De nationella myndigheterna förfogar i detta hänseende inte över något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller deras skyldighet att genomföra detta beslut.
(se punkterna 48, 53–54, 56–57 och 63)
2. Det är inte förfarandereglerna utan de materiella reglerna som är tillämpliga på de villkor som skall vara uppfyllda för att ett stöd som beviljats av gemenskapen inom ramen för systemet med strukturfonder skall kunna upphävas. Dessa omständigheter regleras således i princip av de bestämmelser som är tillämpliga vid beviljandet av stödet. Upphävandet av ett gemenskapsstöd på grund av oegentligheter som stödmottagaren har kritiserats för utgör således en sanktionsåtgärd, då det inte endast avser återkrav av belopp som har utbetalats utan grund till följd av dessa oegentligheter. Upphävandet kan således endast godtas såvida det är motiverat med hänsyn till såväl de bestämmelser som var tillämpliga vid beviljandet av stödet som de bestämmelser som var i kraft vid beslutet om upphävande av stödet.
(se punkt 73)
3. För att säkerställa att systemet med gemenskapens strukturfonder och deras finansiella förvaltning fungerar väl skall genomförandet av samtliga projekt som samfinansierats inom denna ram syfta till att projektet skall kunna tas i bruk. Detta krav ligger nämligen bakom beslutet om beviljande av gemenskapsfinansiering.
I ett fall där den anläggning som projektet avser varken kan tas i bruk eller kan användas för sitt ändamål vid tidpunkten för antagandet av ett beslut från kommissionen om att upphäva och begära återbetalning av ett finansiellt stöd är det uppenbart oförenligt med artikel 18.1 i förordning nr 1787/84 om Europeiska regionala utvecklingsfonden, enligt vilken finansiering av investeringar i infrastruktur skall avse infrastruktur som bidrar till utvecklingen av den region eller det område där den är belägen, att låta mottagaren av stödet behålla det gemenskapsstöd som beviljats i syfte att uppföra anläggningen, trots att denna anläggning inte är användbar. Ett sådant tillvägagångssätt skulle inte heller vara förenligt med målet avseende en god förvaltning av gemenskapens strukturfonder.
(se punkterna 82 och 83)
FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (första avdelningen i utökad sammansättning)
den 18 oktober 2005 (*)
”Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till sakprövning – Artikel 230 fjärde stycket EG – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt – Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) – Kommissionens beslut om att upphäva och begära återbetalning av ett finansiellt stöd – Artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88 – Uppenbart oriktig bedömning”
I mål T-60/03,
Regione Siciliana, inledningsvis företrädd av G. Aiello, därefter av A. Cingolo, avvocati dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av E. de March och L. Flynn, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2002) 4905 av den 11 december 2002 om upphävande av det stöd som beviljats Republiken Italien genom kommissionens beslut K(87) 2090 026 av den 17 december 1987, om beviljande av ett stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden för en investering i infrastruktur i Italien (regionen Sicilien), med ett belopp på 15 miljoner euro eller mer, och om återkrav av det förskott som kommissionen betalat ut inom ramen för stödet,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden B. Vesterdorf samt domarna J.D. Cooke, R. García‑Valdecasas, I. Labucka och V. Trstenjak,
justitiesekreterare: byrådirektören I. Natsinas,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 maj 2005,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1 Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) skapades genom rådets förordning (EEG) nr 724/75 av den 18 maj 1975 (EGT L 73, s. 1), vilken ändrats flera gånger och därefter, den 1 januari 1985, ersatts av rådets förordning (EEG) nr 1787/84 av den 19 juni 1984 om ERUF (EGT L 169, s. 1). Under år 1988 omorganiserades fonden genom rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 185, s. 9). Den 19 december 1988 antog rådet förordning (EEG) nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 374, s. 1). Förordning nr 4253/88 har ändrats genom bland annat rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 20; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 30).
2 I artikel 24 i förordning nr 4253/88, i dess ändrade lydelse, som har rubriken ”Reduktion, suspension och upphävande av stöd”, föreskrivs följande:
”1. Om en verksamhet eller åtgärd inte förefaller berättigad till vare sig en del av eller hela det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet och särskilt begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina kommentarer inom en fastställd tidsgräns.
2. Efter granskningen får kommissionen reducera eller suspendera stödet till den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar någon överträdelse eller väsentlig förändring som påverkar villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.
3. Varje belopp som erhållits felaktigt och återtas skall återbetalas till kommissionen. Dröjsmålsränta skall tas ut på belopp som inte återbetalas ...”
Bakgrund till tvisten
3 Republiken Italien, begärde genom ansökan som inkom till kommissionen den 23 september 1986, att ett stöd från ERUF i den mening som avses i förordning nr 1787/84 skulle beviljas för investeringar i infrastruktur på Sicilien (Italien) med avseende på den tredje delen av ett dammbygge i floden Gibbesi. Ansökan avsåg byggandet av anläggningar som utgjorde annex till dammkonstruktionen. I ansökan angavs även dammens två syften, nämligen att dammens vatten i synnerhet skulle säkerställa en tillförlitlig vattenförsörjning till industriområdet Licata, som ännu inte genomförts, och även användas för bevattning av cirka 1000 hektar jordbruksmark.
4 Genom beslut K(87) 2090 026 av den 17 december 1987 om beviljande av ett stöd från ERUF för investeringar i infrastruktur i Italien (regionen Sicilien) som uppgår till eller överskrider 15 miljoner euro, beviljade kommissionen Republiken Italien ett stöd från ERUF till ett maximalt belopp på 94 490 620 056 italienska lire (ITL) (cirka 48,8 miljoner euro) inom ramen för intervention nr 86.05.03.008 (nedan kallat beslutet om beviljande). Republiken Italien erhöll ett sammanlagt förskott på 75 592 496 044 ITL (cirka 39 miljoner euro) inom ramen för ovannämnda stöd.
5 De italienska myndigheterna vidarebefordrade genom skrivelse av den 23 maj 2000 den rapport till kommissionen som italienska tjänstemän upprättat avseende de interventioner som stödet avsåg. Av rapporten framgick att arbetet med dammanläggningen var färdigställt sedan den 11 november 1992. Dammen hade dock inte tagits i bruk, eftersom vattenmagasinen inte hade uppförts och akvedukten inte var färdigställd. De italienska myndigheterna åtog sig dessutom att inkomma med sin begäran om utbetalning av återstoden av det finansiella stödet före den 31 mars 2001.
6 De italienska myndigheterna vidarebefordrade med samma skrivelse till kommissionen en skrivelse av den 17 januari 2000 från sökanden i vilken denne formellt åtog sig att genomföra de arbeten som var nödvändiga för att dammen skulle kunna tas i bruk och användas.
7 Genom skrivelse av den 19 december 2000 anmodade kommissionen de italienska myndigheterna att inkomma med ytterligare uppgifter. Den önskade särskilt erhålla information avseende begäran om förlängning av fristen för att framställa en begäran om utbetalning av återstoden av stödet, avseende de åtgärder sökanden vidtagit i syfte att färdigställa och använda anläggningen och avseende hur långt genomförandet av anläggningen kommit med angivelse av det faktiska eller planerade datumet för färdigställandet av arbetet och för ibruktagandet av anläggningen.
8 Genom skrivelse av den 29 mars 2001 ingav de italienska myndigheterna sin begäran om utbetalning av återstoden av stödet till kommissionen och vidarebefordrade ett meddelande av den 5 mars 2001 från sökanden. Av sistnämnda skrivelse framgick att Ente minerario Siciliano (siciliansk myndighet för gruvarbeten, byggentreprenör för dammen) hade upplösts, att industriområdet inte hade kunnat anläggas och att det ursprungliga ändamålet för dammens vatten således hade ändrats. En studie hade beställts för att fastställa hur reservoarens vatten skulle kunna användas.
9 Kommissionen beslutade på grundval av dessa omständigheter att genomföra en sådan granskning som föreskrivs i artikel 24 i förordning nr 4253/88 och i artikel 2 i beslutet om beviljande.
10 Kommissionen meddelade genom skrivelse av den 26 september 2001 Republiken Italien de omständigheter som skulle kunna utgöra en överträdelse och ligga till grund för ett eventuellt beslut om upphävande av stöd. Kommissionen gjorde bland annat gällande att den saknade uppgifter om ett exakt eller ungefärligt datum då anläggningen kunde komma att tas i bruk och användas för sitt ändamål. Den betonade även att anläggningens ändamål hade ändrats i förhållande till det ändamål som angetts i beslutet om beviljande. Den anmodade de italienska myndigheterna, ledningen för Regione Siciliana och den slutlige stödmottagaren att inkomma med yttranden inom två månader och meddelade att eventuella handlingar som inkom efter detta datum inte skulle beaktas såvida det inte förelåg särskilda omständigheter.
11 Genom skrivelse av den 29 november 2001 vidarebefordrade Republiken Italien sökandens yttrande till kommissionen. Av detta yttrande framgick att det inte hade fastställts något datum, inte ens ett provisoriskt sådant, då anläggningen skulle kunna börja användas, och att dess syfte verkligen hade ändrats.
12 Genom skrivelse av den 21 februari 2002, efter utgången av kommissionens frist (se ovan punkt 10), meddelade sökanden ytterligare uppgifter avseende hur projektet framskred och avseende en tidsplan enligt vilken arbetena skulle vara färdigställda före den 2 februari 2003.
13 Kommissionen ansåg att sistnämnda uppgifter visade att det hade förekommit flera överträdelser i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88 och antog den 11 december 2002 beslut K(2002) 4095 om upphävande av det stöd som beviljats Republiken Italien genom beslutet om beviljande och om återkrav av det förskott som kommissionen betalat ut inom ramen för detta stöd (nedan kallat det omtvistade beslutet).
14 Punkterna 14 och 15 i det omtvistade beslutet har följande lydelse:
”14) Granskningen av ovannämnda omständigheter visar att det förekommer överträdelser i den mening som avses i [artikel 24 i förordning nr 4253/88]:
– Granskningen av fallet har visat att arbetena inte har färdigställts och att det inte är möjligt att fastställa ett datum, inte ens ett ungefärligt sådant, då dammen kommer att kunna tas i bruk och användas för sitt ändamål …
– Granskningen av fallet har dessutom visat att anläggningens syfte och ändamål har förändrats väsentligt i förhållande till vad som angetts i beslutet om beviljande, utan att det först ansökts om kommissionens godkännande.
– Regione [Sicilianas] argument kan inte motivera de omständigheter som behandlas i kommissionens skrivelse av den 26 september 2001 avseende upphandlingsförfarandet och iakttagandet av principerna om en god ekonomisk förvaltning.
15) Med hänsyn till de fastställda överträdelserna skall stödet upphävas och … de utbetalade förskotten återkrävas.”
15 Genom det omtvistade beslutet upphävde kommissionen det stöd som hade beviljats Republiken Italien, frigjorde det belopp som avsatts för utbetalningen av återstoden av stödet (cirka 9,8 miljoner euro) och krävde återbetalning av de belopp som utbetalats som förskott (cirka 39 miljoner euro).
Förfarandet och parternas yrkanden
16 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 20 februari 2003.
17 Förstainstansrätten (första avdelningen i utökad sammansättning) har på grundval av referentens rapport beslutat att inleda det muntliga förfarandet. Som en processledande åtgärd har förstainstansrätten ställt skriftliga frågor till sökanden och kommissionen, som skulle besvaras muntligen vid förhandlingen. Förstainstansrätten har även anmodat Republiken Italien att besvara flera frågor skriftligen. Republiken Italien har besvarat dessa frågor.
18 Parterna har utvecklat sin talan och svarat på förstainstansrättens skriftliga och muntliga frågor vid förhandling den 12 maj 2005. Efter att ha hört parterna beslutade förstainstansrätten att till handlingarna i målet tillföra två skrivelser från kommissionen till sökanden, den första daterad den 4 augusti 2003 och den andra den 24 oktober 2003. Båda skrivelserna hade skickats inom ramen för de konnexa målen T‑392/03 och T‑435/03, i vilka samma parter tvistar om verkställandet av det omtvistade beslutet.
19 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
20 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
– i första hand avvisa talan,
– i andra hand ogilla talan, och
– under alla omständigheter förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
21 Kommissionen har vid förhandlingen, efter det att förstainstansrätten hade ställt frågor i detta avseende, medgett att punkt 14 tredje strecksatsen i det omtvistade beslutet, som avser fastställandet av överträdelser i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88 (se ovan punkt 14), inte hade legat till grund för antagandet av detta beslut. De grunder och argument som anges i ansökan och som avser denna strecksats är dock inte i sig tillräckliga för att motivera en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Beslutet är nämligen även grundat på de överträdelser som fastställts i den första och den andra strecksatsen i ovannämnda punkt. Förstainstansrätten skall av processekonomiska skäl således inte pröva ovannämnda grunder och argument.
1. Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
Parternas argument
22 Kommissionen har yrkat att talan skall avvisas, eftersom sökanden saknar talerätt.
23 Kommissionen har inte bestridit den omständigheten att sökanden berörs personligen av det omtvistade beslutet i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. Den anser däremot att sökanden inte är direkt berörd av det omtvistade beslutet.
24 Kommissionen har inledningsvis anfört att det inte vid något tillfälle har förekommit några direkta rättsliga band mellan kommissionen och sökanden.
25 En av de grundläggande principerna inom strukturpolitiken har dock alltid varit att kommissionen och medlemsstaterna delar ansvaret för programplaneringen av strukturåtgärderna, medan endast medlemsstaterna bär ansvaret för att genomföra denna politik.
26 När det gäller ERUF:s verksamhet under programperioden 1985–1988, under vilken beslutet om beviljande antogs, återspeglas denna princip i flera bestämmelser i förordning nr 1787/84, som var tillämplig vid denna tidpunkt. Kommissionen har betonat att den berörda medlemsstaten i förevarande fall inlämnade en särskild ansökan till kommissionen som antog beslutet om beviljande (artikel 22). Medlemsstaten skulle under genomförandet av projektet till kommissionen inlämna kvartalsredogörelser vari särskilt de faktiska kostnaderna skulle anges (artikel 28). Kommissionen kunde bevilja förskott på medlemsstatens begäran (artikel 31).
27 Kommissionen har därav dragit slutsatsen att det endast är medlemsstaterna som är dess motparter inom ramen för det decentraliserade administrativa systemet, vilket utgjorde en av strukturfondernas grundläggande egenskaper under den relevanta perioden. Medlemsstaterna utgör ett filter mellan kommissionen och den slutlige stödmottagaren, eftersom utbetalningarna görs till de nationella myndigheterna och dessa är fria att besluta om vilka konsekvenser ett upphävande av ett beviljat stöd skall få för den slutlige stödmottagaren. Till skillnad från sökanden anser kommissionen följaktligen att Republiken Italien förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning vid verkställandet av det omtvistade beslutet.
