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Requête N° 12147/86
Aventino FRAU
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 5 décembre 1989)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 13) ............................. 1
A. La requête
(par. 2 - 4) ............................. 1
B. La procédure
(par. 5 - 8) ............................. 1
C. Le présent rapport
(par. 9 - 13) ............................. 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 14 - 31) ............................. 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 32 - 55) ............................. 7
Point en litige
(par. 32) ............................. 7
A. Considérations générales
(par. 33 - 37) ............................. 7
B. Détermination de la durée de la procédure
(par. 38 - 41) ............................. 7
C. Examen du déroulement de la procédure
(par. 42 - 46) ............................. 8
D. Appréciation du caractère raisonnable de la durée
de la procédure
(par. 47 - 54) ............................. 9
CONCLUSION
(par. 55) ............................. 10
Annexe I : Historique de la procédure devant la Commission 11
Annexe II : Décision de la Commission sur la recevabilité 12
de la requête
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des
Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, Aventino FRAU, est un ressortissant italien né
le 3 mars 1939 à Piovene (Italie). Au cours de la procédure devant la
Commission il a été représenté par Maître Mario Savoldi, avocat à
Milan.
Le Gouvernement italien a été représenté par son Agent,
Monsieur Luigi Ferrari Bravo, chef du service du contentieux
diplomatique au ministère des Affaires étrangères.
3. Le requérant se plaint de la durée de la procédure pénale dont
il a fait l'objet. Le requérant a été accusé d'extorsion de fonds
suite aux déclarations de D.L., directeur général de la banque "Banco
di Milano", soumise à liquidation forcée le 16 janvier 1975. Les
poursuites purent suivre leur cours dès le 13 avril 1976 sitôt après
que le requérant, qui était membre au Parlement national, eut renoncé
à son immunité.
A l'appui de son grief, le requérant invoque les dispositions
de l'article 6 de la Convention.
4. Le requérant s'était plaint également, en substance, du
caractère inéquitable de la procédure. Ce grief a été déclaré
irrecevable.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 22 décembre 1982 et enregistrée
le 13 mai 1986, sous le No. de dossier 12147/86.
6. Le 7 octobre 1988, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement italien et d'inviter ce dernier à présenter des
observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs du
requérant.
Les observations du Gouvernement italien, datées du 9 mars
1989, sont parvenues à la Commission le 31 mars 1989.
Les observations en réponse du requérant, datées du 2 mai
1989, sont parvenues à la Commission le 24 mai 1989.
7. Le 5 septembre 1989, la Commission a déclaré la requête
recevable quant au grief tiré de la durée de la procédure. Elle l'a
déclarée irrecevable pour le surplus. Elle a par ailleurs informé les
parties qu'elle n'estimait pas nécessaire de les inviter à présenter
des observations complémentaires sur le bien-fondé du grief tiré de la
durée de la procédure mais que dans un délai échéant le 30 octobre
1989, elles avaient toutefois la faculté de lui soumettre des offres
de preuve et observations complémentaires.
Le requérant n'a pas estimé nécessaire de compléter ses
observations précédentes.
Par lettre du 2 novembre 1989, le Gouvernement a demandé une
prorogation du délai imparti par la Commission. Une prorogation a été
accordée au Gouvernement au 24 novembre 1989.
Le Gouvernement n'a pas présenté d'observations.
8. Conformément à l'article 28 b) de la Convention, la Commission
s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu
avec les parties entre le 12 septembre 1989 et le 5 décembre 1989. Vu
l'attitude adoptée par celles-ci, la Commission constate qu'il
n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
9. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. L. LOUCAIDES
10. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
5 décembre 1989 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
11. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
12. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le
texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (ANNEXE II).
13. Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi
que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
14. Les faits à l'origine de la requête sont les mêmes que ceux
qui ont donné lieu à la requête N° 10253/83, Savoldi c/Italie, dans
laquelle le requérant est mentionné comme "membre du Parlement F",
requête déclarée recevable par la Commission le 5 juillet 1985.
