Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 192
Janvier 2016
Frumkin c. Russia - 74568/12
Arrêt 5.1.2016 [Section III]
Article 11
Article 11-1
Liberté de réunion pacifique
Manquement des autorités à communiquer avec les organisateurs d’une manifestation afin d’assurer son déroulement pacifique : violation
En fait – Le 6 mai 2012, le requérant participa à un rassemblement politique autorisé sur la place Bolotnaya à Moscou, dont le but était de contester des « abus et falsifications » allégués lors des élections de 2011 à la Douma et des élections présidentielles qui s’étaient tenues début 2012. Après un défilé pacifique, les manifestants arrivèrent sur la place Bolotnaya, mais s’aperçurent que, contrairement à leurs attentes, il ne leur serait pas possible de se rassembler dans le parc, dont l’accès était barré par un cordon de police anti-émeute. Le rassemblement était donc confiné au quai Bolotnaya, sur lequel les organisateurs avaient construit une scène. Après avoir tenté en vain de négocier avec la police, les dirigeants de la manifestation annoncèrent une « grève sur le tas » et s’assirent sur le sol ; entre vingt et cinquante personnes suivirent leur appel et se joignirent à eux. Une heure environ plus tard, un embouteillage s’était formé autour des grévistes et le cordon fut rompu une première fois sous la pression de la foule, avant d’être rapidement rétabli sans recours à la force. Des contestataires dans la foule commencèrent à jeter divers objets en direction du cordon de police, notamment un cocktail Molotov. Au même moment, sur les instructions de la police, la fin du rassemblement fut annoncée depuis la scène. Toutefois, la plupart des manifestants et des journalistes couvrant l’événement n’entendirent pas le message. Par la suite, la police anti-émeute commença à disperser les manifestants et arrêta certains militants, notamment plusieurs organisateurs de la manifestation.
Le requérant fut arrêté pendant la dispersion de la manifestation. Il fut détenu pendant trente-six heures et finalement condamné à quinze jours de détention administrative pour avoir bloqué la circulation et avoir désobéi aux ordres de la police. Devant la Cour européenne, il alléguait que les autorités avaient eu l’intention depuis le départ de réprimer le rassemblement afin de décourager les protestations de rue et les contestations politiques et avaient mis en œuvre les mesures de contrôle de la foule afin de provoquer une confrontation pouvant servir de prétexte pour disperser rapidement la manifestation. L’intéressé soutenait également que son arrestation, sa mise en détention provisoire et sa condamnation pour une infraction administrative avaient été arbitraires et inutiles.
En droit
Article 11 : Si le grief du requérant concerne en partie des événements généraux, il est clair que ces événements ont directement affecté l’intéressé en personne et ses droits au titre de l’article 11 : en effet, le requérant n’a pas pu prendre part au rassemblement, celui-ci ayant été perturbé, puis annulé. Ce grief est distinct des doléances concernant l’arrestation et la détention ultérieures du requérant lui-même. La Cour examinera donc les deux questions séparément.
a) Obligation de garantir la conduite pacifique du rassemblement – une opération de sécurité élaborée a été préparée dans toute la ville le jour du rassemblement en vue d’anticiper les manifestations de rue non autorisées. Les autorités soupçonnaient les militants de l’opposition de prévoir un soulèvement populaire impliquant la mise en place de campements, à l’instar des opérations menées par le mouvement « Occupy » et aux manifestations de la place Maïdan en Ukraine. C’est pour cette raison que la police avait décidé de circonscrire le rassemblement au quai Bolotnaya, où des tentes ne peuvent pas être montées facilement. Si l’article 11 ne garantit pas un droit d’établir un campement sur le lieu de son choix, pareilles installations temporaires peuvent dans certaines circonstances constituer une forme d’expression politique, ce qui implique que les restrictions à cet égard doivent respecter les exigences de la Convention. La Cour prend cela en compte s’agissant d’apprécier la proportionnalité des mesures prises.
À cet égard, la décision de fermer le parc au rassemblement n’apparaît pas en soi comme une manœuvre hostile ou sournoise, étant donné que le quai Bolotnaya avait une capacité suffisante pour accueillir le rassemblement. Toutefois, les organisateurs ont protesté non seulement contre le défaut d’accès mais également et surtout contre le changement de dernière minute concernant le lieu de l’événement. Eu égard à la haute priorité attribuée au contrôle de l’événement par la police et à la vigilance avec laquelle les forces de l’ordre ont suivi toutes les informations concernant l’activité de protestation, il est peu probable que la carte initiale publiée par la police, qui comprenait le parc, ait par inadvertance échappé à leur attention. Partout, il y a eu au moins un accord tacite, sinon exprès, que le parc ferait partie de l’événement.
