GAROFALO v. ITALY - [Italian Translation] by the Italian Ministry of Justice

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

 

PRIMA SEZIONE

DECISIONE

Ricorso n. 47269/18
Claudia GAROFALO contro Italia
e altri 3 ricorsi
(si veda l’elenco allegato)

 

La Corte europea dei diritti dell’uomo (Prima Sezione), riunita in data 21 gennaio 2025 in una Camera composta da:

 Ivana Jelić, Presidente,
 Erik Wennerström,
 Alena Poláčková,
 Georgios A. Serghides,
 Gilberto Felici,
 Raffaele Sabato,
 Frédéric Krenc, giudici,
e Ilse Freiwirth, Cancelliere di Sezione,

visti i ricorsi summenzionati depositati nelle varie date indicate nella tabella allegata,

viste le osservazioni presentate dal Governo convenuto e le osservazioni presentate in risposta dai ricorrenti,

visti i commenti presentati dall’associazione Unione delle Camere Penali Italiane, invitata a intervenire dal Presidente della Sezione,

dopo avere deliberato, decide come segue:

IN FATTO

1.  Un elenco dei ricorrenti figura nell’appendice.

2.  Il Governo italiano (“il Governo”) è stato rappresentato dal suo Agente, Sig. L. D’Ascia, Avvocato dello Stato.

3. I fatti oggetto della causa, come presentati dai ricorrenti, si possono riassumere come segue.

Il primo procedimento relativo a una misura di prevenzione

4.  In data 21 dicembre 2007 il pubblico ministero del Tribunale di Latina chiese l’applicazione di una misura di prevenzione nei confronti di Maurizio De Bellis (il secondo ricorrente), vale a dire, che fosse sottoposto a sorveglianza speciale di pubblica sicurezza e che gli fosse imposto l’obbligo di soggiorno nel Comune di residenza per la durata di cinque anni. Il pubblico ministero sostenne che il secondo ricorrente era compreso nella categoria delle persone “di pericolosità generica” prevista dall’articolo 1, commi 1 e 2, della legge 27 dicembre 1956 n. 1423 (si veda il paragrafo 16 infra; “Legge n. 1423/1956”).

5.  Con provvedimento del 19 dicembre 2008, il Tribunale di Latina rigettò la richiesta. Osservò che la persona in questione (il proposto, cioè, la persona direttamente interessata da una richiesta di applicazione di una misura di prevenzione) non poteva essere considerata a quell’epoca socialmente pericolosa e, conseguentemente, ritenne che le misure di prevenzione richieste non potessero essere applicate (si veda il paragrafo 28 infra). In particolare, benché il secondo ricorrente fosse stato sottoposto a diversi procedimenti penali in relazione ai reati di furto, lesioni, tentato omicidio e reati in materia di sostanze stupefacenti, l’ultimo reato risaliva al 2005.

La seconda serie di procedimenti relativi a una misura di prevenzione e l’ordinanza di confiscaIl procedimento di primo grado

6.  Nel 2013, a seguito dell’arresto del secondo ricorrente per la partecipazione a reati in materia di sostanze stupefacenti, il pubblico ministero chiese al Tribunale di Latina di sottoporlo a sorveglianza speciale di pubblica sicurezza e di disporre nei suoi confronti l’obbligo di soggiorno per la durata di cinque anni, e di sequestrare e confiscare, quale misura di prevenzione, alcuni beni nella disponibilità del secondo ricorrente direttamente o indirettamente, in particolare quelli di cui era proprietario direttamente o mediante terzi per suo conto (si veda il paragrafo 27 infra).

7.  In data 14 gennaio 2014 il Tribunale di Latina dispose il sequestro di beni sia appartenenti al secondo ricorrente che nella sua disponibilità, vale a dire, quelli intestati formalmente a terzi, come sua moglie, Claudia Garofalo (la prima ricorrente), sua madre, Antonia Rito (la terza ricorrente), e sua figlia, Martina De Bellis (la quarta ricorrente).

8.  All’udienza del 20 ottobre 2016, con provvedimento depositato in Cancelleria in data 28 novembre 2016, il Tribunale di Latina accolse la richiesta del pubblico ministero e dispose nei confronti del secondo ricorrente la misura di prevenzione personale richiesta (si veda il paragrafo 13 infra) nonché la misura di prevenzione della confisca dei beni sequestrati. Il Tribunale rigettò il rilievo del secondo ricorrente secondo il quale il principio del ne bis in idem precludeva l’imposizione di misure di prevenzione, in ragione dell’esistenza di un precedente procedimento relativo a una misura di prevenzione, in quanto erano sopravvenuti fatti nuovi che giustificavano le misure imposte. Osservò inoltre che il secondo ricorrente poteva essere considerato socialmente pericoloso sulla base delle prove prodotte dal pubblico ministero e dei procedimenti penali pendenti. Infine, in ordine ai beni, il Tribunale osservò che i beni confiscati, benché formalmente intestati a terzi, erano in realtà nella disponibilità del secondo ricorrente.

Il procedimento di appello

9.   I ricorrenti impugnarono la decisione dinanzi alla Corte di appello di Roma lamentando, inter alia, l’asserita violazione del principio del ne bis in idem e l’assenza delle condizioni soggettive e oggettive richieste dalla legge per disporre misure di prevenzione.

10.  Con provvedimento del 5 ottobre 2017, depositato in Cancelleria in data 24 ottobre 2017, la Corte di appello di Roma annullò la decisione del tribunale di grado inferiore in ordine alle misure di prevenzione personali applicate (vale a dire, la sorveglianza speciale di pubblica sicurezza e l’ordinanza di obbligo di soggiorno), osservando che all’epoca dell’imposizione delle misure il secondo ricorrente non era socialmente pericoloso (si veda il paragrafo 28 infra). Rigettò invece la parte dell’appello dei ricorrenti relativa alla misura della confisca di prevenzione, ritenendo che non fosse necessario accertare la sussistenza della “pericolosità” all’epoca dell’imposizione della misura; ritenne inoltre che i beni acquistati fossero sproporzionati al reddito lecito del ricorrente e che essi non ne avessero dimostrato l’origine lecita.

Il procedimento dinanzi alla Corte di Cassazione

11. I ricorrenti presentarono ricorsi in punto di diritto alla Corte di cassazione, lamentando l’asserita violazione del principio del ne bis in idem e il difetto dei requisiti previsti dalla legge per disporre la misura della confisca di prevenzione.

12. Con sentenza n. 14347 del 13 marzo 2018, depositata in Cancelleria in data 28 marzo 2018, la Corte di cassazione rigettò i ricorsi dei ricorrenti in punto di diritto.

IL QUADRO GIURIDICO E LA PRASSI PERTINENTI

Il diritto interno pertinente

13. Il quadro giuridico interno distingue le misure di prevenzione personali dalle misure di prevenzione patrimoniali.

L’evoluzione della legislazione relativa alle misure di prevenzione personali

14.  In Italia le misure di prevenzione applicate indipendentemente dalla prova della commissione di un reato risalgono al diciannovesimo secolo. Esistevano già prima dell’unificazione dell’Italia nel 1861 e furono successivamente reintrodotte nella legislazione del Regno d’Italia dalla legge Pica (n. 1409/1863), e successivamente dal Testo Unico di Pubblica Sicurezza del 1865.

15.  Nel 1948 entrò in vigore la Costituzione italiana, che mise in risalto la protezione delle libertà fondamentali, in particolare della libertà personale (articolo 13) e della libertà di circolazione (articolo 16), nonché del principio di legalità in relazione ai reati e alle misure di sicurezza (articolo 25, commi 2 e 3).

16.  La Legge n. 1423/1956 sulle Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità prevedeva l’applicazione di misure di prevenzione nei confronti di “coloro che mettono in pericolo la sicurezza e la moralità pubblica”. L’articolo 1 della Legge, come modificato dalla legge 3 agosto 1988 n. 327, prevedeva che le misure di prevenzione si applicassero a:

“1) coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi;

2) coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose; e

3)  coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.”

17.  La Legge 31 maggio 1965 n. 575 sulle disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso (“Legge n. 575/1965”) estese l’applicabilità delle misure di prevenzione personali alle persone sospettate di appartenenza a un’organizzazione di tipo mafioso.

18.  Nel corso degli anni, le misure di prevenzione sono state adattate per rispettare i criteri fondamentali richiamati nelle sentenze della Corte costituzionale, che esigono l’intervento giudiziario e l’osservanza del principio di legalità nella loro applicazione.

L’evoluzione della legislazione relativa alla misura della confisca di prevenzione

19. La misura della confisca di prevenzione fu introdotta nell’ordinamento giuridico italiano mediante l’articolo 14 della Legge 13 settembre 1982 n. 646, che introdusse nella Legge n. 575/1965 gli articoli 2-bis e 2-ter. Nella formulazione originaria, l’applicazione della misura della confisca di prevenzione era subordinata all’applicazione di una misura di prevenzione personale (si veda il paragrafo 13 supra) e, conseguentemente, all’accertamento dell’“attuale pericolosità” sociale del soggetto al quale erano applicate le misure (si veda il paragrafo 28 infra).

20.  Nel 2008 il legislatore rese autonome le misure di prevenzione personali e la misura della confisca di prevenzione. In particolare, l’articolo 10, comma 1, lettera c) comma 2, del Decreto-legge 23 maggio 2008 n. 92 (come modificato al momento della conversione nella Legge 24 luglio 2008 n. 125) aggiunse all’articolo 2-bis della Legge n. 575/1965 il comma 6-bis, stabilendo che “le misure di prevenzione personali e patrimoniali possono essere richieste e applicate disgiuntamente”.

21. Quest’ultima disposizione fu inoltre modificata dall’articolo 2, comma 22, della Legge 15 luglio 2009 n. 94, che aggiunse al testo, dopo la parola “disgiuntamente”, la seguente frase: “indipendentemente dalla pericolosità sociale del soggetto proposto per la loro applicazione al momento della richiesta della misura di prevenzione.”

Il decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159

22. Tale decreto (il Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione) fu adottato sulla base della Legge 13 agosto 2010 n. 136, mediante la quale il Parlamento delegò al Governo il compito di riordinare le disposizioni relative alle misure di prevenzione. Tale strumento fu notevolmente modificato sulla base della Legge 17 ottobre 2017 n. 161 (“Legge n. 161/2017”).

23.  Il Titolo II del Capo I, intitolato “Le misure di prevenzione patrimoniali” disciplina la misura della confisca di prevenzione.

24.  In conformità all’interazione tra gli articoli 1, 4 e 16 del decreto n. 159/2011, la misura della confisca di prevenzione può essere applicata, inter alia, alle persone indiziate di appartenenza a un’associazione di tipo mafioso e a “coloro che per la loro condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose”.

25.  L’articolo 18 sancisce il principio dell’autonomia tra le misure di prevenzione personali e quelle patrimoniali, nonché il principio dell’applicabilità di queste ultime anche in caso di decesso del soggetto proposto per la loro applicazione. Esso recita come segue:

“1. Le misure di prevenzione personali e patrimoniali possono essere richieste e applicate disgiuntamente e, per le misure di prevenzione patrimoniali, indipendentemente dalla pericolosità sociale del soggetto proposto per la loro applicazione al momento della richiesta della misura di prevenzione.

2. Le misure di prevenzione patrimoniali possono essere disposte anche in caso di morte del soggetto proposto per la loro applicazione. In tal caso il procedimento prosegue nei confronti degli eredi o comunque degli aventi causa.

3. Il procedimento di prevenzione patrimoniale può essere iniziato anche in caso di morte del soggetto nei confronti del quale potrebbe essere disposta la confisca; in tal caso la richiesta di applicazione della misura di prevenzione può essere proposta nei riguardi dei successori a titolo universale o particolare entro il termine di cinque anni dal decesso.

4. Il procedimento di prevenzione patrimoniale può essere iniziato o proseguito anche in caso di assenza, residenza o dimora all’estero della persona alla quale potrebbe applicarsi la misura di prevenzione, su proposta dei soggetti di cui all’articolo 17 competenti per il luogo di ultima dimora dell’interessato, relativamente ai beni che si ha motivo di ritenere che siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego.

5. Agli stessi fini il procedimento può essere iniziato o proseguito allorché la persona è sottoposta ad una misura di sicurezza detentiva o alla libertà vigilata.”

26.  L’articolo 23, comma 1, prevede che il procedimento per l’applicazione della misura della confisca di prevenzione sia disciplinato dalle disposizioni dettate dal Titolo I, Capo II, Sezione I del medesimo decreto.

27.  La misura della confisca di prevenzione è disciplinata dall’articolo 24, comma 1, del Decreto, il quale, nella sua formulazione originaria, recitava come segue:

“Il tribunale dispone la confisca dei beni sequestrati di cui la persona nei cui confronti è instaurato il procedimento non possa giustificare la legittima provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulti essere titolare o avere la disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito, dichiarato ai fini delle imposte sul reddito, o alla propria attività economica, nonché dei beni che risultino essere frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego.”

Le parti pertinenti della disposizione, come modificata dalla Legge n. 161/2017, recitano come segue:

“Il tribunale dispone la confisca dei beni sequestrati di cui la persona nei cui confronti è instaurato il procedimento non possa giustificare la legittima provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulti essere titolare o avere la disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito, dichiarato ai fini delle imposte sul reddito, o alla propria attività economica, nonché dei beni che risultino essere frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego. In ogni caso, il proposto non può giustificare la legittima provenienza dei beni adducendo che il denaro utilizzato per acquistarli sia provento o reimpiego dell’evasione fiscale. (...)”

La prassi interna pertinenteLe condizioni per disporre misure di prevenzione

28.  Con sentenza n. 32 del 19 marzo 1969, la Corte costituzionale chiarì che, per disporre una misura di prevenzione personale, non era sufficiente che il proposto fosse compreso in una delle categorie di “pericolosità” previste dall’articolo 1 della Legge n. 1423 del 1956 (si veda il paragrafo 16 supra), era necessario anche accertare che sussistesse la “pericolosità” al momento dell’applicazione della misura (attualità della pericolosità) e che non fosse meramente potenziale.

