QUATRIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 72864/01
présentée par Tommaso GALTIERI
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 24 janvier 2006 en une chambre composée de :
SirNicolas Bratza, président,
MM.J. Casadevall,
G. Bonello,
V. Zagrebelsky,
S. Pavlovschi,
L. Garlicki,
J. Borrego Borrego, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 31 juillet 2001,
Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l’article 29 § 3 de la Convention et d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de l’affaire,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Tommaso Galtieri, est un ressortissant italien, né en 1941 et résidant à Gravina di Puglia (Bari). Il est représenté devant la Cour par Me M. di Cagno, avocat à Bari. Le gouvernement défendeur était représenté par son co-agent, M. F. Crisafulli.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 22 décembre 1973, le requérant et sa femme achetèrent d’un certain M. D’Ecclesis un terrain de 586 mètres carrés sis en la commune de Gravina di Puglia. Le terrain en question était le résultat du fractionnement de la propriété du vendeur. Dès lors, à côté du terrain du requérant, séparé par un mur, se trouvait le restant de la propriété de M. D’Ecclesis, dite « Villa D’Ecclesis », d’environ 4 000 m2, comprenant un hôtel particulier entouré d’un parc.
Par une délibération du Conseil municipal de Gravina di Puglia no 42 du 19 janvier 1976, le terrain du requérant fut classé en zone « B 1-2 », soit en zone constructible. Dans un rapport d’instruction no 1129 du 18 mars 1976, le Secteur de l’urbanisme de la Région des Pouilles avait souligné l’exigence d’améliorer la dotation d’œuvres d’urbanisme primaire et secondaire de la zone et avait subordonné l’octroi des permis de construire au paiement, par les intéressés, des frais y relatifs.
Le 2 novembre 1981, le requérant demanda au maire de Gravina di Puglia d’approuver un projet (piano di sistemazione planovolumetrica) pour la construction d’un immeuble sur son terrain.
Le 13 novembre 1982, la commission pour l’urbanisme (commissione edilizia) de la mairie de Gravina di Puglia exprima un avis favorable sur le projet présenté par le requérant. Cependant, malgré les sollicitations de l’intéressé, aucun permis de construire ne fut octroyé.
Le 3 mars 1987, le requérant présenta une nouvelle demande d’octroi du permis, précisant qu’il s’engageait à payer les frais d’urbanisation.
L’administration ne prit pas position sur cette demande.
En avril 1989, l’épouse du requérant, Mme Galtieri, attaqua le silence de l’administration et le rejet implicite du permis de construire devant le tribunal administratif régional (« le TAR ») des Pouilles. Elle demanda également l’adoption d’une mesure intérimaire en sa faveur. Cette mesure fut cependant refusée par le TAR et l’épouse du requérant ne diligenta plus la procédure au fond.
Le 20 juin 1994, le Conseil régional (giunta regionale) des Pouilles approuva un nouveau plan d’urbanisme (piano regolatore generale), aux termes duquel le terrain du requérant était réservé à « parc privé » (parco privato), étant une zone de type « G2 » où se trouvaient des immeubles « insérés dans un contexte ayant un intérêt environnemental » (inseriti in un contesto dotato di interesse ambientale). A la suite de cette nouvelle destination, une interdiction absolue de construire fut imposée sur le terrain du requérant.
M. D’Ecclesis fit opposition au plan d’urbanisme, mais il fut débouté en raison des caractéristiques de la zone et de l’hôtel particulier qui était construit sur son terrain. Le requérant affirme avoir présenté une opposition similaire, qui fut rejetée pour des motifs analogues.
Le 12 novembre 1994, le requérant introduisit un recours devant le TAR des Pouilles afin d’obtenir l’annulation du plan d’urbanisme dans la mesure où celui-ci avait réservé son terrain pour un « parc privé ». Il alléguait notamment que le terrain en question était clairement séparé de la Villa D’Ecclesis, et qu’il ne faisait aucunement partie du complexe résidentiel en dépendant.
Par un jugement du 11 décembre 1996, le TAR des Pouilles accueillit le recours du requérant. Il observa que la planification du territoire était de la compétence des autorités administratives, et qu’il appartenait à celles-ci de juger si des limitations (vincoli) à la faculté de construire devaient être imposées. Leur appréciation discrétionnaire ne pouvait pas être censurée par les tribunaux, sauf s’il était évident qu’elle était illogique et/ou contradictoire. En particulier, la mairie n’était pas tenue de motiver ses choix en la matière, sauf si ceux-ci allaient à l’encontre de situations bien établies (consolidate), telles que résultant de précédentes exploitations ou d’actes administratifs.
