Georgie c. Russie (I) [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 176

Juillet 2014

Georgie c. Russie (I) [GC] - 13255/07

Arrêt 3.7.2014 [GC]

Article 4 du Protocole n° 4

Interdiction des expulsions collectives d'étrangers

Expulsion collective de ressortissants géorgiens par les autorités russes d’octobre 2006 à janvier 2007 : pratique administrative contraire à la Convention

Article 33

Requête interétatique

Expulsion collective de ressortissants géorgiens par les autorités russes d’octobre 2006 à janvier 2007

Article 35

Article 35-1

Épuisement des voies de recours internes

Inapplicabilité de l’obligation d’épuisement en raison de la pratique administrative consistant à arrêter, incarcérer et expulser les ressortissants géorgiens : exception préliminaire rejetée

En fait – L’affaire concerne l’arrestation, la détention et l’expulsion de Russie d’un grand nombre de ressortissants géorgiens de fin septembre 2006 à fin janvier 2007. Les faits de l’affaire sont controversés.

Le gouvernement géorgien assure que, durant la période susmentionnée, plus de 4 600 décisions d’expulsion ont été rendues par les autorités russes contre des ressortissants géorgiens ; parmi ceux-ci, plus de 2 300 auraient été détenus et expulsés par la force, et les autres auraient quitté la Russie par leurs propres moyens. Il s’agirait là d’une augmentation flagrante du nombre d’expulsions de ressortissants géorgiens par mois.

À l’appui de ses allégations selon lesquelles l’augmentation des expulsions était la conséquence d’une politique visant spécifiquement ses ressortissants, le gouvernement géorgien a produit un certain nombre de documents émis dans la première quinzaine d’octobre 2006 par les autorités russes. Ces documents, qui renvoient à deux circulaires diffusées fin septembre 2006, auraient ordonné aux agents des autorités russes de prendre des mesures à grande échelle pour détecter les citoyens géorgiens se trouvant en situation irrégulière sur le territoire russe, afin de les mettre en détention puis de les expulser. Le gouvernement géorgien a également soumis deux lettres émanant des autorités russes adressées début octobre 2006 à des écoles, demandant à celles-ci d’identifier les élèves de nationalité géorgienne.

Le gouvernement russe conteste ces allégations. Démentant avoir adopté des mesures de riposte, il assure avoir simplement cherché à appliquer les règles en matière d’immigration. Quant au nombre d’expulsions, il dit ne disposer que de statistiques annuelles ou semestrielles, qui indiqueraient qu’en 2006 environ 4 000 décisions d’expulsion administrative ont été prononcées contre des ressortissants géorgiens, ce chiffre s’élevant approximativement à 2 800 sur la période allant du 1er octobre 2006 au 1er avril 2007. Quant aux documents évoqués par le gouvernement géorgien, le gouvernement russe affirme que les instructions ont été falsifiées. Tout en confirmant l’existence des deux circulaires, il en conteste le contenu, refusant en même temps de les transmettre à la Cour au motif qu’elles seraient classées « secret d’État ». Enfin, le gouvernement russe ne conteste pas que des lettres ont été envoyées à des écoles en vue d’identifier les élèves géorgiens, mais soutient que ces lettres auraient été le fait de fonctionnaires trop zélés, qui auraient par la suite été dûment sanctionnés.

Diverses organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales, notamment la commission de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), ont rendu compte en 2007 d’expulsions de ressortissants géorgiens survenues à l’automne 2006, évoquant une action coordonnée entre les pouvoirs administratifs et judiciaires russes.