Quant à la « grève sur le tas », même si elle a aggravé l’embouteillage, elle est restée localisée, a laissé suffisamment d’espace à ceux qui souhaitaient passer et était totalement pacifique. Toutefois, elle a requis l’intervention des autorités. Si la Cour n’est pas habilitée à indiquer quelle était la manœuvre la plus appropriée à effectuer par le cordon de police dans les circonstances, et si le refus de la police d’autoriser l’accès au parc peut avoir été justifié, elle estime que les autorités auraient dû communiquer ouvertement, clairement et rapidement sur la démarche qu’elles avaient choisie.
De l’avis de la Cour, si les fonctionnaires compétents avaient accepté de venir parler avec les organisateurs du rassemblement, cela aurait pu alléger les tensions causées par la modification inattendue du lieu de l’événement. Toutefois, les autorités de police n’ont pas mis en place un canal de communication fiable avec les organisateurs. Aucun officier de police n’a été chargé de faire la liaison avec les organisateurs du rassemblement (alors même que des policiers avaient été désignés pour communiquer avec les organisations de la société civile et avec la presse). Cette omission est frappante, eu égard à la méticulosité caractérisant les préparatifs en matière de sécurité. De plus, les autorités n’ont pas répondu à l’évolution de la situation de manière constructive. Le rassemblement près du cordon a duré une cinquantaine de minutes, ce qui représente un intervalle de temps considérable. Les policiers responsables ont eu amplement l’occasion de prendre contact avec les organisateurs par téléphone ou de les approcher en personne. Toutefois, aucun fonctionnaire n’a jugé bon de parler aux dirigeants de la manifestation. Finalement, lorsque la « grève sur le tas » a commencé, ils ont envoyé le médiateur avec un message aux organisateurs de la manifestation leur enjoignant de se lever et de partir, mais cela ne répondait pas aux préoccupations des manifestants. Le fait que les autorités ont failli à prendre des mesures simples et évidentes aux premiers signes du conflit a entraîné une escalade, qui a perturbé un rassemblement jusque-là pacifique. Les autorités n’ont donc pas respecté les exigences, mêmes minimales, liées à leur obligation de communiquer avec les dirigeants du rassemblement, qui constitue une partie essentielle de l’obligation positive de garantir la conduite pacifique du rassemblement, de prévenir les troubles et de garantir la sécurité de tous les citoyens impliqués.
Conclusion : violation (unanimité).
b) Fin du rassemblement et arrestation, détention et inculpation du requérant – les tensions étaient localisées sur le lieu de la « grève sur le tas » alors que pour le reste du rassemblement la situation est demeurée calme. Les autorités n’ont pas démontré qu’avant d’annoncer la fin de l’ensemble du rassemblement elles avaient tenté d’isoler le secteur perturbé et de cibler les problèmes dans ce secteur précis, de sorte à permettre à la manifestation de continuer autour de la scène, là où tout se déroulait pacifiquement. La Cour n’est donc pas convaincue qu’il fallait nécessairement mettre fin au rassemblement. Toutefois, à supposer même que la décision de clore le rassemblement ait été prise parce qu’il existait un risque réel et imminent que la violence s’étende et s’intensifie et que les autorités aient agi dans le cadre de leur marge d’appréciation, elles auraient pu mettre en œuvre cette décision de diverses façons et en utilisant différentes méthodes.
La Cour préfère s’abstenir d’analyser la manière dont la police a dispersé les manifestants sur le site de la « grève sur le tas », estimant que cette question n’entre pas dans le champ de l’affaire du requérant. Elle préfère examiner les actions prises contre le requérant en personne, tout en prenant en compte la situation générale dans le voisinage immédiat, c’est-à-dire dans la zone devant la scène au sein de la zone de rassemblement désignée sur le quai Bolotnaya.
Le requérant est resté dans le périmètre du lieu de rassemblement entouré par un cordon et son comportement est demeuré à tous points de vue strictement pacifique. En conséquence, même après la fin officielle du rassemblement, les garanties de l’article 11 continuent de s’appliquer en ce qui concerne le requérant, indépendamment des affrontements sur le site de la « grève sur le tas ».
La Cour tient compte de l’admission des autorités selon laquelle la globalité des mesures de sécurité, en particulier la répression exercée sur les personnes inculpées d’infractions commises pendant le rassemblement, était motivée par « la peur de Maïdan ». En même temps, le requérant a été arrêté, détenu et condamné à quinze jours d’emprisonnement pour entrave à la circulation et désobéissance à des ordres légitimes de la police, et non pour violation des règles sur les rassemblements publics. Dans ce contexte, la sévérité des mesures prises contre l’intéressé était totalement dénuée de justification. L’intéressé n’a pas été accusé d’actes violents, ni même de « résistance passive » pour contester la fin de la rencontre. Sa motivation pour défiler dans la rue et entraver la circulation n’a pas été évoquée dans les décisions internes ; l’explication du requérant selon laquelle il n’y avait pas de circulation et il n’a simplement pas quitté le lieu assez rapidement dans la confusion générale n’a pas été contestée ni réfutée. Dès lors, à supposer même que l’arrestation, la détention provisoire et la peine administrative du requérant aient été conformes au droit national et aient poursuivi l’un des buts légitimes énumérés à l’article 11 § 2 (probablement la protection de la sûreté publique), les mesures prises à son encontre étaient en disproportion flagrante avec le but visé. Il n’existait aucun « besoin social impérieux » d’arrêter le requérant, de l’emmener au commissariat ni, surtout, de le condamner à une peine d’emprisonnement, même brève.
L’arrestation, la détention et la peine administrative consécutive du requérant ne peuvent qu’avoir découragé l’intéressé et d’autres à participer à des rassemblements de protestation ou à s’engager activement dans l’opposition politique. Il ne fait aucun doute que ces mesures peuvent décourager complètement d’autres partisans de l’opposition et le grand public de participer à des manifestations et plus généralement à des débats politiques ouverts. L’effet dissuasif de ces sanctions a été décuplé par le grand nombre d’arrestations effectuées ce jour-là, qui ont donné lieu à une large couverture médiatique.
Conclusion : violation (unanimité).
Article 5 § 1 : À compter du moment de son arrestation, au plus tard 20h30 le 6 mai 2012, jusqu’à son transfert au tribunal à 8h00 le 8 mai 2012, le requérant a été privé de sa liberté au sens de l’article 5 § 1. La durée d’une détention administrative ne devrait pas en règle générale excéder trois heures, ce qui est une indication de l’intervalle de temps que le droit considère comme raisonnable et suffisant pour rédiger un rapport sur une infraction administrative. Une fois ce rapport établi, à 21h30, l’objectif consistant à amener le requérant au commissariat était rempli et il aurait pu être libéré. Toutefois, il a été formellement mis en garde à vue afin de garantir sa comparution devant l’audition devant le juge de paix. En l’absence de toute raison explicite donnée par les autorités pour ne pas relâcher le requérant, sa détention de 36 heures avant son procès était injustifiée et arbitraire.
Conclusion : violation (unanimité).
Article 6 § 1 combiné avec l’article 6 § 3 d) : Les juridictions internes ont fondé leur décision exclusivement sur des documents standardisés produits par la police et ont refusé d’admettre d’autres éléments de preuve ou de convoquer les policiers qui avaient arrêté le requérant. Les seules preuves à charge n’ont donc pas été vérifiées dans le cadre d’une procédure judiciaire. De plus, les tribunaux ont limité la portée de l’affaire administrative à la désobéissance alléguée du requérant, et ont omis d’examiner la « légalité » des ordres de la police. Ils ont donc sanctionné le requérant pour des actes protégés par la Convention sans exiger de la police qu’elle justifie l’ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté de réunion, ce qui incluait de lui donner une possibilité raisonnable de se disperser lorsque l’ordre en a été donné. L’absence de cette possibilité va à l’encontre des principes fondamentaux du droit pénal, en particulier celui voulant que le doute profite à l’accusé. Prise dans son ensemble, la procédure administrative dirigée contre le requérant, qui relève du volet pénal de l’article 6, a emporté violation du droit de l’intéressé à un procès équitable.
Conclusion : violation (unanimité).
Article 41 : 25 000 EUR pour préjudice moral.
(Voir également Kasparov et autres c. Russie, 21613/07, 3 octobre 2013, Note d’information 167 ; Navalnyy et Yashin c. Russie, 76204/11, 4 décembre 2014, Note d’information 180 ; Nemtsov c. Russie, 1774/11, 31 juillet 2014)
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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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