L’affectation d’un terrain à un parc privé visait manifestement à protéger des zones ayant une valeur du point de vue naturel ou environnemental, et garantissait partant le respect des intérêts individuels et collectifs par rapport à l’aménagement du territoire. Cependant, le simple fait que le terrain du requérant se trouvait à proximité d’une zone réservée à un parc privé ne justifiait pas son assujettissement à la même destination. Dès lors, le choix de la mairie de s’écarter des principes généraux régissant la matière aurait dû être dûment motivé. Une telle motivation n’ayant pas été fournie en l’espèce, il y avait lieu d’annuler les actes litigieux.
Le TAR nota enfin que l’obligation de motiver ne pouvait pas découler de la destination qu’avait le terrain avant l’adoption du plan d’urbanisme de 1994, étant donné qu’aucun acte administratif n’avait créé des expectatives légitimes chez le requérant.
La mairie de Gravina de Puglia interjeta appel contre le jugement du 11 décembre 1996.
Par un arrêt du 12 décembre 2000, dont le texte fut déposé au greffe le 1er février 2001, le Conseil d’Etat fit droit à l’appel de la mairie et rejeta le recours du requérant. Il observa que les actes administratifs ayant un contenu général (a contenuto generale) ne nécessitaient aucune motivation. Ceci s’appliquait, en particulier, aux choix généraux et discrétionnaires faits par l’administration lors de l’adoption d’un plan d’urbanisme. L’affectation de certaines zones à des espaces verts ou à des parcs privés se justifiait, en règle générale, par un simple renvoi au rapport technique accompagnant tout projet en la matière. Il y avait par contre lieu de motiver lorsque les modifications au plan d’urbanisme allaient à l’encontre des expectatives légitimes de particuliers, créées par un acte administratif ou par une décision judiciaire favorables.
Le Conseil d’Etat souligna que la réservation d’une zone pour un parc privé visait à préserver la nature, créant un « poumon » vert dans une ville. Etant donné qu’en l’espèce les raisons justifiant le choix d’imposer cette destination ressortaient clairement des rapports techniques, aucun vice de motivation ne pouvait être décelé. Par ailleurs, aucune erreur de fait n’avait été commise par l’administration, dont les choix n’étaient pas arbitraires, visant au contraire à protéger des immeubles ayant une valeur historique ou culturelle. Peu importait que le terrain du requérant était séparé de la Villa D’Ecclesis : ce qui était décisif était la proximité entre l’immeuble à sauvegarder et celui sur lequel l’interdiction de construire avait été imposée.
GRIEF
Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, le requérant considère que l’interdiction de construire imposée sur son terrain a violé son droit de propriété.
EN DROIT
Le requérant se plaint de l’affectation de son terrain à une zone de parc privé et de l’interdiction de construire qui en a découlé. Il invoque l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »Les exceptions de non-épuisement du Gouvernement
1. Arguments des parties
(a) Le Gouvernement
Le Gouvernement excipe tout d’abord du non-épuisement des voies de recours internes. Il observe que le requérant n’a reçu aucune réponse à sa demande d’octroi d’un permis de construire. Il aurait dès lors dû mettre en demeure l’administration lui fixant un délai pour délibérer. Au cas où l’administration aurait persisté dans son silence, ceci aurait été considéré comme un rejet implicite du permis, que le requérant aurait pu attaquer devant les juridictions administratives.
Le requérant n’a pas entamé cette démarche, qui a été tentée uniquement par son épouse ; cependant, face au refus du TAR d’adopter une mesure intérimaire, Mme Galtieri a abandonné la procédure judicaire. A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement estime que le requérant ne saurait être considéré comme ayant épuisé les voies de recours qui lui était ouvertes. D’un côté, il n’a entrepris en son nom propre aucune action pour contester l’inertie de l’administration ; de l’autre, sa femme s’est désistée de son initiative judiciaire, non préjugée par la décision intérimaire du TAR.
Le Gouvernement note également que le requérant n’a jamais invoqué, devant les juridictions nationales, l’article 1 du Protocole no 1 ou des droits correspondant à ceux qui sont consacrés par cette disposition. En effet, dans son recours devant le TAR et dans son mémoire en appel, l’intéressé aurait débattu exclusivement de l’interprétation des règles techniques d’application du plan d’urbanisme et de la notion de « parc privé ».
(b) Le requérant
Le requérant s’oppose aux thèses du Gouvernement. Il observe que les vicissitudes juridictionnelles et administratives antérieures à 1994 ne sont pas relevantes aux fins de l’examen de sa requête à Strasbourg. Dans le cadre de celle-ci, l’atteinte alléguée à son droit de propriété découle de l’adoption du plan d’urbanisme de 1994. La circonstance que, antérieurement à cette date, la mairie n’a pas octroyé le permis de construire sollicité est un simple fait antérieur que le requérant a mentionné afin de mieux cerner la question objet de sa requête. Il est donc sans importance que le recours au TAR contre le silence de l’administration ait été introduit par Mme Galtieri, ou que la procédure ait été abandonnée. Par ailleurs, le 16 janvier 1990, la mairie de Gravina di Puglia a adopté, au niveau communal, le plan d’urbanisme, ce qui l’obligeait à suspendre toute décision sur les demandes de permis de construire incompatibles avec les prescriptions dudit plan. Il s’ensuit que le recours au TAR de Mme Galtieri était, après cette date, destiné à l’échec.
Le requérant souligne également avoir réitéré, tant au niveau interne qu’au niveau européen, la même doléance, à savoir que la mairie de Gravina di Puglia et la Région des Pouilles avaient exercé leurs pouvoirs d’une manière incorrecte. Ceci aurait vidé son droit de propriété de tout contenu utile sans apporter aucun véritable bénéfice à la collectivité.
2. Appréciation de la Cour
La Cour rappelle que la règle de l’épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999-V, et Remli c. France, 23 avril 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-II, p. 571, § 33). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (Selmouni, précité, ibidem). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme (Akdivar et autres c. Turquie, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1210, § 65).
Ainsi, le grief dont la Cour est saisie doit d’abord être soulevé, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées. Cependant, l’obligation découlant de l’article 35 se limite à celle de faire un usage normal des recours vraisemblablement efficaces, suffisants et accessibles (Sofri et autres c. Italie (déc.), no 37235/97, CEDH 2003-VIII). En particulier, la Convention ne prescrit l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues (Akdivar et autres, précité, p. 1210, § 66). Cependant, le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (Akdivar et autres, précité, p. 1212, § 71 ; voir aussi Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX).
En l’espèce, le Gouvernement reproche au requérant tout d’abord de ne pas avoir mis en demeure l’administration et de ne pas avoir attaqué devant les juridictions administratives l’éventuel refus implicite de sa demande d’octroi du permis de construire.
La Cour observe que le grief du requérant ne porte pas sur l’inertie de l’administration face à sa demande d’octroi du de construire ou sur le rejet implicite de celle-ci, mais sur l’affectation de son terrain à une zone de parc privé et sur l’interdiction de construire qui en a découlé. Les recours indiqués par le Gouvernement ne sont partant pas relatifs à la violation incriminée. De plus, comme le requérant l’a à juste titre observé, après l’adoption du plan d’urbanisme toute démarche visant à obtenir l’octroi dudit permis aurait été vouée à l’échec.
Quant à l’argument du Gouvernement tiré de l’omission d’invoquer, devant les juridictions internes, l’article 1 du Protocole no 1, la Cour observe que le requérant a introduit devant le TAR des Pouilles un recours visant à obtenir l’annulation du plan d’urbanisme dans la mesure où celui-ci avait destiné son terrain à un parc privé. Ainsi faisant, le requérant a essayé d’obtenir, au niveau interne, l’effacement de l’acte qu’il dénonce devant la Cour. Par ailleurs, l’action du requérant visait manifestement à protéger son droit de propriété, et en particulier la faculté de construire sur son terrain. Dans ces conditions, peu importe que le requérant n’ait pas explicitement invoqué l’article 1 du Protocole no 1 devant les tribunaux italiens.
Il s’ensuit que les exceptions de non-épuisement soulevées par le Gouvernement ne peuvent pas être retenues.Le fond de l’affaire
1. Arguments des parties
(a) Le Gouvernement
Le Gouvernement observe que les autorités internes ont estimé que l’hôtel particulier et le parc privé de M. D’Ecclesis revêtaient un intérêt aussi bien architectonique qu’environnemental, et que le terrain du requérant ne pouvait être considéré comme entièrement distinct de la Villa D’Ecclesis. Il n’appartiendrait pas à la Cour de revenir sur une telle appréciation des éléments de faits et de leurs conséquences en droit interne. Ceci serait d’autant plus vrai dans un domaine, comme celui de l’aménagement du territoire, ayant des répercussions sur l’environnent, sur la qualité de vie et sur la santé des habitants.
Le Gouvernement rappelle également que la décision du TAR, favorable au requérant, n’a pas affirmé l’illégitimité du choix de la municipalité, mais s’est bornée à exiger une motivation plus détaillée. A l’issue d’une procédure judiciaire contradictoire, le Conseil d’Etat a estimé qu’une telle motivation ne s’imposait pas en l’espèce. La présente affaire se différencierait donc de celles où la Cour a conclu à une violation de la Convention du fait de l’omission de l’Etat de se conformer à un arrêt définitif des juridictions administratives.
Par ailleurs, la mesure litigieuse n’impliquait ni une expropriation de fait ni la prévision d’une expropriation future. Le requérant demeure propriétaire de son terrain, et pourra l’utiliser à toutes fins compatibles avec l’interdiction de construire. A la différence des affaires Elia S.r.l. c. Italie (no 37710/97, CEDH 2001-IX), et Sporrong et Lönnroth c. Suède (arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52), le requérant n’a été soumis à aucune incertitude de longue durée quant au sort de son bien.
De l’avis du Gouvernement, la mesure critiquée par le requérant s’analyse en une « réglementation de l’usage des biens » prise conformément à l’intérêt général. Elle ne visait pas individuellement le requérant mais, insérée dans le cade d’un plan d’urbanisme, concernait l’intégralité de la zone dont faisait partie le terrain de l’intéressé. Elle poursuivait les buts légitimes de sauvegarder un certain équilibre entre surfaces construites et espaces verts, de conserver un « poumon vert » dans la ville, de préserver une demeure et un parc ayant un intérêt pour le paysage et l’architecture ainsi que leurs alentours immédiats.
Le Gouvernement estime qu’il serait « hautement inopportun » d’affirmer le principe selon lequel le type de réglementation appliquée dans l’affaire du requérant se heurte aux exigences de la Convention. Ceci affaiblirait l’action des Etats pour un développement respectueux des exigences environnementales, harmonieux et durable.
Pour ce qui est du juste équilibre à respecter entre les exigences de la collectivité et les impératifs de la protection des droits fondamentaux de l’individu, le Gouvernement note qu’en l’absence de toute perspective d’expropriation, la législation italienne ne prévoit aucun droit à indemnisation pour le propriétaire d’un terrain classé non constructible. Il est vrai que l’interdiction de construire affecte la valeur vénale du terrain ; cependant, elle n’est pas réduite à néant et d’autres utilisations peuvent être envisagées.
On pourrait conclure qu’une indemnisation est nécessaire à condition d’estimer que la faculté de construire est inhérente au droit de propriété et que son retrait touche à la substance même de ce droit. Il s’agirait, cependant, d’une conception qui n’est plus dominante en Europe et qui est difficile à réconcilier avec le souci de réglementer d’une manière efficace la croissance des agglomérations urbaines.
Par ailleurs, si on admettait que toute interdiction de construire comporte une diminution de la valeur de marché d’un terrain, on devrait prévoir une indemnisation aussi pour toute limitation au droit de construire (par exemple, pour des prescriptions de cubature ou de style), et donc pour toute réglementation de l’aménagement du territoire prévue par le plan général d’urbanisme. Cependant, ceci limiterait d’une manière excessive la liberté d’action dont doivent jouir les Etats dans ce secteur et violerait le principe de la libre appréciation des Etats. En conclure autrement équivaudrait à imposer, à l’échelle de la collectivité locale, une obligation d’indemnisation pour toute loi générale introduisant des limitations à des droits de caractère civil.
A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement estime que le requérant ne s’est pas vu imposer une charge disproportionnée.
(b) Le requérant
Le requérant allègue que l’affectation de son terrain à un parc privé ne poursuit pas l’intérêt général, visant au contraire à assurer au propriétaire de la Villa D’Ecclesis une plus complète jouissance de son domaine. Ainsi faisant, les autorités italiennes auraient créé un privilège pour un particulier. Le requérant souligne à cet égard que son terrain est séparé du parc privé de la villa en question, et estime qu’une interdiction de construire de durée indéterminée et sans indemnisation constitue une charge disproportionnée et exorbitante, qui s’analyse en une expropriation de fait.
Le requérant rappelle que selon le plan d’urbanisme, sont destinées à un parc privé « les zones sur lesquelles se trouvent des édifices ou des immeubles insérés dans un contexte ayant un intérêt environnemental » (le aree interessate da edifici o immobili inseriti in un contesto dotato di interesse ambientale). Or, aucune construction ne se trouve sur le terrain du requérant, qui a donc été considéré comme un élément du « contexte ayant un intérêt environnemental ». Si tel était le cas, le terrain en question aurait dû être exproprié, et le requérant aurait dû recevoir une indemnisation. D’une telle manière, on aurait évité de vider son droit de propriété de tout contenu utile et on aurait augmenté la valeur environnementale de la zone. En effet, la mairie aurait eu intérêt à assurer l’entretien du terrain exproprié, alors que le requérant, qui en reste formellement le propriétaire sans en tirer aucun bénéfice, se désintéressera de son bien, le laissant dans un état d’abandon.
Par ailleurs, le terrain litigieux aurait désormais, à cause des restrictions auxquelles il a été soumis, une valeur de marché très modeste. Le requérant précise qu’il ne souhaite pas remettre en question les principes généraux en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, désirant simplement soumettre à l’attention de la Cour l’injustice dont il a été victime.
2. Appréciation de la Cour
La Cour constate d’emblée que le 19 janvier 1976, le Conseil municipal de Gravina di Puglia avait classé le terrain du requérant en zone constructible. En 1981, le requérant avait présenté à la mairie un projet pour la construction d’un immeuble ; la commission pour l’urbanisme avait exprimé un avis favorable. Cependant, aucun permis de construire n’a été octroyé pendant plus de douze ans, et ce n’est qu’en juin 1994 que, dans le cadre de l’examen d’un nouveau plan d’urbanisme, le Conseil régional des Pouilles a décidé de destiner le terrain du requérant à un parc privé, et d’y imposer une interdiction de construire. Les expectatives de l’intéressé de pouvoir mener à terme son projet de construction ont dès lors été frustrées.
La Cour estime que les limitations découlant du nouveau plan d’urbanisme constituent une ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens (voir, mutatis mutandis, Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italie (déc.), no 75248/01, 13 mai 2004). Cette ingérence relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 25, § 64, et Hiltunen c. Finlande (déc), no 30337/96, 28 septembre 1999).
La Cour constate que l’affectation du terrain du requérant à un parc privé avait une base légale dans le plan d’urbanisme adopté par le Conseil régional des Pouilles en 1994. Le but des restrictions imposées au requérant était la protection des immeubles ayant une valeur historique ou culturelle et l’aménagement d’un « poumon vert » dans le territoire de la ville. Comme le Conseil d’État l’a à juste titre souligné dans son arrêt du 12 décembre 2000, l’ingérence litigieuse visait à préserver la nature et l’environnement, ce qui aux yeux de la Cour répond à un impératif des communautés locales et rentre bien dans l’intérêt général au sens du paragraphe 2 de l’article 1 du Protocole no1. Elle avait également pour objet la protection du patrimoine culturel d’un pays, dont l’importance a été rappelée par la Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la valeur du patrimoine culturel pour la société, adoptée le 27 octobre 2005 (voir, mutatis mutandis, Scea Ferme de Fresnoy c. France (déc.), no 61093/00, 1er décembre 2005). La Cour relève par ailleurs qu’en l’espèce, rien ne permet de souscrire à la thèse du requérant selon laquelle la mesure en question visait en réalité à sauvegarder les intérêts d’un particulier, à savoir le propriétaire de la Villa d’Ecclesis.
Il reste à déterminer si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir les décisions U.D. c. Autriche, Hiltunen c. Finlande, I.F., F.D. et Sté S. c. France précitées, et, mutatis mutandis, Cooperativa La Laurentina c. Italie, no 23529/94, § 95, 2 août 2001).
La Cour note que la mesure de classement prévue par le plan d’urbanisme est contestée par le requérant en ce qu’elle a entraîné l’impossibilité de construire. Le requérant n’a pas allégué que la mesure litigieuse lui a interdit d’utiliser autrement le terrain.
La Cour constate en outre que le requérant n’a pas montré qu’il a été obligé de modifier l’usage de son terrain à la suite de son affectation à un parc privé.
La Cour relève également que le requérant a acheté le terrain litigieux le 22 décembre 1973. Un peu plus de deux ans plus tard, le 19 janvier 1976, le terrain en question a été classé en zone constructible. Cependant, ce ne fut que cinq ans et neuf mois plus tard que le requérant entama auprès de la mairie les démarches nécessaires pour obtenir l’approbation d’un projet pour la construction d’un immeuble, courant ainsi le risque qu’un changement de destination du terrain puisse intervenir entre-temps.
Or, la passivité du requérant est un élément à prendre en considération afin d’établir le respect du juste équilibre qui doit régner en la matière. En particulier, lorsqu’un individu laisse écouler un long délai avant de demander un permis de construire, la Cour pourrait estimer qu’il manifeste un manque d’intérêt ou un faible intérêt par rapport à ses projets de construction. A cet égard, il convient de rappeler que dans le cadre de l’aménagement du territoire, la modification ou le changement de la réglementation est communément admis et pratiqué. En effet, si les titulaires de droits de créance pécuniaires peuvent, en général, se prévaloir de droits fermes et intangibles, il n’en est pas de même en matière d’urbanisme ou d’aménagement du territoire, domaines portant sur des droits de nature différente et qui sont essentiellement évolutifs (Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/00, § 70, 27 avril 2004). Ainsi, en attendant longtemps avant d’entamer les démarches nécessaires pour la construction, le particulier encourt le risque d’un changement de destination de son bien.
A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que le requérant a contribué lui-même à la perte de chance quant à la possibilité de construire sur son terrain (voir, mutatis mutandis, Bahia Nova S.A. c. Espagne, (déc.), no 50924/99, 12 décembre 2000, et Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl, décision précitée).
Pour ce qui est de l’argument du requérant selon lequel la destination à un parc privé n’était pas la manière la plus efficace de protéger l’environnent, étant au contraire souhaitable de procéder à l’expropriation de son terrain, la Cour rappelle que dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement des villes, les Etats contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique (Terazzi S.r.l. c. Italie, no 27265/95, § 85, 17 octobre 2002, Elia S.r.l. c. Italie, no 37710/97, § 77, CEDH 2001-IX, et Saliba c. Malte, no 4251/02, § 45, 8 novembre 2005). En l’absence de choix manifestement arbitraire ou déraisonnable, la Cour ne saurait substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales quant aux moyens les plus appropriés pour achever, au niveau interne, les résultats visés par cette politique.
En l’espèce, la réservation du terrain pour un parc privé a entraîné une interdiction de construire et donc la sauvegarde d’un espace vert dans la ville, empêchant en même temps de bâtir de nouveaux immeubles à côté de la Villa d’Ecclesis, dont les autorités italiennes souhaitent protéger la valeur artistique et culturelle. Aux yeux de la Cour, rien ne prouve que l’expropriation du terrain du requérant aurait mieux servi ces buts d’intérêt général.
Il est vrai que, à la différence du classement en zone de type « G2 », l’expropriation aurait conféré au requérant un droit à compensation. La Cour estime cependant que lorsqu’une mesure de réglementation de l’usage des biens est en cause, l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à tenir en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté, mais ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1.
Par ailleurs, dans la mesure où la proportionnalité d’une interférence avec le droit au respect des biens peut dépendre également de l’existence de garanties de procédure pour veiller à ce que la mise en oeuvre du système et son incidence pour le propriétaire ne soient ni arbitraires ni imprévisibles (voir, mutatis mutandis, Immobiliare Saffi c. Italie, no 22774/93, § 54, CEDH 1999-V), la Cour relève que le requérant a pu saisir les juridictions administratives d’un recours en annulation du plan d’urbanisme dans la mesure où celui-ci avait destiné son terrain à un parc privé. Ce recours a été examiné par deux juridictions, compétentes à connaître de l’affaire en fait comme en droit, et le requérant a obtenu gain de cause en première instance. Rien ne prouve que la procédure judicaire entamée par le requérant ait été inéquitable ou que le Conseil d’Etat ait apprécié les faits et les éléments de droit interne d’une manière arbitraire.
Eu égard aux circonstances particulières entourant l’affectation du terrain du requérant à une zone de parc privé, et ayant procédé à une appréciation globale des faits du cas d’espèce, la Cour ne saurait conclure que l’ingérence litigieuse a enfreint le juste équilibre devant régner, en matière de réglementation de l’usage des biens, entre l’intérêt public et l’intérêt privé.
Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de mettre fin à l’application de l’article 29 § 3 de la Convention et déclare la requête irrecevable.
Michael O’BoyleNicolas Bratza
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy