FRETTE contre la FRANCE

TROISIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 36515/97
présentée par Philippe FRETTE
contre la France

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 12 juin 2001 en une chambre composée de

MM.W. Fuhrmann, président,
J.-P. Costa
P. Kūris,
MmeF. Tulkens,
M.K. Jungwiert,
SirNicolas Bratza,
M.K. Traja, juges,
et deMmeS. Dollé, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 1er avril 1997 et enregistrée le 17 juin 1997,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, de nationalité française, est né en 1954 au Mans. Il est professeur à Paris. La « International Lesbian and Gay Association, European Region », (ILGA-Europe), qui avait présenté une demande de tierce intervention en vertu de l’article 36 de la Convention, était représentée par Monsieur Robert Wintemute, professeur de droit.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Suite à une demande du requérant d’agrément préalable en vue d’adopter un enfant, une enquête sociale fut ouverte par la direction de l’action sociale, de l’enfance et de la santé du département de Paris, le 18 décembre 1991. Parmi les rapports d’enquête déposés, un rapport du 2 mars 1993 conclut que :

« (...) Monsieur FRETTE possède des qualités humaines et éducatives certaines. Un enfant serait probablement heureux avec lui. Ses particularités, homme célibataire homosexuel, permettent-elles de lui confier un enfant ? »

Par décision du 3 mai 1993, le requérant se vit refuser le bénéfice de l’agrément. La décision se fondait sur « l’absence de référence maternelle constante » offerte par le requérant et sur « les difficultés de celui-ci à projeter dans le concret les bouleversements occasionnés par l’arrivée d’un enfant ».

Le recours gracieux que le requérant forma le 21 mai 1993, fut rejeté par décision du 15 octobre 1993. Celle-ci indiquait que les « choix de vie » du requérant ne semblaient pas de nature à présenter les garanties suffisantes quant aux conditions d’accueil d’un enfant sur les plans familial, éducatif et psychologique.

Le même jour, le requérant déposa un recours en excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Il demanda l’annulation des décisions rejetant sa demande d’agrément.

Par jugement du 25 janvier 1995, le tribunal administratif de Paris annula les décisions lui refusant l’agrément. Il s’exprima essentiellement comme suit :

« (...) pour refuser à M. FRETTE le bénéfice de l’agrément en vue de l’adoption d’un enfant, l’administration s’est d’abord fondée sur ‘l’absence de référence maternelle constante’ offerte par M. FRETTE, et sur les ‘difficultés de celui-ci à projeter dans le concret les bouleversements occasionnés par l’arrivée d’un enfant’ ; que le premier de ces motifs est une périphrase par laquelle l’administration n’a pu qu’entendre se prévaloir du célibat de M. FRETTE, qui pouvait être légalement invoqué à l’appui de la décision attaquée, mais aux termes des dispositions de l’article 9 alinéa 2 du décret du 23 août 1985, ne saurait légalement en constituer l’unique motivation ; que par ailleurs aucun élément du dossier n’établit le bien-fondé du second motif ci-dessus rappelé, qui apparaît au contraire erroné au regard des indications fournies par les rapports établis par les assistances sociales ;

que la décision du 15 octobre 1993 par laquelle le directeur de l’Action sociale, de l’enfance et de la santé a rejeté le recours gracieux de M. FRETTE et confirmé la décision initiale sus-analysée est, quant à elle, motivée par ‘les choix de vie’ de M. FRETTE, que par cette motivation euphémistique, l’administration a entendu évoquer l’homosexualité de M. FRETTE ; qu’ainsi qu’elle l’admet elle-même dans son mémoire en défense, cet aspect de la personnalité de M. FRETTE ne pouvait justifier un refus d’agrément que s’il s’accompagnait d’un comportement préjudiciable à l’éducation d’un enfant ;

que le rapport social établi par Mme S. et Mme D. attribue à M. FRETTE des ‘qualités humaines et éducatives certaines’ et conclut ‘qu’un enfant serait probablement heureux avec lui’, et s’interroge exclusivement sur la compatibilité d’un projet d’adoption avec des ‘particularités’ constituées par le fait d’être ‘un homme célibataire homosexuel’ ; que l’enquête sociale effectuée par l’adjoint au vice-consul de France à Londres relève les qualités pédagogiques de M. FRETTE, manifestées tant dans sa vie privée que dans son activité professionnelle ; que le docteur D., médecin psychiatre ne décèle ‘aucun obstacle d’ordre psychologique’ s’opposant au projet de M. FRETTE, que si Mme O., psychologue, émet un avis défavorable, elle ne fournit aucun motif à cette position alors qu’elle relève par ailleurs ‘les qualités affectives, éducatives de M. FRETTE et sa compréhension profondes des problèmes concernant l’adoption’ ;

qu’alors même que les rapports sociaux produits comportent des indications, notamment en ce qui concerne la famille de M. FRETTE, qui, inutiles à la formation de l’appréciation de l’administration sur la décision à prendre, méconnaissent le droit au respect de la vie privée, aucune pièce versée au dossier ne permet d’établir ni même n’autorise à alléguer que le mode de vie de M. FRETTE traduirait un manque de rigueur morale, une instabilité affective, la possibilité de le voir détourner l’adoption de ses fins, ou tout autre comportement de nature à faire considérer son projet comme dangereux pour tout enfant adopté ;

ainsi les auteurs des décisions attaquées ont fait en l’espèce une inexacte appréciation des dispositions précitées ; que M. FRETTE est fondé à demander l’annulation des décisions susvisées du 3 mai 1993 et du 15 octobre 1993 ; (…) »

Le département de Paris interjeta appel du jugement devant le Conseil d’État.

Le Commissaire du Gouvernement fut entendu en ses conclusions à l’audience du 16 septembre 1996. Il conclut que le département de Paris était fondé à demander l’annulation du jugement attaqué. Il s’exprima notamment comme suit :

« Le dossier pose donc la question suivante : en dépit des qualités humaines et intellectuelles incontestables de M.F., l’administration a-t-elle pu à bon droit estimer qu’il ne présentait pas de garanties suffisantes pour l’accueil d’un enfant en raison de ses choix de vie ?

Compte tenu des éléments du dossier, cette interrogation revêt le rang d’une question de principe. En effet, il n’est pas possible de régler cette affaire par une décision d’espèce car nous n’avons pas de doute, au vu des pièces qui figurent au dossier, sur le fait que M.F. possède à bien des égards de réelles aptitudes pour l’éducation d’un enfant. Le seul élément qui a conduit l’administration à refuser l’agrément est le fait que M.F. est homosexuel et qu’elle a estimé que de ce fait il ne présentait pas des garanties suffisantes quant aux conditions d’accueil d’un enfant sur les plans familial, éducatif et psychologique. Mais il ne ressort en aucune façon du dossier que M.F. ait une vie dissolue et aucun élément précis de nature à faire craindre pour l’intérêt de l’enfant n’est évoqué. Admettre la légalité du refus d’agrément dans le cas présent revient à condamner implicitement mais nécessairement à l’échec toute demande d’agrément en vue de l’adoption émanent d’un homosexuel (...)

Il est certain que plusieurs éléments plaident dans le sens de l’erreur d’appréciation du département de Paris.

Décider (...) par voie prétorienne qu’un célibataire homosexuel ne présente pas de garanties suffisantes au plan psychologique et familial pour adopter un enfant revient à introduire une discrimination non voulue expressément par le législateur entre les candidats à l’adoption en fonction de leurs choix de vie privée.

Or, et c’est un second argument dans le sens de la solution du tribunal administratif, le droit de toute personne à mener la vie sexuelle de son choix ne saurait bien sûr être contesté. Il s’agit là d’une composante fondamentale du droit au respect de la vie privée, garanti notamment par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (...) »

Par arrêt du 9 octobre 1996, le Conseil d’État annula le jugement et, statuant sur le fond, rejeta la demande d’agrément du requérant. Il décida notamment ce qui suit :