29.  Il presupposto inderogabile per l’applicazione della misura della confisca di prevenzione è la “ragionevole presunzione che il bene sia stato acquistato con i proventi di attività illecite” (si veda Corte di cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 4880 del 2 febbraio 2015).

30.  La giurisprudenza interna ha chiarito che, per poter essere qualificato come compreso nella categoria di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b) del Decreto n. 159/2011 – un individuo il quale, per la sua condotta ed il tenore di vita e sulla base di elementi di fatto, possa ritenersi che viva abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose – è necessario che vi sia stato almeno un accertamento giudiziario della commissione di un reato nell’ambito di un procedimento penale, che può derivare da una condanna o da un proscioglimento contenente un accertamento sostanziale del fatto e della sua commissione da parte del soggetto interessato (si vedano Corte di cassazione, sentenze nn. 31209 del 24 marzo 2015, 53003 del 21 settembre 2017, e 11846 del 15 maggio 2018). La Corte costituzionale ha ritenuto che la disposizione citata potesse essere considerata sufficientemente precisa e prevedibile in ragione, inter alia, di tale chiarimento effettuato nella giurisprudenza (si veda Corte costituzionale, sentenza n. 24 del 27 febbraio 2019).

La natura e il fine della misura della confisca di prevenzione

31. L’ordinamento giuridico interno distingue le pene dalle misure di sicurezza. In linea di principio, le pene sono finalizzate a sanzionare il reato commesso mentre le misure di sicurezza sono finalizzate a prevenire la commissione di ulteriori reati. In ordine alle misure di prevenzione, considerate tradizionalmente delle misure di sicurezza, gli studiosi del diritto hanno dibattuto se esse – in particolare la confisca – debbano ancora, in particolare dopo le riforme degli anni 2008-09, essere qualificate come misure di sicurezza o piuttosto come pene. In ordine alla giurisprudenza, vi sono stati i seguenti sviluppi.

(a)   La Corte di cassazione

(i)      La giurisprudenza precedente alla riforma degli anni 2008-09

32.  Con sentenza n. 18 del 17 luglio 1996, le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno osservato che le misure di confisca di prevenzione erano applicate in procedimenti specifici riguardanti misure di prevenzione e in conformità a norme specifiche, ed esigevano l’accertamento della “attuale pericolosità” sociale del soggetto proposto (si veda il paragrafo 19 supra). Tuttavia, a differenza delle misure di prevenzione personali, che erano di natura temporanea, esse erano finalizzate a sottrarre definitivamente beni e patrimoni alla disponibilità del soggetto indiziato di appartenenza a un’associazione di tipo mafioso al fine di impedire la possibilità di accrescere il patrimonio del soggetto mediante la commissione di ulteriori reati. Secondo la Corte di cassazione, pertanto, benché la misura non fosse di natura penale, essa non era paragonabile a una vera e propria misura di prevenzione; si trattava piuttosto di una terza specie (tertium genus), vale a dire di una “sanzione amministrativa” che poteva essere equiparata, nel contenuto e negli effetti, a una misura di sicurezza (si veda altresì, tra le altre, Corte di cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 57 dell’8 gennaio 2007).

(ii)    La giurisprudenza successiva alla riforma degli anni 2008-09

33. A seguito della riforma legislativa che ha reso autonome le misure di prevenzione personali e la misura della confisca di prevenzione (si veda il paragrafo 20 supra), e ha consentito l’imposizione della misura della confisca di prevenzione indipendentemente dalla “attuale pericolosità” del proposto (si veda il paragrafo 21 supra), la Corte di cassazione è stata chiamata a esaminare la questione di sapere se la natura della misura fosse cambiata ed essa fosse diventata una “pena”.

34.  Con sentenza n. 14044 del 24 marzo 2013, la Quinta Sezione Penale della Corte di cassazione osservò che la giurisprudenza che aveva equiparato la misura della confisca di prevenzione alle misure di sicurezza (si veda il paragrafo 32 supra) era stata basata sul comune requisito della pericolosità sociale soggettiva. Dato che la riforma degli anni 2008-09 aveva eliminato il requisito secondo il quale, per disporre una misura di confisca di prevenzione, doveva essere accertata l’attuale pericolosità del soggetto, la misura aveva acquisito “natura oggettivamente sanzionatoria”.

35.  Per contro, nella sentenza n. 39204 del 23 settembre 2013, la Prima Sezione Penale della Corte di cassazione confermò che la misura rimaneva una “sanzione amministrativa”, in quanto era finalizzata a “rimuovere dalla circolazione economica beni ottenuti da attività (...) considerate connesse al fatto che la persona in questione apparteneva a un’organizzazione di tipo mafioso”. A suo avviso, il fatto che la misura potesse essere disposta indipendentemente dall’attuale pericolosità sociale del soggetto al momento dei fatti non aveva modificato tale finalità e, conseguentemente, la natura della misura, ma aveva meramente reso più efficace la possibilità di conseguire tale finalità. La Corte di cassazione ritenne pertanto che la misura avesse una natura “preventiva” e non “sanzionatoria”. In particolare, essa ritenne quanto segue:

“(...) l’interesse pubblico a rimuovere dal circuito economico beni di sospetta provenienza illegittima, in quanto il loro titolare appartiene a un’organizzazione di tipo mafioso, sussiste per il solo fatto che tali beni abbiano incrementato il patrimonio del soggetto in questione, indipendentemente dal fatto che quest’ultimo continui a rappresentare un pericolo, in quanto il fine di una misura di confisca di prevenzione consiste precisamente nell’impedire che il sistema economico legale sia modificato da un anomalo accumulo di ricchezze, qualunque sia la condizione attuale del soggetto che ne usufruisce successivamente. Deve pertanto essere ribadita la natura preventiva, e non punitiva, della confisca, anche dopo le modifiche del 2008 e del 2009 (...)”

36. Altre sentenze della Prima Sezione Penale seguirono il medesimo approccio (si vedano, in particolare, Corte di cassazione, Prima Sezione Penale, sentenze nn. 44327 del 18 luglio 2013, e 16729 del 17 gennaio 2014).

(iii)   L’intervento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione

37. In conseguenza dell’esistenza di interpretazioni contrastanti, la questione fu rimessa alle Sezioni Unite della Corte di cassazione le quali la trattarono nella sentenza n. 4880 del 2 febbraio 2015.

38. La Corte di cassazione osservò che, come già aveva dichiarato chiaramente la Corte costituzionale, le misure di confisca potevano avere nature differenti. Mentre il loro risultato finale era sempre la privazione di beni economici e di patrimoni, esse potevano essere applicate per diversi motivi e per vari fini, cosicché, talvolta, assumevano la natura e la funzione di una pena, di una misura di sicurezza o di una misura civile o amministrativa. Quello che doveva essere esaminato non era la nozione astratta e generica di confisca, bensì la confisca concreta derivante da una data legge, con particolare riferimento al suo fine fondamentale.

39. La Corte di cassazione ammise che la riforma degli anni 2008-09 aveva apparentemente eliminato il motivo principale per equiparare una misura di confisca di prevenzione a misure di sicurezza, vale a dire, il comune rinvio alla pericolosità sociale del soggetto proposto. Tuttavia, essa osservò che, anche in base al nuovo regime giuridico, la pericolosità sociale del soggetto cui era applicata la misura rimaneva una condizione necessaria per la sua irrogazione, benché non ne fosse richiesta la sussistenza al momento dell’adozione della misura.

40.  In ordine al fine della misura, la Corte ritenne:

“la precipua finalità della confisca di prevenzione è, dunque, quella di sottrarre i patrimoni illecitamente accumulati alla disponibilità di determinati soggetti che non possano dimostrarne la legittima provenienza.”

41.  Osservando che l’irrogazione della misura esigeva in ogni caso l’accertamento della pericolosità sociale del soggetto all’epoca dell’acquisto dei beni da confiscare, la Corte escluse la possibilità che una misura di confisca di prevenzione potesse essere considerata una diretta actio in rem. In conseguenza del suo nesso con la pericolosità sociale del soggetto, secondo la Corte di cassazione la misura conservava una funzione preventiva. A tale riguardo, la Corte ritenne quanto segue:

“9.  (...) Ed infatti, se rispetto alla misura di prevenzione personale il requisito della persistente pericolosità continua ad avere una ragion d’essere, in quanto, ben potendo quella risolversi nel tempo grandemente scemare, sarebbe aberrante - siccome oggettivamente inutile, se non per finalità surrettizio o pretestuose - una misura di prevenzione applicata a soggetto non più socialmente pericoloso; invece, quanto alla misura patrimoniale, la connotazione di pericolosità immanente è alla res, per via della sua illegittima acquisizione, e ad essa inerisce “geneticamente”, in via permanente e, tendenzialmente, indissolubile.

 Ciò significa che presupposto ineludibile di applicazione della misura di prevenzione patrimoniale continua ad essere la pericolosità del soggetto inciso, ossia la sua riconducibilità ad una delle categorie soggettive previste dalla normativa di settore ai fini dell’applicazione delle misure di prevenzione. (...)

Ciò è indubbiamente vero, con la necessaria precisazione, però, che ad assumere rilievo non è tanto la qualità di pericoloso sociale del titolare, in sé considerata, quanto piuttosto la circostanza che egli fosse tale al momento dell’acquisto del bene.

Se è così, e se tale rapporto è indefettibile, nel senso che, in tanto può essere aggredito un determinato bene, in quanto chi l’abbia acquistato fosse, al momento dell’acquisto, soggetto pericoloso, resta esaltata la funzione preventiva della confisca, in quanto volta a prevenire la realizzazione di ulteriori condotte costituenti reato, stante l’efficacia deterrente della stessa ablazione.”

42. La Corte di cassazione distinse pertanto le misure di prevenzione personali – applicate a coloro che rappresentavano un “attuale pericolo” e, conseguentemente, finalizzate a prevenire la commissione di reati – e le misure di prevenzione patrimoniali – applicate a “beni pericolosi”:

“9.  (...) Non è, dunque, infondata l’osservazione dottrinaria secondo cui nelle misure di prevenzione personale l’attenzione dell’ordinamento è rivolta alla qualità della persona in quanto tale, ossia in quanto sia ritenuta, in base a determinati parametri di giudizio, socialmente pericolosa, e cioè capace di porre in essere reati, secondo una ragionevole valutazione prognostica. Sicché una misura di prevenzione personale volta a scongiurare il pericolo di futura commissione di reati, non può che essere giustificata dalla persistente, attuale, condizione di pericolosità del soggetto proposto.

Nelle misure di prevenzione patrimoniali invece, quell’attenzione si sposta sulla res, che si reputa “pericolosa”.

43. In ordine alla qualificazione di un bene come “oggettivamente pericoloso” in relazione alla pericolosità sociale del soggetto che lo aveva acquistato, che comportava la necessità di rimuoverlo dalla circolazione indipendentemente dal fatto che esso appartenesse attualmente a tale medesimo soggetto, la Corte di cassazione ritenne quanto segue:

“9.  (...) Così, nel caso di beni illecitamente acquistati, il carattere della pericolosità si riconnette non tanto alle modalità della loro acquisizione ovvero a particolari caratteristiche strutturali degli stessi, quanto piuttosto alla qualità soggettiva di chi ha proceduto al loro acquisto. Si intende dire che la pericolosità sociale del soggetto acquirente si riverbera eo ipso sul bene acquistato, ma ancora una volta non già in dimensione statica, ovverosia per il fatto stesso della qualità soggettiva, quanto piuttosto in proiezione dinamica, fondata sull’assioma dell’oggettiva pericolosità del mantenimento di cose, illecitamente acquistate, in mani di chi sia ritenuto appartenere – o sia appartenuto - ad una delle categorie soggettive previste dal legislatore.

L’anzidetto riflesso finisce, poi, con l’”oggettivarsi”, traducendosi in attributo obiettivo o “qualità” peculiare del bene, capace di incidere sulla sua condizione giuridica. Ciò è evidente in caso di morte del titolare, già pericoloso, ovvero di formale trasferimento o fittizia intestazione, posto che il bene è aggredibile anche in capo all’avente causa, a titolo universale o particolare. Infatti, è evidente che, in siffatta ipotesi, la confiscabilità in danno di eredi od apparenti proprietari non può più trovare giustificazione nel rapporto pertinenziale res-soggetto preposto, potendo giustificarsi solo in ragione della “qualità” oggettiva dello stesso bene, siccome, a suo tempo, acquistato da persona socialmente pericolosa e, come tale, presumibile frutto di metodo di acquisizione illecita. E, proprio perché esso stesso è divenuto “oggettivamente pericoloso” (nel senso anzidetto), va rimosso, eo ipso, dal sistema di legale circolazione.

Ancorché sia venuto meno, in tale ipotesi, il rapporto diretto tra bene e soggetto pericoloso, l’inquadramento della situazione giuridica nel paradigma della prevenzione rimane, nondimeno, impregiudicato.”

44. Invocando la giurisprudenza della Corte costituzionale (si veda il paragrafo 51 infra), la Corte di cassazione ritenne inoltre che la misura non fosse meramente preventiva in senso stretto:

“9.  (...) In proposito, è pienamente condivisibile il rilievo argomentativo del Giudice delle leggi, secondo cui la ratio della confisca in questione, da un lato, «comprende ma eccede quella delle misure di prevenzione consistendo nel sottrarre definitivamente il bene al “circuito economico” di origine, per inserirlo in altro, esente dai condizionamenti criminali che caratterizzano il primo» e, dall’altro, «a differenza di quella delle misure di prevenzione in senso proprio, va al di là dell’esigenza di prevenzione nei confronti di soggetti pericolosi determinati e sorregge dunque la misura anche oltre la permanenza in vita del soggetto pericoloso».

Dunque, anche secondo l’impostazione teorica della Corte costituzionale sul nucleo essenziale della prevenzione si innesta la specifica finalità di sottrarre il bene al circuito economico originario, recuperandolo anche presso gli aventi causa a titolo universale, in caso di morte del soggetto pericoloso.