28 Till svar på sökandens argument att denna redan, genom kvittning, har återbetalat de belopp som utbetalats inom ramen för det finansiella stöd som upphävts genom det omtvistade beslutet, har kommissionen uppgett att denna kvittning av den 9 november 2003 utgjorde en kvittning mellan en fordran mot det italienska finansministeriet, som var mottagare av avräkningsnotan avseende återbetalning av det upphävda stödet, och en utbetalning till samma ministerium.
29 Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som det skall fastställas huruvida sökanden, som till skillnad från Republiken Italien inte är det omtvistade beslutets mottagare, berörs direkt av beslutet i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.
30 Kommissionen har erinrat om fast rättspraxis enligt vilken en enskild är direkt berörd av en åtgärd som inte är riktad till honom endast såvida åtgärden har en direkt inverkan på den berörda personens rättsliga ställning och dess tillämpning har en rent automatisk karaktär och endast följer av gemenskapslagstiftningen, utan att några mellanliggande regler tillämpas (domstolens dom av den 5 maj 1998 i mål C‑386/96 P, Dreyfus mot kommissionen, REG 1998, s. I‑2309, punkt 43, och förstainstansrättens dom av den 13 december 2000 i mål T‑69/99, DSTV mot kommissionen, REG 2000, s. II‑4309, punkt 24).
31 När den omtvistade rättsakten tillämpas av de myndigheter till vilka den är riktad skall det undersökas huruvida dessa myndigheter har något utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av rättsakten (förstainstansrättens dom av den 15 september 1998 i mål T‑54/96, Oleifici Italiani och Fratelli Rubino mot kommissionen, REG 1998, s. II‑3377, punkt 56). Likaså är en enskild direkt berörd när möjligheten för rättsaktens mottagare att inte följa gemenskapsrättsakten är rent teoretisk, eftersom det inte råder något tvivel om att de är villiga att agera på ett sätt som är förenligt med rättsakten (domstolens dom av den 17 januari 1985 i mål 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen, REG 1985, s. 207, punkterna 8–11, och domen i det ovannämnda målet Dreyfus mot kommissionen, punkt 44).
32 Kommissionen har i detta hänseende anfört att förstainstansrätten i sitt beslut av den 25 april 2001 i mål T‑244/00, Coillte Teoranta mot kommissionen (REG 2001, s. II‑1275, nedan kallat Coillte Teoranta‑beslutet), fastslog att ett beslut att utesluta vissa utgifter från finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) inte hade någon direkt inverkan på stödmottagarens rättsliga ställning.
33 Kommissionen anser att Coillte Teoranta‑beslutet, som fattades på området för EUGFJ, skall tillämpas på samma sätt på strukturfonderna och följaktligen på ERUF, eftersom förvaltningen av strukturfonderna bygger på principen om separation av de rättsliga förhållandena mellan kommissionen och medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och mottagarna av gemenskapsstöd. Detta resonemang är tillämpligt när medlemsstaterna har ansvaret för att kontrollera kostnaderna inom ramen för den decentraliserade förvaltningen, vilket är fallet för ERUF och EUGFJ.
34 Kommissionen har dessutom gjort gällande att förstainstansrättens hänvisning i punkt 45 i Coillte Teoranta‑beslutet till den särskilda situation som förelåg vid beslut om att utgifter inte kan finansieras av Europeiska socialfonden (ESF) skall tolkas som en hänvisning till en period under vilken det förelåg direkta band mellan kommissionen och mottagarna av EFS‑stöd, vilket inte är fallet i förevarande mål. Kommissionen anser att denna hänvisning avser den rättsordning som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 2950/83 av den 17 oktober 1983 om genomförande av beslut 83/516/EEG om Europeiska socialfondens uppgifter (EGT L 289, s. 1). Genom denna förordning reglerades EFS under programperioden 1984–1988 och däri föreskrevs ett direkt rättsförhållande mellan kommissionen och stödmottagarna. Kommissionen har gjort gällande att frånvaron av ett direkt förhållande innebär att det föreligger en tydlig skillnad mellan denna rättsordning och den ordning som var tillämplig på strukturfonderna, inbegripet ERUF, under programperioden 1985–1988.
35 Kommissionen anser att denna skillnad mellan de ordningar som var tillämpliga under de olika programperioderna innebär att det i förevarande fall således är uteslutet att stödmottagarna har rätt att väcka talan mot ett beslut om reduktion av ett stöd i enlighet med punkterna 46–48 i förstainstansrättens dom av den 6 december 1994 i mål T‑450/93, Lisrestal m.fl. mot kommissionen (REG 1994, s. II‑1177), fastställd av domstolen genom dom av den 24 oktober 1996 i mål C‑32/95 P, kommissionen mot Lisrestal m.fl. (REG 1996, s. I‑5373). Under programperioden 1984–1988 var således i huvudsak kommissionen ansvarig för den direkta förvaltningen. Inom ramen för förordning nr 1787/84, som låg till grund för beslutet om beviljande, hade däremot kommissionen en övervakande roll. Kommissionen är nämligen inte längre inblandad i de åtgärder för återbetalning som medlemsstaterna vidtar, och de eventuella åtgärderna för återbetalning vidtas med stöd av den nationella rätten och utgör inte en automatisk följd av besluten om att vissa utgifter skall uteslutas från gemenskapsfinansiering, vilket förstainstansrätten fastslog i punkterna 47 och 48 i Coillte Teoranta‑beslutet. Bedömningen i domen i det ovannämnda målet Lisrestal m.fl. mot kommissionen är därför inte tillämplig på beslut som antagits på grundval av förordning nr 4253/88 och som avser projekt som finansieras av strukturfonderna.
36 Kommissionen har bemött sökandens argument att Coillte Teoranta‑beslutet inte är tillämpligt på denne eftersom sökanden är ett offentligrättsligt subjekt och inte en enskild person (se nedan punkt 42), genom att göra gällande att argumentet inte är övertygande eftersom förstainstansrätten inte gjorde någon sådan åtskillnad i ovannämnda beslut.
37 I övrigt har inte kommissionen bestridit att förstainstansrätten, i dom av den 9 juli 2003 i mål T‑102/00, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap mot kommissionen (REG 2003, s. II‑2433) (nedan kallad Vlaams Fonds‑domen), fastslog att kommissionens beslut att reducera eller upphäva ett finansiellt stöd som beviljats av FSE kan beröra stödmottagarna direkt och personligen. Kommissionen har emellertid uppgett att det är ett konstaterande som gjorts i förbigående, eftersom förstainstansrätten inte hade att pröva huruvida sökanden var direkt berörd av det beslut som var i fråga i det målet. Den beaktade inte heller praxis i Coillte Teoranta‑beslutet. Kommissionen har tillagt att den rättspraxis som förstainstansrätten hänvisade till i Vlaams Fonds‑domen avsåg en annan programperiod under vilken bestämmelserna avseende strukturfonderna ännu inte var grundade på en decentraliserad förvaltningsordning. Under sådana omständigheter är praxis i Coillte Teoranta‑beslutet av större relevans än den i Vlaams Fonds‑domen vad gäller förhållandena mellan de slutliga stödmottagarna och kommissionen inom ramen för de verksamheter som i dag förvaltas av medlemsstaterna under decentraliserade former.
38 Sökanden har gjort gällande att talan kan tas upp till sakprövning och att bestämmelserna i EG‑fördraget avseende enskildas rätt att väcka talan inte skall tolkas restriktivt. Den har bland annat hänvisat till domstolens dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen (REG 1963, s. 197; svensk specialutgåva, volym 1, s. 181). Det skall även fastslås att samtliga personer som berörs direkt och personligen av den omtvistade rättsakten har talerätt, eftersom de utgör en sådan juridisk person som föreskrivs i ovannämnda bestämmelser. Enligt sökanden gäller detta även då sökanden är ett offentligt organ som uppfyller dessa krav. Den har i detta hänseende hänvisat till förstainstansrättens dom av den 15 juni 1999 i mål T‑288/97, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia mot kommissionen (REG 1999, s. II‑1871).
39 Sökanden har medgett att det omtvistade beslutet inte är riktat till sökanden i formellt hänseende. Sökanden anser sig dock beröras direkt av detta beslut, eftersom det direkt påverkar sökandens rättsliga ställning. Den som det omtvistade beslutet är riktat till, det vill säga Republiken Italien, förfogar nämligen inte över något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller verkställandet av beslutet som endast innebär att de belopp som ERUF betalat ut skall återkrävas. Det är inte nödvändigt att anta ytterligare bestämmelser i detta syfte. Sökanden anser att det följer av gemenskapens fasta rättspraxis att dessa omständigheter är tillräckliga för att enskilda skall anses ha talerätt (domen i det ovannämnda målet Dreyfus mot kommissionen).
40 Sökanden har dessutom betonat att den, genom kvittning, redan har betalat tillbaka de belopp som betalats ut i egenskap av det stöd som upphävts genom det omtvistade beslutet, inklusive dröjsmålsränta.
41 Den omständigheten att det inte förekom något direkt förhållande mellan sökanden och kommissionen saknar betydelse. Det framgick nämligen tydligt redan av beslutet om beviljande att det var uppenbart att sökanden var ERUF‑stödets mottagare. Sökanden har dessutom, till skillnad från vad kommissionen gjort gällande, varit i direkt kontakt med kommissionen flera gånger under den granskning som föregick beslutet om beviljande. Under denna period förekom ingående diskussioner mellan kommissionen och sökanden.
42 I övrigt är inte den rättspraxis som kommissionen åberopat (Coillte Teoranta‑beslutet) tillämpligt på sökanden. Sökanden är nämligen inte en enskild person utan en lokal myndighet, det vill säga en del av den italienska staten.
43 Det skall i detta hänseende erinras om Vlaams Fonds‑domen, där punkt 60 har följande lydelse:
”Enligt … fast rättspraxis är ett beslut av kommissionen som innebär att ett finansiellt stöd som har utbetalats av ESF nedsätts eller upphävs sådant att det kan beröra mottagarna av stödet direkt och personligen och gå dem emot, oaktat den omständigheten att den berörda medlemsstaten är ESF:s enda samtalspartner i det administrativa förfarandet. Det är nämligen mottagarna av stödet som påverkas direkt av de ekonomiska följderna av beslutet om nedsättning eller upphävande, eftersom de är huvudansvariga för återbetalningen av de belopp som utbetalats utan grund (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Lisrestal m.fl. mot kommissionen, punkterna 43–48, och den rättspraxis som omnämnts).”
Förstainstansrättens bedömning
44 Det omtvistade beslutet avseende det stöd som sökanden var mottagare av var riktat till den berörda medlemsstaten, det vill säga Republiken Italien. I artikel 230 fjärde stycket EG föreskrivs att ”[v]arje fysisk eller juridisk person får … väcka talan mot ett beslut som … även om det är riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom”. Det kan i förevarande fall inte ifrågasättas att sökanden berörs personligen av det omtvistade beslutet. Förstainstansrätten skall därför pröva huruvida sökanden berörs direkt av det omtvistade beslutet.
45 Det skall erinras om de två kriterier som skall vara uppfyllda för att en person skall anses vara direkt berörd av ett beslut i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. Dessa kriterier följer av fast rättspraxis.
46 För det första skall den ifrågavarande rättsakten ha en direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. För det andra skall inte rättsakten ge dess mottagare något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller genomförandet, eftersom detta skall ha en rent automatisk karaktär och endast följa av gemenskapslagstiftningen, utan att några mellanliggande regler tillämpas (domarna i de ovannämnda målen Dreyfus mot kommissionen, punkt 43, och DSTV mot kommissionen, punkt 24, samt förstainstansrättens beslut av den 6 juni 2002 i mål T‑105/01, SLIM Sicilia mot kommissionen, REG 2002, s. II‑2697, punkt 45, se även, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 13 maj 1971 i de förenade målen 41/70–44/70, International Fruit Company m.fl. mot kommissionen, REG 1971, s. 411, punkterna 23–29, och av den 6 mars 1979 i mål 92/78, Simmenthal mot kommissionen, REG 1979, s. 777, punkterna 25 och 26). Det andra kriteriet är uppfyllt även när medlemsstatens möjlighet att inte följa den ifrågavarande rättsakten är rent teoretisk, eftersom det inte råder något tvivel om att den är villig att agera på ett sätt som är förenligt med rättsakten (domen i det ovannämnda målet Dreyfus mot kommissionen, punkt 44, se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Piraiki‑Patraiki m.fl. mot kommissionen, punkterna 8–10).
47 Genom att stödet upphävs i dess helhet, innebär det omtvistade beslutet huvudsakligen, såsom anges ovan i punkt 15, att kommissionens skyldighet att betala ut det kvarvarande stödet (9,8 miljoner euro) upphävs och att de förskott som betalats ut till Republiken Italien och som sökanden erhållit skall återbetalas (cirka 39 miljoner euro).
48 Förstainstansrätten finner att det är ofrånkomligt att ett sådant beslut har en direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning och att så är fallet i flera avseenden. Det omtvistade beslutet ger inte heller de italienska myndigheterna något utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom genomförandet av beslutet har en rent automatisk karaktär och endast följer av gemenskapslagstiftningen, utan att några mellanliggande regler skall tillämpas.
49 Det skall inledningsvis erinras om att sökanden, när beslutet om beviljande av stödet hade antagits och meddelats Republiken Italien, kunde förutsätta att den kunde förfoga över hela stödbeloppet (cirka 48,8 miljoner euro), för att genomföra det projekt som utgjorde föremål för stödet och under förutsättning att den iakttog de villkor som beslutet om beviljande var förenat med och de bestämmelser som var tillämpliga på ERUF. Sökanden kunde således på grundval därav planera och budgetera sina kostnader för att genomföra den tredje delen av arbetena avseende dammen i Gibbesi.
50 Dessutom var även de italienska myndigheterna, i likhet med sökanden, bundna av ovannämnda villkor och bestämmelser. De belopp som kommissionen hade betalat ut inom ramen för ifrågavarande stöd skulle ovillkorligen användas för att genomföra den tredje delen av dammen i Gibbesi. De italienska myndigheterna fick inte, enligt vare sig gemenskapsrätten eller den nationella rätten, undandra sökanden dessa belopp eller använda dem för andra syften. Så länge som ovannämnda villkor och bestämmelser iakttogs, kunde de italienska myndigheterna således inte kräva att sökanden skulle återbetala hela eller en del av beloppen.
51 Det skall betonas att sökanden, under perioden 1987–1992, har genomfört den största delen av det projekt som utgör föremål för det upphävda stödet och att dessa arbeten enbart har finansierats med sökandens egna medel och med det gemenskapsstöd som senare upphävts. Detta har sökanden bekräftat vid förhandlingen när den besvarade förstainstansrättens frågor.
52 Det är mot bakgrund av dessa inledande överväganden som förstainstansrätten skall pröva huruvida sökanden berörs direkt av det omtvistade beslutet.
53 Vad gäller förändringen av sökandens rättsliga ställning var det omtvistade beslutets första direkta och omedelbara effekt att sökandens tillgångar påverkades, eftersom beslutet innebar att denne berövades den del av stödet (cirka 9,8 miljoner euro) som kommissionen ännu inte hade betalat ut. Kommissionen kommer inte att betala ut återstoden av stödet, eftersom det har upphävts. De italienska myndigheterna kommer således inte att kunna utge detta belopp till sökanden. Innan det omtvistade beslutet antogs kunde sökanden med säkerhet räkna med detta belopp inom ramen för projektets genomförande. På grund av detta beslut var emellertid sökanden tvungen dels att konstatera att den berövats detta belopp, dels att söka en alternativ finansiering för att kunna uppfylla sina avtalsenliga skyldigheter inom ramen för genomförandet av arbetena avseende den tredje delen av dammen i Gibbesi.
54 Det omtvistade beslutet medför en direkt förändring av sökandens rättsliga ställning vad gäller skyldigheten att återbetala de belopp som betalats ut som förskott (cirka 39 miljoner euro). Det omtvistade beslutet får nämligen till följd att sökandens juridiska status omvandlas direkt från obestridd fordringsägare till, i varje fall potentiell, gäldenär med avseende på dessa belopp. Anledningen till detta är att det inte längre, vare sig enligt gemenskapsrätt eller nationell rätt, är omöjligt för de italienska myndigheterna att återkräva de utbetalade förskotten från sökanden. Det omtvistade beslutets andra direkta och automatiska effekt innebär med andra ord att sökandens rättsliga ställning förändras i förhållande till de nationella myndigheterna.
55 Eftersom det omtvistade beslutet medför en direkt och för den delen väsentlig förändring av sökandens rättsliga ställning, vilket framgår ovan av punkterna 53 och 54, uppfyller det således verkligen det första kriteriet för att anses ha direkt inverkan såsom angetts ovan i punkt 46.
56 Vidare, vad gäller villkoret att det omtvistade beslutet skall vara automatiskt tillämpligt, finner förstainstansrätten att beslutet mekaniskt och av sig självt får den dubbla effekt avseende sökanden som anges ovan i punkterna 53 och 54.
57 Det omtvistade beslutets dubbla effekt följer enbart av gemenskapsbestämmelser, nämligen artikel 211 tredje strecksatsen EG jämförd med artikel 249 fjärde stycket EG. De nationella myndigheterna förfogar i detta hänseende inte över något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller deras skyldighet att genomföra detta beslut.
58 Kommissionens argument att de nationella myndigheterna i teorin kan besluta att sökanden inte skall drabbas av de finansiella följder som det omtvistade beslutet får för sökanden, genom att med statliga medel finansiera såväl återstoden av det stöd som upphävts som återbetalningen av de förskott som sökanden erhållit från gemenskapen eller endast ett av dessa belopp, föranleder inte en annan slutsats i punkterna 56 och 57 ovan.
59 Ett eventuellt nationellt beslut om sådan finansiering innebär inte att kommissionens beslut inte längre är automatiskt tillämpligt. I juridiskt hänseende omfattas inte det nationella beslutet av tillämpningen, inom gemenskapsrätten, av det omtvistade beslutet. Det nationella beslutet får till följd att sökandens situation före antagandet av det omtvistade beslutet återställs, genom att sökandens rättsliga ställning, som ändrades automatiskt genom det omtvistade beslutet, ändras en andra gång. Den andra ändringen av sökandens rättsliga ställning följer endast av det nationella beslutet och inte av genomförandet av det omtvistade beslutet.
60 Det är med andra ord nödvändigt att anta ett nationellt beslut om finansiering för att motverka det omtvistade beslutets automatiska effekt.
61 I detta hänseende skiljer sig omständigheterna i målet på ett väsentligt sätt från de omständigheter som låg till grund för Coillte Teoranta‑beslutet, vilket åberopats av kommissionen (se ovan punkterna 32–34). Genom det beslut som var i fråga i målet Coillte Teoranta avslog nämligen kommissionen en begäran från den berörda medlemsstat som beslutet var riktat till. Begäran avsåg att EUGFJ skulle ersätta belopp som medlemsstaten redan hade betalat ut till stödmottagaren såsom utgifter som berättigar till samfinansiering från gemenskapen. Till skillnad från situationen i förevarande mål, medförde inte det omtvistade beslutet som föranledde Coillte Teoranta‑beslutet ett automatiskt upphävande av ett belopp som stödmottagaren ännu inte hade erhållit. Dessutom skulle mottagaren bli skyldig att återbetala de erhållna förskotten endast såvida ett nationellt beslut fattades till följd av kommissionens omtvistade beslut.
62 Kommissionens argumentation, som anges ovan i punkt 58, utgör således en felaktig tillämpning, eller till och med omvänd tillämpning, av begreppet direkt effekt i den mening som avses i den fasta rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 46. Den omständigheten att de italienska myndigheterna kan finansiera projektet innebär inte i sig att det omtvistade beslutet skall genomföras av den som det är riktat till för att det skall ha en inverkan på sökanden.
63 Det omtvistade beslutet ger inte de italienska myndigheterna något utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom dess genomförande har en rent automatisk karaktär och endast följer av gemenskapslagstiftningen, utan att några mellanliggande regler skall tillämpas, vilket framgår ovan av punkterna 56–62. Det omtvistade beslutet uppfyller således i praktiken det andra kriteriet avseende direkt inverkan som anges ovan i punkt 46.
64 Förstainstansrätten kan i övrigt inte godta kommissionens argument (se ovan punkterna 24–27) att uppdelningen av de rättsliga förhållandena mellan å ena sidan kommissionen och medlemsstaterna och å andra sidan medlemsstaterna och stödmottagarna innebär att sökanden inte kan vara direkt berörd.
65 Det framgår nämligen av fast rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, punkt 9, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, samt förstainstansrättens dom av den 24 mars 1994 i mål T‑3/93, Air France mot kommissionen, REG 1994, s. II‑121, punkt 43, svensk specialutgåva, volym 15, s. II-1, och av den 4 mars 1999 i mål T‑87/96, Assicurazioni Generali och Unicredito mot kommissionen, REG 1999, s. II‑203, punkt 37) att det, för att avgöra huruvida en rättsakt som antagits av en gemenskapsinstitution har direkt inverkan på en enskild i den mening som avses i artikel 230 EG, är nödvändigt att undersöka rättsaktens verkliga karaktär för att, oaktat dess form, bedöma huruvida den har en omedelbar inverkan på den enskildes intressen, genom att väsentligt ändra dennes rättsliga ställning.
66 Det framgår av punkterna 47–63 ovan att det omtvistade beslutet har direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning.
67 För övrigt har det, såsom sökanden med fog har påpekat, förekommit direkta kontakter mellan sökanden och kommissionen, exempelvis under det förberedande förfarandet för beviljandet av stödet eller då skrivelsen av den 26 september 2001 skickades direkt till sökanden (se ovan punkt 10). Förstainstansrätten konstaterar att sådana direkta kontakter har fortsatt efter det att det omtvistade beslutet fattades, såsom framgår av kommissionens två skrivelser som är adresserade direkt till sökanden och som fogats till handlingarna i målet (se ovan punkt 18). I den första av dessa skrivelser, av den 4 augusti 2003, anmodade kommissionen sökanden att betala ett belopp på 39 miljoner euro jämte dröjsmålsränta såsom återbetalning av de förskott som betalats ut inom ramen för projektet i fråga. I den andra skrivelsen av den 24 oktober 2003 meddelade kommissionen sökanden att den hade kvittat kommissionens olika fordringar och skulder avseende projekt som rörde sökanden, däribland projektet avseende den tredje delen av dammen i Gibbesi. Förstainstansrätten kan under dessa omständigheter inte godta kommissionens formella synsätt.
68 Eftersom de två kriterier som angetts ovan i punkt 46 är uppfyllda, skall invändningen om rättegångshinder ogillas.
2. Prövning i sak
69 Sökanden har till stöd för sin talan anfört två grunder. Den första grunden avser ett åsidosättande av artikel 24 i förordning nr 4253/88 och den andra grunden avser en uppenbart oriktig bedömning vid tillämpningen av samma bestämmelse.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 24 i förordning nr 4253/88
70 Sökanden har anfört tre argument till stöd för sin första grund. För det första föreskrivs i artikel 24 i förordning nr 4253/88 inte någon möjlighet att upphäva ett stöd. Vidare innebär inte den omständigheten att en anläggning inte kan tas i bruk och att den inte kan användas för sitt ändamål att det är motiverat att upphäva det ifrågavarande stödet i enlighet med artikel 24 i förordning nr 4253/88 och beslutet om beviljande. Slutligen är villkoren för att behålla det ifrågavarande stödet uppfyllda med beaktande av artikel 24 i förordning nr 4253/88.
Det första argumentet till stöd för den första grunden
– Parternas argument
71 Sökanden har erinrat om att kommissionen, genom det omtvistade beslutet, har upphävt stödet i dess helhet. I artikel 24 i förordning nr 4253/88 anges upphävande av stöd emellertid endast i rubriken, men inte i artikelns övriga innehåll. Såsom kommissionen medgett, föreskrivs i artikel 24.2 endast att det är möjligt att, under vissa särskilda omständigheter, reducera eller suspendera stödet. Endast i artikel 2 i beslutet om beviljande föreskrivs en möjlighet att upphäva ifrågavarande stöd, men under omständigheter som inte angetts uttryckligen i det omtvistade beslutet. Under sådana omständigheter saknar det omtvistade beslutet rättslig grund, i den del det är grundat på en extensiv tolkning av artikel 24 i förordning nr 4253/88, trots att upphävandet av stödet, som är en form av sanktionsåtgärd, tvärtom innebär att denna bestämmelse skall tolkas restriktivt.
72 Kommissionen har svarat att en bestämmelse, när det föreligger en skillnad mellan dess innehåll och dess rubrik, skall tolkas så, att bestämmelsen i sin helhet får en ändamålsenlig verkan. Det följer dessutom av en systematisk tolkning av artikel 24 och särskilt av artikel 24.1 att det är möjligt att upphäva ett stöd i dess helhet, vilket innebär att hänvisningen till artikel 2 i beslutet om beviljande inte var nödvändig. Vidare kan bedrägeri uppmuntras om kommissionen endast skall anses behörig att reducera stödbeloppet i förhållande till de överträdelser som förekommit, eftersom då endast de belopp som erhållits utan grund skall återbetalas.
– Förstainstansrättens bedömning
73 Det är inte förfarandereglerna utan de materiella reglerna som är tillämpliga på de villkor som skall vara uppfyllda för att ett stöd skall kunna upphävas (förstainstansrättens dom av den 28 januari 2004 i mål T‑180/01, REG 2004, s. II‑0000, punkterna 36 och 37). Dessa omständigheter regleras således i princip av de bestämmelser som är tillämpliga vid beviljandet av stödet. Såsom förstainstansrätten erinrade om i den ovannämnda domen utgör upphävandet av ett gemenskapsstöd på grund av oegentligheter som stödmottagaren har kritiserats för en sanktionsåtgärd, då det inte endast avser återkrav av belopp som har utbetalats utan grund till följd av dessa oegentligheter. Upphävandet kan således endast godtas såvida det är motiverat med hänsyn till såväl de bestämmelser som var tillämpliga vid beviljandet av stödet som de bestämmelser som var i kraft vid beslutet om upphävande av stödet.
74 Under dessa omständigheter är det bestämmelserna i förordning nr 1787/84, som var i kraft vid antagandet av beslutet om beviljande, och i förordning nr 4253/88, i den lydelse som var tillämplig vid antagandet av det omtvistade beslutet, det vill säga i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93, som är relevanta med avseende på upphävande av stöd.
75 Artikel 32.1 i förordning nr 1787/84 innehöll föreskrifter om reduktion eller upphävande av stöd. I artikel 24 i förordning nr 4253/88, i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93, omnämns upphävande av stöd i rubriken och, indirekt, i punkt 1, som behandlar fallet då ett stöd, eller en del av ett stöd, inte är berättigat.
76 Vad gäller lydelsen av artikel 24.2 i ovannämnda förordning, enligt vilken upphävande av stöd inte föreskrivs uttryckligen, skall endast anges att det framgår av fast rättspraxis (förstainstansrättens dom av den 12 oktober 1999 i mål T‑216/96, Conserve Italia mot kommissionen, REG 1999, s. II‑3139, punkt 92 , av den 14 juni 2001 i mål T‑143/99, Hortiplant mot kommissionen, REG 2001, s. II‑1665, punkt 40, av den 26 september 2002 i mål T‑199/99, Sgaravatti Mediterranea mot kommissionen, REG 2002, s. II‑3731, punkterna 130 och 131, och av den 11 mars 2003 i mål T‑186/00, Conserve Italia mot kommissionen, REG 2003, s. II‑719, punkterna 74 och 78) att kommissionen kan upphäva ett stöd på grundval av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88.
77 Under dessa omständigheter kan inte förstainstansrätten godta det första argument som anförts till stöd för den första grunden.
Det andra argumentet till stöd för den första grunden
– Parternas argument
78 Sökanden har gjort gällande att kommissionens krav på att anläggningen skall kunna tas i bruk och kunna användas för sitt ändamål varken anges i beslutet om beviljande eller i artikel 24 i förordning nr 4253/88. Kommissionen framförde detta krav först vid inlämnandet av begäran om slutlig betalning. Detta sent tillkomna krav skall därför anses sakna rättslig grund, särskilt som sökanden redan den 17 januari 2000 åtog sig att säkerställa att den anläggning som samfinansierats av ERUF skulle kunna tas i bruk inom en snar framtid.
79 Kommissionen har inledningsvis svarat att sökanden inte har bestridit den omständigheten att dammen varken kunde tas i bruk eller användas för sitt ändamål vid tiden för det omtvistade beslutet. Den har därefter i huvudsak erinrat om att kravet att finansierade anläggningar skall kunna tas i bruk alltid har varit och förblir grundläggande inom ordningen för strukturfonderna, bland annat av skäl som är knutna till effektiviteten hos den ekonomiska och sociala sammanhållningspolitiken som föreskrivs i fördraget, där programplaneringen utgör en central del. En god finansiell förvaltning av strukturfonderna innebär dessutom att kommissionen och medlemsstaterna skall säkerställa att programmeringen följs och kunna upphäva stöd till projekt som inte kan tas i bruk.
– Förstainstansrättens bedömning
80 Såsom kommissionen har erinrat om vid förhandlingen skall ett beslut om beviljande av ett gemenskapsstöd tolkas med beaktande av motsvarande ansökan om stöd (se analogt, förstainstansrättens dom av den 14 juli 1997 i mål T-81/95, Interhotel mot kommissionen, REG 1997, s. II‑1265, point 42). Det framgår dock av handlingarna i målet, särskilt av Republiken Italiens ansökan om stöd som avses ovan i punkt 3 och som ligger till grund för beslutet om beviljande, att det i ansökan angavs att den tredje delen av arbetena avseende dammen i Gibbesi skulle medföra att anläggningen kunde tas i bruk.
