GEORGIADIS et AUTRES contre la GRECE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 59259/00
présentée par Iordanis GEORGIADIS et autres
contre la Grèce

La Cour européenne des Droits de l’Homme (1re section), siégeant le 30 avril 2002 en une chambre composée de

MmeF. Tulkens, présidente,
M.C.L. Rozakis,
MM.G. Bonello,
E. Levits,
MmeS. Botoucharova,
M.A. Kovler,
MmeE. Steiner, juges,
et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 11 juillet 2000 et enregistrée le 25 juillet 2000,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, Iordanis Georgiadis et Georgios Georgiadis, sont des ressortissants grecs, nés respectivement en 1949 et 1984 et résidant à Thessalonique. Ils sont représentés devant la Cour par Me C. Miliopoulos, avocat à Thessalonique.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

En 1953 et 1954, M. Georgios Georgiadis, père du premier requérant et grand-père du second, acquit un terrain dans le quartier de Panorama, à Thessalonique. En 1954, il clôtura sa propriété, y bâtit une villa et y planta des arbres fruitiers.

En 1991, il transféra au premier requérant l’usufruit de la villa et au second la nue propriété de celle-ci.

Par une décision n° 2193/1973, le préfet de Thessalonique déclara les terrains entourant la propriété des requérants et qui appartenaient à l’Etat, comme terre à reboiser. L’office de l’inspection forestière de Thessalonique délimita les terrains publics du terrain litigieux en y plaçant sept bornes.

Le 29 janvier 1996, M. Georgios Georgiadis et le deuxième requérant invitèrent l’office susmentionné à confirmer que leur terrain ne faisait pas l’objet d’une inspection financière, afin de vendre une partie de celui-ci.

Par un acte n° 3547/1996 du 18 juin 1996, l’inspecteur forestier informait les intéressés qu’il ressortait du plan topographique de la région que ceux-ci avaient occupé une propriété forestière publique, destinée à être reboisée, d’une superficie de 2 530,50 m². Il les invitait à rendre cette propriété dans un délai de vingt jours, sous peine de sanctions. L’acte n° 3547/1996 se fondait sur un rapport de l’inspection forestière du 28 août 1996, qui concluait que la superficie litigieuse était couverte à 30 %-50 % de chênes, avant son déboisement en 1971 par M. Georgios Georgiadis.

Le 30 août 1996, l’inspecteur prit un arrêté d’expulsion n° 4991/1/1996 et fixa une amende de 4 608 000 drachmes pour utilisation illégale d’une propriété publique pendant vingt-six ans. Un rapport sur l’état des lieux effectué par l’inspecteur forestier, annexé à l’arrêté d’expulsion, constatait que la superficie litigieuse faisait partie de la forêt publique « Parc de Thessalonique » et un document n° 4113/14-9-1993 de la préfecture de Thessalonique concluait que M. Georgios Georgiadis avait occupé cette superficie et la possédait illégalement.

Le 21 octobre 1996, le directeur adjoint du département de la Macédoine centrale ordonna (décision n° 2339/1996) la démolition d’une bâtisse d’une superficie de 180 m² et d’une partie de la clôture de la propriété des requérants d’une longueur de 270 mètres.

Par deux arrêtés n° 784/1997 et n° 6047/1999, l’inspecteur forestier imposa aux intéressés une amende d’un montant de 43 080 000 drachmes pour avoir érigé ces bâtisses dans une propriété publique forestière et avoir refusé de les démolir ou de rendre cette superficie aux autorités afin qu’elles procèdent elles-mêmes à la démolition, et cela en dépit du fait que le tribunal administratif de Thessalonique avait rejeté le recours des requérants contre l’arrêté de démolition. Les deux arrêtés précisaient en outre que l’obligation de payer l’amende cesserait d’exister dans le cas où les requérants restituaient cette partie de leur terrain aux autorités aux fins de démolition.

1.  Les recours des requérants contre la décision de l’inspecteur forestier qualifiant la superficie litigieuse de forêt et de terre à reboiser

Les requérants saisirent la Commission de règlement des contestations forestières, siégeant en première instance. Ils contestaient les conclusions du rapport de l’inspection forestière du 28 août 1996 en se fondant sur l’interprétation, par deux experts mandatés par eux, des photos aériennes de la région prises en 1945 et 1960. Par une décision n° 7/1996, cette Commission rejeta le recours comme irrecevable, au motif que l’acte attaqué constituait un simple document d’information et non une décision portant qualification du domaine. La même Commission, statuant en appel, conclut que le terrain litigieux faisait partie du domaine public forestier qui avait été déclaré terre à reboiser par la décision n° 2193 du préfet de Thessalonique, du 9 octobre 1973.

Par un arrêt n° 2973/1999 du 29 septembre 1999, le Conseil d’Etat rejeta le recours des intéressés. Il releva qu’il ressortait du dossier et notamment de l’interprétation des photos aériennes de 1945 et 1960 que la superficie litigieuse était forestière en 1945. En 1960, la superficie apparaissait déboisée, mais ce déboisement ne pouvait pas modifier la nature forestière de celle-ci. Cette nature suffisait pour justifier la légalité de l’acte attaqué et la superficie litigieuse se trouvait dans les limites de celle qui avait été déclarée comme terre à reboiser par la décision n° 2193/1973, du 9 octobre 1973.

2.  Les recours des requérants contre l’arrêté n° 2339/1996 ordonnant la démolition de certaines bâtisses

Les requérants saisirent le président du tribunal administratif de Thessalonique d’un recours en annulation de l’arrêté n° 2339/1996 . Ils se fondaient sur l’interprétation des photos aériennes par les deux experts et sur le fait que la décision du préfet n° 2193/1973 excluait expressément la superficie litigieuse. Ils alléguaient également que les bâtisses qui devaient être démolies avaient été construites en 1954, longtemps avant la décision ordonnant le reboisement en 1973.

Par un jugement du 31 décembre 1996, le président du tribunal administratif rejeta le recours. Il estima que le rapport de l’inspection forestière du 28 août 1996 démontrait que la superficie litigieuse était forestière et que l’interprétation des photos aériennes par les experts ne remettait pas en doute cette constatation. De plus, cette superficie était déclarée comme terre à reboiser tant par la décision n° 2193/1973 du préfet de Thessalonique que par la décision n° 50113/1935 du gouverneur de Macédoine.

Par un arrêt n° 347/1999 du 1er février 1999, le Conseil d’Etat rejeta le recours des requérants au motif que tant l’acte attaqué que le jugement susmentionné sont fondés sur la décision ordonnant le reboisement que les requérants n’avaient jamais contestée. Il releva, en outre, que la décision ordonnant la démolition se fondait non seulement sur la décision de reboiser, mais aussi sur le rapport du 17 juin 1996 de l’inspection forestière qui constatait que M. Georgios Georgiadis avait déboisé la superficie litigieuse qui était couverte de chênes.

3.  Le recours des requérants contre l’arrêté d’expulsion

Le 24 février 1997, le tribunal de la paix de Thessalonique rejeta le recours des requérants contre l’arrêté d’expulsion, au motif que l’interprétation des photos aériennes était contredite par la déposition de l’inspecteur forestier qui conclut que les photos de 1945 démontraient que 30 % à 50 % de la superficie litigieuse était couverte de chênes.

4.  Le recours des requérants contre les arrêtés n° 784/1997 et 6047/1999 imposant une amende

Les requérants recoururent contre les arrêtés susmentionnés devant le tribunal de Thessalonique. La procédure est encore pendante, mais les chances de succès de ces recours sont très limités compte tenu de l’arrêt n° 347/1999 du Conseil d’Etat et de l’article 114 § 5 de la loi n° 1892/1990 selon lequel « un [tel] recours est irrecevable dans la mesure où il est couvert par la décision sur le recours dirigé contre l’arrêté du préfet ordonnant la démolition ».

B.  Le droit et la pratique internes pertinents

Les articles pertinents de la Constitution disposent :

Article 24 § 1

« La protection de l’environnement naturel et culturel constitue une obligation de l’Etat. L’Etat est tenu de prendre des mesures spéciales, préventives ou répressives, dans le but de sa conservation.

La loi règle les modalités de la protection des forêts et des espaces boisés en général. La modification de l’affectation des forêts et des espaces boisés domaniaux est interdite, sauf si leur exploitation agricole l’emporte au point de vue de l’économie nationale ou si tout autre usage devient nécessaire en vue de l’intérêt public. »

Article 117 § 3

« Les forêts domaniales ou privées et les espaces boisés qui ont été ou qui seraient détruits par incendie ou déplantés de toute autre manière, ne changent pas de cette raison leur affectation établie avant leur destruction et ils sont déclarés obligatoirement des espaces à reboiser ; leur affectation à tout autre but est exclue. »

En se fondant sur les articles 24 § 1 et 117 § 3 de la Constitution, le Conseil d’Etat a jugé que la qualification d’une superficie, publique ou privée, comme forêt ou espace boisé par l’inspecteur forestier entraîne l’interdiction permanente de modifier l’usage de celle-ci, l’interdiction de la déboiser et l’obligation de la reboiser, l’interdiction de construire et l’obligation de démolir sans indemnité toute bâtisse sise dans cette superficie. Plus particulièrement, le Conseil d’Etat a jugé également que l’obligation de protéger les forêts implique la restauration du caractère forestier des superficies qui ont été déboisées, quelle que soit la cause ‑ naturelle ou due à l’homme ‑ de ce déboisement et cela sans restriction temporaire.

Le Conseil d’Etat a déclaré inconstitutionnelle la réserve contenue à l’article 38 § 1 de la loi n° 998/1979, selon laquelle la superficie qui a perdu les attributs de forêt avant le 11 juin 1975 est considérée comme terre à reboiser seulement si elle n’a pas été utilisée dans un autre but et de manière à rendre la modification de la nouvelle affectation particulièrement difficile.

La loi n° 998/1979 relative à la protection des forêts et des domaines forestiers introduit une procédure particulière pour la qualification d’une superficie comme forestière par décision de l’inspecteur forestier, qui doit être « suffisamment motivée, se rapporter à la morphologie de la terre, l’espèce, la composition, la superficie et les caractéristiques de la flore, les altérations éventuelles de celle-ci, ainsi qu’à tout autre élément nécessaire pour la qualification de la superficie » (article 14 § 2 de la loi).

La décision de l’inspecteur forestier qualifiant un domaine comme forestier peut faire l’objet d’un recours devant celui-ci et, par la suite, devant la Commission de règlement des contestations forestières, siégeant en première et deuxième instance, qui se prononcent par une décision motivée (article 14 § 3 de la loi). La décision de cette Commission peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat.

GRIEFS

1.  Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1, les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect de leurs biens.

2.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent d’une violation de leur droit à un procès équitable.

3.  Enfin, les requérants allèguent que l’adoption et l’exécution imminente de l’arrêté de démolition, ainsi que l’imposition de l’amende, entraînent une violation de l’article 7 § 1 de la Convention.

EN DROIT

1.  Les requérants allèguent que l’arrêté du directeur adjoint du département de la Macédoine centrale ordonnant les requérants à démolir les bâtisses sur le terrain litigieux entraîne privation de la propriété des requérants. De plus, la qualification du terrain comme domaine public forestier et à reboiser, par l’inspecteur forestier, combinée avec l’arrêt du Conseil d’Etat, qui a rejeté le recours des requérants contre cette décision, s’analyse en une expropriation de fait de leur propriété et, au mieux, apporte des limitations drastiques à l’usage de celle-ci. Ils invoquent une violation de l’article 1 du Protocole n° 1, qui se lit ainsi:

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

a)  En premier lieu, le Gouvernement soutient que les requérants ne peuvent pas se prétendre victimes au sens de l’article 34 de la Convention. En effet, les requérants se bornent à alléguer qu’ils sont propriétaires de la superficie litigieuse mais n’apportent aucune preuve de cette qualité. Or, cette superficie appartient à l’Etat et est qualifiée de forêt.

Les requérants soutiennent qu’ils sont, le premier usufruitier de cette superficie et le second nu-propriétaire de celle-ci, de sorte qu’ils peuvent se prétendre victimes.

La Cour note qu’un ascendant des requérants avait acquis l’intégralité du terrain en 1953 et qu’en 1991 il transféra l’usufruit de la villa et du terrain au premier requérant et la nue propriété au second. Les requérants possédaient donc de bonne foi depuis cette date la superficie litigieuse et peuvent donc, pour les besoins de la présente requête, se prétendre victimes au sens de l’article 34.

b)  En deuxième lieu, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. Il soutient que l’ordre juridique grec prévoit des recours spéciaux pour résoudre des litiges en matière de droit de propriété. En particulier, l’article 1094 et suivants du code civil permet à celui qui se prétend propriétaire d’un bien d’exercer une action aux fins de la reconnaissance de cette qualité, de la restitution du bien et du paiement des dommages-intérêts pour la privation de l’usage. De plus, l’article 70 du code de procédure civile prévoit l’exercice d’une action recognitive d’un droit de propriété sur un bien. Or, les requérants n’engagèrent jamais un de ces recours ou actions. Les recours qu’ils introduisirent devant les juridictions administratives et le Conseil d’Etat n’étaient pas appropriés pour résoudre la question du droit de propriété sur la superficie litigieuse, car ces juridictions ne peuvent pas se prononcer avec force de chose jugée sur le statut de la propriété mais seulement sur la caractère forestier de la superficie. De même, le recours contre l’arrêté d’expulsion devant le tribunal de paix exercé par les requérants n’est pas pertinent car il ne vise que la validité de cet arrêté sans se prononcer sur le statut de la propriété litigieuse.

Les requérants soutiennent qu’ils ont épuisé les voies de recours internes au regard des actes leur faisant grief, à savoir la qualification de la superficie litigieuse comme domaine forestier et de terre à reboiser, question qui fut réglée par l’arrêt n° 2973/1999 du Conseil d’Etat, l’arrêté n° 2339/1996 ordonnant la démolition de certaines bâtisses, question réglée par l’arrêt n° 347/1996 du Conseil d’Etat, et les arrêtés imposant une amende et contre lesquels des recours sans aucune chance de succès sont encore pendants. Les requérants soutiennent en outre que les actions prévues par les articles 70 du code de procédure civile et 1094 et suivants du code civil ne sont pas liées aux violations alléguées, car à supposer même que les requérants les avaient exercés, ils n’auraient pas obtenu la restitution de la superficie litigieuse.

La Cour rappelle que l’article 35 de la Convention n’exige que l’épuisement des recours accessibles, adéquats et relatifs aux violations incriminées (Iatridis c. Grèce [GC] n° 31107/96, CEDH 1999-II, § 47).

La Cour note que les requérants exercèrent une série des recours devant les tribunaux administratifs contre la décision qualifiant la superficie litigieuse de forestière et les différents arrêtés leur enjoignant de démolir certaines bâtisses et de payer certaines amendes. Toutefois, elle note, avant tout et surtout, que tant l’acte n° 3547/1996 de l’inspecteur forestier que l’arrêté d’expulsion 4991/1996 se fondaient également et essentiellement sur le fait que la superficie litigieuse faisait partie du domaine public forestier. En particulier, le rapport sur l’état des lieux, effectué par l’inspecteur forestier et annexé à l’arrêté d’expulsion, constatait que la superficie litigieuse faisait partie de la forêt publique « Parc de Thessalonique » et le document n° 4113/14-9-1993 de la préfecture de Thessalonique concluait que M. Georgios Georgiadis avait occupé cette superficie et la possédait illégalement. Aux yeux de la Cour, cette circonstance revêt une grande importance en l’espèce, car en Grèce on distingue entre forêt publique et forêt privée.

Or, en l’espèce et devant la Cour, les requérants ne se plaignent pas du fait que les autorités qualifièrent une partie de leur propriété de forestière avec toutes les limitations de l’usage qu’une telle qualification entraîne. Ils se prétendent propriétaires de cette superficie et se plaignent d’avoir été abusivement privés de leur propriété, voire expropriés de fait.

Toutefois, la Cour relève que cette question ne fut pas préalablement tranchée par les juridictions nationales, afin que la condition de l’épuisement des voies de recours internes soit remplie. Avec le Gouvernement, la Cour note que ni les juridictions administratives ni le Conseil d’Etat, saisis par les requérants, ne pouvaient dans le cadre des procédures dont ils eurent à connaître, examiner le statut de propriété de la superficie litigieuse.

La Cour convient avec le Gouvernement que les requérants auraient dû engager l’une des actions prévues par les articles 70 du code de procédure civile et 1094 et suivants du code civil.

Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

2.  Les requérants allèguent également une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, qui dans sa partie pertinente, dispose :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Les requérants soutiennent que l’article 6 implique pour le tribunal l’obligation de se livrer à un examen effectif des moyens, arguments et offres de preuve des parties ; le droit de présenter des observations, garanti par l’article 6 § 1, ne peut passer pour effectif que si ces observations sont vraiment entendues, c’est-à-dire dûment examinées par le tribunal saisi. Or, en l’espèce, ni l’inspecteur forestier, ni la Commission de règlement des contestations forestières, ni le président du tribunal administratif, ni, enfin, le Conseil d’Etat n’ont pris en considération l’interprétation des photos aériennes ou le diagramme topographique annexé à la décision n° 2193/1973 du préfet de Thessalonique ordonnant le reboisement du domaine public adjacent au leur.

La Cour rappelle que si la Convention garantit en son article 6 le droit à un procès équitable, elle ne réglemente pas pour autant l’admissibilité des preuves ou leur appréciation, matière qui relève au premier chef du droit interne et des juridictions nationales (Garcia Ruiz c. Espagne {GC], n° 30544/96, § 28, CEDH 1999-I).

La Cour relève que les requérants ont bénéficié d’une procédure contradictoire devant toutes les juridictions compétentes. Ils ont pu, aux différents stades de celle-ci, présenter les arguments qu’ils jugeaient pertinents pour la défense de leur cause, notamment s’appuyer sur l’interprétation des photos aériennes, donnée par les experts qu’ils avaient eux-mêmes mandatés. Ces juridictions ont examiné cet élément de preuve ; en particulier, la Cour note que le président du tribunal administratif, dans son jugement du 31 décembre 1996, a conclu que l’interprétation donnée par l’un des deux experts ne suffisait pas à mettre en doute le caractère forestier de la superficie litigieuse.

Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir qu’ils n’ont pas bénéficié d’un procès équitable.

Il s’ensuit que ce grief doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

3.  Enfin, les requérants allèguent une violation de l’article 7 § 1 de la Convention, qui se lit ainsi :

« 1.  Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. »

Les requérants soulignent que la décision n° 2339/1996, qui a ordonné la démolition de la bâtisse de 180 m² et d’une partie de la clôture, érigées en 1954, a procédé à une application rétroactive de l’article 114 de la loi n° 1892/1990. Le Conseil d’Etat a approuvé de manière constante la rétroactivité de cette disposition. De plus, la sévérité de la mesure de la démolition, combinée avec les lourdes indemnités imposées aux requérants, constituent une « peine » au sens de l’article 7.

La Cour rappelle que le libellé de l’article 7 § 1, seconde phrase, indique que le point de départ de toute appréciation de l’existence d’une peine consiste à déterminer si la mesure en question est imposée à la suite d’une condamnation pour une infraction. D’autres éléments peuvent être jugés pertinents à cet égard : la nature et le but de la mesure en cause, sa qualification en droit interne, les procédures associées à son adoption et à son exécution, ainsi que sa gravité (arrêt Welch c. Royaume-Uni du 9 février 1995, série A n° 307-A, § 28).

En l’espèce, la Cour note, en premier lieu, que l’imposition des mesures litigieuses ne dépendait pas du prononcé préalable d’une condamnation pénale. Ayant constaté, sur la base d’un rapport établi par l’inspection forestière, que les requérants avaient empiété sur le domaine public forestier, le directeur adjoint du département de la Macédoine centrale leur a enjoint de démolir les bâtisses qu’ils avaient construites sur la superficie litigieuse ou de rendre cette partie de leur propriété aux autorités afin que celui-ci procède à cette démolition. Les amendes, imposées ultérieurement, se fondaient sur le fait que les requérants ne s’étaient pas conformés à la décision susmentionnée du directeur adjoint et cela, en dépit du fait que le tribunal administratif de Thessalonique avait rejeté le recours des requérants contre cette décision. En outre, l’obligation de payer les amendes s’éteindrait au cas où les requérants décidaient de s’y conformer.

Par conséquent, la Cour estime qu’aucune « peine » au sens de l’article 7 de la Convention n’a été imposée aux requérants en l’espèce.

Il s’ensuit que ce grief doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Erik FriberghFrançoise Tulkens
GreffierPrésidente

Full & Egal Universal Law Academy