Tale estensione di efficacia ablatoria non può ritenersi né arbitraria né illegittima, proprio perché il bene, siccome frutto di illecita acquisizione, reca in sé una connotazione negativa, che ne impone la coattiva apprensione, anche oltre la vita del soggetto pericoloso, a parte i già rilevati effetti distorsivi – in prospettiva macroeconomica - di illeciti accumuli di ricchezza e di anomale rendite di posizione.

Ma se così è, balza evidente che siffatta connotazione di pericolosità resta impressa alla res, indipendentemente da qualsiasi vicenda giuridica della sua titolarità (successione universale o particolare) (...)”

45.  Nei passi successivi, tuttavia, la Corte di cassazione sottolineò inoltre il fine preventivo (in senso stretto) della misura:

“9.2.  In conclusione, alla stregua del principio di autonomia delle misure patrimoniali e, soprattutto, del principio di confiscabilità in danno degli eredi del soggetto pericoloso, assume una connotazione tutta particolare la dimensione - e lo stesso valore concettuale - di “pericolosità” dei beni che possono costituire oggetto della misura ablatoria. Con questa espressione deve, infatti, intendersi la qualità del bene siccome frutto di abituale di dedizione al delitto ovvero di mafiosità e, quindi, espressione, in entrambi i casi, di un metodo di illecita acquisizione. In quanto tale deve essere rimosso - in virtù di misura praeter delictum - dal mercato legale per la ritenuta necessità di impedire al soggetto pericoloso di continuare a disporne, anche in funzione di deterrenza dalla commissione di ulteriore attività illecita: e ciò vale - per quanto si è detto - sia che si tratti di pericolosità generica, sia che si versi nelle ipotesi di pericolosità qualificata.”

46.  Alla luce di quanto sopra, la Corte di Cassazione escluse la possibilità che, anche successivamente alle modifiche legislative del 2008 e del 2009, la misura potesse essere considerata di natura sanzionatoria. A tale riguardo, la Corte aggiunse le seguenti osservazioni:

“9.3. Alla stregua di siffatte considerazioni appare, quindi, giustificata l’affermazione che le novelle legislative, in punto di esclusione del requisito dell’attuale pericolosità del soggetto proposto, non abbiano in alcun modo inciso sulla natura giuridica della confisca di prevenzione

Reputano, allora, le Sezioni unite che alla detta confisca debba continuare a riconoscersi finalità prettamente preventiva al di là di ogni possibile riflesso “parasanzionatorio”, tale da non offuscarne l’essenza precipua della confisca, quale strumento inteso, eminentemente, a dissuadere il soggetto inciso dalla commissione di ulteriori reati e da stili di vita contrastanti con le regole del consorzio civile.

La già rilevata confiscabilità anche in danno degli eredi o aventi causa costituisce la più eloquente conferma della persistente connotazione preventiva della misura ablatoria, escludendone la natura sanzionatoria.”

47. Secondo la Corte di cassazione, tale conclusione era inoltre confermata dal fatto che potevano essere confiscati soltanto i beni acquistati durante il periodo in cui il soggetto interessato rappresentava un pericolo sociale:

“9.3.  (...) Com’è ovvio, tale conclusione si pone in termini di diretta consequenzialità con lo stesso postulato della misura di prevenzione, ossia la pericolosità sociale del soggetto proposto. La pericolosità segna, infatti, la “misura temporale” dell’ablazione, al di là - per quanto si è detto – d’ogni idea di irretroattività, che è ordinario connotato del dettato normativo, ma non certo di una qualità personale, che va dimensionata nel tempo e nello spazio. Non potrebbe, del resto, essere altrimenti, giacché proprio la pericolosità costituisce la ragione giustificatrice dell’apprensione coattiva di beni acquistati in costanza della stessa o con il favore delle sue peculiari manifestazioni.”

48. Conseguentemente, la Corte di cassazione stabilì che, alla luce della sua finalità, una misura di confisca di prevenzione fosse applicabile soltanto riguardo a beni acquistati durante il periodo in cui il soggetto proposto era socialmente pericoloso:

“10.  Occorre, a questo punto, affrontare il correlato quesito della necessità o meno della perimetrazione cronologica, ossia della correlazione temporale tra acquisto del bene e manifestazione della pericolosità sociale.

In proposito, con riferimento alla pericolosità generica, va affermato il principio di diritto secondo cui sono suscettibili di ablazione soltanto i beni acquistati nell’arco di tempo in cui si è manifestata la pericolosità sociale, indipendentemente, dalla persistente pericolosità del soggetto al momento della proposta di prevenzione.

Siffatta conclusione discende dall’apprezzamento dello stesso presupposto giustificativo della confisca di prevenzione, ossia dalla ragionevole presunzione che il bene sia stato acquistato con i proventi di attività illecita (restando, così, affetto da illiceità per così dire generica o, come si è detto in dottrina, da “patologia ontologica”) ed è, dunque, pienamente coerente con la ribadita natura preventiva della misura in esame.

Diversamente, ove fosse possibile aggredire, indiscriminatamente, i beni del proposto, indipendentemente da ogni relazione “pertinenziale” e temporale con la pericolosità, lo strumento ablatorio finirebbe, inevitabilmente, con l’assumere connotati di vera e propria sanzione. Una siffatta misura sarebbe, così, difficilmente compatibile con i parametri costituzionali in tema di tutela dell’iniziativa economica e della proprietà privata di cui agli artt. 41 e 42 Cost., oltreché con i principi convenzionali (segnatamente, con il dettato dell’art. 1, Prot. 1, CEDU). Per quanto si è detto, alla stregua di tali principi l’ablazione di beni, di ritenuta provenienza illecita, può considerarsi legittima, siccome espressione di corretto esercizio del potere discrezionale del legislatore, solo ove risponda all’interesse generale di rimuovere dal circuito economico beni illecitamente acquistati. D’altro canto, è sin troppo ovvio che la funzione sociale della proprietà privata possa essere assolta solo all’indeclinabile condizione che il suo acquisto sia conforme alle regole dell’ordinamento giuridico.

Non può, dunque, ritenersi compatibile con quella funzione l’acquisizione di beni contra legem, sicché nei confronti dell’ordinamento statuale non è mai opponibile un acquisto inficiato da illecite modalità (...)

È indubbio, del resto, che l’individuazione di un preciso contesto cronologico, entro il quale può essere esercitato il potere di ablazione rende assai più agevole l’esercizio del diritto di difesa, oltre ad assolvere ad ineludibili esigenze di garanzia generica. (...)”

49. La Corte di cassazione sottolineò anche la compatibilità di tale misura con la Convenzione e con il diritto dell’Unione europea:

“8.6.  (...) Dal canto suo la Corte di Strasburgo ha escluso che, in rapporto ai criteri identificativi della penalty e della matière pénale – come individuati da consolidata linea interpretativa, maturata sulla scia delle sentenze Engel c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976; Welch c. Regno Unito, 9 gennaio 1995; e Sud Fondi e altri c. Italia, 30 agosto 2007, alla luce degli articoli 6 e 7 CEDU, e cioè: natura dell’infrazione secondo il diritto interno; natura della sanzione e concreta gravità della stessa – fosse giustificabile l’inquadramento dell’istituto nella categoria sanzionatoria. Proprio con riferimento alla confisca di prevenzione italiana, numerose pronunce della stessa Corte EDU hanno escluso l’operatività dei principi di irretroattività e del ne bis in idem dettati per la materia penale dall’art. 7 della Convenzione, mentre in altre pronunce (Capitani e Campanella c. Italia, 17 maggio 2011; Leone c. Italia, 2 febbraio 2010; Bongiorno c. Italia, 5 gennaio 2010; Perre c. Italia, 8 luglio 2008; e Bocellari e Rizza c. Italia, 13 novembre 2007), nel censurare la difformità della procedura di prevenzione italiana rispetto alla regola dell’udienza pubblica, si è puntualizzato che la previsione convenzionale violata, ex art. 6 CEDU, attiene a quella parte della disciplina del “giusto processo” che non è riservata all’ambito della “materia penale”).

La sentenza Corte EDU del 22/02/1994, Raimondo c. Italia, ha osservato che la confisca di prevenzione è destinata a bloccare i movimenti di capitali sospetti per cui costituisce un’arma efficace e necessaria per combattere questo flagello”. La sentenza del 15/06/1999, Prisco c. Italia, ha affermato che la confisca di prevenzione «colpisce beni di cui l’autorità giudiziaria ha contestato l’origine illegale allo scopo che il ricorrente potesse utilizzarli per realizzare ulteriormente vantaggio a proprio profitto o profitto dell’organizzazione criminale con la quale è sospettato di intrattenere relazione».

Va, del resto, considerato che l’ordinamento sovranazionale consente interventi dell’autorità invasivi del «diritto al rispetto dei beni» quando ciò sia determinato da ragioni di pubblica utilità, come sancito dall’art. 1, Prot. 1, CEDU, riconoscendo la potestà discrezionale degli Stati-membri di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni «in modo conforme all’interesse generale».

Ed è utile, altresì, il riferimento alla decisione-quadro UE, GAI, n. 212 del 2005, adottata nell’ambito del Titolo VI del Trattato sull’Unione europea e, da ultimo, la Direttiva 2014/42/UE, approvata dal Parlamento europeo il 25 febbraio 2014, che, nel considerando 21, stabilisce che: «la confisca estesa dovrebbe essere possibile quando un’autorità giudiziaria è convinta che i beni in questione derivino da condotte criminose. Ciò non significa che debba essere accertato che i beni in questione derivino da condotte criminose. Gli Stati membri possono disporre, ad esempio, che sia sufficiente che l’autorità giudiziaria ritenga in base ad una ponderazione delle probabilità, o possa ragionevolmente presumere che sia molto più probabile che i beni in questione siano il frutto di condotte criminose piuttosto che di altre attività. In tale contesto, l’autorità giudiziaria deve considerare le circostanze specifiche del caso, compresi i fatti e gli elementi di prova disponibile in base ai quali può essere adottata una decisione di confisca estesa. Una sproporzione tra il bene dell’interessato ed il suo reddito legittimo può rientrare tra i fatti idonei ad indurre l’autorità giudiziaria a concludere che i beni derivano da condotte criminose. Gli Stati membri possono inoltre fissare un periodo di tempo entro il quale si può ritenere che i beni siano derivati da condotte criminose».

8.7.  Alla stregua della vigente normativa, la precipua finalità della confisca di prevenzione è, dunque, quella di sottrarre i patrimoni illecitamente accumulati alla disponibilità di determinati soggetti, che non possano dimostrarne la legittima provenienza. Tale finalità si pone, dunque, in piena sintonia con la ratio decidendi delle menzionate pronunce EDU e con i principi informatori dell’ordinamento convenzionale.”

50.  Il pertinente “principio di legalità”, di cui all’articolo 173 § 3 delle Norme di attuazione del codice di procedura penale, come stabilito dalla Corte di cassazione, era il seguente:

“13.  (...) «Le modifiche introdotte dal d.l. n. 92 del 2008 (conv. dalla legge n. 125 del 2008) e dalla legge n. 94 del 2009 all’art. 2-bis della legge n. 575 del 1965 non hanno modificato la natura preventiva della confisca emessa nell’ambito del procedimento di prevenzione, di guisa che rimane tuttora valida l’assimilazione alle misure di sicurezza e, dunque, l’applicabilità in caso di successione di leggi nel tempo, della previsione di cui all’art. 200 cod. pen.»

(b)   La Corte costituzionale

(i)      La sentenza n. 335 dell’8 ottobre 1996

51.  In tale sentenza, la Corte costituzionale ritenne che mentre le misure di prevenzione in senso stretto erano temporanee, la logica alla base delle misure di confisca di prevenzione andasse oltre la mera finalità della prevenzione, poiché esse erano finalizzate a sottrarre definitivamente specifici beni al circuito economico (si veda altresì, Corte costituzionale, sentenza n. 21 del 9 febbraio 2012).

(ii)    La sentenza n. 24 del 27 febbraio 2019

52.  In tale sentenza, la Corte costituzionale si pronunciò in ordine alla chiarezza e alla prevedibilità delle categorie soggettive della “pericolosità ordinaria”, alla luce della sentenza della Corte relativa alla causa De Tommaso c. Italia ([GC], n. 43395/09, 23 febbraio 2017), e chiarì la natura della confisca quale misura di prevenzione. Osservò che la misura doveva essere basata su una ragionevole presunzione che il bene fosse stato acquistato mediante i proventi di attività illecite (si veda il paragrafo 29 supra). Tuttavia, escluse la possibilità che ciò conducesse a concludere che la misura fosse di natura penale.

53. Ritenne anche che una misura di confisca di prevenzione costituisse uno strumento finalizzato a contrastare la criminalità lucrogenetica ampiamente riconosciuta oggigiorno a livello internazionale.

54.  La Corte costituzionale, che si è concentrata sull’origine illecita dei beni confiscati, ritenne che la misura avesse “carattere meramente ripristinatorio”:

“10.4.1.  (...) l’ablazione di tali beni costituisce non già una sanzione, ma piuttosto la naturale conseguenza della loro illecita acquisizione, la quale determina (...) un vizio genetico nella costituzione dello stesso diritto di proprietà in capo a chi ne abbia acquisito la materiale disponibilità, risultando «sin troppo ovvio che la funzione sociale della proprietà privata possa essere assolta solo all’indeclinabile condizione che il suo acquisto sia conforme alle regole dell’ordinamento giuridico. Non può, dunque, ritenersi compatibile con quella funzione e l’acquisizione di beni contra legem, sicché nei confronti dell’ordinamento statuale non è mai opponibile un acquisto inficiato da illecite modalità».

 In presenza, insomma, di una ragionevole presunzione che il bene, di cui il soggetto risulti titolare o abbia la materiale disponibilità, sia stato acquistato attraverso una condotta illecita (...) o in presenza di prove dirette di tale origine illecita, il sequestro e la confisca del bene medesimo non hanno lo scopo di punire il soggetto per la propria condotta; bensì, più semplicemente, quello di far venire meno il rapporto di fatto del soggetto con il bene, dal momento che tale rapporto si è costituito in maniera non conforme all’ordinamento giuridico, o comunque di far sì (eventualmente attraverso la confisca per equivalente) che venga neutralizzato quell’arricchimento di cui il soggetto, se non fosse stata compiuta l’attività criminosa presupposta, non potrebbe godere.

In assenza di connotati afflittivi ulteriori, la finalità dell’ablazione patrimoniale ha, in tale ipotesi, carattere meramente ripristinatorio della situazione che si sarebbe data in assenza dell’illecita acquisizione del bene. Quest’ultimo potrà, così, essere sottratto al circuito criminale, ed essere invece destinato (...) a finalità di pubblico interesse (...)”

55. La Corte costituzionale dichiarò incostituzionale la disposizione contenuta nell’articolo 1, comma 1, lettera a) del Decreto n. 159/2011 – vale a dire, la categoria soggettiva di “un individuo il quale, per la sua condotta ed il tenore di vita e sulla base di elementi di fatto, possa ritenersi che è abitualmente dedito a traffici delittuosi” – nella misura in cui difettava di chiarezza e prevedibilità.

56.  In ordine alla categoria soggettiva di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b) del Decreto n. 159/2011 – concernente “un individuo il quale, per la sua condotta ed il tenore di vita e sulla base di elementi di fatto, debba ritenersi che viva abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose” – la Corte costituzionale ritenne che la portata e il significato fossero stati sufficientemente chiariti e fossero, conseguentemente, prevedibili, sulla base della pertinente giurisprudenza della Corte di cassazione. A tale riguardo, la Corte costituzionale ritenne quanto segue:

“Le “categorie di delitto” che possono essere assunte a presupposto della misura sono in effetti suscettibili di trovare concretizzazione nel caso di specie esaminato dal giudice in virtù del triplice requisito - da provarsi sulla base di precisi «elementi di fatto», di cui il tribunale dovrà dare conto puntualmente nella motivazione (art. 13, secondo comma, Cost.) - per cui deve trattarsi di a) delitti commessi abitualmente (e dunque in un significativo arco temporale dal soggetto, b) che abbiano effettivamente generato profitti in capo a costui, c) i quali a loro volta costituiscono – o abbiano costituito in una determinata epoca - l’unico reddito del soggetto, o quanto meno una componente significativa di tale reddito.”

57. La Corte costituzionale ritenne inoltre che la misura della confisca dovesse essere limitata ai beni acquistati durante il periodo nel quale il soggetto era considerato socialmente pericoloso e al profitto realizzato mediante i reati commessi presumibilmente durante tale periodo:

“Quanto, invece, alle misure patrimoniali del sequestro e della confisca, i requisiti poc’anzi enucleati dovranno (...) essere accertati in relazione al lasso temporale nel quale si è verificato, nel passato, l’illecito incremento patrimoniale che la confisca intende neutralizzare. Dal momento che, secondo quanto autorevolmente affermato dalle sezioni unite della Corte di Cassazione, la necessità della correlazione temporale in parola «discende dall’apprezzamento dello stesso presupposto giustificativo della confisca di prevenzione, ossia dalla ragionevole presunzione che il bene sia stato acquistato con i proventi di attività illecita» (...) l’ablazione patrimoniale si giustificherà se, e nei soli limiti in cui, le condotte criminose compiute in passato dal soggetto risultino essere state effettivamente fonte di profitti illeciti, in quantità ragionevolmente congruente rispetto al valore dei beni che s’intendono confiscare, e la cui origine lecita egli non sia in grado di giustificare.”

(iii)   La sentenza n. 112 del 10 maggio 2019

58. In tale sentenza, concernente un altro tipo di confisca, vale a dire la confisca diretta e per equivalente in materia di abuso di informazioni privilegiate [insider trading], la Corte costituzionale ritenne che la misura in questione non fosse punitiva in quanto era limitata ai profitti generati dai delitti commessi dal soggetto proposto e, conseguentemente, aveva un fine meramente ripristinatorio, finalizzato a evitare un ingiusto vantaggio economico ricavato dall’illecito. La Corte costituzionale ritenne quanto segue:

“8.3.4. Da tutto ciò consegue che, in tema di abusi di mercato, mentre l’ablazione del «profitto» ha una mera funzione ripristinatoria della situazione patrimoniale precedente in capo all’autore, la confisca del «prodotto» - identificato nell’intero ammontare degli strumenti acquistati dall’autore, ovvero nell’intera somma ricavata dalla loro alienazione - così come quella dei «beni utilizzati» per commettere l’illecito - identificati nelle somme di denaro investite nella transazione, ovvero negli strumenti finanziari alienati dall’autore - hanno un effetto peggiorativo rispetto alla situazione patrimoniale del trasgressore.

Tali forme di confisca assumono pertanto una connotazione “punitiva”, infliggendo all’autore dell’illecito una limitazione al diritto di proprietà di portata superiore (e, di regola, assai superiore) a quella che deriverebbe dalla mera ablazione dell’ingiusto vantaggio economico ricavato dall’illecito.

Muovendo da questa prospettiva, del resto, la Corte Suprema degli Stati Uniti ha recentemente affermato la natura “punitiva” - e non meramente ripristinatoria - della misura, funzionalmente analoga a quella ora in considerazione, del «disgorgement» applicato dalla Security Exchange Commission (SEC) in materia di abusi di mercato; e ciò proprio in quanto tale misura - estendendosi all’intero risultato della transazione illecita – eccede, di regola, il valore del vantaggio economico che l’autore ha tratto dalla transazione stessa (...)

(...)

8.3.6. A giudizio di questa Corte, la combinazione tra una sanzione pecuniaria di eccezionale severità, ma graduabile in funzione della concreta gravità dell’illecito e delle condizioni economiche dell’autore dell’infrazione, e una ulteriore sanzione anch’essa di carattere “punitivo” come quella rappresentata dalla confisca del prodotto e dei beni utilizzati per commettere l’illecito, che per di più non consente all’autorità amministrativa e poi al giudice alcuna modulazione quantitativa, necessariamente conduce, nella prassi applicativa, a risultati sanzionatori manifestamente sproporzionati.”

Gli strumenti internazionali pertinentiGli strumenti del Consiglio d’Europa

(a)   La Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato

59.  La Convenzione del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato (STE 141) fu aperta alla firma in data 8 novembre 1990. Fu ratificata dall’Italia in data 20 gennaio 1994 ed entrò in vigore nei suoi confronti in data 1o maggio 1994.

60. Il suo preambolo proclamava che uno dei “metodi moderni ed efficaci” nella “lotta contro la grande criminalità (...) consiste nel privare i criminali dei proventi dei reati”.

61. La Convenzione del 1990 invitava i suoi firmatari ad “adottare tutte le misure legislative e di altra natura eventualmente necessarie per consentirle di procedere alla confisca di strumenti e di proventi o di beni il cui valore corrisponde a tali proventi” (si veda l’articolo 2 § 1). Essa definì il termine “confisca” come una “sanzione o misura, ordinata da una autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, che consiste nel privare definitivamente di un bene” (si veda l’articolo 1, lettera d)).

62.  Il Rapporto esplicativo alla Convenzione del 1990 chiarì inoltre i pertinenti termini giuridici come segue:

“15. (...) Gli esperti hanno anche potuto individuare notevoli differenze in ordine all’organizzazione procedurale dell’adozione delle decisioni di confisca (decisioni adottate da tribunali penali, tribunali amministrativi, distinte autorità giudiziarie, nell’ambito di procedimenti civili o penali totalmente separati da quelli in cui è determinata la colpevolezza del trasgressore (nel testo della Convenzione tali procedimenti sono definiti ‘procedimenti per fini di confisca’ e nel rapporto esplicativo talvolta ‘procedimenti in rem’), ecc.). È stato anche possibile distinguere delle differenze in relazione al quadro procedurale di tali decisioni (presunzioni che i beni siano stati acquistati lecitamente/illecitamente, termini temporali, ecc.).

(...)

23.  Il comitato ha discusso se fosse necessario definire la ‘confisca’ o il ‘provvedimento di confisca’ ai sensi della Convenzione. “(..)

La definizione di ‘confisca’ è stata elaborata per chiarire che, da un lato, la Convenzione riguarda soltanto attività delittuose o atti connessi a esse, come gli atti connessi ad azioni civili in rem e, dall’altro, che le differenze nell’organizzazione degli ordinamenti giudiziari e delle norme di procedura non escludono l’applicazione della Convenzione. Per esempio, il fatto che in alcuni Stati la confisca non sia considerata una sanzione penale ma una misura di sicurezza o di altro tipo è irrilevante nella misura in cui la confisca è connessa a un’attività delittuosa. È irrilevante anche il fatto che la confisca possa essere talvolta disposta da un giudice il quale, a rigor di termini, non è un giudice penale, purché la decisione sia stata adottata da un giudice. Il termine ‘tribunale’ ha il medesimo significato di cui all’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Gli esperti hanno convenuto che la confisca puramente amministrativa non fosse compresa nel campo di applicazione della Convenzione.

(...)”

(b)   La Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo

63. In data 16 maggio 2005 il Consiglio d’Europa aprì alla firma a Varsavia un’altra, più esaustiva, Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo (CETS 198). Essa fu ratificata dall’Italia in data 2 febbraio 2017 ed entrò in vigore nei suoi confronti in data 1o giugno 2017.

64. Le parti pertinenti degli articoli 3 e 5 della Convenzione del 2005 affermano quanto segue:

Articolo 3 § 4 – Misure di confisca

“Ciascuna Parte adotta le misure legislative e di altra natura necessarie per esigere che, in caso di reati gravi così come definiti dalla legislazione nazionale, l’autore del reato dimostri l’origine dei suoi valori patrimoniali sospettati di essere proventi, o di altri valori patrimoniali passibili di confisca, nella misura in cui una tale richiesta è coerente con i principi del diritto interno.”

Articolo 5 – Congelamento, sequestro e confitta

“Ciascuna Parte adotta le misure legislative e di altra natura necessarie per garantire che le misure di congelamento, sequestro e confisca si applichino anche:

a)  ai valori patrimoniali in cui i beni sono stati trasformati o convertiti;

b) ai valori patrimoniali legittimamente acquisiti, se i proventi sono stati mescolati, in toto o in parte, con tali valori patrimoniali fino a concorrenza del valore stimato dei proventi che vi sono stati mischiati;

c) ai redditi o altri benefici derivanti dai proventi, dai valori patrimoniali in cui i proventi di reato sono stati trasformati o convertiti, oppure dai valori patrimoniali con cui proventi di reato sono stati mischiati, fino a concorrenza del valore stimato dei proventi che vi sono stati mischiati, allo stesso modo e nella stessa misura dei proventi.”

65. Le parti pertinenti del Rapporto esplicativo alla Convenzione del 2005 ribadirono che:

“39.  La definizione di ‘confisca’ è stata elaborata per chiarire che, da un lato, la Convenzione riguarda soltanto attività delittuose o atti connessi a esse, come gli atti connessi ad azioni civili in rem e, dall’altro, che le differenze nell’organizzazione degli ordinamenti giudiziari e delle norme di procedura non escludono l’applicazione della Convenzione. Per esempio, il fatto che in alcuni Stati la confisca non sia considerata una sanzione penale ma una misura di sicurezza o di altro tipo è irrilevante nella misura in cui la confisca è connessa a un’attività delittuosa. È irrilevante anche il fatto che la confisca possa essere talvolta disposta da un giudice il quale, a rigor di termini, non è un giudice penale, purché la decisione sia stata adottata da un giudice. (...)

71.  Il paragrafo 4 dell’articolo 3 esige che le Parti prevedano la possibilità di invertire l’onere riguardo all’origine lecita dei presunti proventi o di altri beni suscettibili di confisca in gravi reati. (...)

76.  Tale disposizione sottolinea in particolare la necessità di applicare tali misure anche ai proventi che sono stati mischiati a beni acquistati da fonti legittime o che sono stati trasformati o convertiti in altro modo.”

66.  L’articolo 23 § 5, che sancisce l’obbligo di cooperare nell’esecuzione di una confisca non basata su una condanna, recita come segue:

“Le Parti cooperano nella misura più ampia possibile, conformemente al proprio diritto interno, con le Parti che sollecitano l’esecuzione di misure equivalenti alla confisca e che conducono alla privazione del valore patrimoniale, che non costituiscono sanzioni penali, laddove tali misure sono state ordinate da un’autorità giudiziaria della Parte richiedente in relazione a un reato, a condizione che sia stato stabilito che i valori patrimoniali costituiscano proventi o altri redditi ai sensi dell’articolo 5 della presente Convenzione.”

Altri strumenti internazionali

La Convenzione contro la corruzione

67.  La Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione fu adottata dall’Assemblea generale mediante la Risoluzione 58/4 del 31 ottobre 2003.

68.  L’articolo 54 § 1, lettera c) invita gli Stati membri a considerare la  possibilità della confisca in assenza di condanna penale. Esso recita come segue:

Articolo 54: Meccanismi di recupero di beni mediante la cooperazione internazionale ai fini della confisca

“1.   Ciascuno Stato parte, al fine di prestare reciproca assistenza giudiziaria ai sensi dell’articolo 55 della presente Convenzione, concernente i beni acquisiti mediante commissione di un reato previsto dalla presente Convenzione ovvero utilizzati per la commissione di tale reato, in conformità con il proprio diritto interno:

(...)

c)   considererà la possibilità di adottare le misure necessarie per consentire la confisca di tale bene in assenza di condanna penale nei casi in cui l’autore del reato non possa essere penalmente perseguito per morte, fuga o assenza ovvero in altri casi opportuni.”

Testi non vincolanti

69.  Inoltre, alcune organizzazioni internazionali hanno prodotto guide e raccomandazioni di buone pratiche in materia di confisca non basata su una condanna, come la pubblicazione del 2004 intitolata “G8 Best Practice Principles on Tracing, Freezing and Confiscation of Assets”, la pubblicazione della Banca Mondiale del 2009 “Stolen Asset Recovery : A Good Practices Guide for Non‑Conviction-Based Asset Forfeiture” e le Raccomandazioni del Gruppo di azione finanziaria dell’OCSE intitolate “International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism and Proliferation” (adottate nel 2012 e aggiornate per l’ultima volta nel 2023).

Gli strumenti dell’Unione europea pertinenti

70.  L’Unione europea ha adottato diversi strumenti al fine della progressiva armonizzazione e cooperazione nel campo della confisca dei proventi di reato.

I precedenti strumenti

71. Con un’azione comune del 3 dicembre 1998 (98/699/GAI) sul riciclaggio di denaro e sull’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato, gli Stati membri dell’Unione europea si sono impegnati a non derogare alla Convenzione di Strasburgo in ordine ai reati punibili con una pena privativa della libertà di durata massima superiore a un anno. Disposizioni sostanzialmente simili sono state successivamente inserite nella Decisione Quadro del Consiglio del 26 giugno 2001 (2001/500/GAI) concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato.

72. La Decisione Quadro del Consiglio del 24 febbraio 2005 (2005/2012/GAI) relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato ha ribadito tali obblighi (articolo 2) e ha introdotto una forma di confisca estesa, applicabile alle persone condannate per diversi gravi reati, nel caso in cui i tribunali interni fossero pienamente convinti del fatto che i beni in questione derivassero dalle attività criminose (articolo 3).

73.  La direttiva relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali dei proventi da reato nell’Unione europea del 3 aprile 2014 (2014/42/UE) prevedeva l’obbligo di consentire la confisca dei beni strumentali e dei proventi di reato o di beni di valore corrispondente in base a una condanna penale definitiva per un reato (articolo 4 § 1). La direttiva prevedeva una forma di confisca non basata su una condanna applicabile nel caso in cui fosse stato avviato un procedimento penale che avrebbe potuto condurre a una condanna penale per un reato suscettibile di produrre all’imputato un vantaggio economico, ma la condanna non era stata possibile in ragione della malattia o della fuga dell’imputato (articolo 4 § 2). La direttiva prevedeva anche una forma di confisca estesa dei beni appartenenti a una persona condannata per un reato suscettibile di produrre alla stessa un vantaggio economico, qualora i tribunali interni fossero stati convinti del fatto che i beni derivassero da condotte criminose (articolo 5).

La Direttiva riguardante il recupero e la confisca di beni

74. I summenzionati strumenti dell’Unione europea sono stati sostituiti dalla recente direttiva (UE) 2024/1260 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2024, riguardante il recupero e la confisca di beni. Tale direttiva è finalizzata a rafforzare la capacità delle autorità competenti di privare i delinquenti dei proventi di attività criminose.

75. Il considerando 36 stabilisce che il reperimento e l’identificazione dei beni da congelare e confiscare dovrebbero essere possibili anche dopo una condanna penale definitiva, o in seguito a un procedimento riguardante una confisca non basata sulla condanna, ma ciò non impedisce agli Stati membri di stabilire termini ragionevoli in seguito a una condanna definitiva o a una decisione definitiva nel quadro del procedimento riguardante una confisca non basata sulla condanna, alla scadenza dei quali il reperimento e l’identificazione non sarebbero più possibili.

76. Le sue disposizioni pertinenti recitano come segue:

Articolo 3: Definizioni

“Ai fini della presente direttiva, si applicano le definizioni seguenti:

(...)

6) «confisca»: la privazione definitiva di un bene ordinata da un organo giurisdizionale in relazione a un reato;

(...)”

Articolo 12: Confisca

“1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca, totale o parziale, di beni strumentali e proventi derivanti da un reato in base a una condanna definitiva che può anche essere pronunciata a seguito di un procedimento in contumacia.

2. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca di beni di valore corrispondente a beni strumentali o proventi derivanti da un reato in base a una condanna definitiva che può anche essere pronunciata a seguito di un procedimento in contumacia. Tale confisca può anche essere sussidiaria o alternativa alla confisca ai sensi del paragrafo 1.”

Articolo 13: Confisca nei confronti di terzi

“1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca di proventi da reato, o di altri beni di valore corrispondente a detti proventi, che sono stati trasferiti, direttamente o indirettamente, da un indagato o un imputato a terzi, o che sono stati da terzi acquisiti da un indagato o imputato.

La confisca dei proventi o altri beni di cui al primo comma è possibile qualora un organo giurisdizionale nazionale abbia accertato, sulla base dei fatti e delle circostanze concreti di un caso, che i terzi interessati sapevano o avrebbero dovuto sapere che il trasferimento o l’acquisizione aveva lo scopo di evitare la confisca. Tali fatti e circostanze includono:

a)   il fatto che il trasferimento o l’acquisizione siano stati effettuati a titolo gratuito o contro il pagamento di un importo palesemente sproporzionato rispetto al valore di mercato del bene; o

b)  il bene è stato trasferito a parti strettamente collegate all’indagato o imputato, rimanendo sotto il suo controllo effettivo.

2.  Il paragrafo 1 non pregiudica i diritti dei terzi in buona fede.”

Articolo 15: Confisca non basata sulla condanna

“1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere, alle condizioni enunciate al paragrafo 2 del presente articolo, alla confisca di beni strumentali, proventi o beni di cui all’articolo 12, o di proventi o beni trasferiti a terzi ai sensi dell’articolo 13, nei casi in cui un procedimento penale sia stato avviato ma non sei stato possibile farlo proseguire a causa di una o più delle circostanze seguenti:

a)  malattia dell’indagato o imputato;

b)   fuga dell’indagato o imputato;

c)   decesso dell’indagato o imputato;

d)   i termini di prescrizione per il reato in questione stabiliti dal diritto nazionale sono inferiori a 15 anni e sono scaduti dopo l’avvio del procedimento penale.

2.  La confisca in assenza di una condanna ai sensi del presente articolo è limitata ai casi in cui, in mancanza delle circostanze cui al paragrafo 1, il procedimento penale pertinente avrebbe potuto portare a una condanna penale perlomeno per i reati che possono produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico considerevole, e se l’organo giurisdizionale nazionale è convinto che i beni strumentali, i proventi e i beni da confiscare derivino dal reato in questione o siano ad esso connessi direttamente o indirettamente.”

Articolo 16: Confisca di patrimonio ingiustificato collegato a condotte criminose

“1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere, qualora, conformemente al diritto nazionale, non possano essere applicate le misure di confisca di cui agli articoli da 12 a 15, alla confisca di beni identificati nel contesto di un’indagine connessa al reato purché l’organo giurisdizionale nazionale sia convinto che i beni identificati derivino da condotte criminose commesse nel quadro di un’organizzazione criminale e tali condotte possano produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico considerevole.

2. Nel determinare se i beni di cui al paragrafo 1 debbano essere confiscati si tiene conto di tutte le circostanze del caso, compresi gli elementi di prova disponibili e i fatti specifici che possono comprendere:

a) il fatto che il valore dei beni è considerevolmente sproporzionato rispetto al reddito legittimo dell’interessato;

b)  il fatto che non vi è una fonte lecita plausibile dei beni:

c) il fatto che l’interessato è collegato a persone connesse a un’organizzazione criminale.

3. Il paragrafo 1 non pregiudica i diritti dei terzi in buona fede.

4. Ai fini del presente articolo, il concetto di ‘reato’ comprende le figure elencate all’articolo 2, paragrafi da 1 a 3, qualora tali reati siano punibili con una pena privativa della libertà di durata massima non inferiore a quattro anni.

5. Gli Stati membri possono prevedere che la confisca di patrimonio ingiustificato in conformità del presente articolo sia effettuata solo qualora i beni da confiscare siano stati congelati in precedenza nel contesto di un’indagine relativa a un reato commesso nel quadro di un’organizzazione criminale.”

DOGLIANZE

77.  La prima, la terza e la quarta ricorrente hanno lamentato ai sensi dell’articolo 7 § 1 della Convenzione che era stata loro inflitta una “pena” in assenza di una condanna per un reato. Hanno inoltre lamentato l’asserita violazione della presunzione di innocenza garantita dall’articolo 6 § 2 della Convenzione, sostenendo di essere state costrette ad assumersi la  responsabilità di reati commessi asseritamente dal secondo ricorrente, e non da esse.

78.  Il secondo ricorrente ha lamentato ai sensi dell’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione l’asserita violazione del principio del ne bis in idem, in quanto in un precedente procedimento relativo a una misura di prevenzione nei suoi confronti, il tribunale competente aveva ritenuto che egli non fosse socialmente pericoloso. Poiché nel 2013 era stato instaurato un nuovo procedimento, ha sostenuto di essere stato processato due volte sulla base dei medesimi fatti.

IN DIRITTO

La riunione dei ricorsi

79.   Data la similitudine dei ricorsi relativamente all’oggetto delle cause, la Corte ritiene opportuno esaminarli congiuntamente in un’unica decisione.

Osservazioni preliminari

80.  La Corte osserva preliminarmente che, in una serie di precedenti cause, le istituzioni della Convenzione hanno ritenuto che le misure di prevenzione prescritte dalle leggi italiane del 1956, del 1965 e del 1982, che non comportavano la constatazione della colpevolezza, ma erano finalizzate a prevenire la commissione di reati, non fossero paragonabili a una “sanzione” penale (si vedano, tra le altre, M. c. Italia, n. 12386/86, decisione della Commissione del 15 aprile 1991, Decisions and Reports 70, p. 59, a p. 98; Raimondo c. Italia, 22 febbraio 1994, § 30, Serie A n. 281-A; Prisco c. Italia (dec.), n. 38662/97, §§ 2 e 4, 15 giugno 1999; Arcuri e altri c. Italia (dec.), n. 52024/99, 5 luglio 2001; e Capitani e Campanella c. Italia, n. 24920/07, § 37, 17 maggio 2011, con ulteriori rinvii).

81.  Nelle presenti cause, i ricorrenti hanno sostenuto che la misura della confisca di prevenzione prevista dall’ordinamento giuridico italiano fosse di natura penale, in ragione di alcune modifiche apportate alla legislazione interna – in particolare il fatto che le misure di prevenzione personali e quelle patrimoniali fossero state rese autonome e l’abolizione del requisito della “attuale pericolosità” sociale del soggetto al fine dell’applicazione della misura della confisca di prevenzione (si vedano i paragrafi 20-21 supra) – e di alcuni successivi sviluppi nella giurisprudenza della Corte di cassazione che aveva riconosciuto la natura penale della misura della confisca di prevenzione (si veda il paragrafo 34 supra). Tale rilievo è stato contestato dal Governo, il quale, invocando la giurisprudenza interna (si vedano i paragrafi 47 e 54 supra), ha ribadito che la misura non aveva un fine punitivo bensì piuttosto un fine preventivo e ripristinatorio e, conseguentemente, non poteva essere considerata una pena.

82.  La Corte osserva che, successivamente alle cause nelle quali essa si era precedentemente pronunciata sulla questione, vi sono stati importanti sviluppi nella legislazione e nella giurisprudenza interne, e ritiene che tale circostanza esiga una nuova valutazione approfondita della natura e della funzione della misura della confisca di prevenzione.

La doglianza ai sensi dell’articolo 7 § 1 della Convenzione

83.  La prima, la terza e la quarta ricorrente hanno lamentato che la confisca dei loro beni aveva violato l’articolo 7 § 1 della Convenzione, in quanto la misura era di natura penale ed era stata applicata nei loro confronti nonostante esse non avessero commesso alcun reato.

84.  L’articolo 7 § 1 recita come segue:

“Nessuno può essere condannato per un’azione o una omissione che, al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o internazionale. Parimenti, non può essere inflitta una pena più grave di quella applicabile al momento in cui il reato è stato commesso.”

Le osservazioni formulate dalle parti

(a)   Il Governo

85.  Il Governo ha sostenuto che, sulla base dei criteri stabiliti nella giurisprudenza della Corte, la misura della confisca di prevenzione prevista dall’ordinamento giuridico italiano non poteva essere considerata una “pena” ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione e che, conseguentemente, tali doglianze avrebbero dovuto essere dichiarate incompatibili ratione materiae con le disposizioni della Convenzione.

86.  Ha osservato che la misura non era stata irrogata successivamente all’accertamento della colpevolezza per un reato, bensì piuttosto successivamente all’accertamento della pericolosità sociale del soggetto interessato all’epoca dell’acquisizione dei beni, la possibilità di un utilizzo diretto o indiretto dei beni da parte del soggetto pericoloso, la discrepanza tra tali beni e il reddito lecito dichiarato alle autorità fiscali e la mancata dimostrazione della loro origine lecita.

87.  Invocando la giurisprudenza della Corte di cassazione e della Corte costituzionale, il Governo ha sostenuto che il fine della misura non fosse di natura sanzionatoria bensì piuttosto ripristinatorio e preventivo, in quanto era finalizzato a rimuovere dal circuito economico beni di origine illecita e a dissuadere l’interessato dal commettere ulteriori reati.

88.  In ordine alla procedura relativa all’irrogazione della misura, il Governo ha sottolineato che il procedimento relativo alle misure di prevenzione era pienamente autonomo dal procedimento penale, sia dal punto di vista temporale che del contenuto, in quanto la misura della confisca di prevenzione era inflitta nell’ambito di un procedimento specifico dinanzi a sezioni specializzate dei tribunali.

(b)   Le ricorrenti

89.  Invocando la sentenza della Corte di cassazione n. 14044 del 24 marzo 2013 (si veda il paragrafo 34 supra), la prima, la terza e la quarta ricorrente hanno sostenuto che successivamente alla riforma legislativa degli anni 2008‑09 la misura della confisca di prevenzione aveva cambiato natura ed era giunta ad avere una “natura oggettivamente sanzionatoria” e, conseguentemente, era diventata una “pena” ai fini dell’articolo 7 della Convenzione.

90.  Secondo le ricorrenti, tale conclusione era confermata dalla pronuncia della Corte nella causa Welch c. Regno Unito (n. 17440/90, 9 febbraio 1995, Serie A n. 307-A), nella quale essa aveva ritenuto che anche un provvedimento di confisca adottato indipendentemente da una condanna penale poteva essere considerato di natura penale.

(c)   Il terzo interveniente

91.  L’associazione Unione delle Camere Penali Italiane ha sostenuto che la misura in questione poteva essere considerata una “pena” ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione. A suo avviso, dichiarando che la misura aveva una dimensione “afflittiva”, nella sentenza n. 24 del 27 febbraio 2019 (si vedano i paragrafi 52-57 supra) la Corte costituzionale ne aveva implicitamente riconosciuto la finalità sanzionatoria.

92.  Secondo l’associazione, la misura perseguiva molteplici fini, vale a dire sanzionatorio, preventivo e ripristinatorio. Tuttavia, tale circostanza non poteva di per sé essere sufficiente a escluderne la natura di “pena”. L’elemento decisivo sarebbe stato rappresentato indubbiamente dagli effetti afflittivi e dalla severità della misura. Inoltre, l’associazione ha sottolineato che la misura aveva perso la sua originaria finalità preventiva, dato che la sua applicazione non era più soggetta a una valutazione del rischio di futura commissione di reati.

La valutazione della Corte

(a)   I principi generali

93.  Ai fini della Convenzione non può esservi una “condanna” se non è stato accertato in conformità alla legge che vi è stato un reato – un illecito penale o, eventualmente, disciplinare. Analogamente, non può esservi una pena se non è stata accertata una responsabilità penale (si veda Ulemek c. Serbia (dec.), n. 41680/13, § 46, 2 febbraio 2021, con ulteriori rinvii).

94.  La nozione di “condanna” o di “pena” di cui all’articolo 7 § 1 della Convenzione ha una portata autonoma. Per rendere effettiva la protezione offerta da tale disposizione, la Corte deve rimanere libera di andare oltre le apparenze e valutare autonomamente se una particolare misura costituisca in sostanza una “pena” ai sensi di tale disposizione (si vedano Welch c. Regno Unito, 9 febbraio 1995, § 27, Serie A n. 307‑A; Del Río Prada c. Spagna [GC], n. 42750/09, § 81, CEDU 2013; e G.I.E.M. S.r.l. e altri c. Italia [GC], nn. 1828/06 e altri 2, § 210, 28 giugno 2018). La formulazione della seconda frase dell’articolo 7 § 1 indica che il punto di partenza in qualsiasi valutazione dell’esistenza di una pena è stabilire se la misura in questione sia inflitta a seguito di condanna per un “reato”. Altri fattori di cui si può tenere conto in quanto pertinenti al riguardo sono la natura e il fine della misura in questione; la sua qualificazione ai sensi del diritto interno; le procedure riguardanti l’emissione e l’attuazione della misura; e la sua severità (si vedano Welch, sopra citata, § 28; Del Río Prada, sopra citata, § 82; e G.I.E.M. S.r.l. e altri, sopra citata, § 211). La severità della misura non è, tuttavia, di per sé decisiva, in quanto numerose misure non penali di natura preventiva possono avere un notevole impatto sulla persona interessata (si vedano Del Río Prada, sopra citata, § 82, e i rinvii contenuti in essa, e Rola c. Slovenia, nn. 12096/14 e 39335/16, § 66, 4 giugno 2019).

95.  La Corte osserva di avere generalmente ritenuto che l’esistenza di una condanna penale fosse soltanto uno dei criteri di cui tenere conto (si vedano Saliba c. Malta (dec.), n. 4251/02, 23 novembre 2004, e Berland c. Francia, n. 42875/10, § 42, 3 settembre 2015), e che essa non potesse essere considerata decisiva per stabilire la natura della misura (si veda Valico S.r.l c. Italia (dec.), n. 70074/01, CEDU 2006‑III, e Balsamo c. San Marino, nn. 20319/17 e 21414/17, § 60, 8 ottobre 2019). La Corte ha raramente ritenuto tale fattore decisivo nel dichiarare inapplicabile l’articolo 7 (si vedano Yildirim c. Italia (dec.), n. 38602/02, CEDU 2003‑IV, e Bowler International Unit c. Francia, n. 1946/06, § 67, 23 luglio 2009). Secondo la Corte, l’accertamento della natura penale di una misura, ai fini della Convenzione, unicamente sulla base del fatto che l’interessato aveva commesso un atto qualificato come reato nel diritto interno ed era stato ritenuto colpevole di tale reato da un tribunale penale, sarebbe incompatibile con il significato autonomo di “pena” (si veda G.I.E.M. S.r.l. e altri, sopra citata, § 216). Senza una nozione autonoma di pena, gli Stati sarebbero liberi di infliggere pene senza qualificarle come tali, e gli interessati sarebbero quindi privati delle garanzie di cui all’articolo 7 § 1. Tale disposizione sarebbe quindi priva di qualsiasi effetto pratico. È di fondamentale importanza che la Convenzione sia interpretata e applicata in modo da rendere i suoi diritti pratici ed effettivi, e non teorici e illusori, e tale principio di applica quindi all’articolo 7 (ibid., § 216, e Del Río Prada, sopra citata, § 88). Conseguentemente, mentre la condanna da parte dei tribunali penali nazionali può costituire un criterio, tra altri, per determinare se una misura costituisca una “pena” ai sensi dell’articolo 7, l’assenza di una condanna non è sufficiente a escludere l’applicabilità di tale disposizione (si vedano G.I.E.M. S.r.l. e altri, sopra citata, § 217, e Balsamo, sopra citata, § 60).

96. Le condizioni specifiche di esecuzione della misura in questione possono essere rilevanti in particolare per la natura e il fine, e anche per la severità di tale misura e quindi per valutare se la misura debba essere qualificata o meno come pena ai fini dell’articolo 7 § 1. Tali condizioni di esecuzione possono variare nel corso di un periodo di tempo compreso dal medesimo provvedimento giudiziario (si veda Ilnseher c. Germania [GC], nn. 10211/12 e 27505/14, § 204, 4 dicembre 2018). In alcuni casi, un notevole cambiamento, in particolare nelle condizioni di esecuzione della misura, può far venire meno l’iniziale qualificazione della misura quale pena ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, anche se tale misura è attuata sulla base del medesimo provvedimento (ibid., § 206). La Corte ritiene di essere in grado di valutare pienamente se una misura costituisca sostanzialmente una pena alla luce dei criteri elaborati nella sua giurisprudenza soltanto se tiene conto delle modifiche nell’effettiva esecuzione di una misura sulla base del medesimo provvedimento. Osserva che alcuni di tali criteri possono essere descritti come “statici” o non soggetti a modifiche successivamente al momento in cui è stata disposta la misura, in particolare il criterio di stabilire se la misura in questione sia stata inflitta a seguito di condanna per un “reato” o quello delle procedure relative alla sua adozione. Al contrario, altri criteri, compresi quelli relativi alla natura e al fine della misura e alla sua severità, possono essere descritti come “dinamici” o soggetti a modifiche nel tempo. Al fine di valutare la compatibilità di una misura con l’articolo 7 § 1 nel corso di un dato periodo, il modo concreto in cui la misura è stata eseguita nel corso di tale periodo deve quindi essere considerato rilevante e la Corte deve tenerne conto (ibid., § 208).

97.  La Corte ribadisce che la confisca non è una misura limitata alla sfera del diritto penale, ma che è ampiamente riscontrabile nella sfera del diritto amministrativo nel quale gli oggetti suscettibili di confisca comprendono, per esempio, beni importati (si veda AGOSI c. Regno Unito, 24 ottobre 1986, Serie A n. 108) o esportati illecitamente (si veda The J. Paul Getty Trust e altri c. Italia, n. 35271/19, § 314, 2 maggio 2024). Inoltre, le confische non penali possono riguardare, per esempio, beni considerati di per sé pericolosi (quali armi, esplosivi, o bestiame infetto) e beni connessi, anche se soltanto indirettamente, a un’attività criminale (si veda M. c. Italia, sopra citata, p. 59; Bowler International Unit, sopra citata, § 67; e Gogitidze e altri c. Georgia, n. 36862/05, § 126, 12 maggio 2015). La Corte ha ritenuto che vari tipi di confisca, disposti da tribunali di giurisdizione penale o meno, essendo di carattere ripristinatorio, non siano compresi nel campo di applicazione dell’articolo 7 della Convenzione (si veda, in particolare, Ulemek, sopra citata, §§ 55-58).

98. A tale riguardo, la Corte ribadisce che ogni confisca deve essere considerata nel suo contesto (si vedano Balsamo, § 64, e The J. Paul Getty Trust e altri, § 308, entrambe sopra citate).

(b)   L’applicazione dei summenzionati principi alle presenti cause

99.  Nelle presenti cause, la Corte deve accertare se la confisca in questione costituisca una “pena” ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione. Per farlo applicherà i criteri derivanti dai principi generali ribaditi sopra.

(i)      La questione di sapere se la confisca sia stata inflitta a seguito di una condanna penale

100.  In ordine al nesso tra il provvedimento di confisca in relazione ai beni della prima, della terza e della quarta ricorrente e un particolare reato, la Corte osserva che nell’ordinamento giuridico italiano l’irrogazione di una misura di confisca di prevenzione non comporta una constatazione di colpevolezza, ma è piuttosto preceduta dalla constatazione che la “persona in questione” (il proposto, vale a dire, la persona direttamente interessata da una richiesta di applicazione di una misura di prevenzione) rientra in una delle categorie soggettive di persone sospettate della commissione di reati, come previsto negli articoli 1 e 4 del Decreto n. 150/2011 (si veda il paragrafo 24 supra). Nella prassi interna, la constatazione che un soggetto rientra in una di tali categorie soggettive comporta che sia qualificato come un soggetto “socialmente pericoloso”, anche in assenza di una valutazione di uno specifico rischio della commissione di ulteriori reati. Tale qualificazione comporta la ragionevole presunzione che i beni acquistati durante il periodo nel quale il soggetto era compreso in una di tali categorie soggettive, sproporzionati al suo reddito lecito e dei quali non vi sono prove che ne dimostrino l’origine lecita, siano proventi di attività illecite o siano stati acquistati mediante essi (si vedano i paragrafi 29 e 46 supra).

101. Tuttavia, l’assenza di una condanna non è sufficiente a escludere l’applicabilità dell’articolo 7 (si veda, tra le altre, Balsamo, sopra citata, § 60, con ulteriori rinvii). Come ribadito sopra, l’accertamento della natura penale di una misura, ai fini della Convenzione, unicamente sulla base del fatto che l’interessato abbia commesso un atto qualificato come reato nel diritto interno e sia stato ritenuto colpevole di tale reato da un tribunale penale, sarebbe incompatibile con il significato autonomo di “pena” (si veda G.I.E.M. S.r.l. e altri, sopra citata, § 216). Ne consegue che tale criterio è soltanto uno tra altri di cui si deve tenere conto, senza che sia considerato decisivo al momento di stabilire la natura della misura (si vedano Balsamo, § 60; Ulemek, §§ 48 e 58; e G.I.E.M. S.r.l. e altri, § 217, tutte sopra citate).

102.  Nel caso di specie, pertanto, nel quale la misura non è stata disposta a seguito di una condanna penale, la Corte deve esaminare se la confisca costituisse una pena alla luce degli altri fattori stabiliti nella sua giurisprudenza.

(ii)    La qualificazione della confisca nel diritto interno

103. In ordine alla qualificazione della confisca nel diritto interno, la Corte osserva che la disposizione interna che disciplina tale misura, l’articolo 24, comma 1, del Decreto n. 159/2011 (il Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione), è compreso nel Titolo II del Capo I, intitolato “Le misure di prevenzione patrimoniali” (si veda il paragrafo 23 supra). Conseguentemente, la Corte non può dedurre dalla qualificazione formale della misura che essa fosse di natura penale.

104.  La Corte osserva che vi sono stati degli sviluppi nella giurisprudenza interna relativa alla qualificazione della misura in questione e un chiarimento della sua natura e del suo fine. Tuttavia, con un’eccezione degna di nota (si veda il paragrafo 34 supra), sia la Corte di cassazione che la Corte costituzionale hanno sempre convenuto che la misura della confisca di prevenzione non avesse finalità sanzionatorie. Per pervenire a tale conclusione, tali tribunali hanno invocato, in varia misura, le sue finalità preventive e ripristinatorie.

105. Quando la misura della confisca di prevenzione poteva essere applicata soltanto congiuntamente a misure di prevenzione personali e sulla base della valutazione della “attuale pericolosità” sociale del soggetto (vale a dire, del rischio che sarebbero stati commessi ulteriori reati; si veda il paragrafo 19 supra), essa era considerata una “sanzione amministrativa” finalizzata a sottrarre beni e valori patrimoniali alla disponibilità del soggetto sospettato di appartenenza a un’organizzazione di tipo mafioso. Secondo la giurisprudenza interna pertinente (si veda il paragrafo 32 supra), la misura era paragonabile, nel contenuto e negli effetti, a una “misura di sicurezza”, finalizzata a prevenire la commissione di ulteriori reati (si veda il paragrafo 31 supra). In tale particolare contesto, il fine della misura era prevenire la commissione di reati specifici: sulla base della “attuale pericolosità” sociale del soggetto proposto, egli avrebbe potuto commettere ulteriori reati mediante il trasferimento e l’utilizzo di beni acquistati illecitamente.

106.  A seguito delle summenzionate modifiche legislative, che avevano introdotto la possibilità di disporre la misura della confisca di prevenzione autonomamente dalle misure di prevenzione personali e indipendentemente dall’esistenza di una “attuale pericolosità” sociale del soggetto (si veda il paragrafo 81 supra), la questione della natura e del fine della misura in questione ha dato luogo a un’interpretazione contrastante da parte della Corte di cassazione.

107. Secondo la maggior parte della giurisprudenza nazionale, la misura non aveva cambiato natura ed era rimasta una “sanzione amministrativa”, che aveva un generale fine preventivo, vale a dire il fine generale di prevenire la commissione di reati, che, tuttavia, era giustificata “dall’interesse pubblico a rimuovere dalla circolazione economica beni considerati di provenienza illecita” (si veda il paragrafo 35 supra). La misura era pertanto considerata principalmente preventiva, ma anche giustificata dalla sua finalità ripristinatoria.

108.  Una sentenza della Corte di cassazione, tuttavia, concluse che la misura aveva acquisito una “natura oggettivamente sanzionatoria”, poiché poteva essere inflitta indipendentemente dall’attuale pericolosità sociale del soggetto proposto al momento dell’irrogazione della misura e pertanto in assenza di un rischio specifico che la misura mirava a prevenire in quanto poteva essere irrogata a prescindere dall’ “attuale pericolosità” sociale del soggetto al momento dell’irrogazione della misura e, pertanto, in assenza di un rischio specifico che la misura mirava a impedire (si veda il paragrafo 34 supra).

109. In conseguenza dell’esistenza di un conflitto giurisprudenziale, la questione fu rimessa alle Sezioni Unite della Corte di cassazione (si veda il paragrafo 37 supra). Queste ultime ritennero che la misura in questione non fosse di natura penale e non avesse alcun fine sanzionatorio.

110.  Chiare indicazioni furono successivamente fornite dalla Corte costituzionale, che ritenne anch’essa che la misura non fosse di natura penale. Essa osservò che la misura della confisca di prevenzione era finalizzata a rimuovere definitivamente dalla circolazione economica determinati beni (si veda il paragrafo 51 supra). Pertanto, mentre la misura doveva essere considerata uno strumento finalizzato a contrastare la criminalità (si veda il paragrafo 54 supra), essa aveva “carattere meramente ripristinatorio”, in quanto era finalizzata a ripristinare la situazione che sarebbe esistita se i beni non fossero stati acquistati illecitamente (ibid.). La Corte costituzionale sottolineò il carattere non sanzionatorio della misura, dimostrato dal fatto che essa doveva essere limitata ai beni acquistati durante il periodo in cui il soggetto proposto aveva presumibilmente commesso reati che comportavano un ingiusto arricchimento, e doveva essere limitata ai profitti derivanti potenzialmente da tali reati (si veda il paragrafo 57 supra).

111. Ne consegue che il tipo di misure di confisca in questione è attualmente qualificato  ai sensi del diritto interno di natura principalmente ripristinatoria. Secondo la Corte, pertanto, la qualificazione ai sensi del diritto interno non indica che nelle presenti cause la confisca fosse effettivamente una pena (si veda Balsamo, sopra citata, § 61; si contrapponga G.I.E.M S.r.l. e altri, sopra citata, § 221).

(iii)   La natura e il fine della confisca

112.  In ordine alla natura della confisca in questione, la Corte osserva che sussistono diversi elementi che dimostrano che la misura non sia sanzionatoria e presenti caratteristiche che la distinguono dalle sanzioni penali.

113.  In primo luogo, la Corte osserva che il grado di colpevolezza del trasgressore è irrilevante al fine della determinazione dell’importo dei beni da confiscare, a differenza di quanto avviene nel caso delle sanzioni pecuniarie penali (si vedano Dassa Foundation e altri c. Liechtenstein (dec.), n. 696/05, 10 luglio 2007, e Ulemek, sopra citata, § 53; si contrapponga Welch, sopra citata, § 33). A tale riguardo la Corte sottolinea anche che la confisca è indipendente dall’irrogazione di sanzioni penali.

114.  In secondo luogo, la misura è diretta specificamente ai profitti derivanti dai reati presumibilmente commessi dal soggetto considerato compreso in una delle categorie soggettive previste dalla legge (si veda il paragrafo 57 supra), anche se non vi sono prove inoppugnabili di tali reati, ed essa non può mai essere convertita in una misura che comporti la privazione della libertà, che è un’altra importante caratteristica delle sanzioni pecuniarie penali (si vedano, mutatis mutandis, Dassa Foundation e altri, sopra citata, e Ulemek, sopra citata, § 53; si contrapponga Welch, sopra citata, § 33).

115.  Inoltre, sembra che la misura sia l’espressione di un crescente consenso internazionale all’uso della confisca o di misure analoghe al fine di rimuovere dalla circolazione economica beni di origine illecita, a seguito o in assenza di una precedente constatazione della responsabilità penale (si vedano i paragrafi 59-76 supra).

116.  In ordine al fine della confisca, la Corte osserva che esso ha subito notevoli cambiamenti nell’ambito delle modifiche legislative degli anni 2008-09.

 

(α)     Il fine preventivo

  117. A tale riguardo la Corte osserva che, nella sua formulazione originaria, la misura mirava a impedire l’uso illecito e pericoloso di beni dei quali non era possibile accertare la lecita provenienza. Ciò è confermato dal fatto che essa poteva essere imposta solo in concomitanza con una misura di prevenzione personale e subordinata all’accertamento della “attuale pericolosità” sociale del soggetto proposto (si veda il paragrafo 28 supra), che comportava una presunzione che il soggetto avrebbe potuto commettere ulteriori reati. In tale contesto giuridico, la misura della confisca di prevenzione poteva essere effettivamente equiparata a una “misura di sicurezza”, nel senso che era finalizzata a prevenire la commissione di ulteriori reati (si veda il paragrafo 32 supra).

  118. Tali caratteristiche della misura in questione sono state sottolineate nell’iniziale giurisprudenza delle istituzioni della Convenzione. Per esempio, nel concludere che la misura della confisca di prevenzione non costituiva una pena ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, la Commissione ha osservato, inter alia, che essa era subordinata a una previa dichiarazione di pericolosità sociale, basata sul sospetto dell’appartenenza a un’organizzazione di tipo mafioso, ed era sussidiaria all’adozione di una misura di prevenzione restrittiva della libertà personale (si veda M. c. Italia, sopra citata, a p. 97). La Commissione ha ritenuto che tale contesto giuridico confermasse il carattere preventivo della confisca e dimostrasse che essa fosse finalizzata a impedire l’uso illecito dei beni che erano oggetto del provvedimento (ibid., a p. 98). Inoltre, nel valutare la finalità di tale misura ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, la Corte ha osservato che essa era finalizzata a impedire l’uso illecito, in modo socialmente pericoloso, di beni dei quali non era stata accertata l’origine lecita (si vedano, tra le altre, Raimondo, sopra citata, § 30; Arcuri e altri, sopra citata; e Riela e altri c. Italia, n. 52439/99, 4 settembre 2001).

119.  Secondo la Corte, tali caratteristiche dimostravano la natura propriamente “preventiva”, in senso stretto, della misura in gioco. E, invero, nella sua giurisprudenza la Corte ha spesso sottolineato, sebbene in contesti differenti, che la principale caratteristica delle misure di prevenzione era che esse dovessero essere basate su elementi concreti che erano realmente indicativi della persistenza del rischio che tali misure miravano a prevenire (si vedano, mutatis mutandis, Labita c. Italia [GC], n. 26772/95, § 193, CEDU 2000-IV; Vlasov e Benyash c. Russia, nn. 51279/09 e 32098/13, § 34, 20 settembre 2016; e Pagerie c. Francia, n. 24203/16, § 194, 19 gennaio 2023, tutte concernenti limitazioni della libertà di circolazione). La Corte ha inoltre sottolineato che le misure di prevenzione personale devono essere adottate tenendo conto del comportamento e delle azioni del soggetto proposto, successivamente a una valutazione individuale e dettagliata del rischio in questione (si veda Domenjoud c. Francia, nn. 34749/16 e 79607/17, § 104, 16 maggio 2024; si veda altresì Parere consultivo sulla questione di sapere se possa essere negata a una persona l’autorizzazione a lavorare in qualità di agente o ufficiale di sicurezza in ragione della sua vicinanza o appartenenza a un movimento religioso [GC], richiesta n. P16‑2023-001, Conseil d’État belga, §§ 97‑98 e 100-01, 14 dicembre 2023).

120. Tuttavia, alla Corte sembra che, alla luce delle riforme degli anni 2008‑09, la misura avesse perso il suo originario fine preventivo (in senso stretto) e avesse cambiato natura. In particolare, i provvedimenti di confisca possono attualmente essere imposti indipendentemente e autonomamente dall’applicazione di misure di prevenzione personali (si vedano i paragrafi 20 e 25 supra), a prescindere dall’attuale pericolosità sociale del soggetto proposto (si veda il paragrafo 21 supra), e anche in caso di morte di quest’ultimo (si veda il paragrafo 25 supra), quindi anche quando i beni in questione appartengono a persone che non sono, e non sono mai state, socialmente pericolose. Ciò significa che, nella sua attuale formulazione, l’irrogazione della misura della confisca di prevenzione non richiede l’accertamento della “attuale pericolosità” sociale del soggetto proposto e, pertanto, del rischio che saranno commessi ulteriori reati, che la misura in questione sarebbe finalizzata a impedire.

121.  Pertanto, e a prescindere dalla sua qualificazione formale nell’ordinamento giuridico interno – “misura di prevenzione patrimoniale” – la Corte ritiene che la misura non abbia più una funzione preventiva in senso stretto, dato che essa può essere applicata in assenza di una valutazione della sussistenza di un rischio specifico che essa mira a prevenire. Sembra pertanto alla Corte che la natura della misura sia notevolmente cambiata. Nella sua originale formulazione essa era basata su una valutazione prognostica: la valutazione volta a stabilire se si potesse presumere che la persona avesse commesso dei reati era finalizzata a valutare il rischio che potessero essere commessi ulteriori reati in futuro. Al contrario, nella sua attuale formulazione, la misura è basata su una valutazione diagnostica: le autorità interne devono accertare se, durante un determinato arco temporale, si potesse presumere che il soggetto proposto aveva commesso dei reati e se, durante tale periodo, lo stesso avesse acquistato attività o beni dei quali non poteva essere dimostrata l’origine lecita. Ai sensi delle disposizioni nazionali applicabili, come interpretate e applicate nella giurisprudenza interna, non è attualmente richiesta alcuna ulteriore valutazione della “pericolosità” o del “rischio”, al fine di determinare se il soggetto proposto commetterà ulteriori reati in futuro.

122. Detto ciò, la Corte osserva che, anche successivamente alle modifiche legislative degli anni 2008‑09, la Corte di cassazione (si veda il paragrafo 47 supra) e la Corte costituzionale (si veda il paragrafo 53 supra) avevano sottolineato che la misura della confisca di prevenzione conservava una finalità preventiva in senso generale: vale a dire, garantendo che il delitto non paghi, recuperando i beni acquisiti illecitamente, la misura era finalizzata a prevenire la commissione di ulteriori reati e, conseguentemente, manteneva un effetto deterrente.

123. A tale riguardo, la Corte osserva di avere già ritenuto che garantire che i delinquenti non traggano profitto da attività illecite è una questione fondamentale per la prevenzione della criminalità (si veda Ulemek, sopra citata, § 54). Analogamente, nell’ambito dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, la Corte ha ritenuto che la logica alla base della confisca dei beni acquisiti illecitamente e di patrimoni inspiegati di proprietà di persone accusate di gravi reati e dei loro familiari e stretti congiunti fosse duplice, avendo sia un fine compensativo che preventivo (si veda Gogitidze e altri, sopra citata, § 101). In tal modo, la Corte ha individuato l’elemento preventivo nel fine di impedire l’ingiusto arricchimento mediante la commissione di reati (in tale caso la corruzione), inviando un chiaro segnale a pubblici ufficiali già coinvolti in casi di corruzione o che consideravano di farlo che i loro atti illeciti, anche se non fossero stati puniti dal sistema della giustizia penale, non avrebbero comunque procurato un vantaggio economico né a essi né alle loro famiglie (ibid., § 102; si vedano altresì Silickienė c. Lituania, n. 20496/02, § 65, 10 aprile 2012, e Telbis e Viziteu c. Romania, n. 47911/15, § 74, 26 giugno 2018). Analogamente, la Corte ha ritenuto che l’emissione di un provvedimento di confisca in relazione a beni acquistati illegalmente operi nell’interesse generale come deterrente per coloro che intendono intraprendere attività criminali e garantisca anche che il delitto non paghi (si veda Denisova e Moiseyeva c. Russia, n. 16903/03, § 58, 1o aprile 2010, con ulteriori rinvii). In ordine alla confisca quale misura di prevenzione in Italia, la Corte ha già osservato che essa costituiva un’arma effettiva e necessaria nella lotta contro la mafia (si veda, in particolare, Raimondo, sopra citata, § 30).

124.  La Corte, tuttavia, non ritiene necessario pronunciarsi in via definitiva sulla questione di sapere se la misura conservi, anche alla luce delle sue caratteristiche specifiche derivanti dalla riforma degli anni 2008-09, una funzione preventiva in senso generale.

125.  A tale riguardo, la Corte ribadisce di avere già osservato che il fine generale di prevenzione, insito nella finalità di garantire che il delitto non paghi, è anche coerente con un fine punitivo e può essere considerato un elemento costitutivo della nozione stessa di condanna (si veda, in particolare, Welch, sopra citata, § 30). Conseguentemente, anche assumendo che alla misura della confisca in questione possa essere attribuita una funzione analoga nonostante le modifiche legislative degli anni 2008-09, tale elemento non può da solo condurre a concludere che la misura non avesse un fine punitivo e non fosse di natura penale.

(β)      Il fine ripristinatorio

126.  Detto ciò, la Corte osserva che la misura in questione, come risulta dalle modifiche legislative degli anni 2008-09 e dalle spiegazioni fornite nella successiva giurisprudenza interna, presenta diversi elementi che la rendono più paragonabile alla restituzione di un arricchimento ingiustificato piuttosto che a una sanzione pecuniaria ai sensi del diritto penale.

127.  In primo luogo, la Corte osserva che, benché la Corte di cassazione abbia distinto la confisca in questione da una vera e propria actio in rem (si veda il paragrafo 41 supra), essa ha ritenuto che l’obiettivo della misura fosse comunque quello di sottrarre alla circolazione economica “beni pericolosi” (si veda il paragrafo 42 supra), individuati come tali in base al fatto che erano stati acquistati da un soggetto che al momento dell’acquisto rientrava in una delle categorie soggettive previste dalla legge dei soggetti sospettati della commissione di reati (si veda il paragrafo 43 supra). Il fatto che la misura fosse concentrata sul bene, e non sulla persona, è evidente dal fatto che la confisca possa essere disposta anche in relazione a beni appartenenti a un terzo che li ha ereditati o acquistati, se tali beni sono stati acquistati da una delle persone menzionate sopra, e il terzo non ha alcun valido diritto legale su di essi (si vedano i paragrafi 42 e 46 supra).

128.  La Corte ritiene pertanto che la formulazione della legislazione pertinente, come interpretata nella giurisprudenza interna, suggerisca fortemente che la misura in questione, sia diretta nei confronti di beni piuttosto che nei confronti di una persona (si veda, per esempio, Ulemek, sopra citata, § 53).

129.  In secondo luogo, la Corte attribuisce particolare importanza al fatto che la confisca in questione poteva essere applicata esclusivamente in relazione a beni di quali si presumeva che derivassero da attività illecite, data l’assenza di prove che ne dimostrassero l’origine lecita.

130. A tale riguardo, la Corte osserva che, alla luce dei chiarimenti forniti dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 24 del 27 febbraio 2019, la portata della misura in questione doveva essere limitata dalla sua finalità di impedire l’arricchimento ingiusto: in particolare, la Corte costituzionale ha ritenuto che la misura potesse essere giustificata soltanto nelle misura in cui i reati commessi presumibilmente dal soggetto proposto costituivano una fonte di profitti illeciti, in misura ragionevolmente congrua al valore dei beni da confiscare (si veda il paragrafo 57 supra).

131.  Un’altra importante caratteristica è il principio, stabilito dalla Corte di cassazione (si veda il paragrafo 48 supra) e confermato dalla Corte costituzionale (si veda il paragrafo 57 supra), secondo il quale la misura poteva essere applicata soltanto in relazione a beni acquistati dal soggetto proposto durante il periodo in cui egli aveva presumibilmente commesso dei reati che comportavano profitti illeciti, dimostrando in tal modo che tale misura era finalizzata a impedire l’arricchimento ingiusto sulla base della commissione di reati.

132.  Secondo la Corte, limitare la confisca ai profitti illeciti derivanti da reati commessi presumibilmente dal soggetto proposto è una caratteristica importante che esclude la sua natura sanzionatoria (si veda, a contrario, G.I.E.M. S.r.l. e altri, sopra citata, § 227, in cui la Corte ha ritenuto che il fatto che la misura potesse essere applicata indiscriminatamente e a prescindere dal terreno sul quale era stato commesso il reato di lottizzazione abusiva, costituiva un fattore che militava a favore della sua finalità sanzionatoria). Ciò è confermato dal fatto che la Corte costituzionale stessa, sebbene in relazione a un differente tipo di confisca, ha osservato che limitandola a un profitto illecito la misura non aveva carattere sanzionatorio, ma che sarebbe diventata al contrario sanzionatoria se fosse stata estesa anche al prodotto del reato, dato che ciò avrebbe comportato effetti pregiudizievoli sulla sfera personale del soggetto proposto che sarebbero andati oltre la mera privazione dell’ingiusto arricchimento tratto dal reato (si veda il paragrafo 58 supra).

133.  La Corte ritiene pertanto che la principale finalità della misura fosse quella di evitare l’ingiusto arricchimento derivante da reati, privando i soggetti proposti di profitti illeciti, e osserva che nella sua giurisprudenza prevalente le misure che perseguivano tale obiettivo erano state generalmente considerate aventi un fine ripristinatorio piuttosto che sanzionatorio (si vedano Dassa Foundation e altri, sopra citata; Balsamo, sopra citata, § 65; Ulemek, sopra citata, § 57; e Todorov e altri c. Bulgaria, nn. 50705/11 e altri 6, § 304, 13 luglio 2021). Per contro, la Corte ha ritenuto misure sanzionatorie quelle dirette più ampiamente nei confronti dei proventi di attività illecite, compreso del loro prodotto, senza limitarsi all’effettivo arricchimento o profitto (si veda Welch, sopra citata, § 33).

(γ)      Conclusioni riguardo alla natura e al fine della confisca

134. Pertanto, secondo l’attuale formulazione, il provvedimento di confisca era finalizzato ad assicurare che il delitto non pagasse e a impedire l’ingiusto arricchimento, privando il soggetto proposto e i terzi che non avevano un valido diritto sui beni da confiscare dei profitti di attività illecite, ed era, conseguentemente, essenzialmente di carattere ripristinatorio e non sanzionatorio (si veda, per esempio, Ulemek, sopra citata, § 50).

(iv)  La severità della misura

135.  In ordine alla severità della misura, la Corte osserva che la confisca dei beni della prima, della terza e della quarta ricorrente ha innegabilmente interferito gravemente nei loro diritti patrimoniali, e poteva quindi essere considerata una misura di relativa severità. Un provvedimento di confisca può essere utilizzato per confiscare beni di notevole valore, e non vi è un limite massimo a tale valore.

136. Tuttavia, tale circostanza è da sola insufficiente, alla luce delle ulteriori considerazioni di cui sopra, a giustificare la conclusione che le autorità abbiano inflitto alle ricorrenti una “pena” ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione (si veda Todorov e altri, sopra citata § 306), in quanto molte misure non penali di natura preventiva possono avere un notevole impatto sulla persona interessata (si vedano Balsamo, § 64; Del Río Prada, § 82; e Ilnseher, § 203, tutte sopra citate).

137. Inoltre, la Corte osserva che, a prescindere dal valore, la confisca è applicabile soltanto a beni dei quali non può essere accertata l’origine lecita. In particolare, è limitata a beni in relazione ai quali, a causa della pericolosità sociale del soggetto al momento del loro acquisto e della discrepanza tra tali beni e il reddito lecito del soggetto, vi è una presunzione giuridicamente giustificata che essi siano proventi di reato (si veda il paragrafo 57 supra).

(v)    Le procedure relative all’adozione e all’esecuzione di una misura di confisca

138. In ordine alle procedure relative all’adozione e all’esecuzione di una misura di confisca, la Corte osserva che essa è imposta da sezioni specializzate di tribunali di giurisdizione penale. Tuttavia, ciò non può di per sé essere determinante. In effetti, è una caratteristica comune di diverse giurisdizioni che i tribunali penali adottino decisioni di natura non sanzionatoria come, per esempio, la possibilità che i tribunali penali dispongano misure di risarcimento civile a favore della vittima di un atto illecito (si veda Balsamo, sopra citata, § 63).

139. Inoltre, la Corte osserva che nel caso di specie il provvedimento di confisca era stato emesso nell’ambito di un procedimento speciale di confisca, e la valutazione della questione di sapere se imporla o meno era stata basata su prove pertinenti in assenza di una confutazione vittoriosa (si raffronti Ulemek, sopra citata, § 55). Il procedimento era stato svolto in conformità alla legislazione destinata specificamente a disciplinare i procedimenti in materia di misure di prevenzione.

(c)   Conclusioni

140.  Dalle considerazioni di cui sopra consegue che la misura in questione non fosse una “pena” nel suo significato autonomo ai sensi della Convenzione, e pertanto l’articolo 7 non è applicabile nelle presenti cause.

141.  Tali doglianze devono essere pertanto respinte in quanto incompatibili ratione materiae con le disposizioni della Convenzione ai sensi dell’articolo 35 § 3, lettera a) e devono essere rigettate in applicazione dell’articolo 35 § 4.

La doglianza ai sensi dell’articolo 6 § 2 della Convenzione

142.  La prima, la terza e la quarta ricorrente hanno lamentato l’asserita violazione della presunzione di innocenza garantita dall’articolo 6 § 2 della Convenzione, sostenendo di essere state costrette ad assumersi la responsabilità di reati commessi asseritamente dal secondo ricorrente, e non da esse. L’articolo 6 § 2 recita come segue:

“Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.”

143.  La Corte ribadisce che la presunzione di innocenza può essere considerata in due modi. Nel contesto di un processo penale, essa funge da garanzia procedurale, imponendo requisiti relativi, inter alia, all’onere della prova, alle presunzioni legali fattuali e giuridiche, al diritto di non autoincriminarsi, alla pubblicità preprocessuale, e alle espressioni premature, da parte del tribunale di primo grado o di altri pubblici ufficiali, della colpevolezza di un imputato (si vedano Allen c. Regno Unito [GC], n. 25424/09, § 93, CEDU 2013, e Nealon e Hallam c. Regno Unito [GC], nn. 32483/19 e 35049/19, § 101, 11 giugno 2024). Tuttavia, in linea con la necessità di assicurare che il diritto garantito dall’articolo 6 § 2 sia pratico ed effettivo, la Corte ha elaborato, nel tempo, un “secondo aspetto” della presunzione di innocenza, che entra in gioco successivamente alla conclusione del procedimento penale, con un’assoluzione o con un non luogo a procedere (si veda Nealon e Hallam, sopra citata, § 102). A prescindere dalla natura della causa, la Corte ha sostenuto che il fine principale del secondo aspetto della presunzione di innocenza è quello di proteggere le persone che sono state assolte o nei cui confronti è stato disposto il non luogo a procedere dall’essere trattate dai pubblici ufficiali e dalle autorità come se fossero effettivamente colpevoli del reato di cui sono state accusate (ibid., § 108).

144.  In ordine alla questione di stabilire se il primo aspetto della presunzione di innocenza sia applicabile ai fatti della presente causa, la Corte ribadisce che è un principio consolidato che la Convenzione debba essere letta nell’insieme e interpretata in modo da favorire la coerenza interna e l’armonia tra le sue varie disposizioni (si vedano, per esempio, Austin e altri c. Regno Unito [GC], nn. 39692/09 e altri 2, § 54, CEDU 2012; Catan e altri c. Repubblica di Moldavia e Russia [GC], nn. 43370/04 e altri 2, § 136, CEDU 2012 (estratti); Marguš c. Croazia [GC], n. 4455/10, § 128, CEDU 2014 (estratti); e Merabishvili c. Georgia [GC], n. 72508/13, § 293, 28 novembre 2017). Inoltre, in molti casi, la Corte ha sottolineato il legame tra l’articolo 6 e l’articolo 7 nei procedimenti penali, in particolare in ordine alla nozione di “accusa penale” (si veda Gestur Jónsson e Ragnar Halldór Hall c. Islanda [GC], nn. 68273/14 e 68271/14, § 112, 22 dicembre 2020).

145.  Dato che la Corte ha già concluso che la confisca non può essere considerata una pena ai sensi dell’articolo 7, per motivi di coerenza nell’interpretazione della Convenzione considerata complessivamente, essa ritiene che i procedimenti in questione non abbiano comportato la determinazione di una “accusa penale” ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione.

146.  Pertanto, il provvedimento di confisca in questione non può dare luogo all’applicazione dell’articolo 6 § 2 (si veda Gogitidze e altri, sopra citata, § 126) e, pertanto, all’applicazione del primo aspetto della presunzione di innocenza.

147. La Corte osserva, inoltre, che la prima, la terza e la quarta ricorrente non hanno sollevato alcuna doglianza relativa al secondo aspetto della presunzione di innocenza.

148.  Ne consegue che tali doglianze sono incompatibili ratione materiae con l’articolo 6 § 2 della Convenzione ai sensi dell’articolo 35 § 3, lettera a) e devono essere rigettate in applicazione dell’articolo 35 § 4.

La doglianza ai sensi dell’articolo 4 del Protocollo n. 7 della Convenzione

149.  Il secondo ricorrente ha lamentato ai sensi dell’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione l’asserita violazione del principio del ne bis in idem, in quanto in un precedente procedimento riguardante una misura di prevenzione nei suoi confronti, il tribunale competente aveva ritenuto che egli non fosse un soggetto socialmente pericoloso. La parte pertinente di tale disposizione recita come segue:

“1. Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva conformemente alla legge e alla procedura penale di tale Stato.”

150.  Le considerazioni di cui sopra relative alla misura in questione (si vedano i paragrafi 140-141 e 146-148) sono valide anche in ordine alla doglianza ai sensi dell’articolo 4 del Protocollo n. 7. Pertanto, la Corte non ritiene che il secondo ricorrente sia stato “giudicato o punito nuovamente in un procedimento penale” ai sensi di tale disposizione (si veda Todorov e altri, sopra citata, § 307).

151.  Alla luce di quanto sopra, la Corte conclude che la doglianza ai sensi dell’articolo 4 del Protocollo n. 7 è incompatibile ratione materiae con le disposizioni della Convenzione ai sensi dell’articolo 35 § 3, lettera a) e deve essere rigettata in applicazione dell’articolo 35 § 4.

Per questi motivi, la Corte, all’unanimità,

Decide di riunire i ricorsi;

Dichiara i ricorsi irricevibili.

Fatta in inglese e notificata per iscritto in data 13 febbraio 2025.

 

 Ilse Freiwirth Ivana Jelić
 Cancelliere di Sezione  Presidente

 

APPENDICE

Elenco delle cause

 

 

 

N.

Ricorso n.

Nome della causa

Depositato il

Ricorrente
Anno di nascita
Luogo di residenza
Cittadinanza

Rappresentato da

1.

47269/18

Garofalo c. Italia

27/09/2018

Claudia GAROFALO
1969
Latina
Italiana

Carla BERTINI

2.

47426/18

De Bellis c. Italia

27/09/2018

Maurizio DE BELLIS
1967
Latina
Italiana

Carla BERTINI

3.

47793/18

Rito c. Italia

27/09/2018

Antonia RITO
1940
Latina
Italiana

Carla BERTINI

4.

47996/18

De Bellis c. Italia

27/09/2018

Martina DE BELLIS
1996
Latina
Italiana

Carla BERTINI

 

 

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