15. Le 16 novembre 1973 le requérant, qui était parlementaire,
avait adressé une question parlementaire au ministre du Trésor au
sujet d'irrégularités survenues dans la gestion de la banque "Banco
di Milano". Dans sa réponse, datée du 9 août 1974, le ministre du
Trésor fît savoir que les autorités judiciaires avaient été saisies
d'une demande d'enquête le 5 décembre 1973.
16. La banque "Banco di Milano" fut soumise à une liquidation
forcée en date du 16 janvier 1975. Le 18 janvier 1975 D.L., son
directeur général, fut arrêté pour appropriation indue et banqueroute
frauduleuse. D.L. s'enfuit en Suisse d'où le 14 juillet 1975 il
porta plainte à la fois auprès des autorités suisses et italiennes
contre le requérant et Savoldi (avocat et conseiller du requérant),
pour extorsion de fonds à son détriment.
Une enquête fut ouverte par les autorités judiciaires des deux
pays.
a) Procédure instruite en Suisse
17. Dès le 6 octobre 1975, les autorités suisses, faisant suite à
une commission rogatoire des autorités judiciaires italiennes,
remirent en mains propres au procureur de la République de Milan,
chargé de l'affaire, les actes de la procédure instruite à Lugano.
Ceci ressort d'une lettre adressée par le juge d'instruction de
Lugano au procureur de la République de Milan, rédigée dans les
termes suivants : "Je vous transmets en retour la commission rogatoire
du 6 octobre 1975, effectuée aujourd'hui même au moyen de la remise en
vos mains de la documentation figurant au dossier de la procédure que
j'instruis contre les accusés indiqués en référence". A la suite de
contacts et d'accords avec les autorités judiciaires italiennes le
2 septembre 1977 les autorités suisses se dessaisirent finalement du
dossier au profit de ces dernières.
b) Procédure instruite en Italie
18. De leur côté les autorités italiennes avaient ouvert une
enquête. Le procureur de la République de Milan constatant que dans
une interview à la presse qu'il lui avait fait parvenir, D.L.
accusait expressément les trois personnes susmentionnées du délit
d'extorsion de fonds, décida, le 22 septembre 1975, d'ouvrir une
enquête préliminaire.
19. Le 21 octobre 1975, le procureur de la République transmit le
dossier au juge d'instruction pour qu'il instruise l'affaire.
20. Les actes relatifs à l'instruction de l'affaire furent
accomplis dans leur quasi-totalité avant le 8 février 1976, puisqu'à
cette date le juge d'instruction invita le parquet à prendre ses
requisitions (article 369 du code de procédure pénale
21. En ce qui concerne le requérant, il fut nécessaire de demander
la levée de l'immunité parlementaire. Ceci fut fait par le ministère
public le 20 octobre 1975. Le requérant ayant renoncé à s'en
prévaloir, la décision put être prise le 13 avril 1976. Elle fut
communiquée au ministère de la Justice par lettre du 21 avril 1976 du
Président de la Chambre des Députés.
22. Le juge d'instruction envoya également deux commissions
rogatoires aux autorités judiciaires suisses, les 16 novembre 1975 et
7 janvier 1976, avant que le 2 septembre 1977 ces dernières ne se
dessaisissent définitivement du dossier. Le Gouvernement a cependant
indiqué que la documentation gardée en territoire suisse ne parvint
aux autorités italiennes que le 5 avril 1978. A la suite de cette
transmission, les inculpés furent à nouveau interrogés par le juge
d'instruction.
23. Le 18 décembre 1978 le juge d'instruction de Milan renvoya en
jugement le requérant et les autres accusés et déposa un dossier
constitué d'environ 1000 pages.
c) Jugement
24. L'affaire fut inscrite au rôle du tribunal de Milan en 1979.
La première audience qui devait avoir lieu le 28 mai 1979, devant le
tribunal de Milan, dut être remise une première fois au 24 septembre
1979 car le plaignant n'avait pas été cité à comparaître. Cette
seconde audience dut également être ajournée car la composition du
tribunal n'était pas la même que lors de la première audience ; elle
fut reportée au 19 novembre 1979.
