SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 12964/87
présentée par Raymond GEOUFFRE DE LA PRADELLE
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 octobre 1990 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M. J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 2 février 1987 par Raymond
GEOUFFRE DE LA PRADELLE contre la France et enregistrée le 19 mai 1987
sous le N° de dossier 12964/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations du Gouvernement défendeur présentées le 3
août 1989 ;
Vu les observations en réponse du requérant présentées le 6
octobre 1989 ;
Vu les observations des parties présentées oralement à
l'audience du 5 octobre 1990 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties,
peuvent se résumer comme suit :
Le requérant, de nationalité française, est né le 22 novembre
1910. Il est avocat au barreau de Paris et a son domicile à Paris.
Le requérant est propriétaire du château de Saint-Priest de
Gimel et d'un domaine agricole et forestier de 250 hectares situés en
Corrèze. Sa propriété comporte un barrage hydraulique très ancien,
qui a été utilisé jusqu'en 1955 pour la production d'énergie
électrique à l'usage du château et des fermes dépendantes.
Le requérant mit au point un projet de modernisation de la
centrale électrique du barrage, prévoyant une chute d'eau de 44
mètres, pour lequel il a obtenu l'accord de l'Electricité de France
dès 1976.
Alors qu'il avait obtenu l'avis favorable du conseil général
de la Corrèze, le ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie, à
l'initiative du service départemental des bâtiments de France, décida
en 1980 d'engager une procédure de classement du site de la Vallée de
la Montane en tant que site pittoresque, englobant le barrage du
requérant.
Le 3 avril 1980, le ministre décida l'ouverture de l'instance
de classement en application des dispositions de l'article 9 de la loi
du 2 mai 1930 modifiée, relative à la protection des monuments
naturels et des sites de caractère artistique, historique,
scientifique, légendaire ou pittoresque. Cette mesure impliquait
l'obligation, à partir de la notification de la décision, de ne pas
modifier l'état des lieux ou leur aspect pendant un délai de douze
mois, sauf autorisation spéciale du ministre et sous réserve de
l'exploitation courante des fonds ruraux et de l'entretien normal des
constructions.
Cette décision fut portée à la connaissance du requérant par
lettre du préfet en date du 12 mai 1980, laquelle contenait aussi une
décision de rejet de la demande d'autorisation de captage sollicitée
pour l'aménagement hydro-électrique.
En application des dispositions de la loi du 2 mai 1930, les
propriétaires concernés furent invités à donner leur opinion au cours
de la procédure de classement. Le requérant exprima son opposition
par une lettre du 22 mai 1980 adressée au préfet. Une enquête
publique eut lieu du 13 au 27 octobre 1980.
Un arrêté préfectoral du 7 octobre 1980 portant ouverture de
la procédure de classement fut notifié le même jour au requérant, qui
était invité à prendre position à cet égard. Le 10 novembre 1980 il
adressa au préfet un mémoire d'opposition au classement du site.
Les 7, 8 et 9 novembre 1982, une tempête qui ravagea la région
détruisit les plus grands arbres dont la présence était, selon le
requérant, le motif du classement.
Par décret du 4 juillet 1983, le Premier Ministre décida le
classement de la partie de la propriété du requérant dénommée "Vallée
de la Montane" comme site pittoresque. Ce décret, dont un extrait a
été publié au Journal Officiel du 12 juillet 1983 avec l'indication
que le texte complet pouvait être consulté à la préfecture, fut
notifié au requérant à son domicile parisien par lettre du 13
septembre 1983 du préfet commissaire de la République du département
de la Corrèze.
Le 27 octobre 1983, le requérant, par l'intermédiaire de son
avocat, saisit le Conseil d'Etat d'un recours en annulation du décret
de classement du 4 juillet 1983.
Le 24 février 1984, le requérant déposa un mémoire ampliatif
développant des moyens quant à l'absence de légalité interne et
externe du décret. Il soutint notamment que le classement du site
constituait un véritable détournement de pouvoir afin de faire échec
à la procédure favorablement engagée par le requérant pour la
modernisation de l'aménagement de ses droits d'eau.
Par arrêt du 7 novembre 1986, notifié au requérant le 26
décembre 1986, le Conseil d'Etat rejeta la requête en annulation pour
forclusion au motif qu'elle avait été présentée après l'échéance du
délai de recours contentieux de deux mois à compter de la publication
du décret au Journal Officiel.
