F.S. contre l'ITALIE

COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

PREMIERE CHAMBRE

Requête N° 19734/92

F.S.

contre

Italie

RAPPORT DE LA COMMISSION

(adopté le 15 janvier 1998)

TABLE DES MATIERES

Page

I.INTRODUCTION

(par. 1 - 15) 1

A.La requête

(par. 2 - 4) 1

B.La procédure

(par. 5 - 10) 1

C.Le présent rapport

(par. 11 - 15)               2

II.ETABLISSEMENT DES FAITS

(par. 16 - 35)               3

A.La réquisition d'une partie de la propriété

du requérant

(par. 16 - 22)               3

B.Procédure devant le Tribunal supérieur des eaux

(par. 23 - 25)               4

C.Procédures devant les juridictions administratives

concernant les décisions relatives à la construction

des installations de recyclage et de la décharge

(par. 26 - 32)               5

D.Procédure relative à la réparation du préjudice

(par. 33) 8

E.Procédure devant les juridictions

administratives concernant la construction d'une

route permettant l'accès aux installations litigieuses

(par. 34 - 35)               8

III.AVIS DE LA COMMISSION

(par. 36 - 46)               10

A.Grief déclaré recevable

(par. 36) 10

B.Point en litige

(par. 37) 10

C.Sur la violation de l'article 1 du Protocole n° 1

de la Convention

(par. 38 - 45)               10

CONCLUSION

(par. 46) 14

ANNEXE:DECISION DE LA COMMISSION SUR

LA RECEVABILITE DE LA REQUETE 15

I.INTRODUCTION

1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.

A.La requête

2.Le requérant, de nationalité italienne, est né en 1932 et est domicilié à Mosciano S. Angelo (province de Teramo), où il est exploitant agricole. Dans la procédure devant la Commission il agit en personne.

3.La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, M. Umberto Leanza, Chef du service du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères.

4.La requête concerne la réquisition d'une partie de la propriété du requérant en vue d'y construire une installation de recyclage de déchets et une décharge. Le requérant invoque l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention.

B.La procédure

5.La présente requête a été introduite le 9 juin 1989 et enregistrée le 20 mars 1992.

6.Le 17 janvier 1996, la Commission (Première Chambre) a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés de l'atteinte alléguée au droit du requérant au respect de ses biens et de la durée de la procédure devant le Tribunal supérieur des eaux.

7.Le Gouvernement a présenté ses observations le 4 avril 1996, après prorogation du délai imparti. Le requérant y a répondu le 2 mai 1996. Ce dernier a par la suite présenté des observations complémentaires, les 22 juillet, 3 et 14 septembre, 2 octobre, 4 et 12 novembre 1996.

8.Le 4 juillet 1997, la Commission a déclaré recevable le grief du requérant concernant la réquisition d'une partie de sa propriété et la construction des installations litigieuses sur celle-ci, et a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.

9.Le 18 juillet 1997, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Les parties n'ont pas réagi.

10.Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.

C.Le présent rapport

11.Le présent rapport a été établi par la Commission (Première Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :

MM.M.P. PELLONPÄÄ, Président

N. BRATZA

E. BUSUTTIL

A. WEITZEL

C.L. ROZAKIS

MmeJ. LIDDY

MM.L. LOUCAIDES

B. MARXER

B. CONFORTI

G. RESS

A. PERENIČ

C. BÎRSAN

K. HERNDL

M. VILA AMIGÓ

MmeM. HION

M.R. NICOLINI

12.Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 15 janvier 1998 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.

13.Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :

(i)d'établir les faits, et

(ii)de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.

14.La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est jointe au présent rapport.

15.Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.

II. ETABLISSEMENT DES FAITS

A.La réquisition d'une partie de la propriété du requérant

16.Le requérant est le propriétaire d'une entreprise agricole située sur le bord de la rivière Tordino et dans la juridiction de la municipalité de Notaresco. Le requérant était titulaire du droit d'utiliser l'eau du fleuve pour irriguer ses cultures, par le biais d'un canal dénommé "formale S.". A l'époque des faits, une demande du requérant visant à obtenir l'autorisation de continuer à utiliser l'eau du fleuve était pendante devant le bureau compétent des Ponts et Chaussées.

17.Le 24 avril 1987, le conseil municipal de la ville de Notaresco décida de construire une installation de recyclage des déchets sur une partie de la propriété du requérant. En particulier, le conseil municipal estima que sa décision avait valeur de déclaration d'utilité publique et d'urgence de l'oeuvre, et emportait modification valable du plan d'occupation des sols en vigueur. Elle approuva également le plan d'expropriation, tout en renvoyant à une décision ultérieure une réglementation spécifique de la procédure d'expropriation.