En droit – Article 38 : Le gouvernement russe a refusé de transmettre à la Cour les copies de deux circulaires émises par les autorités russes fin septembre 2006 au motif qu’il s’agirait de documents classifiés dont la divulgation serait interdite en droit russe. La Cour a déjà indiqué dans des affaires relatives à des documents classés « secret d’État » que le gouvernement défendeur ne saurait se fonder sur les dispositions du droit interne pour justifier son refus de communiquer à la Cour une preuve documentaire qu’elle avait requise.* Quoi qu’il en soit, le gouvernement russe ne donne pas d’explications précises pour démontrer la nature secrète des circulaires litigieuses et, à supposer même qu’il existât des intérêts sécuritaires légitimes justifiant de ne pas divulguer les circulaires en question, l’article 33 § 2 du règlement de la Cour prévoit des possibilités d’en restreindre l’accès au public, au travers par exemple d’assurances de confidentialité. Dès lors, la Cour estime que la Russie a failli à son obligation de lui fournir toutes facilités nécessaires afin qu’elle puisse établir les faits de la cause.

Conclusion : manquement à se conformer à l’article 38 (seize voix contre une).

Article 35 § 1 (épuisement des voies de recours internes) : Il y a eu à compter d’octobre 2006 la mise en place en Fédération de Russie d’une politique coordonnée d’arrestations, de détentions et d’expulsions de ressortissants géorgiens qui s’analyse en une pratique administrative, ce qui signifie, conformément à la jurisprudence établie de la Cour, que la règle d’épuisement des voies de recours internes ne s’applique pas.

Pour parvenir à cette conclusion, la Cour relève que rien ne permet de conclure à l’absence de fiabilité des chiffres indiqués par le gouvernement géorgien, à savoir plus de 4 600 décisions d’expulsion rendues à l’encontre de ressortissants géorgiens, dont environ 2 380 ont été détenus et expulsés par la force. Les événements en question – émission des circulaires et instructions litigieuses, arrestations et expulsions en masse de ressortissants géorgiens, expulsions groupées de ressortissants géorgiens sur des vols de Moscou à Tbilissi et envoi des lettres par des fonctionnaires russes à des écoles ciblant les élèves géorgiens – ont tous débuté à la même période, à la fin du mois de septembre ou au début du mois d’octobre 2006.

La concordance dans la description du déroulement des événements litigieux par les organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales est également significative à cet égard. De plus, eu égard au constat de violation de l’article 38 de la Convention, il existe une forte présomption que les allégations du gouvernement géorgien relatives au contenu des circulaires litigieuses ordonnant d’expulser spécifiquement les ressortissants géorgiens soient crédibles.

Pour ce qui est de l’effectivité et de l’accessibilité des recours internes, les éléments dont dispose la Cour indiquent que les ressortissants géorgiens se sont heurtés à des obstacles réels pour se prévaloir des voies de recours existantes, aussi bien au cours de la procédure devant les tribunaux russes en Fédération de Russie qu’après leur expulsion vers la Géorgie. Ils disent avoir été traduits en groupes devant les tribunaux. Certains soutiennent ne pas avoir été admis dans la salle d’audience, et ceux qui l’ont été se plaignent que l’entretien avec un juge a duré cinq minutes en moyenne, sans véritable examen des circonstances de l’espèce. Ils auraient été sommés par la suite de signer les décisions de justice sans avoir eu la possibilité de lire le contenu, ni de pouvoir en obtenir copie. Ils n’auraient eu accès ni à un interprète ni à un avocat et, de manière générale, aussi bien les juges que les officiers de police les auraient découragés de faire appel.

Conclusion : existence d’une pratique administrative (seize voix contre une) ; exception préliminaire rejetée (seize voix contre une).

Article 4 du Protocole no 4 : Selon le gouvernement géorgien, ses ressortissants ont fait l’objet d’une expulsion collective du territoire de la Fédération de Russie. La Cour rappelle qu’il faut entendre par expulsion collective, au sens de l’article 4 du Protocole no 4, toute mesure contraignant des étrangers, en tant que groupe, à quitter un pays, sauf dans les cas où une telle mesure est prise à l’issue et sur la base d’un examen raisonnable et objectif de la situation particulière de chacun des étrangers qui forment le groupe.** La Cour estime que, contrairement à la situation au regard de l’article 1 du Protocole no 7, l’article 4 du Protocole no 4 trouve à s’appliquer même si les personnes expulsées ne résidaient pas de manière légale sur le territoire de l’État concerné.

La Cour prend note de la description concordante du déroulement des procédures très sommaires devant les tribunaux russes par les témoins géorgiens et par les organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales. Elle observe en particulier que selon la commission de suivi de l’APCE les expulsions ont suivi le même schéma récurrent dans l’ensemble du pays et que les organisations internationales ont évoqué dans leurs rapports une coordination entre les pouvoirs administratifs et judiciaires.

Au cours de la période litigieuse, les tribunaux russes ont rendu des milliers de décisions d’expulsion de ressortissants géorgiens. Même si, formellement, chaque ressortissant géorgien a bénéficié d’une décision de justice, la Cour estime qu’eu égard au déroulement des procédures d’expulsion au cours de cette période, à la suite de l’émission des circulaires et instructions litigieuses, ainsi qu’au nombre de ressortissants géorgiens expulsés à compter du mois d’octobre 2006, il était impossible d’assurer un examen raisonnable et objectif de la situation individuelle de chacun d’entre eux.

Si les États ont le droit d’établir souverainement leurs politiques d’immigration, il importe de souligner que les difficultés dans la gestion des flux migratoires ne peuvent justifier qu’ils aient recours à des pratiques incompatibles avec leurs obligations conventionnelles.

Partant, les expulsions des ressortissants géorgiens au cours de la période en question n’ont pas été prises à l’issue et sur la base d’un examen raisonnable et objectif de la situation particulière de chacun d’entre eux, et s’analysent en une pratique administrative contraire à l’article 4 du Protocole no 4.

Conclusion : pratique administrative contraire à l’article 4 du Protocole no 4 (seize voix contre une).

La Grande Chambre conclut également, par seize voix contre une, que les arrestations et incarcérations de ressortissants géorgiens pendant la période litigieuse procédaient d’une politique coordonnée d’arrestations, de détentions et d’expulsions de ressortissants géorgiens, et étaient donc arbitraires. Partant, elles constituaient donc une pratique administrative contraire à l’article 5 § 1 de la Convention. La Grande Chambre estime par la même majorité que l’absence de voies de recours effectives et accessibles qui auraient permis aux intéressés de contester les arrestations, les détentions et les décisions d’expulsion dont ils ont fait l’objet a emporté violation de l’article 5 § 4 de la Convention, et que les conditions de détention subies par les ressortissants géorgiens (cellules surpeuplées, conditions sanitaires médiocres et manque d’intimité) s’analysent en une pratique administrative contraire à l’article 3. La Cour constate également des violations de l’article 13 combiné avec l’article 5 § 1 (treize voix contre quatre) et combiné avec l’article 3 (seize voix contre une).

La Cour conclut, par seize voix contre une, à la non-violation de l’article 1 du Protocole no 7 (garanties procédurales relatives aux expulsions d’étrangers), cette disposition renvoyant expressément aux étrangers « résidant régulièrement sur le territoire d’un État » ; or, pour la Cour, il n’est pas établi qu’il y ait eu également, au cours de la période litigieuse, des arrestations, détentions et expulsions de ressortissants géorgiens résidant régulièrement sur le territoire de la Fédération de Russie. Enfin, la Cour conclut, à l’unanimité, à la non-violation de l’article 8 de la Convention et des articles 1 et 2 du Protocole no 1.

Article 41 : question réservée.

* Davydov et autres c. Ukraine, 17674/02 et 39081/02, 1er juillet 2010 ; Nolan et K. c. Russie, 2512/04, 12 février 2009, Note d’information 116 ; et Janowiec et autres c. Russie [GC], 55508/07 et 29520/09, Note d’information 167.

** Čonka c. Belgique, 51564/99, 5 février 2002, Note d’information 39 ; voir également Sultani c. France, 45223/05, 20 septembre 2007, Note d’information 100 ; et Hirsi Jamaa et autres c. Italie [GC], 27765/09, 23 février 2012, Note d’information 149.

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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