«  (...) qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment des éléments recueillis au cours de l’instruction de la demande de M. Frette, que celui-ci, eu égard à ses conditions de vie et malgré les qualités humaines et éducatives certaines, ne présentait pas des garanties suffisantes sur les plans familial, éducatif et psychologique pour accueillir un enfant adopté ; qu’ainsi, c’est à tort que pour annuler les décisions contestées, le tribunal administratif de Paris s’est fondé sur ce que, en refusant par le motif sus-indiqué l’agrément sollicité par M. Frette, le président du Conseil de Paris aurait fait une inexacte application desdites dispositions ;

Considérant, toutefois, qu’il appartient au Conseil d’État, saisi de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. Frette devant le tribunal administratif de Paris ; (...) Considérant que la motivation des décisions contestées satisfait aux exigences de la loi (...) »

B.  Droit et pratique internes pertinents

1.  Règles relatives à la procédure d’adoption

Les dispositions pertinentes du code civil se lisent comme suit :

Article 343

« L’adoption peut être demandée par deux époux non séparés de corps, mariés depuis plus de deux ans ou âgés l’un et l’autre de plus de vingt-huit ans ».

Article 341-1

« L’adoption peut aussi être demandée par toute personne âgée de plus de vingt-huit ans » (trente ans au moment des faits de l’espèce, c’est-à-dire avant l’adoption de la loi  n° 96-604 du 5 juillet 1996). »

Le code de la famille et de l’aide sociale réglemente les conditions d’admission à la qualité de pupille de l’État et celles de leur adoption. La procédure d’agrément y est ainsi décrite :

Article 63

« (…) Les pupilles de l’État peuvent être adoptés soit par les personnes à qui le service avait confié leur garde lorsque les liens affectifs qui se sont établis entre eux justifient cette mesure, soit par des personnes agrées à cet effet, dans des conditions fixées par décret, par le responsable du service de l’aide sociale à l’enfance (…) ».

Article 100-3

« Les personnes qui souhaitent accueillir en vue de son adoption, un enfant étranger doivent demander l’agrément prévu à l’article 63 du présent code. »

C’est un décret n° 85-938 du 23 août 1985 qui a fixé les modalités d’instruction des demandes d’agrément des personnes qui souhaitent adopter un pupille de l’État, selon les dispositions suivantes :

Article 1

« Toute personne qui souhaite obtenir l’agrément prévu au deuxième alinéa de l’article 63 du Code de la famille et de l’aide sociale doit en faire la demande au responsable du service de l’aide sociale à l’enfance de son département de résidence. »

Article 4

« Pour l’instruction de la demande, le responsable du service de l’aide sociale à l’enfance fait procéder à toutes les investigations permettant d’apprécier les conditions d’accueil que le demandeur est susceptible d’offrir à des enfants sur les plans familial, éducatif et psychologique (…) ».

Article 9

« Tout refus d’agrément doit être motivé dans les conditions fixées à l’article 3 de la loi du 11 juillet 1979 susvisée. Il ne peut être motivé par la seule constatation de l’âge ou de la situation matrimoniale du demandeur ou de la présence d’enfants à son foyer. »

Article 11

« La décision du responsable du service de l’aide sociale à l’enfance est valable trois ans. La demande d’agrément peut être renouvelée à l’expiration de ce délai. Elle est instruite dans les mêmes conditions. (…). »

2.  Procédure devant le Conseil d’État

a)  Convocation à l’audience

Aux termes de l’article 55 du décret du 30 juillet 1963 relatif à l’organisation et au fonctionnement du Conseil d’État, les avocats sont avisés, quatre jours au moins avant la séance, que les affaires pour lesquelles ils sont inscrits figurent au rôle et que les questions posées par les rapports leur seront communiquées ; les rôles sont affichés au secrétariat de la section du contentieux. L’obligation d’information dont il s’agit ne vaut donc que pour les avocats.

En effet, pour ce qui est des particuliers, un arrêt du Conseil d’État du 16 mars 1966 (Paisnel, Rec. p. 216) a précisé que :

« aucune disposition ne prescrit que les requérants doivent recevoir [l’avis de la date à laquelle l’affaire vient à l’audience] ; qu’il leur appartient, s’ils n’ont pas constitué avocat, de demander à être informés de la date de mise au rôle de son affaire, ou de consulter les panneaux apposés à cet effet auprès du greffe de la section du contentieux ».

Cette règle, qui ne prévoit la convocation automatique des parties à l’audience que pour autant qu’elles ont constitué avocat, est à rapprocher de celle, posée à l’article 67 de l’ordonnance du 31 juillet 1945, au terme de laquelle seuls les avocats aux conseils, c’est-à-dire habilités à plaider devant le Conseil d’État et la Cour de cassation, peuvent prendre la parole à l’audience.

Aux termes de l’article 45 de l’ordonnance de 1945, les recours dispensés de ministère d’avocat sont, notamment, les recours en excès de pouvoir contre les actes des diverses autorités administratives.

b)  Règles régissant les fonctions du Commissaire du Gouvernement devant les juridictions administratives

Aux termes du décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d’État, les Commissaires du Gouvernement sont pris parmi les maîtres des requêtes et auditeurs au Conseil d’État.

Le Commissaire du Gouvernement a pour mission, selon les termes employés par le Conseil d’État (10 juillet 1957, Gervaise, Rec. Lebon, p. 466) :

« d'exposer au conseil les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction ».

Le Commissaire du Gouvernement prononce obligatoirement ses conclusions, qui doivent être motivées, sans pouvoir s’en remettre à la sagesse de la juridiction. Il assiste au délibéré de l’affaire, mais il ne vote pas et, en principe, ne parle pas.

Les parties au litige ne prennent pas la parole après le Commissaire du Gouvernement. En revanche, elles peuvent, même si elles ne sont pas représentées par un avocat, exprimer un ultime point de vue dans une note en délibéré, qui est lue par le rapporteur avant qu’il ne lise le projet d’arrêt, et que ne s’ouvre la discussion.

GRIEFS

1.  Le requérant soutient que les décisions rejetant sa candidature à l’adoption méconnaissent les articles 12 et 14 de la Convention ;

i. il affirme que ces articles garantissent un droit égal d’accès à l’adoption en vue de la constitution d’une famille sans distinction fondée sur l’orientation sexuelle ;

ii. en se référant à son ‘mode de vie’, le Conseil d’État a tiré prétexte de son homosexualité pour rejeter sa demande d’agrément ; il a ainsi exclut d’emblée et arbitrairement une catégorie de candidats à l’adoption sur le seul fondement de l’orientation sexuelle.

2.  Le requérant se plaint d’une violation de son « droit au respect de sa vie privée et familiale » garanti par l’article 8 de la Convention. Il se plaint également, en substance, d’une violation de l’article 14.

i. Il souligne que l’administration a appréhendé négativement son choix de vie et n’a pas procédé à une enquête approfondie pour apprécier les conséquences concrètes au quotidien sur les conditions d’accueil d’un enfant adopté. Il en déduit, au vu notamment de la conclusion du rapport d’enquête du 2 mars 1993, que la seule connaissance de son orientation sexuelle a suffi à motiver le rejet de sa candidature à l’adoption. A l’inverse, sa méconnaissance aurait été décisive.

ii. S’il ne conteste pas que l’orientation sexuelle du candidat à l’adoption est un élément à prendre en compte dans l’appréciation des conditions d’accueil susceptibles d’être offertes à l’enfant adopté, il insiste sur la nécessité d’en évaluer concrètement les tenants et aboutissants ; or dans son

cas, l’administration s’est limitée à se référer à son orientation sexuelle sans examen plus approfondi. Il en déduit une ingérence abusive dans sa vie privée.

iii. Il estime qu’aucun des motifs pouvant légitimer, au regard du paragraphe 2 de l’article 8, une ingérence dans l’exercice des droits qu’il garantit et tenant à la protection de la morale ou de la santé, ne peut être valablement invoqué pour justifier cette ingérence, compte tenu de l’évolution des mœurs et des résultats des études sociales et psychologiques conduites en la matière.

3.  Le requérant se plaint que le Conseil d’État s’est limité à se référer aux « pièces du dossier » sans préciser les éléments et pièces qu’il avait retenu pour fonder sa décision défavorable ; or les « pièces du dossier » contenaient tant des éléments favorables, ainsi que le tribunal administratif les avaient retenus dans son jugement, que des éléments défavorables, eux‑mêmes de diverses natures. Le Conseil d’État, qui statuait en appel et en dernier ressort, se devait donc de motiver sa décision. Il en déduit une atteinte au droit à un procès équitable et au droit à une décision motivée ainsi qu’au droit à un recours effectif devant une instance nationale. Il invoque les articles 6 § 1 et 13 de la Convention.

4.  Invoquant à nouveau les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, le requérant considère que le droit à une procédure contradictoire et publique devant un tribunal impartial n’a pas été respecté devant le Conseil d’État pour trois motifs :

i. en transformant la question soumise au Conseil d’État en débat de société sur le droit à l’adoption des homosexuels et en introduisant des nouveaux moyens sur ce point, le Commissaire du Gouvernement a excédé le cadre de ses attributions définies par la loi ;

ii. le Commissaire du Gouvernement a parlé en dernier lieu à l’audience sans que ses conclusions aient été communiquées préalablement au requérant et sans que celui-ci ait pu y répondre à l’audience ;

iii. en effet, le requérant n’avait pas été convoqué à l’audience.

EN DROIT

1.  Le requérant invoque les articles 12 et 14 de la Convention, lesquels disposent respectivement :

« A partir de l’âge nubile, l’homme et la femme ont le droit de se marier et de fonder une famille selon les lois nationales régissant l’exercice de ce droit. »

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (…) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Le requérant estime que les décisions rejetant sa candidature à l’agrément ont méconnu son droit à l’adoption sur la base d’une motivation discriminatoire, à savoir son orientation sexuelle.

La Cour rappelle que l’article 12 de la Convention se borne à garantir le droit de se marier à l’âge nubile à deux personnes de sexes biologiques différents et ni cet article ni l’article 14 ne garantissent le droit à l’adoption (voir la décision de la Commission Di Lazzaro c.Italie du 10.7.97).

En l’espèce, le requérant ne peut donc pas se prévaloir de l’un ou de l’autre de ces textes pour contester les décisions lui refusant l’agrément à l’adoption. Il s’ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3, et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.

2.  Le requérant invoque ensuite l’article 8, combiné avec l’article 14 de la Convention (cité ci-dessus). L’article 8 dispose dans ses parties pertinentes ainsi :

Article 8

« 1.  Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale (…).

2.  Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire (…) à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

1.  Thèses des parties

Le requérant considère que la seule connaissance de son orientation sexuelle a motivé le refus d’agrément à l’adoption, ce qui méconnaît le droit au respect de sa vie privée et familiale et le principe de non discrimination. Il soutient qu’il ne revendique pas le droit d’adopter un enfant mais uniquement un droit d’égal accès à l’adoption. Or, le refus d’agrément le prive de toute possibilité de voir examinée ultérieurement in concreto une demande d’adoption d’un enfant déterminé, l’obtention de l’agrément étant le préalable indispensable à tout projet futur d’adoption.

Le Gouvernement défendeur estime que ces griefs sont irrecevables ratione materiae. Il considère en premier lieu que le désir du requérant de constituer une famille monoparentale en adoptant un enfant ne relève pas du domaine d’une vie familiale au sens de l’article 8. Le Gouvernement souligne à cet égard que la Cour a toujours pratiqué un contrôle de la « réalité » de la vie familiale, et rejeté les demandes fondées sur ce texte tendant à prendre en compte les seules « aspirations » à développer une vie familiale. Le Gouvernement considère ensuite que le requérant ne peut pas non plus invoquer le droit au respect de sa vie privée comme incluant un « droit d’adopter », ce dernier ne figurant nullement au titre des droits garantis par la Convention. En conséquence, le Gouvernement considère que la présente requête fondée sur l’article 8 devrait être déclarée irrecevable, entraînant de surcroît l’irrecevabilité de la demande relative à l’article 14 de la Convention.

Le requérant souligne que sa demande d’agrément ne correspondait pas à une simple « intention de fonder une famille » ne bénéficiant pas de la protection accordée par l’article 8, mais qu’elle constituait une véritable « modalité d’organisation d’une vie familiale ». Il considère également que sa vie privée est bien au cœur du litige, puisque le refus d’agrément qui lui a été opposé repose uniquement sur sa condition d’homosexuel.

A titre subsidiaire, et en admettant que la présente requête entrerait dans le domaine de la vie privée et familiale du requérant, le Gouvernement considère que le refus d’agrément critiqué ne constitue pas une ingérence contraire aux prescriptions de l’article 8 § 2 puisqu’il était bien prévu par la loi, qu’il poursuivait un but légitime (la protection du bien être psychologique et des droits et libertés de l’enfant qui aurait pu être adopté) et s’avérait « nécessaire dans une société démocratique ». A cet égard, le Gouvernement insiste sur la prise en compte des intérêts supérieurs de l’enfant, sur l’absence de consensus en France et en Europe concernant l’adoption d’enfants par un ou des parent(s) homosexuel(s) et sur la nécessaire large marge d’appréciation à accorder en conséquence aux États en la matière. Au regard de l’exigence de proportionnalité, le Gouvernement ajoute que la réglementation pertinente autorisait le requérant à formuler une nouvelle demande d’agrément à l’expiration d’un délai de trois ans suivant la décision concernant la demande initiale.

Le requérant, examinant les justifications de l’ingérence, qu’il estime manifestement constituée du fait du refus d’agrément contesté, considère qu’elles ne répondent pas aux conditions posées par l’article 8 § 2. Selon lui, aucune disposition législative ou réglementaire n’autorisait l’administration à exclure des « catégories de candidats » à l’adoption et aucun but légitime ne légitimait une telle exclusion. Enfin, le requérant allègue la méconnaissance de l’exigence de « nécessité dans une société démocratique », notamment du fait de la disproportion de l’ingérence : il souligne que le refus d’agrément, confirmé par la décision du Conseil d'État, qui en fait une règle de principe, lui interdit en pratique d’adopter un enfant, et ce, malgré la possibilité invoquée par le Gouvernement de formuler une nouvelle demande d’agrément.

Toujours à titre subsidiaire, concernant le grief relatif à l’article 14, le Gouvernement souligne que la sélection des personnes auxquelles l’agrément pour adoption est accordé repose non sur le mode de vie des intéressés mais sur l’intérêt de l’enfant et les conditions d’accueil qui peuvent lui être offertes. A supposer que la décision incriminée se soit fondée en réalité sur l’orientation sexuelle du requérant, elle ne serait pas pour autant constitutive d’une discrimination injustifiée, du fait de la spécificité de la situation du requérant (« absence de référence à un père et une mère différenciée », selon les termes utilisés par le Commissaire du Gouvernement dans ses conclusions), spécificité nécessitant un traitement différencié légitime.

Le requérant considère quant à lui que le refus d’agrément a bien été décidé selon une motivation discriminatoire, à savoir que c’est sa seule condition de célibataire homosexuel qui a fondé la décision ; or il n’a pas été prouvé en quoi une telle adoption serait, en soi, contraire aux intérêts de l’enfant.

Par ailleurs, des observations écrites au soutien de la cause du requérant ont été soumises à la Cour par la International Lesbian and Gay Association, European Region (ILGA-Europe).

2.  Appréciation de la Cour

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ces griefs posent de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ces griefs ne sauraient être déclarés manifestement mal fondés, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

3.  Le requérant invoque les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, lesquels disposent respectivement :

Article 6

« 1.  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, (…) ».

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (…) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Le requérant invoque ces textes à deux égards : il considère d’abord ne pas avoir bénéficié d’une décision motivée et donc d’un procès équitable. Il estime ensuite que son droit à une procédure contradictoire devant un tribunal impartial n’a pas été respecté du fait des modalités d’intervention du Commissaire du Gouvernement devant le Conseil d'État et du fait qu’il ne fut pas convoqué à l’audience.

a)  Quant au grief tiré de l’absence de motivation de l’arrêt du Conseil d’État

Selon la jurisprudence de la Cour, si l'article 6 § 1 de la Convention oblige les tribunaux à motiver leurs décisions, il ne peut pas se comprendre comme exigeant une réponse détaillée à chaque argument (arrêt Van de Hurk c. Pays‑Bas du 19 avril 1994, série A n° 288, p. 20, § 61) ; de même, la Cour n’est pas appelée à rechercher si les arguments ont été adéquatement traités. Il incombe aux juridictions de répondre aux moyens de défense essentiels, sachant que l'étendue de ce devoir peut varier selon la nature de la décision et doit donc s'analyser à la lumière des circonstances de l'espèce (arrêt Hiro Balani c. Espagne du 9 décembre 1994, série A n 303-B, p. 29, § 27).

En l’espèce, la formulation de l’arrêt critiqué révèle la prise en compte et l’appréciation des éléments du dossier du requérant par le Conseil d’État, même si chaque élément n’est pas formellement repris et réexaminé dans le détail. Plusieurs autorités avaient en effet déjà statué sur la demande du requérant et motivé leur décision avant que le Conseil d’État ne se prononce à son tour. Il ne saurait dès lors être soutenu par le requérant qu’il n’a pas à cet égard bénéficié d’un procès équitable ou qu’il n’a pas bénéficié du droit à un recours effectif, tel que garanti par l’article 13 de la Convention. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit dès lors être rejetée comme manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

b)      Quant aux griefs tirés des modalités d’intervention du Commissaire du Gouvernement à l’audience devant le Conseil d’État

i. Le requérant considère tout d’abord que le Commissaire du Gouvernement a excédé le cadre de ses attributions définies par la loi en transformant la question soumise au Conseil d’État en débat de société et en introduisant de nouveaux moyens sur ce point. Le requérant estime que cette attitude traduit même une certaine partialité de sa part.

La Cour relève qu’elle n’a pas compétence pour connaître de la méconnaissance éventuelle de la législation interne d’un des États parties à la Convention. En l’espèce, elle ne peut donc se prononcer sur l’éventuelle violation de la législation française par le Commissaire du Gouvernement. S’agissant ensuite du grief tiré du manque d’impartialité, la Cour n’aperçoit en l’espèce aucune apparence de violation de l’article 6. Si l’on ne peut ignorer la prise de position plus éthique et morale que juridique du Commissaire du Gouvernement, cela ne suffit pas - au vu notamment du sujet traité et des implications du litige - à faire présumer d’une partialité quelconque de celui-ci. Or, il est de jurisprudence constante que l’impartialité se présume jusqu’à preuve du contraire (voir notamment l’arrêt Hauschildt c. Danemark du 24 mai 1989, série A n° 154, § 47).

Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention, et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4 de la Convention.

ii. Invoquant encore l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint du caractère inéquitable de la procédure devant le Conseil d’État. Il critique le rôle du Commissaire du Gouvernement dont les conclusions ne lui sont pas communiquées et auxquelles il n’a pas eu la possibilité de répondre à l’audience puisqu’il n’y a pas été convoqué.

α)  Sur l’absence de convocation à l’audience du Conseil d’État :

Le requérant estime que son droit à une procédure contradictoire et publique a été méconnu en ce qu’il n’a pu assister à l’audience du Conseil d'État, faute de convocation.

Le Gouvernement défendeur rappelle que les règles régissant la procédure contentieuse devant le Conseil d'État ne prescrivent une convocation automatique des parties que pour autant qu’elles ont constitué avocat. Or, toute partie est susceptible de constituer avocat jusqu’à la date de l’audience, au besoin en sollicitant l’aide juridictionnelle. Quant aux parties n’ayant pas constitué avocat, elles doivent se soumettre à une obligation de diligence, c’est-à-dire demander à être prévenues de la date de l’audience. En l’espèce, le Gouvernement relève que le requérant ne peut invoquer le grief relatif à l’absence de convocation car rien ne semble établir qu’il ait rempli la formalité de demande de la date de l’audience auprès du greffe du Conseil d'État.

Le Gouvernement ajoute que le principe du contradictoire est également assuré du fait que la procédure devant le Conseil d'État est essentiellement écrite et que toutes les pièces écrites sont communiquées aux parties respectives.

Le requérant conteste ces arguments. Il souligne ne pas avoir été informé de la possibilité de demander par écrit la date de l’audience et considère que le fait que les parties ne soient pas d’office convoquées aux audiences est, en soi, contraire à l’article 6 § 1 de la Convention.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

β)  Sur les conclusions du Commissaire du Gouvernement

Le Gouvernement soutient que le Commissaire du Gouvernement n’est pas son représentant dans le cadre du procès devant les juridictions administratives, contrairement à ce que son nom pourrait laisser supposer. Il n’est pas davantage partie à la procédure, à l’instar par exemple du Ministère public en matière pénale. Le Commissaire du Gouvernement est en réalité un juge, appartenant à la juridiction devant laquelle il conclut.

D’après le Gouvernement, l’on pourrait même dire qu’il appartient à la formation de jugement, si l’on désigne par cette expression l’ensemble des juges qui concourent à la formation collégiale de la décision juridictionnelle. S’il est vrai qu’il participe au délibéré sans toutefois prendre part au vote, ce n’est pas parce qu’il est extérieur à la formation de jugement mais parce qu’il a exposé préalablement au délibéré, et en public, son opinion sur l’affaire qui doit être jugée. Il ne saurait donc voter, sans mettre en péril le secret du délibéré.

Le Gouvernement rappelle également que le Commissaire du Gouvernement est un magistrat totalement indépendant : pendant toute la durée de ses fonctions, il reste, selon le cas, conseiller au tribunal administratif, conseiller à la cour administrative d’appel ou membre du Conseil d’État. Il n’est soumis à aucun pouvoir hiérarchique dans l’exercice de ses fonctions et sa liberté de parole est totale.

Ses fonctions sont en réalité comparables à celles d’un juge rapporteur, membre de la formation de jugement. Elles ne s’en distinguent, pour des raisons historiques spécifiques au contentieux administratif, que par le fait qu’il prend la parole à l’audience pour exposer publiquement son point de vue personnel sur l’affaire, en fait et en droit, et pour exposer à ses collègues la solution qui doit, à son avis, être apportée au litige. Selon le Gouvernement, il est donc tout à fait normal que le Commissaire du Gouvernement ne s’exprime qu’après avoir entendu les observations des parties au litige. Il tombe en effet sous le sens que l’opinion individuelle d’un juge ne peut valablement s’exprimer, parce qu’elle ne peut valablement se former, qu’après clôture des débats et non pas au début de ceux-ci. Il n’y a donc pas atteinte au principe de l’égalité des armes puisqu’aucune des parties au litige, après avoir entendu les conclusions oralement développées par le Commissaire du Gouvernement, ne peut lui répliquer et ne se trouve donc pas désavantagée par rapport à l’autre. En outre, en pratique, si l’une des parties le souhaite, elle peut faire parvenir après l’audience une note en délibéré, qui sera prise en compte par la formation de jugement. De même, avant l’audience, les avocats des parties peuvent demander au Commissaire du Gouvernement le sens général de ses conclusions. Il n’y a donc pas davantage atteinte au principe de l’égalité des armes, ni au principe du contradictoire.

Le requérant conteste cette thèse. Il considère que la mission originelle du Commissaire du Gouvernement était celle d’un ministère public statuant au contentieux et que, si elle s’est estompée, elle n’a pas totalement disparu. Le requérant estime que la dépendance du Commissaire vis à vis de l’administration trouve son origine dans sa procédure de nomination et s’illustre par le fait qu’en l’espèce, il ait soulevé des arguments d’opportunité politique dans ses conclusions présentées au Conseil d'État.

La Cour rappelle que le requérant n’a pu assister à l’audience du Conseil d’État, faute de convocation. Dans ces conditions, elle estime qu’il n’est pas nécessaire d’examiner la position procédurale du requérant vis‑à‑vis du Commissaire du Gouvernement, puisqu’il ne n’est pas personnellement trouvé dans la situation qu’il critique. En effet, la question de l’équité d’une procédure, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, ne peut pas s’apprécier in abstracto mais doit l’être au vu des circonstances de l’espèce.

Il s’ensuit que ce grief doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, les griefs du requérant tirés de la violation alléguée des articles 8 et 14 de la Convention en raison du refus de l’agrément en vue d’adoption et de l’article 6 § 1 à raison de sa non convocation à l’audience du Conseil d’État ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

S. DolléW. Fuhrmann
GreffièrePrésident

 

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