PREMIÈRE SECTION
DÉCISION PARTIELLE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 36251/03
présentée par Apostolos GALATALIS
contre la Grèce
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 12 mai 2005 en une chambre composée de :
MM.L. Loucaides, président,
C.L. Rozakis,
MmeF. Tulkens,
M.P. Lorenzen,
MmesN. Vajić,
S. Botoucharova,
M.A. Kovler, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 8 novembre 2003,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Apostolos Galatalis, est un ressortissant grec, né en 1933 et résidant à Thessaloniki. Il est représenté devant la Cour par Me D. Nikopoulos, avocat au barreau de Thessaloniki.
A. Les circonstances de l'espèce
1. Le contexte de l'affaire
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est le propriétaire de 1/8e indivis d'un terrain d'une superficie totale de 9 197 m2 sis sur la commune de Kalamaria près de la ville de Thessaloniki.
En 1925, l'Etat expropria un domaine de 534 892 m2 aux fins d'installation d'un aéroport militaire (l'aéroport de Mikra) (décret du 7 avril 1925). Le terrain dont le requérant était propriétaire faisait partie de ce domaine.
En 1967, en vertu d'une décision ministérielle conjointe, un domaine, englobant le terrain du requérant, fut exproprié aux fins d'y faire construire des bâtiments au nom de l'Organisme autonome de logements pour des travailleurs (Αυτόνομος Οργανισμός Εργατικής Κατοικίας) (décision ministérielle no E. 17963/8019/31 mai 1967). En 1972, cette expropriation fut révoquée par l'administration au motif que la finalité pour laquelle l'expropriation avait eu lieu n'avait pas été réalisée (décision ministérielle no E. 3608/2300/ N. 8584/ 6 juillet 1972).
En 1972, le terrain litigieux fut affecté à la « construction d'un complexe sportif » (décret royal publié le 4 août 1972). Le requérant allègue que, selon le droit interne, cette qualification ne vaut pas expropriation d'un terrain mais entraîne le blocage total de son exploitation.
En 1987, le Préfet de Thessaloniki modifia le plan de la ville de Kalamaria et expropria à nouveau le terrain litigieux aux fins de création « d'espaces verts, d'espaces de stationnement de voitures et de construction de complexes sportifs » (décision no 27552/1274/ 14 mai 1987).
En 1987, en vertu d'un acte du ministre de l'Environnement et l'Aménagement du territoire (no 49787/2419/31 juillet 1987) et d'un décret présidentiel publié le 22 août 1988, une superficie fut affectée à la construction du « complexe sportif de Mikra ». Le terrain dont le requérant était propriétaire en faisait partie.
2. Les procédures litigieuses
a. Le recours en annulation
Les 5 et 11 juillet 1994, le requérant sollicita respectivement auprès du ministère de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire et du préfet de Thessaloniki la révocation de la qualification de son terrain en tant que lieu affecté à la construction du « complexe sportif de Mikra ». L'administration ayant tacitement rejeté la demande du requérant, celui-ci saisit, le 25 novembre 1994, le Conseil d'Etat d'un recours en annulation du refus de l'administration de révoquer les actes administratifs attaqués.
Le 11 février 1998, le Conseil d'Etat fit droit au recours du requérant. Il jugea que l'administration était tenue de révoquer les actes valant expropriation du terrain litigieux au motif que le délai raisonnable dans lequel l'administration aurait dû accomplir l'expropriation du terrain litigieux n'avait pas été respecté (arrêt no 639/1998).
Le 30 avril 1998, le requérant notifia l'arrêt no 639/1998 au préfet de Thessaloniki afin que l'administration lève les charges pesant sur sa propriété.
Le 13 mai 1999, le ministre de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire porta modification du plan de la ville de Kalamaria et qualifia à nouveau la propriété du requérant en tant qu'espace affecté aux activités sportives (acte no 12122/2761).
b. La tierce opposition
Le 10 juin 1998, la commune de Kalamaria forma devant le Conseil d'Etat une tierce opposition contre son arrêt no 639/1998. La tierce opposition est ouverte aux personnes qui n'ont été ni parties ni représentées dans une instance devant le Conseil d'Etat. Elle leur permet d'attaquer un arrêt de ladite juridiction qui leur fait éventuellement grief. Au cas où la tierce opposition - qui n'a pas d'effet suspensif- se trouve fondée, l'arrêt attaqué est annulé rétroactivement et le recours en annulation initial est réexaminé. Le requérant participa à cette procédure.
Le 18 septembre 2002, et suite à neuf ajournements d'office de l'audience, le Conseil d'Etat rejeta la tierce opposition comme irrecevable, parce qu'elle avait été déposée en dehors du délai prescrit (arrêt no 2413/2002).
Cet arrêt fut mis au net et certifié conforme le 9 mai 2003.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. Les dispositions pertinentes de la Constitution de 1975 se lisent ainsi :
Article 17
« 1. La propriété est placée sous la protection de l'Etat. Les droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s'exercer au détriment de l'intérêt général.
2. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant la procédure déterminés par la loi et toujours moyennant une indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la valeur que possède la propriété expropriée le jour de l'audience sur l'affaire concernant la fixation provisoire de l'indemnité par le tribunal. Dans le cas d'une demande visant à la fixation immédiate de l'indemnité définitive, est prise en considération la valeur que la propriété expropriée possède au jour de l'audience du tribunal sur cette demande.
(...) »
Article 24 § 2
« L'aménagement du territoire, la formation, le développement, l'urbanisme et l'extension des villes et régions à urbaniser en général sont placés sous la réglementation et le contrôle de l'Etat, en vue d'assurer la fonctionnalité et le développement des agglomérations et les meilleurs conditions de vie possible. »
2. L'article 105 de la loi d'accompagnement (Εισαγωγικός νόμος) du code civil dispose :
« L'Etat est tenu à réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l'exercice de la puissance publique, sauf si l'acte ou l'omission ont eu lieu en méconnaissance d'une disposition existante et destinée à servir l'intérêt public. La personne fautive est solidairement responsable, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité de ministres.»
L'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil établit le concept d'acte dommageable spécial de droit public, créant une responsabilité extracontractuelle de l'Etat. Cette responsabilité résulte d'actes ou omissions illégaux. Les actes concernés peuvent être, non seulement des actes juridiques, mais également des actes matériels de l'administration, y compris des actes non exécutoires en principe (Kyriakopoulos, Commentaire du code civil, article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, no 23; Filios, Droit des contrats, partie spéciale, volume 6, responsabilité délictueuse 1977, par. 48 B 112; E. Spiliotopoulos, Droit administratif, troisième édition, par. 217; arrêt no 535/1971 de la Cour de cassation; Nomiko Vima, 19e année, p. 1414; arrêt no 492/1967 de la Cour de cassation ; Nomiko Vima, 16e année, p. 75). La recevabilité de l'action en réparation est soumise à une condition : la nature illégale de l'acte ou de l'omission.
Selon la jurisprudence des tribunaux administratifs, l'excès des limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration ou la méconnaissance des principes généraux de la bonne administration sont susceptibles d'engager la responsabilité extracontractuelle de celle-ci (voir, parmi d'autres, cour administrative d'appel d'Athènes, arrêts nos 1605/93 et 1427/1998, Dioikitiki Diki 1994, p. 369 et 1998, p. 963). La responsabilité extracontractuelle de l'administration est également engagée dans le cas où une charge pesant légalement sur une propriété consiste en un blocage substantiel de celle-ci (Conseil d'Etat, arrêt no 2801/1991, formation plénière, Nomiko Vima 1992, p. 1091).
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint du refus de l'administration de se conformer à l'arrêt no 639/1998 du Conseil d'Etat.
2. Invoquant les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, le requérant se plaint de la durée des procédures litigieuses.
3. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, le requérant se plaint du blocage de sa propriété depuis 1925 sans pour autant percevoir une quelconque indemnité.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint que l'omission de l'administration de se conformer à l'arrêt no 639/1998 du Conseil d'Etat méconnut son droit à une protection judiciaire effective s'agissant des contestations sur ses droits de caractère civil. Il invoque l'article 6 § 1 de la Convention dont les parties pertinentes sont ainsi libellées :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie que « dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive ». Cette règle constitue un facteur de sécurité juridique (voir De Wilde, Ooms et Versyp c. Belgique, arrêt du 28 mai 1970, série A no 12, pp. 29-30, § 50) tout en répondant également au besoin de laisser à l'intéressé un délai de réflexion suffisant pour lui permettre d'apprécier l'opportunité de présenter une requête à la Cour et pour en définir le contenu (Iordache c. Roumanie (déc.), no 55092/00, 23 mars 2004). Ainsi, elle marque la limite temporelle du contrôle exercé par la Cour et signale, à la fois aux individus et aux autorités de l'Etat, la période au-delà de laquelle ce contrôle n'est plus possible (voir Walker c. Royaume-Uni (déc.), no 34979/97, CEDH 2000-I ; Kadiķis c. Lettonie (no 2) (déc.), no 62393/00, 25 septembre 2003).