Le 6 juillet 1988, le conseil municipal de Notaresco confirma la déclaration d'utilité publique et d'urgence de l'oeuvre et décida d'exproprier vingt hectares de la propriété du requérant, qui en comptait au total 155, pour y construire une installation de recyclage et de compostage de déchets, avec une décharge pour déchets urbains annexée, devant être gérées par un consortium constitué par six municipalités ("Consorzio intercomunale dei rifiuti solidi urbani di Giulianova -C.I.R.S.U."), parmi lesquelles celle de Notaresco. La partie de la propriété du requérant concernée par ce projet incluait également une portion du canal susmentionné. La municipalité décida donc de procéder à la réquisition d'urgence de la propriété du requérant concernée dans un délai de trois mois. Ces décisions furent ensuite entérinées par le conseil municipal le 26 septembre 1988.

18.Le 10 août 1988, le requérant reçut notification de l'ordonnance de la municipalité de Notaresco, ordonnant la réquisition d'urgence de vingt hectares de sa propriété pendant une période de trois ans (du 3 septembre 1988 au 3 septembre 1991). La réquisition d'urgence fut exécutée le 3 septembre.

19.Le 8 septembre 1988, la région des Abruzzes adopta le plan d'occupation des sols et de gestion des déchets par la loi régionale n° 74. Ce plan considérait la zone litigieuse comme étant protégée pour des raisons environnementales et hydrogéologiques. Selon ce même plan, il s'agissait en outre d'une zone sensible d'un point de vue sismique et d'une zone d'approvisionnement d'eau et inondable. Cette même loi fixa en outre la surface de la décharge à construire sur le terrain du requérant à près de 5 hectares.

20.Le 3 octobre 1988, le conseil régional accorda des financements pour la construction de la décharge en question, en la qualifiant de décharge pour déchets urbains dangereux.

Le 20 décembre 1988, le conseil régional autorisa la réalisation et la gestion de la décharge, à condition, entre autres, que celle-ci fût dotée de cloisons en béton d'une certaine largeur et reposant sur une couche d'argile bleue de base. Ces mesures de sécurité étaient celles que le décret n° 915 pris par le Président de la République en 1982 prescrivait à l'égard de décharges dangereuses.

21.Les travaux de construction débutèrent en avril 1989. Le 8 mai 1989, la municipalité de Notaresco approuva une modification au projet original, proposée par le C.I.R.S.U., selon laquelle la décharge serait réduite d'un tiers et devrait contenir uniquement des matériaux inertes. Cette modification fut ensuite approuvée par la région.

Les travaux s'achevèrent le 30 novembre 1991. Par décret du 23 avril 1992, le président du conseil régional fixa le montant de l'indemnité provisoire d'expropriation, mais aucune indemnisation ne semble avoir à ce jour été versée au requérant.

22.Le 25 janvier 1993, la municipalité de Notaresco décida de construire une route d'accès aux installations incriminées, qui aurait dû passer sur la propriété du requérant. Compte tenu de cette décision, le 2 mai 1994 la municipalité ordonna la réquisition d'urgence d'une autre portion de la propriété du requérant, nécessaire à la construction de ladite route, en vue de son expropriation. Ce projet avait été approuvé, entre autres, le 8 mai 1989 par le conseil municipal de Notaresco, le 22 juin 1989 par le C.I.R.S.U., le 13 juillet 1989 par visa de la région, et le 24 octobre 1989 par avis du ministère du Patrimoine culturel ("Ministero per i beni culturali e ambientali"). Le 3 mai 1991 la municipalité avait notifié au requérant le dépôt des actes d'expropriation à cet égard.

B.Procédure devant le Tribunal supérieur des eaux

23.Le 11 novembre 1988, le requérant saisit le Tribunal supérieur des eaux ("Tribunale superiore delle acque pubbliche"), en demandant d'abord la suspension de la mesure contestée, au motif que le décret de réquisition d'urgence aurait porté un grave préjudice à son activité agricole, en l'empêchant d'utiliser le canal. Cette demande de suspension fut cependant rejetée le 23 janvier 1989.