25. A l'issue de l'audience tenue à cette date le requérant fut
relaxé pour insuffisance de preuves. Le jugement fut déposé au
greffe du tribunal le 23 novembre 1979. Le requérant releva
appel.
26. Par arrêt du 30 juin 1982, déposé au greffe le 15 juillet
1982, la cour d'appel relaxa le requérant en raison de l'inexistence
des faits délictueux ("perchè il fatto non sussiste")
-------------------
(1) Article 369 C.P.P. : "Compiuta l'istruzione, il giudice istruttore
deposita gli atti in cancelleria, dandone avviso al procuratore della
Repubblica per le sue requisitorie".
---------------------------
"L'instruction terminée, le juge d'instruction dépose les actes
au greffe et en avise le procureur de la République pour qu'il prenne
ses réquisitions".
d) Procédure incidente
27. Le 17 mai 1979 le co-accusé du requérant avait soulevé un
conflit de compétence territoriale. Le tribunal de Milan passa outre
à cette exception et la rejeta par ordonnance du 19 novembre 1979. Le
22 novembre 1979, le co-accusé du requérant se pourvut en cassation
contre cette ordonnance.
28. Par arrêt du 17 juin 1980, déposé au greffe le 8 juillet
suivant, la Cour de cassation cassa l'ordonnance du tribunal de Milan
et résolut le conflit en ordonnant la transmission au tribunal de
Milan des actes de la procédure instruite par le parquet de Rome.
29. Le dossier pénal, qui avait été transmis à la Cour de
cassation pour les besoins de la cause, fut retourné le 17 février
1981 à la cour d'appel de Milan devant laquelle le procès était
pendant.
e) Procédure d'appel
30. Aucune nouvelle mesure d'instruction ne fut ordonnée en appel.
Une première audience fut fixée par la cour d'appel au 15 janvier 1982
mais elle dut être reportée au 10 mai 1982 car les juges n'avaient pas
reçu le dossier de la procédure ouverte à Rome qui, suite à l'arrêt de
la Cour de cassation, aurait dû leur être transmis (voir procédure
incidente). Ce dossier fut transmis le 19 février 1982.
31. A l'audience du 10 mai 1982 le procureur général demanda le
renvoi du procès à une date ultérieure. L'audience eut finalement lieu
le 30 juin 1982. L'arrêt rendu par la cour d'appel le jour même fut
déposé au greffe le 15 juillet 1982. Il confirmait la relaxe du
requérant.
III. AVIS DE LA COMMISSION
Point en litige
32. Le seul point en litige est en l'espèce de savoir si la durée
de la procédure pénale diligentée contre le requérant a dépassé le
délai raisonnable prévu par l'article 6 par. 1 de la Convention.
A. Considérations générales
33. L'article 6 par. 1 de la Convention dispose que "toute
personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant
et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations
sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé
de toute accusation pénale dirigée contre elle".
34. Le requérant, qui était un parlementaire à l'époque des faits,
a été poursuivi pour extorsion de fonds en relation avec les
difficultés rencontrées par la banque "Banco di Milano" qui a été
soumise à une liquidation forcée.
35. Les critères dégagés par la Commission et la Cour européennes
des Droits de l'Homme dans leur jurisprudence, afin d'apprécier dans
chaque cas concret si une procédure s'est déroulée dans un délai
raisonnable, sont au nombre de trois : complexité de l'affaire,
attitude du requérant et comportement des autorités judiciaires (Cour
Eur. D.H., arrêt Baggetta du 25 juin 1987, série A n° 119, p. 38,
par. 35).
36. Pour la Commission, vu les répercussions particulièrement
graves que toute procédure pénale risque d'entraîner sur les droits
et libertés individuels, une telle appréciation doit être
particulièrement rigoureuse.
37. Toutefois, avant d'examiner la durée de la procédure
litigieuse à la lumière de ces critères, la Commission doit en
déterminer la durée et examiner quel a été son déroulement.
B. Détermination de la durée de la procédure
38. Conformément à l'article 6 par. 1 de la Convention, en
matière pénale le "délai raisonnable" débute dès l'instant qu'une
personne se trouve être l'objet d'une "accusation" ; selon la
jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme il peut
s'agir d'une date antérieure à la saisine de la juridiction de
jugement (voir par ex. Cour Eur. D.H., arrêt Deweer du 12 février
1980, série A n° 35, p. 22, par. 42), celle notamment <...> de
l'ouverture d'une enquête préliminaire (Cour Eur. D.H., arrêt
Ringeisen du 16 juillet 1971, série A n° 13, p. 45, par. 110).
L'accusation, au sens de l'article 6 par. 1, peut se définir "comme
une notification officielle émanant de l'autorité compétente, du
reproche d'avoir accompli une infraction pénale", ce qui correspond
également à l'idée, énoncée dans certaines affaires, de date a
laquelle il y a eu des "répercussions importantes sur la situation du
suspect" (arrêt Deweer, précité, p. 24, par. 46).
39. En l'espèce, la Commission relève que la première
communication officielle faite au requérant indiquant qu'il était
soupçonné d'avoir commis une infraction remonte au 20 octobre 1975,
date à laquelle le parquet demanda à la chambre des députés la levée
de l'immunité parlementaire du requérant.
40. Par ailleurs, la Commission considère que la procédure doit
être considérée comme ayant pris fin le 15 juillet 1982, date du dépôt
au greffe de l'arrêt de la cour d'appel.
41. La durée totale de la procédure ainsi diligentée contre le
requérant est de six ans et presque neuf mois.
C. Examen du déroulement de la procédure
42. Dans ses grandes lignes, le déroulement de la procédure peut
être résumé comme suit.
L'instruction proprement dite de l'affaire était déjà en cours
depuis plusieurs mois lorsque la chambre des députés leva l'immunité
parlementaire dont bénéficiait le requérant.
On peut en effet considérer que l'instruction était terminée
pour l'essentiel le 8 février 1976, puisque à cette date le juge
d'instruction transmit le dossier au procureur de la République pour
qu'il prenne ses réquisitions.
43. D'autres devoirs furent encore nécessaires avant que les
accusés, dont le requérant, puissent être renvoyés en jugement.
A cet égard, le Gouvernement a fait état d'échanges de
correspondance entre le juge d'instruction et le parquet de Milan et
l'autorité judiciaire suisse (il ressort des pièces versées au dossier
que cette correspondance avait pour objet le dessaisissement des
autorités suisses de la procédure instruite à Lugano, question qui fut
définitivement réglée le 2 septembre 1977) et d'une série d'autres
actes d'instruction énumérés dans ses observations (auditions de
témoins, examen des mémoires de la défense, obtention et vérification
de documents bancaires).
Le renvoi en jugement fut décidé le 18 décembre 1978, soit
environ trois ans et deux mois après le début de l'instruction.
44. La première audience du procès de première instance fut
fixée pour le 28 mai 1979, mais elle dut être remise au 24 septembre
1979 parce que le plaignant n'avait pas été cité à comparaître. A la
date du 24 septembre, le tribunal décida une nouvelle remise de
l'audience. Le procès commença donc le 19 novembre 1979, onze mois
après la décision de renvoi en jugement. Ce délai correspond à un
arrêt total de la procédure. Le jugement fut rendu le même jour.
45. En appel deux ans et sept mois s'écoulèrent avant que n'ait
lieu la première audience au cours de laquelle fut prononcée la relaxe
du requérant, le 30 juin 1982.
Le procès fut également suspendu en attendant l'issue d'une
procédure incidente. Le co-accusé du requérant avait en effet soulevé
le 17 mai 1979 une exception d'incompétence territoriale du tribunal
de Milan que ce dernier rejeta, le 19 novembre 1979, soit le même jour
du prononcé du jugement de condamnation.
46. La Cour de cassation saisie du conflit, confirma par arrêt du
17 juin 1980, déposé au greffe de la Cour le 8 juillet, la compétence
du tribunal de Milan et ordonna au parquet de Rome de transmettre à ce
dernier le dossier des poursuites qu'il avait engagées contre le
requérant.
D. Appréciation du caractère raisonnable de la durée de
la procédure
47. En l'espèce, la Commission constate que la procédure couvre
une période de six ans et presque neuf mois qui est à première vue
excessive. Les parties n'ont débattu ni de la complexité de l'affaire
ni de l'attitude du requérant. La Commission considère donc qu'il ne
faut pas rechercher là la cause de la durée de la procédure. La seule
question qui se pose donc concerne la manière dont l'affaire a été
traitée par les autorités judiciaires.
48. Le Gouvernement souligne en premier lieu que les difficultés
de l'instruction étaient liées en partie au fait que les infractions
étaient poursuivies à la fois en Suisse et en Italie.
49. La Commission constate cependant que l'instruction put être
menée à terme, pour l'essentiel, dans un délai relativement bref. En
effet, le 8 février 1976, soit un peu moins de quatre mois après la
date à laquelle le requérant fut accusé, le juge d'instruction fut
déjà en mesure de transmettre le dossier au parquet pour ses
réquisitions. Cependant le requérant ne fut renvoyé en jugement que
le 18 décembre 1978, soit environ deux ans et dix mois plus tard.
50. Pour expliquer ce dernier délai le Gouvernement a fait état,
il est vrai, d'un certain nombre d'actes qui auraient été accomplis
après le 8 février 1976.
Cependant il n'a pas indiqué quelle a été leur incidence
éventuelle sur la durée de la procédure.
51. Ainsi la Commission constate que la procédure a marqué le pas
à diverses reprises. Il en fut ainsi, au cours de l'instruction,
entre le moment où le dossier fut transmis au ministère public pour
ses réquisitions (le 8 février 1976) et celui où le juge d'instruction
décida le renvoi en jugement du requérant (le 18 décembre 1978) et
entre cette dernière date et celle de la première audience (le
19 novembre 1979).
52. Le Gouvernement n'a pas expliqué ces délais.
Il n'a pas non plus expliqué, si ce n'est par la charge de
travail de la cour d'appel de Milan, le délai de deux ans et sept mois
qui a été nécessaire à la cour d'appel pour se prononcer sur cette
affaire, alors qu'aucun acte d'instruction autre que l'étude du
dossier ne fut accompli. Ce laps de temps constitue donc un délai
injustifié de la procédure.
53. Vu la somme des délais qui ont marqué cette procédure, la
Commission estime que celle-ci doit être considérée comme dépassant le
"délai raisonnable" visé à l'article 6 par. 1 et qu'il incombait par
conséquent à l'Etat défendeur de fournir des explications (cf. Cour
Eur. D.H., arrêt Eckle du 17 juillet 1982, série A n° 51, par. 80).
54. Le Gouvernement italien n'ayant pas fourni d'explications
suffisantes, la Commission estime que la responsabilité des retards
qu'elle vient de mettre en lumière ci-avant, incombe à la manière dont
l'affaire a été traitée par les autorités judiciaires.
CONCLUSION
55. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
Le Secrétaire de Le Président de
la Commission la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
a) Examen de la recevabilité
date acte
22 décembre 1982 Introduction de la requête.
13 mai 1986 Enregistrement de la requête.
7 octobre 1988 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
d'inviter le Gouvernement italien
à présenter ses observations sur
la recevabilité et le bien-fondé
de la requête.
9 mars 1989 Observations du Gouvernement.
2 mai 1989 Observations en réponse du
requérant.
5 septembre 1989 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
de déclarer la requête
recevable quant au grief tiré
de la durée de la procédure,
irrecevable pour le surplus.
b) Examen du bien-fondé
5 septembre 1989 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé de la requête.
5 décembre 1989 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé, vote final
et adoption du rapport.