En l'occurrence, la Cour constate que si l'arrêt no 639/1998 du Conseil d'Etat imposa à l'administration l'obligation de lever les charges pesant sur la propriété du requérant, l'administration émit néanmoins le 13 mai 1999 un nouvel acte (no 12122/2761) requalifiant le terrain litigieux d'espace de sport. De l'avis de la Cour, cet acte concrétisa la position que l'Etat grec a souhaité adopter en l'espèce, à savoir son refus de se plier à l'arrêt susmentionné (voir, en ce sens, Loumidis c. Grèce (déc.), no 19731/02, 23 septembre 2004 et Astikos Oikodomikos Synetairismos Nea Konstantinoupolis c. Grèce (déc.), no 37806/02, 20 janvier 2005). En effet, à partir de la publication de cette décision, il ressortait que la charge pesant sur la propriété du requérant et dont le Conseil d'Etat avait ordonnée la levée, avait tout simplement été remplacée par une nouvelle. Le requérant ne pouvait donc plus espérer que l'administration révoque les actes qui lui faisaient grief. Il aurait donc dû saisir la Cour dans un délai de six mois à partir de la publication de l'acte no 12122/2761 susmentionné.
La Cour estime, en effet, que cette situation ne saurait être mise en parallèle avec l'hypothèse dans laquelle l'intéressé n'a aucune certitude ni information quant à l'exécution ou non d'une décision de justice et peut alors prétendre être victime d'une situation continue tant que cette décision n'est suivie d'aucune mesure susceptible de le renseigner sur les intentions de l'administration (voir, mutatis mutandis ; Kallitsis c. Grèce (déc.), no 38682, 2 décembre 2004).
Certes, la Cour ne perd pas de vue que la commune de Kalamaria entama la tierce opposition en 1998, à savoir avant la publication de l'acte de requalification du terrain litigieux. Or, le requérant n'avait, de toute façon, aucune raison d'attendre l'issue de cette procédure pour saisir la Cour. En effet, la tierce opposition n'aurait exercé aucune influence sur la situation incriminée : soit, comme ce fut le cas, elle n'aurait pas abouti, ce qui ne modifiait en rien la situation du requérant, soit elle aurait abouti, ce qui signifiait que l'arrêt no 639/1998 sur lequel le requérant fonde ses allégations aurait été annulé.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est tardive au sens de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. Le requérant se plaint de la durée des deux procédures devant le Conseil d'Etat. En outre, il se plaint de ne pas disposer en droit grec d'un recours effectif au travers duquel il aurait pu soulever devant une instance nationale la question de la durée excessive de la procédure suivie dans sa cause. Il invoque les articles 6 § 1 et 13 de la Convention. Ce dernier est ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »
A. Le recours en annulation
La Cour note que cette procédure débuta le 25 novembre 1994 et prit fin le 11 février 1998, avec l'arrêt no 639/1998 du Conseil d'Etat. Certes, selon la jurisprudence constante de la Cour, l'exécution d'un jugement doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l'article 6 de la Convention (Hornsby c. Grèce, arrêt du 19 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, pp. 510-511, §§ 40-41 et Karahalios c. Grèce, no 62503/00, § 29, 11 décembre 2003). Néanmoins, compte tenu de la conclusion à laquelle elle est parvenue sous le point 1 de la présente décision, elle estime que, dans le cas d'espèce, la procédure litigieuse ne saurait être considérée comme étant pendante à ce jour, comme le prétend le requérant.
Il s'ensuit que ce grief est tardif au sens de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
B. La tierce opposition
En l'état actuel du dossier, la Cour ne s'estime pas en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de communiquer cette partie de la requête au gouvernement défendeur conformément à l'article 54 § 2 b) de son règlement.
3. Le requérant se plaint qu'en raison des actes administratifs consécutifs modifiant la destination du terrain litigieux, celui-ci est resté bloqué de facto pour une période allant de 1925 à ce jour sans pour autant recevoir une quelconque indemnisation pour la limitation imposée à la jouissance de sa propriété.
Il invoque l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
La Cour note qu'à n'en pas douter, la limitation apportée à la libre disposition du droit d'usage constitue une ingérence dans la jouissance des droits que le requérant tire de sa qualité de propriétaire. Néanmoins, dans le cas d'espèce, la Cour considère que le requérant aurait dû saisir les juridictions administratives compétentes d'une action en dommages-intérêts, fondée sur l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, visant à obtenir une indemnisation pour le blocage de sa propriété pendant une longue période. En effet, la jurisprudence interne accepte explicitement que, dans le cas où une charge qui pèse légalement sur une propriété s'avère être un blocage substantiel de celle-ci, une obligation d'indemnisation est née à l'encontre de l'administration (voir, ci-dessous, Droit et pratique internes pertinents). Par conséquent, la Cour estime qu'en omettant de saisir les juridictions administratives d'une action en dommages-intérêts fondée sur l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, le requérant n'a pas donné aux autorités nationales l'occasion de redresser la situation dont il se plaint actuellement devant la Cour (voir, Roussakis et autres c. Grèce (déc.), no 15945/02, 8 janvier 2004 et Amalia S.A. & Koulouvatos S.A. c. Grèce (déc.), no 20363/02, 28 octobre 2004) et il n'a donc pas épuisé les voies de recours internes disponibles.
Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Ajourne l'examen du grief tiré de la durée de la tierce opposition ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
Søren NielsenLoukis Loukaides
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy