Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 193
Février 2016
Garib c. Pays-Bas - 43494/09
Arrêt 23.2.2016 [Section III]
article 2 du Protocole n° 4
article 2 al. 1 du Protocole n° 4
Liberté de choisir sa résidence
Imposition de conditions de durée de résidence et de type de revenus aux personnes désirant s’établir dans une zone centrale de Rotterdam : non-violation
[Cette affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre le 12 septembre 2016]
En fait – La loi relative à la prise de mesures spéciales aux fins de répondre aux problèmes des quartiers urbains défavorisés, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, habilitait plusieurs municipalités, dont celle de Rotterdam, à prendre un certain nombre de mesures, parmi lesquelles l’octroi d’exemptions fiscales partielles aux propriétaires de petites entreprises et la sélection des nouveaux résidents en fonction de leurs sources de revenu.
En 2005, la requérante s’installa dans le quartier de Tarwewijk à Rotterdam, dans un appartement en location. Par suite de l’entrée en vigueur de la loi relative à la prise de mesures spéciales aux fins de répondre aux problèmes des quartiers urbains défavorisés, Tarwewijk devint un quartier soumis aux restrictions à l’installation de nouveaux résidents en vertu d’un arrêté pris par la municipalité de Rotterdam. Son propriétaire lui ayant demandé de quitter son appartement pour un autre appartement qu’il louait dans le même quartier, la requérante sollicita une autorisation de résidence conformément à la nouvelle loi. Sa demande fut rejetée aux motifs qu’elle ne résidait pas dans l’agglomération de Rotterdam depuis assez longtemps au regard de la loi et qu’elle ne répondait pas à l’exigence de revenus qui lui aurait permis de bénéficier d’une exemption de l’exigence de résidence. Elle contesta en vain ce refus. En 2010, elle s’installa dans la commune de Vlaardingen, qui fait aussi partie de l’agglomération de Rotterdam.
En droit – Article 2 du Protocole no 4 : L’affaire doit être examinée sous l’angle du quatrième paragraphe de l’article 2 du Protocole no 4. L’exigence d’obtention d’une autorisation de séjour était « prévue par la loi », puisqu’elle reposait sur la loi relative à la prise de mesures spéciales aux fins de répondre aux problèmes des quartiers urbains défavorisés et sur l’arrêté de 2003 relatif au logement de la municipalité de Rotterdam tel que modifié en 2006. En ce qui concerne la question de savoir si elle était « justifiée par l’intérêt public dans une société démocratique », la Cour note que l’objectif poursuivi – la cessation du déclin des quartiers urbains défavorisés et l’amélioration de la qualité de la vie de leurs habitants en général – était indubitablement légitime.
Pour déterminer si cette mesure était aussi proportionnée au but visé, la Cour doit vérifier si la nécessité d’appliquer la politique publique en cause l’emportait sur le droit individuel de choisir son lieu de résidence. Les principes pertinents en la matière se trouvent dans la jurisprudence de la Cour relative à l’article 8 de la Convention et à l’article 1 du Protocole no 1. Ils peuvent se résumer comme suit : a) les États jouissent d’une ample marge d’appréciation pour mettre en œuvre leurs politiques socio-économiques et la Cour respecte l’appréciation du législateur quant à ce qui relève de l’intérêt « public » ou « général » à moins que cette appréciation ne soit manifestement dépourvue de fondement raisonnable ; b) lorsque des droits d’importance centrale pour l’individu sont en jeu, la portée de la marge d’appréciation dépend du contexte, et il y a lieu d’attacher une importance particulière à la portée de l’intrusion dans la sphère personnelle du requérant ; c) les garanties procédurales sont particulièrement importantes pour la détermination du point de savoir si l’État défendeur est demeuré dans les limites de sa marge d’appréciation ; et d) les autres possibilités de logement sont aussi un élément pertinent pour déterminer la proportionnalité de l’ingérence.
En ce qui concerne le contexte législatif et politique de l’affaire, la Cour note que les autorités internes se sont trouvées appelées à traiter des problèmes sociaux qui allaient croissant dans certains quartiers défavorisés de Rotterdam, et qui se traduisaient par un appauvrissement causé par le taux de chômage élevé des habitants et une tendance au transfert vers d’autres quartiers des activités génératrices de revenu. Elles se sont efforcées d’inverser cette tendance en favorisant l’installation de nouveaux résidents tirant leurs revenus de leur activité. Après cinq années d’application, les mesures prises ont fait l’objet d’un bilan, elles ont été jugées fructueuses et leur application a été prolongée. Néanmoins, les restrictions à l’installation sont demeurées sujettes à des limites temporelles et géographiques : les quartiers concernés étaient désignés pour une durée de quatre ans au maximum, et des clauses de sauvegarde dans la loi imposaient aux autorités locales de mettre suffisamment de logements à la disposition de ceux qui ne pouvaient prétendre à l’obtention d’une autorisation de séjour, et d’octroyer cette autorisation en cas de situation individuelle particulièrement difficile. Les mesures législatives en cause avaient été critiquées au moment du débat parlementaire, mais il avait alors été répondu aux préoccupations exprimées, notamment par l’introduction de ces clauses de sauvegarde. Ainsi, les décisions politiques prises par les autorités internes n’apparaissent pas manifestement dépourvues de fondement raisonnable.
Le fait que d’autres solutions auraient pu être adoptées pour répondre au problème ne rend pas en lui-même la mesure en cause injustifiée étant donné que, dès lors que cette mesure peut être considérée comme raisonnable et adaptée à la réalisation du but légitime poursuivi (ce que la Cour estime être le cas), il n’appartient pas à la Cour de dire si la solution choisie par l’État était la meilleure ou si celui-ci aurait dû exercer différemment son pouvoir discrétionnaire. Ainsi, en principe, l’État défendeur était fondé à adopter la loi et la politique litigieuses.
En ce qui concerne la situation de la requérante, la Cour observe que l’autorisation de séjour lui a été refusée au motif qu’elle ne répondait pas aux conditions légales puisqu’elle ne résidait pas encore depuis six ans dans l’agglomération et que ses seuls revenus étaient des prestations sociales. Sa situation personnelle n’étant pas de nature à déclencher l’application de la clause prévoyant une dérogation pour les personnes se trouvant dans une situation exceptionnellement difficile, le refus qui lui a été opposé était conforme au droit et à la politique applicables. En toute hypothèse, la requérante n’a pas été empêchée de s’établir dans un quartier de Rotterdam ne relevant pas des restrictions législatives. Elle n’a avancé aucune raison à l’appui de son refus de résider dans d’autres quartiers de la ville, et il est significatif qu’elle soit demeurée à Vlaardingen, la commune où elle s’était installée en 2010, bien qu’elle puisse prétendre à l’obtention d’une autorisation de séjour depuis mai 2011. La Cour n’a pas de raison de douter que la requérante se comporte bien et ne constitue pas une menace pour l’ordre public, mais cette seule circonstance ne peut l’emporter sur l’intérêt public poursuivi par l’application constante d’une politique publique légitime.
Dans ces conditions, la Cour ne peut conclure que les autorités internes aient eu l’obligation de satisfaire les préférences de la requérante.
Conclusion : non-violation (cinq voix contre deux).
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence
Full & Egal Universal Law Academy