Dans son recours, le requérant faisait valoir notamment que la mesure contestée était illégale pour les raisons suivantes :

a)Le requérant affirmait n'avoir pas reçu la communication préalable prescrite par les articles 8 de la loi n° 349 de 1986 et 7 de la loi n° 3259 de 1865 pour l'inspection des techniciens de la municipalité dans le cadre de l'enquête préliminaire ;

b)La mesure avait été prise sans que le plan régional d'occupation des sols ait été préalablement modifié ; en effet, la zone en question étant normalement destinée à un usage agricole, le plan aurait dû être changé avant l'adoption du décret de réquisition d'urgence, ce dernier ne pouvant pas suffire à lui seul à modifier le plan d'occupation des sols sans être approuvé à cette fin selon la procédure abrégée prévue par l'article 3 de la loi n° 441 du 29 octobre 1987 ;

c)La mesure avait été prise avant l'adoption du plan régional de gestion des déchets ;

d)Le projet avait été approuvé par le conseil municipal et non pas par le maire, comme imposé par l'article 6 c) du D.P.R. 915/82 et par l'article 106 par. 3 des dispositions d'application du D.P.R. n° 616 du 24 juillet 1977 ;

e)Les décisions de la municipalité de Notaresco du 24 avril 1987 et du 6 juillet 1988 ne citaient pas le nom du propriétaire concerné ; cette information n'avait été publiée que le 25 juillet 1988, par lettre du maire affichée à la mairie et par deux communications publiées dans la presse locale, en violation des dispositions en matière d'environnement ;

f)La construction des installations incriminées était contraire aux prescriptions du plan régional lui-même, car la distance entre ces installations et le fleuve était seulement de 150 mètres au lieu des quatre kilomètres prescrits par le décret du ministère de l'Environnement n° 559 de 1987 en raison de la nature de la zone concernée ; en outre, ces installations avaient été construites sur le lit des hautes eaux du fleuve, avec un danger réel de pollution du fleuve ainsi que du canal d'irrigation utilisé par le requérant ;

g)Le plan régional de gestion des déchets fixait la surface de l'installation de compostage à 2,5 hectares et celle de la décharge à 2,8 hectares, donc nettement inférieure à celle de vingt hectares soumise à réquisition d'urgence.

24.A l'audience du 27 février 1989, le requérant demanda au juge délégué ("giudice delegato") d'ordonner une expertise, visant à établir si la zone concernée était soumise à des contraintes, compte tenu du fait qu'aucune suite n'avait été donnée aux demandes de renseignements que, sur ce point, le requérant avait auparavant présentées à plusieurs autorités, y compris la municipalité de Notaresco.

25.Par décision du 18 mars 1991, déposée au greffe le 1er juillet 1991 et notifiée au requérant le 2 août 1991, le Tribunal supérieur des eaux se déclara compétent, tout en rejetant le recours du requérant. Le tribunal estima notamment que la réquisition d'urgence n'empêchait pas le requérant d'utiliser le canal, qu'il n'y avait pas contestation sur le droit de propriété du requérant, et que le plan régional avait couvert les éventuelles irrégularités précédentes.

Après la notification de ce jugement au requérant, la municipalité de Notaresco remit à celui-ci un rapport daté du 14 juin 1940, déposé auprès de la municipalité de Notaresco, attestant de l'existence d'une contrainte hydrogéologique sur son terrain.

C.Procédures devant les juridictions administratives concernant les décisions relatives à la construction des installations de recyclage et de la décharge

26.Parallèlement à la procédure engagée devant le Tribunal supérieur des eaux, le requérant avait également saisi le tribunal administratif régional ("Tribunale amministrativo regionale", ci-après désigné "T.A.R.") de l'Aquila.

En particulier, par deux premiers recours (n° 573/88 et 735/88), le requérant avait attaqué la décision de réquisition d'urgence, la décision de la municipalité d'approuver le plan d'expropriation, ainsi que l'approbation du projet, le 24 avril 1987, par le conseil municipal, qui était la condition préalable de la réquisition d'urgence. Par le recours n° 573/88, le requérant allégua notamment la violation de l'article 1 de la loi n° 1 du 3 janvier 1978, en ce que le projet incriminé n'avait préalablement pas été approuvé par les autorités régionales.

Par le recours n° 251/89, le requérant attaqua ensuite la décision du conseil régional du 20 décembre 1988.

27.Après avoir été initialement débouté de ses demandes de suspension, le 24 mai 1989 le requérant réussit enfin à obtenir du T.A.R. la suspension des mesures litigieuses. Toutefois, à la suite de l'appel interjeté à l'encontre de cette décision par le C.I.R.S.U. et la municipalité de Notaresco, le Conseil d'Etat ordonna le 22 décembre 1989 la révocation de la suspension. Le Conseil d'Etat constata en effet que les travaux avaient commencé et considéra que l'exécution de la mesure attaquée par le requérant devant le T.A.R. n'aurait pas causé un préjudice grave et irréparable.

28.Le requérant présenta un quatrième recours le 16 février 1990 à l'encontre de la décision de la municipalité du 8 mai 1989 (recours n° 141/90).

L'audience eut lieu le 6 novembre 1991.

