FRANTZEN et AUTRES contre le LUXEMBOURG

QUATRIÈME SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 43628/98
présentée par Charles FRANTZEN et autres
contre le Luxembourg

La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 8 janvier 2002 en une chambre composée de

SirNicolas Bratza, président,
MM.M. Pellonpää
J. Makarczyk,
MmeV. Strážnická,
MM.M. Fischbach,
J. Casadevall,
R. Maruste, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 11 juin 1998 et enregistrée le 28 septembre 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu la décision partielle rendue le 6 juillet 2000,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants (voir annexe) sont des ressortissants luxembourgeois, nés respectivement en 1933, 1952 et 1943 et résidant à Hellange et Frisange. Ils sont représentés devant la Cour par  Me Elvinger, avocat à Luxembourg.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le 31 juillet 1995, le législateur luxembourgeois modifia la loi du 16 août 1967 « ayant pour objet la création d’une grande voirie de communication et d’un fonds de routes » pour y inscrire, en termes généraux, le projet de construction d’une autoroute de liaison du réseau autoroutier luxembourgeois au réseau autoroutier allemand de la Sarre. Cette même loi renvoya pour les détails à un règlement grand-ducal à adopter.

Le tracé exact de l’autoroute en question ainsi que la liste des propriétaires à exproprier furent déterminés par le règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 « portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et des listes des propriétaires de ces parcelles en vue de la construction de la section II Hellange-Mondorf-les-Bains de la liaison avec la Sarre ». Ce tracé devait passer à proximité de la maison d’habitation des cinq requérants (environ 200 mètres).

Le 21 février 1997, les requérants déposèrent un recours en annulation du règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 devant le Tribunal administratif, au motif que le règlement en question est illégal pour ne pas avoir été précédé d’une évaluation des incidences sur l’environnement et d’une consultation du public en conformité avec la directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 « concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement ».

Arguant des incertitudes quant à la nature exacte de l’acte attaqué, les requérants déposèrent simultanément, à titre subsidiaire, un recours en annulation contre le même règlement devant la Cour administrative.

Par jugement du 25 juin 1997, le Tribunal administratif se déclara incompétent pour connaître du recours en annulation, au motif que ce dernier n’était pas dirigé contre une décision administrative à portée individuelle. Il précisa que le législateur avait introduit dans la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif un article 7 qui confère à la Cour administrative le pouvoir d’annuler les « actes administratifs à caractère réglementaire ». Or, les décisions administratives prises en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique feraient partie de cette catégorie d’actes.

Le 10 juillet 1997, les requérants introduisirent une requête en effet suspensif devant la Cour administrative, afin de voir surseoir à l’exécution du règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 en attendant une décision quant au recours en annulation. En date du 23 juillet 1997, la Cour administrative déclara ce recours irrecevable.

Le 31 juillet 1997, les requérants interjetèrent appel contre le jugement du Tribunal administratif du 25 juin 1997.

Par arrêt du 11 décembre 1997, la Cour administrative se prononça à la fois sur l’appel interjeté contre le jugement du Tribunal administratif et sur le recours en annulation dirigé, à titre subsidiaire, contre le règlement grand‑ducal du 21 novembre 1996 en date du 21 février 1997. Elle rejeta l’appel, en décidant que le Tribunal administratif s’est à juste titre déclaré incompétent, au motif que l’acte attaqué rentre dans la catégorie des actes réglementaires et ne constitue pas de décision administrative au sens de l’article 2 de la loi du 7 novembre 1996. Quant au recours direct en annulation, elle décida que le règlement grand-ducal est antérieur à l’entrée en vigueur, le 1er janvier 1997, de la loi du 7 novembre 1996 qui crée le recours direct contre les actes à caractère réglementaire. Dans la mesure où la législation antérieure au 1er janvier 1997 ne connaissait pas un recours direct en annulation contre des actes réglementaires, le recours déposé le 21 février 1997 serait dès lors irrecevable.

A défaut d’accord trouvé avec certaines des personnes figurant sur la liste des propriétaires à exproprier, l’Etat assigna celles-ci les 10 et 11 février 1998 devant les juges civils en vue de les voir exproprier de leurs terrains. Par jugement du 15 juillet 1998, le tribunal d’arrondissement décida que la conformité de la décision de réaliser la construction d’une autoroute et de l’approbation des plans des parcelles à la directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 est une condition de la régularité de la procédure d’expropriation que le tribunal est appelé à vérifier.  Il précisa que la vérification de la conformité à la directive amène à examiner si l’étude de l’impact a été réalisée et si la consultation du public a été effectuée conformément aux prescriptions de la directive et soumit en conséquence des questions préjudicielles à la Cour de justice des Communautés européennes à ce sujet. Cette dernière rendit son arrêt en date du 19 septembre 2000. Elle indiqua que, lorsqu’une juridiction nationale est appelée à vérifier la légalité d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, dans le cadre de la réalisation d’une autoroute, de biens immobiliers appartenant à un particulier, elle peut contrôler si le législateur national est resté dans les limites de la marge d’appréciation tracées par la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985. Elle détermina ensuite la portée de l’article 1er paragraphe 5 de la directive, qui prévoit que cette dernière ne s’applique pas si les objectifs poursuivis par la directive, y compris l’objectif de la mise à disposition d’informations,  sont atteints à travers la procédure législative. A ce sujet, elle précisa d’abord que les notions d’acte législatif national spécifique et de projet, visées à cet article, doivent faire l’objet d’une interprétation autonome. Elle indiqua ensuite que constitue un acte législatif spécifique au sens de l’article 1er paragraphe 5 une norme adoptée par un Parlement après débats parlementaires publics, lorsque la procédure législative a permis d’atteindre les objectifs poursuivis par la directive 85/337, y compris l’objectif de la mise à disposition d’informations, et que les informations dont ce Parlement disposait, au moment d’adopter le projet en détail,  étaient équivalentes à celles qui auraient dû être soumises à l’autorité compétente dans le cadre de la procédure ordinaire d’autorisation de projet.

Le 23 février 2001, l’Etat déclara se désister de l’instance introduite devant les juges civils contre les propriétaires les 10 et 11 février 1998. Par jugement du 14 mai 2001, le tribunal d’arrondissement donna acte à l’Etat de ce désistement.

Les parties expliquent que, conscient du fait que le règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 n’a pas été pris en conformité avec les exigences du droit communautaire, le ministère des travaux publics reprit, dès le mois d’août 2000, ab initio la procédure légale et réglementaire d’autorisation du projet de liaison avec la Sarre. Ainsi, par courrier du 14 février 2000, la ministre des travaux publics en informa l’avocat des opposants au tracé de l’autoroute, en s’exprimant comme suit : « Le Gouvernement entend (...) prendre des mesures afin de veiller à ce que la construction de l’autoroute de la Sarre se fasse dans des conditions de régularité qui ne puissent plus être contestées quel que soit le contenu de l’arrêt que rendra la Cour de justice. Aussi puis-je vous annoncer qu’une nouvelle consultation du public aura lieu, conformément à l’article 6 de la directive, au cours des tout prochains mois. Vos mandants seront avertis, comme tous les autres membres du public, par les autorités communales concernées. »

Les 4 août et 5 septembre 2000, la ministre saisit les communes concernées, en exécution de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985, afin qu’elles procèdent à l’affichage et à la publication du projet de construction en vue de la consultation du public.

Entre les 13 septembre et 13 novembre 2000, les différentes communes rendirent des avis concernant la construction de l’autoroute en question.

Les parties n’ont pas fourni d’autres renseignements sur le développement de cette procédure.

B.  Le droit interne pertinent

1.A l’heure actuelle, le droit luxembourgeois prévoit à la fois un recours contre les décisions administratives et contre les  actes à caractère réglementaire.

La loi du 7 novembre 1996 portant organisation de l’ordre administratif, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, dispose en effet que :

Article 2

« Le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements. »

Article 7

« La Cour administrative statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent. »

2.Au moment de l’adoption du règlement grand-ducal du 21 novembre 1996, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours n’était prévu qu’à l’encontre des seules décisions administratives. La loi du 8 février 1961 portant organisation du Conseil d’Etat ne prévoyait en effet  aucun recours contre les actes à caractère réglementaire.

Article 31

« Le Comité du Contentieux statue [...] sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés contre toutes les décisions administratives et toutes les décisions des juridictions administratives, à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements. »

GRIEFS

Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, les requérants se plaignent que la conformité à la loi de l’atteinte portée à leur droit de jouir pleinement et paisiblement de leur propriété n’a pas pu être examinée. Ils allèguent l’absence de l’accès à un tribunal, dans la mesure où ni le tribunal ni la cour administrative n’ont examiné leurs recours contre le règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 fixant le tracé de l’autoroute de liaison avec la Sarre.

EN DROIT

Les requérants allèguent, au titre des articles 6 § 1 et 13, une absence de recours effectif et d’accès à un tribunal, dans la mesure où les juridictions administratives ont déclaré irrecevable leurs recours à l’encontre de la décision gouvernementale quant au tracé de l’autoroute de liaison avec la Sarre qui entraîne, selon eux, des répercussions sur leur droit de jouir pleinement et paisiblement de leur propriété. Ainsi, ils arguent que, du fait qu’ils habitent à proximité du tracé de l’autoroute, ils subissent d’une part l’impact négatif de ce tracé sur leur cadre de vie et d’autre part l’effet dévalorisant de la route sur la valeur de leurs terrains.

Le Gouvernement expose que les requérants bénéficieront à l’avenir d’un droit de recours. En effet, le ministère des travaux publics reprit ab initio la procédure légale et réglementaire d’autorisation du projet de liaison avec la Sarre, cette procédure se situant à une date postérieure à l’entrée en fonction des nouvelles juridictions administratives. Ainsi, la première étape de la procédure consista en la consultation du public dans les communes concernées. Suivront ensuite le vote d’une loi autorisant le Gouvernement à faire procéder à la réalisation de l’autoroute, ainsi que l’adoption d’un nouveau règlement grand-ducal portant fixation du tracé de la route.

Les requérants répliquent en premier lieu que l’un des requérants, M. Belardi, a vendu sa maison et qu’il n’a ainsi plus l’intérêt requis pour agir, dans le futur, à l’encontre d’un nouveau règlement grand-ducal.

Ils exposent ensuite qu’il n’est pas certain qu’un nouveau règlement grand-ducal sera adopté et qu’il se peut ainsi qu’ils seront définitivement privés de toute possibilité de recours concernant le projet de construction de l’autoroute.

Finalement, ils arguent que, malgré les procédures en cours, le Gouvernement n’envisagea pas de suspendre les travaux de construction de l’autoroute.

La Cour rappelle qu’il lui faut d’abord rechercher s’il y avait « contestation » sur un « droit » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Il doit s’agir d’une contestation réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice ; enfin, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit (voir, entre autres, les arrêts Skärby c. Suède du 28 juin 1990, série A n° 180-B, p. 36, § 27, et Kraska c. Suisse du 19 avril 1993, série A n° 254-B, p. 48, § 24).

En l’espèce, la Cour constate que les requérants ne font que formuler des hypothèses sans établir avec précision en quoi consisteront effectivement les répercussions du tracé de l’autoroute. Il ne saurait cependant être dénié que leur demande a directement trait à leur droit de jouir pleinement et paisiblement de leur terrain en tant que propriétaires. Or, les limitations du droit de propriété revêtent manifestement un « caractère civil » au sens de l’article 6 § 1 (voir, entre autres, les arrêts Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, série A n° 159, p. 19, § 43, et Oerlemans c. Pays-Bas du 27 novembre 1991, série A n° 219, pp. 20-21, § 48). L’objet de la contestation des intéressés consistait dans l’annulation des décisions concernant le tracé de l’autoroute et dans la préservation de leur droit de jouir pleinement et paisiblement de leur propriété. Compte tenu du lien étroit existant entre la procédure engagée par les requérants et les répercussions de l’issue de ladite procédure sur l’exercice de leur droit de propriété, la Cour conclut qu’il y avait « contestation » sur un « droit » revêtant un caractère « civil ».

Quant à la prétendue absence d’accès à un tribunal, la Cour note que les requérants se plaignent du fait que les juridictions administratives n’ont pas examiné le recours à l’encontre du règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 porté devant eux.

La Cour se doit cependant de constater que le règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 ne saurait plus être appliqué du fait que la procédure d’autorisation du projet de liaison avec la Sarre fut reprise ab initio par l’actuelle ministre des travaux publics. Dans ces circonstances, les propriétaires des maisons situées à proximité de l’autoroute ne sauraient valablement se prétendre victimes d’absence d’accès à un tribunal concernant le recours contre un règlement grand-ducal qui n’a plus de raison d’être.

Elle note en outre que si, comme le prétend le Gouvernement, un nouveau règlement grand-ducal devait être adopté dans le futur, il sera alors possible d’introduire un recours devant les juridictions administratives, pareil acte à caractère réglementaire intervenant postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996.

Dans la mesure où les requérants arguent qu’il n’y a pas de certitude qu’un nouveau règlement grand-ducal sera adopté contre lequel ils pourraient introduire un recours devant les nouvelles juridictions administratives, la Cour rappelle que ce n’est que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles que le risque d’une violation future peut conférer à un requérant la qualité de victime d’une violation de la Convention (Noël Narvii Tauira et 18 autres c. France (déc.), n° 28204/95, 4.12.95, D.R. 83, p. 112). En l’espèce, les autorités nationales seront, en tout état de cause, amenées à prendre les dispositions légales requises pour régulariser la situation. La Cour constate que les requérants restent en défaut de produire des indices raisonnables et convaincants au sujet de la non‑adoption d’un nouveau règlement grand-ducal. Ils ne font en effet qu’émettre de simples conjectures qui sont insuffisantes pour leur conférer la qualité de victime d’une violation de la Convention.

Au vu de tous ces éléments, la Cour ne constate aucune apparence de violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention.

Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Michael O’BoyleNicolas Bratza
GreffierPrésident

Requête n° 43628/98

Aloyse Linster et autres

ANNEXE

LISTE DES REQUERANTS

1.  Monsieur Charles FRANTZEN,

demeurant à Hellange, né en 1933, de nationalité luxembourgeoise.

2.  Monsieur Raymond NIESEN,

demeurant à Frisange, né en 1952, de nationalité luxembourgeoise.

3.  Monsieur Alain BELARDI,

demeurant à Frisange, de nationalité luxembourgeoise.

4.  Monsieur Romain SEIWERATH,

demeurant à Frisange, de nationalité luxembourgeoise.

5.  Monsieur André GLODT,

demeurant à Frisange, né en 1943, de nationalité luxembourgeoise.

 

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