81 Såsom kommissionen med fog erinrat om i sina skrivelser föreskrivs dessutom i artikel 18.1 i förordning nr 1787/84, vilken ligger till grund för beslutet om beviljande, att ”finansiering av investeringar i infrastruktur skall avse infrastruktur som bidrar till utvecklingen av den region eller det område där den är belägen …”.
82 För att säkerställa att systemet med gemenskapens strukturfonder och deras finansiella förvaltning fungerar väl skall genomförandet av samtliga projekt som samfinansierats inom denna ram syfta till att projektet skall kunna tas i bruk. Detta krav ligger nämligen bakom beslutet om beviljande av gemenskapsfinansiering.
83 Det är emellertid obestritt att dammen varken kunde tas i bruk eller kunde användas för sitt ändamål vid tidpunkten för antagandet av det omtvistade beslutet. Under sådana omständigheter är det uppenbart oförenligt med ovannämnda bestämmelse att låta mottagaren av ifrågavarande stöd behålla det gemenskapsstöd som beviljats i syfte att uppföra anläggningen, trots att denna anläggning inte är användbar. Ett sådant tillvägagångssätt skulle inte heller vara förenligt med målet avseende en god förvaltning av gemenskapens strukturfonder.
84 Under dessa omständigheter kan inte förstainstansrätten godta det andra argument som anförts till stöd för den första grunden.
Det tredje argumentet till stöd för den första grunden
– Parternas argument
85 Sökanden har gjort gällande att villkoren för att bibehålla det ifrågavarande stödet är uppfyllda med beaktande av artikel 24 i förordning nr 4253/88, eftersom anläggningens karaktär och villkoren för genomförandet av den stödberättigade verksamheten är oförändrade och förändringen av syftet med anläggningen dessutom utgjort föremål för en ansökan om kommissionens godkännande.
86 Sökanden anser att förändringen av syftet med eller ändamålet för anläggningen inte utgör en omständighet som innebär att det finansiella stödet skall reduceras eller suspenderas enligt artikel 24.1 i förordning nr 4253/88, även om kommissionen har beaktat förändringen i det omtvistade beslutet.
87 Vidare har sökanden betonat att det i bilagan till själva beslutet om beviljande förekommer en beskrivning av anläggningen utan att dess syfte anges.
88 Sökanden anser att den omständigheten att dammens vatten hädanefter endast kommer att användas för bevattning och inte även för kylning av industrianläggningar inte innebär en förändring av den ifrågavarande anläggningens karaktär, nämligen att utgöra en vattenreservoar av allmänintresse. Sökanden har anfört att dammens vatten alltid varit avsett för bevattning av cirka 1 000 hektar mark, vilket inte har bestridits av kommissionen. Det är den omständigheten att det industriområde som enligt planerna från år 1986 skulle ha genomförts i Licata inte tagits i bruk som gjort att ändamålet avseende bevattning blivit dominerande. Denna omständighet har meddelats kommissionen, varvid det även preciserats att anläggningen bibehöll sin socioekonomiska funktion inom ramen för den regionala utvecklingen. Det skall beaktas att dammen, som är belägen i ett område där det råder en påtaglig brist på vatten såväl för privat bruk som inom jordbruket och industrin, tack vare vattnets kvalité skulle kunna tillgodose flera behov, inbegripet dricksvattenbehovet, och ingå i allmänna och mer omfattande åtgärder avseende vatten som samfinansieras av ERUF. Sökanden har tillagt att det har beställts en undersökning avseende vattnets användningsområden och en utvärdering av den ifrågavarande dammen.
89 Sökanden har likaså gjort gällande att förändringen av anläggningens användningsområde inte kan påverka villkoren för att genomföra verksamheten, eftersom villkoren rör anläggningens funktion och inte dess ändamål.
90 Sökanden anser att det omtvistade beslutet dessutom är felaktigt i den del det inte beaktas att de italienska myndigheterna har underrättat kommissionen om den ifrågavarande förändringen av anläggningens ändamål, vilket framgår av handlingarna i målet.
91 Kommissionen har erinrat om att artikel 24 i förordning nr 4253/88 kan åberopas vid en överträdelse och särskilt vid en väsentlig förändring som påverkar villkoren för att genomföra den berörda åtgärden.
92 Kommissionen har anfört att den har konstaterat en överträdelse som består i en väsentlig förändring av anläggningens syften och ändamål i jämförelse med vad som angetts i beslutet om beviljande, utan att det dessförinnan ansökts om kommissionens godkännande.
93 Kommissionen har därefter erinrat om att beslutet om beviljande har antagits på grundval av förordning nr 1787/84. Artikel 22.3 i denna förordning, där det föreskrivs att en anläggning som medfinansieras av gemenskapsfonderna skall beskrivas, skulle vara överflödig om en sådan beskrivning endast var vägledande. Detsamma gäller artikel 28.1 b i samma förordning, vari föreskrivs att begäran om slutlig utbetalning skall innefatta en fastställelse av att investeringen är förenlig med det ursprungliga projektet.
94 Det framgår dock av den ansökan om stöd från ERUF som de italienska myndigheterna inlämnat till kommissionen i enlighet med artikel 22.3 i förordning nr 1787/84 att beskrivningen av dammen och dess ändamål utgjorde en del av ansökan. Kommissionen har tillagt att stödet beviljades med särskilt beaktande av anläggningens varaktighet, tekniska egenskaper och syften, såsom dessa omständigheter angavs i ansökan. Enligt kommissionen angavs bevattningen av cirka 1 000 hektar jordbruksmark som ett underordnat syfte.
95 Ändringen av projektets ändamål efter det att finansieringen erhållits är under dessa omständigheter oförenlig med principen om en sammanhängande och samverkande regional utveckling som ligger till grund för principen om programplanering. Det ifrågavarande stödet har beviljats under förutsättning att det vatten som samlas i dammen i första hand skulle användas för att förse ett framtida industriområde med vatten.
96 Härav följer att en förändring avseende ändamålet med dammens vatten motiverar att stödet upphävs i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88.
97 Kommissionen har i övrigt uppgett att sökandens argument (se ovan punkt 90) att kommissionen i det omtvistade beslutet inte har beaktat att de italienska myndigheterna har underrättat kommissionen om den ifrågavarande ändringen av anläggningens ändamål saknar grund. Kommissionen har nämligen aldrig godkänt ändringen av anläggningens ändamål, som dessutom meddelats mycket sent, nämligen den 29 mars 2001. För övrigt har sökanden inte ens ansökt om kommissionens godkännande av ändringen. Kommissionen har gjort gällande att ett meddelande av sådana uppgifter avseende en ändring av en anläggnings ändamål inte motsvarar en ansökan om godkännande. Tvärtom medförde de uppgifter som kommissionen meddelades den 29 mars 2001 att den i september 2001 inledde förfarandet för att upphäva stödet. Sökandens bekräftelse av dessa uppgifter den 29 november 2001 ledde till att det omtvistade beslutet antogs den 11 december 2002.
98 Sökandens argument är dessutom grundat på en felaktig tolkning av artikel 24 i förordning nr 4253/88, som innebär att kommissionen inte kan vare sig reducera eller upphäva ett stöd endast därför att de nationella myndigheterna har ansökt om godkännande. Kommissionens finansiella intressen är emellertid i fara om den inte kan reducera eller upphäva ett stöd endast av den anledningen att den har underrättats om förändringen av projektet. En sådan tolkning innebär att själva godkännandet av förändringen blir överflödig.
– Förstainstansrättens bedömning
99 Såsom kommissionen med fog har erinrat om anges anläggningens syfte i Republiken Italiens ansökan om stöd från ERUF.
100 Kommissionen har dessutom på goda grunder anfört att det inte är tillräckligt att den underrättas om ändringar avseende ändamålet med en anläggning som samfinansieras av ERUF, utan att dessa ändringar även skall godkännas av kommissionen. Förstainstansrätten har nämligen redan fastställt att kommissionen kan upphäva stöd när det förekommit oegentligheter, i synnerhet när projektet har ändrats i väsentlig utsträckning så att projektets beskaffenhet eller villkoren för genomförandet har påverkats, utan att kommissionen först har lämnat sitt godkännande (domen av den 12 oktober 1999 i det ovannämnda målet Conserve Italia mot kommissionen, punkt 92).
101 Det framgår dock av handlingarna i målet att sökanden, sent omsider, endast underrättat kommissionen om ändringen av ändamålet med det vatten som samlas upp i den ifrågavarande anläggningen. Det är uppenbart att dessa uppgifter inte utgjorde en ansökan om godkännande.
102 Beslutet om beviljande och motsvarande ansökan om finansiering skall läsas tillsammans, vilket det erinras om ovan i punkt 81. Vidare har anläggningens ändamål ändrats i väsentlig omfattning utan att kommissionen först har lämnat sitt godkännande, eftersom det huvudsakliga syftet – att förse ett område i Licata med vatten – inte är tillgodosett. Förstainstansrätten fastslår därför att det är motiverat att upphäva stödet med stöd av artikel 24 i förordning nr 4253/88.
103 Under dessa omständigheter kan inte förstainstansrätten godta det tredje argument som anförts till stöd för den första grunden, vilket innebär att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden: En uppenbart oriktig bedömning vid tillämpningen av artikel 24 i förordning nr 4253/88
Parternas argument
104 Sökanden har gjort gällande att den bedömning som är avgörande för kommissionen är felaktig, nämligen att arbetena ännu inte har avslutats och att det inte är möjligt att fastställa ett datum, inte ens ett ungefärligt sådant, då dammen kommer att kunna tas i bruk och användas för sitt ändamål.
105 Den har gjort gällande att det tvärtom framgår av de handlingar som inlämnats till kommissionen, och särskilt av intyget om att arbetena avslutats, att arbetena hade avslutats den 4 november 1992, genom att hela dammen hade färdigställts. Den har tillagt att denna omständighet har medgetts i punkt 6 i det omtvistade beslutet.
106 Sökanden har även gjort gällande att de sista arbetena, som enligt det omtvistade beslutet ännu inte är färdigställda, endast är av underordnad betydelse. De innebär inte att dammen inte skall anses vara färdigställd i praktiken. Detta bekräftas genom intyget om att arbetena avslutats.
107 Sökanden har dessutom betonat att de ännu inte färdigställda ”tillfälliga magasinen” inte omnämns i ovannämnda intyg, i motsats till vad som uppges i punkt 6 i det omtvistade beslutet.
108 Sökanden har tillagt att Servizio nazionale dighe (italiensk myndighet för dammar), efter det att arbetena avslutats, endast har begärt en ytbeläggning på dammens vänstra sida.
109 Sökanden anser därför att arbetena med att bygga en damm i Gibbesi avslutades i november 1992 och att de ovannämnda åtgärder som krävdes av Servizio nazionale dighe var av liten betydelse i förhållande till dammens huvudsakliga funktion, som i första hand förblir att utgöra ett vattenmagasin. Denna myndighet har i övrigt, på grundval av kontroller av installationernas funktion var sjätte månad som bekräftades av intyg om effektiviteten, hela tiden ansett att dammen var färdigställd.
110 Kommissionen har bestridit att arbetena avslutades år 1992 och att de åtgärder som skulle vidtas för att kunna ta dammen i bruk var av underordnad betydelse.
111 Kommissionen har till stöd för sitt påstående hänvisat till de italienska myndigheternas skrivelse till kommissionen av den 23 maj 2000, till vilken det hade bifogats ett intyg om att arbetena hade avslutats. Av intyget framgår att de tillfälliga magasinen inte hade byggts och att akvedukten inte var färdigställd. Kommissionen har tillagt att den, genom skrivelse av den 19 december 2000, hade begärt in ytterligare uppgifter från de italienska myndigheterna, särskilt avseende färdigställandet och ett faktiskt eller planerat datum då dammen skulle komma att tas i bruk. Genom skrivelse av den 21 februari 2001 meddelade sökanden en tidsplan enligt vilken arbetena skulle vara avslutade före den 2 februari 2003.
112 Kommissionen har tillagt att ifrågavarande arbeten inte endast omfattar byggandet av själva dammanläggningen, utan även omledningen av floden Gibbesi, kanal för återflöde, akvedukt och andra anläggningar. Dessutom klargjorde de italienska myndigheterna, i sin ansökan om stöd, anläggningens syfte, som bestod i att bidra till den berörda regionens industriella utveckling. Härav framgår att anläggningens samtliga delar skulle vara färdigställda och i bruk för att målsättningarna skulle vara uppfyllda. Under dessa omständigheter saknar den skillnad som sökanden gör mellan huvudsakliga och underordnade arbeten mening.
113 Vid sådana förhållanden kunde kommissionen endast konstatera att de arbeten som skulle finansieras genom det ifrågavarande stödet inte var avslutade vid tiden för antagandet av det omtvistade beslutet.
Förstainstansrättens bedömning
114 Inledningsvis anges i punkt 6 i det omtvistade beslutet endast att själva dammanläggningen var färdigställd, men inte dammen i sin helhet.
115 Det framgår dessutom av handlingarna i målet, och särskilt av det intyg om att arbetena avslutats som bifogats de italienska myndigheternas skrivelse till kommissionen av den 23 maj 2000, att kommissionen med fog betonat att de tillfälliga magasinen inte hade genomförts och att akvedukten inte var färdigställd, trots att dessa arbeten utgjorde en del av ifrågavarande projekt.
116 Under dessa omständigheter fastslår förstainstansrätten att de arbeten som utgjorde föremål för förevarande stöd från ERUF inte var färdigställda vid antagandet av det omtvistade beslutet.
117 Talan kan således inte vinna bifall på den andra grunden.
118 Mot bakgrund av vad som ovan anförts skall talan ogillas.
Rättegångskostnader
119 Enligt artikel 87.2 i förstainstansrättens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förstainstansrätten kan emellertid enligt artikel 87.3 första stycket i rättegångsreglerna, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, besluta att kostnaderna skall delas. I artikel 87.3 andra stycket i rättegångsreglerna föreskrivs att förstainstansrätten, om den finner att den vinnande parten i onödan eller mot bättre vetande vållat motparten kostnader, kan förplikta honom att ersätta dessa.
120 I förevarande fall har kommissionen tappat målet i den del som avser upptagandet till sakprövning. En del av sökandens kostnader för inlämnandet av ansökan har dessutom orsakats av det omtvistade beslutets oklara lydelse (se ovan punkt 21). Förstainstansrätten finner således att det är skäligt att kommissionen bär hälften av sin rättegångskostnad. Sökanden skall därför bära sin rättegångskostnad och ersätta hälften av kommissionens rättegångskostnad.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1) Invändningen om rättegångshinder ogillas.
2) Talan ogillas.
3) Sökanden skall bära sin rättegångskostnad och ersätta hälften av kommissionens rättegångskostnad. Kommissionen skall bära hälften av sin rättegångskostnad.
Vesterdorf
Cooke
García-Valdecasas
Labucka
Trstenjak
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 18 oktober 2005.
E. Coulon
B. Vesterdorf
Justitiesekreterare Ordförande
* Rättegångsspråk: italienska.
Top