29.Par jugement du 4 mars 1992, déposé au greffe le 27 avril 1992, le T.A.R. de l'Aquila décida de joindre les quatre recours formés par le requérant et accueillit le recours n 573/88 en annulant l'ordonnance du maire de Notaresco du 10 août 1988 et la décision du conseil municipal du 6 juillet 1988. En effet, le tribunal releva que la zone concernée était considérée, dans le plan d'occupation des sols, comme zone agricole, n'étant pas destinée à accueillir des services publics. Il s'ensuivait, selon le tribunal, que l'adoption du projet par la municipalité aurait pu valablement entraîner la modification du plan d'occupation des sols, et justifier dès lors la réquisition de la propriété du requérant, uniquement après avoir obtenu l'autorisation préalable de la région prévue par l'article 1, alinéa 5, de la loi n° 1 de 1978, équivalente à une déclaration d'utilité publique, et suivant la procédure prescrite par l'article 6 et suivants de la loi n° 167 du 18 avril 1962, visant à sauvegarder les intérêts du particulier concerné (entre autres, publication du projet, possibilité pour les intéressés de faire opposition, etc.). Par ailleurs, le tribunal rejeta l'argument des administrations en cause, selon lequel l'autorisation accordée par la région ex post aurait couvert rétroactivement les décisions contestées, puisque celles-ci avaient été prises en l'absence de toute déclaration d'utilité publique et étaient donc manifestement illégales.

Le T.A.R. rejeta par ailleurs le recours n° 735/88, étant donné qu'en substance il visait les mêmes décisions attaquées par le premier recours.

D'autre part, le T.A.R. rejeta les deux autres recours comme étant manifestement mal fondés. Le T.A.R. considéra notamment que dans la mesure où le requérant avait allégué que s'agissant en réalité d'une déchetterie destinée à traiter des déchets dangereux, les procédures prescrites dans pareil domaine n'avaient pas été suivies, celui-ci n'avait aucun intérêt en cause ("difetto di interesse all'impugnativa"), puisque bien que le C.I.R.S.U. ait pu avoir l'intention de réaliser pareille installation, l'autorisation accordée visait uniquement une installation pour déchets urbains solides.

Le T.A.R. estima en outre que l'installation incriminée avait été réalisée non pas dans la zone soumise à des contraintes de caractère hydrogéologique et environnemental, mais dans une zone que bien qu'adjacente aux zones protégées, était définie par le plan régional comme étant "blanche", c'est-à-dire utilisable. Sur ce point, le T.A.R. estima également que le requérant n'avait pas produit la décision du 14 juin 1940 qui aurait inclus la zone en question parmi celles protégées, nonobstant le fait que le requérant ait déclaré être en possession dudit document. Il était vrai, poursuivit le T.A.R., que le décret ministériel n 599 du 28 décembre 1987 avait prescrit certaines distances minimales entre les zones devant accueillir des installations comme celle en cause et des zones protégées, et que les cartes indiquaient, pour l'installation litigieuse, une position distante de quatre kilomètres de la position actuelle. Cependant, les cartes en question, releva le T.A.R., n'avaient pas été mises à jour par rapport au décret ministériel susmentionné, ce qui expliquait le fait que ces mêmes cartes avaient placé également d'autres installations dans des zones qui, d'après le décret ministériel précité, devaient être considérées comme étant protégées. Par ailleurs, quant aux griefs du requérant relatifs au non-respect des distances de sécurité entre l'installation incriminée d'une part et le fleuve Tordino, deux canaux dérivés et quatre habitations d'autre part, et quant à ceux tirés d'une appréciation prétendument erronée de la nature du terrain, le T.A.R. nota d'abord qu'il s'agissait là d'une question en partie nouvelle n'ayant pas été notifiée régulièrement aux parties adverses. Il considéra ensuite que de toute manière, le procédé suivi par les autorités dans l'appréciation des distances de sécurité, la localisation exacte de l'installation et l'évaluation du terrain, n'avait pas de caractère arbitraire ou manifestement déraisonnable qui, lui seul, aurait permis au tribunal d'intervenir dans l'exercice des pouvoirs discrétionnaires dont l'administration dispose à cet égard. Le soi-disant "formale S." était d'ailleurs resté intact et accessible.

Enfin, le T.A.R. rejeta la demande présentée par l'association pour la protection de l'environnement "Italia Nostra" afin de pouvoir intervenir dans la procédure, en raison d'une irrégularité formelle.

30.Le C.I.R.S.U. interjeta appel de ce jugement le 16 novembre 1992, en demandant en même temps la suspension de son exécution. Le C.I.R.S.U. faisait valoir, entre autres, que la décision du conseil régional du 20 décembre 1988 avait valablement modifié le plan d'occupation des sols et validé par conséquent, avec effet rétroactif, les précédentes décisions de la municipalité de Notaresco. Quant à la demande de suspension, le C.I.R.S.U. affirma que cette même décision du conseil régional constituait également une déclaration d'utilité publique aux fins de l'expropriation et que, dès lors, le requérant avait désormais perdu son droit de propriété, son action en justice n'étant que de nature réparatrice, de sorte que la suspension du jugement en question n'aurait pu lui apporter aucun préjudice.

Le requérant fit opposition à la demande de suspension du C.I.R.S.U., en soutenant d'une part, que l'annulation par le T.A.R. des décisions de la municipalité de Notaresco ci-dessus mentionnées excluait que le requérant eût perdu tout droit sur la portion de sa propriété réquisitionnée, et d'autre part, que le fonctionnement des installations incriminées aurait pu entraîner la pollution du canal, du fleuve et de la partie de la mer Adriatique où ce dernier se jette (le 9 avril 1992, une crue de la même rivière avait emporté une partie d'une ancienne décharge, située elle aussi sur le bord de la rivière et proche de celle en cause, provoquant le déversement dans la mer de plusieurs quintaux de déchets). Il faisait valoir en outre encore une fois que la zone en question était soumise à des contraintes à la fois hydrogéologiques et environnementales.

Par ailleurs, le requérant avait lui aussi interjeté appel incident du jugement du T.A.R. quant aux trois autres recours dont il avait été débouté.

31.Par ordonnance du 29 janvier 1993, le Conseil d'Etat rejeta la demande du C.I.R.S.U. de suspendre l'exécution du jugement du T.A.R. Le Conseil d'Etat considéra en particulier que l'oeuvre contestée ayant été terminée, le C.I.R.S.U. avait acquis la propriété du bien ("accessione invertita") . Le C.I.R.S.U. aurait pu donc utiliser librement les installations en question et aucun préjudice "grave et irréparable" n'aurait pu découler de l'exécution du jugement attaqué, qui n'aurait abouti qu'à une réparation pécuniaire.

32.Par arrêt du 31 janvier 1995, déposé au greffe le 18 janvier 1996, le Conseil d'Etat rejeta l'appel du C.I.R.S.U. D'une part, il releva que l'autorisation régionale prévoyait expressément que ses effets commençaient à partir de son exécution, excluant donc tout effet rétroactif, et considéra, d'autre part, qu'il n'était pas conforme aux principes généraux que des décisions entraînant la limitation de droits individuels puissent agir rétroactivement.

D.Procédure relative à la réparation du préjudice

33.Déjà avant la clôture de la procédure devant les juridictions administratives, le requérant avait saisi le tribunal civil de Teramo pour la réparation des différents préjudices qu'il alléguait avoir subis du fait de la réquisition d'une partie de sa propriété.

La première audience eut lieu le 14 décembre 1993. A cette occasion, le requérant s'opposa à la somme qui avait été proposée par la partie défenderesse à titre d'indemnité provisoire, en demandant un complément d'instruction.

Deux autres audiences eurent lieu par la suite les 20 septembre 1994 et 28 novembre 1995. A cette dernière date, le juge d'instruction, accueillant la demande du requérant, remplaça l'expert commis d'office par un expert spécialisé en agronomie, que le juge considéra mieux apte à évaluer le préjudice porté à la propriété du requérant, en tant qu'exploitation agricole.

A l'audience du 2 avril 1996, l'expert agronome désigné par le juge déclara ne pas accepter la charge et fut donc remplacé par un autre expert. L'audience fut en conséquence reportée au 1er octobre 1996.

Cette dernière audience a été cependant reportée sans fixation de date en raison du changement du président du tribunal.

E.Procédure devant les juridictions administratives concernant la construction d'une route permettant l'accès aux installations litigieuses

34.Le 27 juin 1991, le requérant saisit le T.A.R. de l'Aquila d'un premier recours

(n° 446/91), dirigé contre les actes préliminaires d'expropriation relatifs à la construction litigieuse de la route, notifiés au requérant le 3 mai 1991.

Le 11 mai 1993, le requérant présenta un deuxième recours (n° 540/93) à l'encontre de la décision de la municipalité de Notaresco du 25 janvier 1993.

Le 11 mai 1994, le requérant saisit le T.A.R. de l'Aquila d'un nouveau recours à l'encontre de la municipalité de Notaresco, le C.I.R.S.U. et l'administration de la province de Teramo concernant l'ensemble des décisions prises à l'égard de la construction de la route en question.

Par ces recours, le requérant se plaignit notamment du fait que l'administration avait utilisé un instrument de droit public, l'expropriation, alors qu'elle avait justifié la construction de la route en question par rapport à un concept de droit privé, à savoir celui de la "servitude légale de passage" ("passaggio coattivo"), prévue par les articles 1051 - 1055 du Code civil. En effet, dans ce cas il aurait été nécessaire d'obtenir une décision de l'autorité judiciaire ordinaire autorisant sous certaines conditions la construction de la route, ce qui aurait protégé davantage les droits et les intérêts du requérant.

Le requérant fit valoir en outre qu'en tout cas, la route ne pouvait pas être réalisée en raison de la même contrainte hydrogéologique qui aurait dû empêcher la construction de la décharge, et que la construction de cette route ne pouvait pas non plus être considérée comme d'utilité publique, étant donné l'existence d'une autre route traversant le village de Grasciano. Dans le cas contraire, il y aurait eu un motif d'irrégularité supplémentaire pour la construction de la décharge, étant donné que les dispositions en matière de déchets interdisaient la construction de décharge dans des sites non facilement accessibles. Enfin, le requérant se plaignit de plusieurs autres irrégularités qui auraient entaché de nullité les décisions relatives à la construction de la route.

35.Par jugements des 23 mars et 8 juin 1994, déposés au greffe le 16 août 1994, le T.A.R. rejeta le recours n 446/91. Le tribunal considéra, entre autres, que ce recours avait en partie le même objet que les recours examinés par le T.A.R. dans son précédent jugement du 27 avril 1992, et que la déclaration d'utilité publique à l'égard de la route en question ne découlait pas de la notification au requérant de l'avis de dépôt des actes préliminaires, mais des décisions d'approbation du projet, prises en 1989 et que le requérant avait déjà attaquées par son recours n° 573/88 (la partie de ce recours relative à ces décisions avait été déclarée irrecevable).

L'issue des autres recours n'est pas connue.

III.AVIS DE LA COMMISSION

A.Grief déclaré recevable

36.La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon lequel la réquisition d'une partie de sa propriété en vue d'y réaliser une installation de recyclage de déchets et une décharge serait contraire à son droit au respect de ses biens, compte tenu notamment des irrégularités commises par les autorités administratives impliquées dans le projet ainsi que du préjudice causé non seulement à sa propriété, mais aussi à l'environnement, les installations incriminées ayant été construites sur une zone soumise à des contraintes hydrogéologiques.

B.Point en litige

37.La Commission est donc appelée à rechercher si la réquisition d'une partie de la propriété du requérant en vue d'y réaliser les installations litigieuses est constitutive d'une violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention.

C.Sur la violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) de la Convention

38.Le requérant se plaint de la construction des installations litigieuses et d'une route d'accès sur sa propriété, et allègue de ce fait la violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention.

A cet égard, il fait valoir en premier lieu que les procédures suivies par l'administration et les travaux de construction ont été affectés par plusieurs irrégularités.

En deuxième lieu, le requérant soutient que le grave préjudice que les mesures litigieuses auraient causé non seulement à sa propriété mais aussi à l'environnement, la décharge incriminée ayant été construite sur une zone soumise à des contraintes hydrogéologiques, est de nature à priver ces mesures d'une "cause d'utilité publique".

39.Aux termes de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention,

"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...)".

40.Le requérant fait valoir en premier lieu que les procédures suivies par l'administration et les travaux de construction ont été affectés par plusieurs irrégularités. En particulier, il prétend que la décharge a été construite en violation des normes prescrites par l'autorisation de la région et pour une destination différente par rapport à celle indiquée dans la décision de la municipalité et dans l'autorisation de la région. Il se plaint ensuite de n'avoir pas reçu l'avis préalable des inspections conduites sur les lieux dans le cadre de l'enquête préliminaire qui a précédé la procédure d'expropriation. Le requérant soutient que pareille procédure implique de graves restrictions à la possibilité de l'intéressé de se défendre et que, par conséquent, l'information préalable en question constitue la seule garantie pour le particulier lui permettant de prévoir la mesure d'expropriation et de prendre les décisions nécessaires pour adapter son activité de production ou la gestion de sa propriété à l'expropriation imminente.

En deuxième lieu, le requérant souligne que les mesures litigieuses ont causé un grave préjudice à la fois à sa propriété et à l'environnement. En effet, ces mesures ont entraîné non seulement, entre autres, des graves difficultés pour le requérant dans l'utilisation ou l'entretien du canal ("formale S."), qui lui était indispensable pour l'irrigation, mais aussi le fait que le déversement dans le canal de liquides polluants en provenance de la déchetterie peut entraîner de graves risques de pollution pour le canal et, par voie de conséquence, pour les terrains qu'il irrigue et pour la rivière Tordino. Le grave préjudice pour l'environnement découlerait surtout, selon le requérant, du fait que la décharge a été construite sur une zone soumise à des contraintes hydrogéologiques, en violation donc des normes prévues pour une correcte gestion du territoire. A titre d'exemple, le requérant se réfère à l'épisode de la crue du 9 avril 1992 (voir supra, par. 30).

Le requérant allègue enfin que par la réquisition d'urgence incriminée, sa propriété a été fragmentée d'une manière qui en a réduit considérablement la valeur et la rentabilité agricoles. Il fait valoir également qu'il n'a toujours pas obtenu la restitution de la partie du terrain occupée illégalement et qu'il ne pourra obtenir une réparation qu'à l'issue d'une procédure civile ultérieure, actuellement pendante. Il en conclut que la protection de ses intérêts a entraîné et entraîne de lourdes charges financières, en raison notamment de la durée des différentes procédures qu'il a dû engager jusqu'à présent.

41.Le Gouvernement fait valoir qu'en l'espèce on ne saurait parler d'une véritable privation de propriété, puisque la question dont le Tribunal des eaux était investi ne concernait que le régime de concession d'utilisation des eaux publiques, dont était titulaire le requérant, face à la limitation de son droit d'utilisation découlant de l'installation incriminée. En d'autres termes, poursuit le Gouvernement, on serait confronté au rapport entre différents modes de gestion et finalités se rapportant au même bien public, et non pas au rapport entre une finalité publique justifiant une limitation d'un droit de propriété privé.

D'autre part, à supposer même que l'on puisse considérer le requérant comme ayant été victime d'une privation de propriété, le Gouvernement estime que pareille mesure serait de toute façon conforme aux conditions dictées par la deuxième partie du premier paragraphe de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention. En particulier, le Gouvernement considère que les mesures incriminées poursuivaient de toute évidence une cause d'utilité publique et rappelle que les Etats jouissent d'une large marge d'appréciation à cet égard, les organes de Strasbourg ne pouvant intervenir que dans les cas où les choix des autorités étatiques se révéleraient manifestement déraisonnables. En tout état de cause, comme l'a précisé le Tribunal des eaux dans son jugement, les mesures incriminées n'ont apporté aucune modification dans la gestion des eaux dans la zone concernée et elles n'ont pas non plus entraîné de transfèrement de propriété au bénéfice des organes ayant effectué l'expropriation. On ne saurait douter non plus du fait que les mesures litigieuses ont été prises dans les conditions prévues par la loi, à savoir la loi n° 2359 du 25 juin 1865. Enfin, s'il est vrai que la jurisprudence de la Cour requiert que le montant de l'indemnisation soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien exproprié, exigence que la loi n° 359 du 8 août 1992 remplit, ce montant ne peut cependant pas correspondre à une réparation intégrale du préjudice subi.

Cependant, le Gouvernement défendeur a produit également une note du procureur général près la cour d'appel de l'Aquila, selon laquelle la procédure devant le Tribunal supérieur des eaux ne constitue qu'un aspect secondaire de l'affaire, relatif au problème accessoire de l'utilisation du soi-disant "formale S.". Selon le procureur général, tout en relevant que le requérant a omis de se pourvoir en cassation à l'encontre du jugement de ce tribunal, les problèmes dont cette juridiction a été initialement investie doivent être considérés comme ayant été par la suite absorbés par la procédure du fond engagée par le requérant devant les juridictions administratives, portant sur le problème principal de la réquisition d'une partie de sa propriété. D'ailleurs, selon le procureur général le jugement du Tribunal supérieur des eaux est erroné, dans la mesure où ce tribunal a estimé que l'autorisation régionale aurait couvert les irrégularités précédemment commises, et à bien des égards approximatif. En effet, conclut le procureur général, seulement le jugement du T.A.R. et l'arrêt du Conseil d'Etat permettent de donner une réponse aux questions principales soulevées par l'affaire du requérant, à savoir :

-le requérant a été privé de sa propriété en violation des conditions prévues par la loi ;

-on ne saurait considérer que le requérant ait été privé de sa propriété pour une "cause d'utilité publique", puisqu'au-delà de la question relative à l'incompatibilité d'une éventuelle "cause d'utilité publique" avec un préjudice pour l'environnement ou pour l'aménagement du territoire (à cet égard le procureur général rappelle que l'association "Italia Nostra" a été déboutée de sa demande d'intervention dans le procédure), l'expropriation d'une partie de la propriété du requérant ne s'est pas fondée sur une déclaration d'utilité publique valable.

42.La Commission observe tout d'abord que le requérant a été "privé de sa propriété", au sens de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention, par le biais de la réquisition, puis de l'expropriation de la partie de sa propriété concernée par les mesures litigieuses (voir supra, par. 31). Il y a donc lieu de déterminer si le requérant a été privé de sa propriété conformément aux deux conditions prévues explicitement par la deuxième phrase du premier paragraphe de la disposition en cause, à savoir "pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi". Il ne suffit pas pour autant qu'une mesure privative de la propriété poursuive un objectif légitime "d'utilité publique" et soit conforme au droit interne; encore faut-il qu'il y ait un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir Cour eur. D.H., arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 34, par. 50), compte tenu également de l'exigence, découlant de la structure de l'article 1 (art. 1) tout entier, qu'un juste équilibre soit ménagé entre les exigences de l'intérêt général et les impératifs des droits fondamentaux de l'individu, équilibre rompu si la personne concernée a subi "une charge spéciale et exorbitante" (voir Cour eur. D.H., ibidem et arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède, série A n° 52, p. 26, par. 69 et p. 28, par. 73).

43.La Commission relève ensuite que le requérant soutient que les mesures incriminées ne poursuivaient pas un but d'utilité publique dans la mesure où elles auraient causé un préjudice non seulement pour sa propriété, mais aussi pour l'environnement.

La Commission rappelle que les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est "d'utilité publique", qu'elles disposent d'une large marge d'appréciation et que la jurisprudence des organes de la Convention se borne à exiger que le transfert de propriété ait été opéré "dans le cadre d'une politique légitime - d'ordre social, économique ou autre", pourvu que le jugement des autorités nationales ne se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (voir Cour eur. D.H., arrêt James et autres précité, p. 31, par. 45 et p. 32, par. 46). Néanmoins, il y a lieu de rappeler également que "la protection de la nature est très généralement reconnue dans tous les Etats contractants comme présentant un grand intérêt pour la société actuelle" (voir Fredin c. Suède, rapport Comm. 6.11.89, par. 69, Cour eur. D.H., série A n° 192, p. 30).

La Commission n'exclut pas que des mesures poursuivant en principe un but d'utilité publique mais allant manifestement contre les intérêts de la protection de l'environnement et d'un aménagement correct du territoire d'une telle manière que le sacrifice de pareils intérêts comporterait des coûts manifestement supérieurs aux possibles bénéfices, pourraient soulever un problème en termes de "base raisonnable" et d'existence effective d'une cause d'utilité publique.

Néanmoins, la Commission n'estime pas nécessaire de trancher la question de savoir si le préjudice environnemental allégué par le requérant aurait privé les mesures litigieuses d'une "cause d'utilité publique", puisque celles-ci sont de toute manière incompatibles avec les exigences de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention à d'autres égards.

44.En effet, pour apprécier si l'on a préservé un juste équilibre entre les divers intérêts en cause et si l'on n'a pas imposé une charge démesurée à la personne privée de sa propriété, il faut avoir égard aux conditions du dédommagement. Sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constituerait une charge excessive qui ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) (voir Cour eur. D.H., arrêt Lithgow et autres c. Royaume-Uni du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 50, par. 120). Cela est d'autant plus vrai dans le cas où les mesures n'auraient pas été prises conformément au droit interne, ce qui a été le cas en l'espèce.

45.Or la Commission relève qu'après avoir épuisé les voies de recours devant les juridictions administratives, le requérant n'a obtenu, après une procédure qui a duré à elle seule près de sept ans, que le constat de l'illégalité de la réquisition de sa propriété. Par conséquent, le requérant a dû engager une autre procédure visant spécifiquement la réparation des préjudices subis, qui est toujours pendante en première instance.

A ce jour, environ neuf ans après la réquisition de la propriété du requérant et après une décision définitive, de la part des juridictions administratives, ayant déclaré illégales les mesures à l'origine de la privation de propriété subie par le requérant, aucun commencement d'indemnisation n'est intervenu, alors que la propriété en cause est toujours entre les mains de l'administration, laquelle en est d'ailleurs devenue le titulaire.

Or la Commission rappelle que "l'importance de la somme qui pourra être octroyée au terme de la procédure en cours ne compense pas l'absence de dédommagement constatée, et ne saurait être déterminante eu égard à la durée de l'ensemble des instances déjà engagées" par le requérant (voir Cour eur. D.H., arrêt Guillemin c. France du 21 février 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997 n° 29, p. 164, par. 56; voir aussi, mutatis mutandis, arrêt Zubani c. Italie du 7 août 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996 n° 14, p. 1078, par. 49). En effet, l'indemnisation du préjudice subi par l'intéressé doit avoir lieu dans un délai raisonnable et ne peut constituer une réparation adéquate que lorsqu'elle prend aussi en considération le dommage résultant de la durée de la privation (voir Cour eur. D.H., arrêt Guillemin c. France précité, par. 54).

CONCLUSION

46.La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention.

   M.F. BUQUICCHIO    M.P. PELLONPÄÄ

   Secrétaire   Président

  de la Première Chambrede la Première Chambre

 

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