G.I.E.M. S.r.l. et autres c. Italie [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 219

Juin 2018

G.I.E.M. S.r.l. et autres c. Italie [GC] - 1828/06, 34163/07 et 19029/11

Arrêt 28.6.2018 [GC]

Article 7

Article 7-1

Nulla poena sine lege

Confiscation automatique et intégrale des terrains illicitement lotis, indépendamment de toute responsabilité pénale :violation, non-violation

Article 1 du Protocole n° 1

Respect des biens

Confiscation automatique et intégrale des terrains illicitement lotis, indépendamment de toute responsabilité pénale :violation

En fait – Les requérants sont quatre sociétés dotées de la personnalité morale, ainsi qu’un dirigeant de la dernière (M. Gironda).

En droit italien de l’urbanisme, lorsque l’infraction de « lotissement illicite » est matériellement constituée, le juge pénal est tenu, indépendamment de la condamnation des prévenus, de confisquer le terrain loti (et les ouvrages construits), même entre les mains d’un tiers (sauf si celui-ci prouve sa bonne foi).

Les requérants se plaignent d’avoir été touchés par une telle confiscation sans avoir été formellement condamnés (soit que ni la société ni ses dirigeants n’aient jamais été poursuivis ; soit que seuls les dirigeants l’aient été ; soit que les poursuites aient buté sur la prescription – cas de M. Gironda).

En droit – Article 7 de la Convention

a) Applicabilité – Le réexamen de la question à l’aune des critères ci-après amène la Grande Chambre à confirmer la conclusion à laquelle était parvenue la chambre dans Sud Fondi srl et autres c. Italie (déc.) (75909/01, 30 août 2007, Note d’information 100) : les mesures de confiscation s’analysent en des « peines » au sens de l’article 7 de la Convention ; ce qui entraîne son applicabilité, même en l’absence de procédure pénale au sens de l’article 6.

Cette conclusion, est-il précisé, n’interdit pas aux autorités nationales d’imposer des « peines » (au sens autonome de la notion) à travers des procédures autres que des procédures pénales (au sens du droit interne).

i. Les confiscations ont-elles été imposées à la suite de condamnations pour des infractions pénales ? – Bien qu’aucune condamnation pénale préalable n’ait été prononcée à l’encontre des sociétés requérantes ou de leurs représentants, la confiscation litigieuse se rattachait néanmoins à une « infraction pénale » fondée sur des dispositions juridiques générales. En tout état de cause, une conclusion différente à l’égard du présent critère ne serait à elle seule pas décisive.

ii. La qualification interne de la confiscation – L’article 44 du code de la construction, qui régit la confiscation faisant l’objet des présentes affaires, est bien intitulé « Sanctions pénales ».

iii. La nature et le but de la confiscation – La mesure avait bien une nature et un but punitifs. La confiscation est une sanction obligatoire, non soumise à la preuve d’un préjudice réel ou d’un risque concret pour l’environnement, et qui peut donc être appliquée même en l’absence de toute activité concrète visant à transformer le territoire.

iv. La gravité des effets de la confiscation – La confiscation litigieuse est bien une sanction particulièrement lourde et intrusive : dans les limites du site concerné, elle s’applique non seulement aux terrains objets de la construction (ou de l’intention de construire) ou du changement de destination interdits, mais également à la totalité des autres terrains faisant partie du site ; et ce, sans indemnisation.

v. Les procédures d’adoption et d’exécution de la confiscation – La mesure est bien ordonnée par les juridictions pénales. La théorie selon laquelle celles-ci agiraient « en lieu et place de l’administration publique » apparaît peu convaincante. En effet, le rôle du juge pénal ne consiste pas simplement à sanctionner l’absence d’une autorisation (ou son dépassement), mais également à rechercher si le lotissement, autorisé ou non, est compatible avec toutes les autres normes applicables (les règles urbanistiques). En d’autres termes, le juge pénal agit de manière autonome par rapport à l’autorité administrative, dont il peut désavouer la position.

(Voir aussi Varvara c. Italie, 17475/09, 29 octobre 2013, Note d’information 167)

b) Respect des garanties de l’article 7

i. Sur le point de savoir si la confiscation suppose un élément moral – La Grande Chambre confirme que l’article 7 exige, pour punir, un lien de nature intellectuelle permettant précisément de déceler un élément de responsabilité dans la conduite de l’auteur matériel de l’infraction, sans lequel la peine ne pourrait être regardée comme prévisible.

Pour autant, cette exigence ne fait pas obstacle à certaines formes de responsabilité objective opérant à travers des présomptions de responsabilité. Les États contractants demeurent libres, en principe, de rendre punissable un fait matériel ou objectif considéré en soi, qu’il procède ou non d’une intention délictueuse ou d’une négligence. Les présomptions de fait ou de droit peuvent être admises, tant qu’elles ne privent pas l’intéressé de toute possibilité de se disculper par rapport aux faits mis à sa charge. La Convention devant se lire comme un tout, ces principes dégagés sur le terrain de l’article 6 § 2 valent également pour l’article 7.

ii. Sur l’absence de « condamnation » formelle – L’article 7 s’oppose à ce qu’une sanction de nature pénale puisse être imposée à un individu sans que soit établie et déclarée au préalable sa responsabilité pénale personnelle. Sans cela, la présomption d’innocence garantie par l’article 6 § 2 serait, elle aussi, méconnue.

Pour autant – et tout en soulignant au passage que ses arrêts ont tous la même valeur juridique (leur caractère contraignant et leur autorité interprétative ne dépendant pas de la formation de jugement qui les a rendus) – la Cour précise que l’arrêt Varvara ne permet pas de conclure que les confiscations pour lotissement illicite doivent nécessairement s’accompagner de condamnations par des juridictions « pénales » au sens du droit national. L’applicabilité de l’article 7 n’a pas pour effet d’imposer la « criminalisation » par les États de procédures que, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, ils ne font pas relever du droit pénal au sens strict. Il faut et il suffit que la déclaration de responsabilité pénale respecte les garanties prévues par l’article 7 et résulte d’une procédure conforme à l’article 6.

La Cour doit néanmoins rechercher si l’imposition des confiscations litigieuses exigeait à tout le moins une déclaration formelle de responsabilité pénale à charge des requérants. Les sociétés requérantes n’ayant pas été poursuivies comme telles, la question de savoir si la déclaration de responsabilité pénale requise par l’article 7 doit répondre à des exigences de forme ne se pose que dans le chef de M. Gironda.

Il convient ici de tenir compte, d’une part, de l’importance qu’il y a, dans une société démocratique, à assurer l’État de droit et la confiance des justiciables dans la justice ; et, d’autre part, de l’objet et du but du régime appliqué par les juridictions italiennes : en l’occurrence, lutter contre l’impunité qui résulte de ce que, par l’effet combiné d’infractions complexes et de délais de prescription relativement courts, les auteurs de telles infractions échapperaient systématiquement aux poursuites et surtout aux conséquences de leurs méfaits.

De l’avis de la Cour, lorsque, tout en concluant par ailleurs au non-lieu pour cause de prescription, les juridictions saisies constatent la réalisation de tous les éléments de l’infraction de lotissement illicite (cas de M. Gironda) – et pour autant que les droits de la défense aient été respectés –, ce constat doit être considéré comme constituant la « condamnation » requise par l’article 7 comme préalable à l’imposition d’une peine.

iii. Sur l’application de la mesure aux sociétés requérantes, non parties à la procédure – Eu égard au principe selon lequel on ne peut sanctionner une personne pour un acte engageant la responsabilité pénale d’autrui, une mesure de confiscation appliquée à des personnes physiques ou morales non parties aux procédures est incompatible avec l’article 7.

Comme le droit italien en vigueur à l’époque des faits ne prévoyait pas la responsabilité des personnes morales, les sociétés requérantes ne pouvaient pas, en tant que telles, être « parties » à un procès pénal, malgré leur personnalité juridique distincte. Partant, elles ne pouvaient pas être légalement « représentées » dans le cadre des procédures pénales en cause en l’espèce. Elles étaient donc des « tiers » à ces procédures. Or, les actes (et la responsabilité qui en découlait) de leurs représentants légaux respectifs leur ont été directement attribués.

Conclusions : violation dans le chef des sociétés requérantes (quinze voix contre deux) ; non-violation dans le chef de M. Gironda (dix voix contre sept).

Article 1 du Protocole no 1 : Le grief est examiné sous l’angle du deuxième paragraphe de cette disposition.

Pour ce qui est du but poursuivi, l’examen de la situation actuelle des biens confisqués permet de douter que leur confiscation ait concrètement contribué à la protection de l’environnement.

Ensuite, toute atteinte au droit au respect des biens doit présenter :

i) un caractère proportionné, qui peut s’apprécier à l’aune des éléments suivants : la possibilité d’adopter des mesures moins contraignantes (comme la démolition des ouvrages non conformes aux dispositions pertinentes, ou l’annulation du projet de lotissement) ; la portée limitée ou non de la sanction (selon qu’elle peut ou non inclure indifféremment des zones bâties et non bâties, voire appartenant à des tiers) ; le degré de faute ou d’imprudence des requérants (ou le rapport entre leur conduite et l’infraction) ;

ii) des garanties procédurales, offrant à l’intéressé la possibilité effective d’exposer sa cause et de discuter les éléments pertinents dans le respect du contradictoire et de l’égalité des armes.

Or, l’application automatique de la confiscation litigieuse (sauf pour les tiers de bonne foi) s’accorde mal avec ces principes :

i) elle ne permet pas au juge d’évaluer quels sont les instruments les plus adaptés aux circonstances spécifiques de l’espèce et, plus généralement, d’effectuer une mise en balance entre le but légitime sous-jacent et les droits des intéressés touchés par ladite sanction ;

ii) les sociétés requérantes n’ayant pas été parties aux procédures y afférentes, elles n’ont bénéficié d’aucune des garanties procédurales susmentionnées.

Conclusion : violation dans le chef de tous les requérants (unanimité).

Article 6 § 2 (M. Gironda) : Le requérant a été déclaré en substance coupable nonobstant le fait que les poursuites pour l’infraction en question était prescrites ; ce qui est contraire à la présomption d’innocence.

Conclusion : violation dans le chef de M. Gironda (seize voix contre une).

Article 41 : question réservée.

(Voir aussi Sud Fondi srl et autres c. Italie, 75909/01, 20 janvier 2009, Note d’information 115)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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