GRIEFS
1. Le requérant se plaint, d'une part, d'avoir été privé de l'accès
à un tribunal par le fait de l'administration qui ne lui a notifié la
décision de classement qu'après l'expiration du délai de recours
contentieux. Il se plaint, d'autre part, de ne pas avoir bénéficié
d'un recours effectif lui permettant de contester la légalité de la
décision de classement dans la mesure où il a été déclaré forclos en
son recours. Il allègue la violation des articles 6 et 13 de la
Convention.
2. Le requérant se plaint encore d'avoir subi une atteinte au
droit au respect de ses biens du fait du classement d'une partie de sa
propriété, dans la mesure où cette décision l'oblige notamment à
notifier toute aliénation au ministre compétent et à solliciter une
autorisation pour toute modification apportée à l'état ou à l'aspect
des lieux. Il considère en outre que le classement intervenu en
l'espèce avait pour but de faire obstacle à l'aménagement
hydro-électrique qu'il projetait. Il allègue de ce fait la violation
de l'article 1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 2 février 1987 et enregistrée
le 19 mai 1987.
Le 13 avril 1989, la Commission décida conformément à
l'article 42 par. 2 b) devenu article 48 par. 2 b) de son Règlement
intérieur de porter la requête à la connaissance du Gouvernement
français et de l'inviter à présenter par écrit des observations sur
sa recevabilité et son bien-fondé.
Les observations du Gouvernement défendeur furent produites
le 3 août 1989. Les observations en réponse du requérant furent
soumises le 6 octobre 1989.
Le 2 juillet 1990, la Commission décida de tenir une audience
contradictoire sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
L'audience a eu lieu le 5 octobre 1990. Les parties ont
comparu comme suit :
Pour le Gouvernement :
- M. Luc CHOCHEYRAS Conseiller de tribunal administratif,
détaché à la Sous-direction des
Droits de l'Homme de la Direction
des Affaires juridiques du
Ministère des Affaires étrangères,
en qualité d'Agent du Gouvernement,
- M. Bruno GAIN Sous-Directeur des Droits de l'Homme
à la Direction des Affaires
juridiques du Ministère des Affaires
étrangères,
- M. Jean-Sébastien CARAGE Attaché principal d'administration
centrale au au Ministère de
l'équipement, du logement, des
transports et de la mer,
- M. Marc JAMPSIN Sous-direction des Droits de
l'Homme,
en qualité de conseils.
Pour le requérant :
- Maître Dominique FOUSSARD Avocat au Conseil d'Etat et à la
Cour de cassation
- Le requérant en personne.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint en premier lieu de ne pas avoir eu
accès à un tribunal du fait de la notification tardive de la décision
de classement. Il se plaint également de n'avoir pas bénéficié d'un
recours effectif contre cette même décision dans la mesure où le
Conseil d'Etat a rejeté son recours pour tardiveté. Il allègue la
violation des articles 6 et 13 (art. 6, 13) de la Convention.
Le Gouvernement défendeur soulève, à cet égard, une exception
tirée du non-épuisement des voies de recours internes (article 26 de
la Convention) (art. 26).
Il considère que le requérant se plaint en réalité d'avoir été
empêché de réaliser les travaux d'aménagement de son barrage
hydro-électrique. Il rappelle que le classement n'emporte pas
interdiction de réaliser des travaux sur la propriété concernée par la
mesure mais soumet seulement ces travaux à une autorisation préalable
spéciale du ministre chargé de la protection de l'environnement, son
refus éventuel étant susceptible d'un recours en annulation devant la
juridiction administrative, qui exerce sur ce point un large contrôle.
Le Gouvernement fait observer à cet égard que le requérant n'a
pas contesté la décision de refus qui lui a été notifiée par lettre
préfectorale du 12 mai 1980. Il fait remarquer à titre subsidiaire
que le requérant n'a pas invoqué les articles 6 et 13 (art. 6, 13) de
la Convention à l'appui de son recours devant le Conseil d'Etat pour
échapper à la forclusion.
En réplique, le requérant expose que le véritable objet de sa
requête concerne le décret de classement et non pas le refus
d'autorisation de réaliser des travaux. Il ajoute qu'ayant déféré le
27 octobre 1983 le décret de classement au Conseil d'Etat et ayant
exposé devant lui en quoi la fixation du point de départ du délai de
recours le privait du droit de contester la légalité de cette mesure,
il a présenté en substance les griefs dont il saisit la Commission.
Il considère que le non-épuisement des voies de recours internes ne
serait caractérisé que si le décret de classement n'avait pas été
déféré au Conseil d'Etat.
La Commission rappelle que, selon sa jurisprudence constante,
de la Commission, il n'y a pas épuisement des voies de recours
internes lorsqu'un recours interne a été déclaré irrecevable à la
suite d'une informalité (cf. notamment requête No 10107/82, déc.
12.7.84, D.R. 38 p. 90). En l'espèce, le recours en annulation a été
déclaré irrecevable pour tardiveté.
Elle estime toutefois, qu'en l'espèce, le problème de
l'épuisement des voies de recours internes se confond avec le fond de
l'affaire, puisque le grief du requérant tiré des articles 6 et 13
(art. 6, 13) de la Convention concerne précisément l'entrave à l'accès
à un tribunal et l'absence de recours effectif contre la décision
administrative de classement.
Il s'ensuit que le présent grief ne saurait être déclaré
irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes.
Quant au fond, le Gouvernement considère que la requête est
sur ce point manifestement mal fondée. Il indique que le requérant
disposait d'un recours contre la décision individuelle lui refusant
l'autorisation d'effectuer les travaux d'aménagement dans les deux
mois de sa notification.
Il indique encore que le décret de classement lui-même pouvait
être attaqué dans les deux mois de sa publication au Journal Officiel
en soulignant que si la décision n'a pas été publiée in extenso, la
publicité fut suffisante à garantir l'exercice effectif d'un droit de
recours dans la mesure où elle fut précédée d'une procédure largement
contradictoire.
Il fait enfin observer que le droit de recours est encore
garanti par la possibilité ouverte au requérant de contester par voie
d'exception la nécessité de protection du site à l'occasion de tout
recours contre une décision individuelle de refus.
Le requérant quant à lui rappelle que l'objet de son recours
est l'entrave à l'accès à un tribunal du fait de l'administration et
la privation de tout recours contre la décision de classement du site
de la Montane et non le refus d'autorisation de l'aménagement
hydro-électrique.
Il considère que la décision de classement n'avait pas, en
l'espèce, un caractère impersonnel puisqu'elle concernait un nombre
limité de personnes immédiatement identifiables. Une information
effective supposait alors une notification faisant courir le délai de
recours contentieux qui ne saurait être remplacé par la parution au
Journal Officiel, en pleine période de vacances, d'un extrait du
décret de classement.
Il estime que si les propriétaires intéressés connaissaient
l'existence de la procédure de classement, celle-ci traînait depuis
trois années. Dans ces circonstances, la publication par extrait au
Journal Officiel, en pleine période de vacances, ne réalise nullement
l'information effective à partir de laquelle les délais de recours
pourraient courir.
Il rappelle que la notification individuelle était possible et
qu'elle a bien eu lieu puisqu'il y a été procédé le 13 septembre 1983
par courrier préfectoral, après l'échéance du délai de recours qui
avait commencé à courir le lendemain de la parution du Journal
Officiel, soit le 13 juillet 1983. Il considère dès lors qu'il a été
procédé à l'information indispensable à l'exercice d'un recours après
que cet exercice fut devenu impossible, et conclut que l'arrangement
des délais de recours lui a interdit pratiquement de saisir
ultérieurement les tribunaux compétents pour contrôler la légalité de
la mesure de classement. Il tient l'arrêt du Conseil d'Etat du 7
novembre 1986 comme étant l'acte par lequel lui a été refusé tout
recours effectif.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des arguments
des parties. Elle estime que cette partie de la requête pose des
questions complexes de fait et de droit sur le terrain des articles 6
et 13 (art. 6, 13) de la Convention qui ne peuvent être résolues à ce
stade de l'examen de la requête mais nécessitent un examen au fond.
Cette partie de la requête ne saurait donc être déclarée
manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
2. Le requérant se plaint en second lieu que le décret de
classement porte atteinte aux droits que lui reconnaît l'article 1 du
Protocole additionnel (P1-1).
Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des
voies de recours internes, le requérant n'ayant pas attaqué la
décision de classement dans les délais prescrits. Il considère en
outre que cette partie de la requête est mal fondée, le classement
n'ayant pas eu, en lui-même, pour effet de porter atteinte au droit de
propriété du requérant. Ce décret constitue en outre une ingérence
justifiée, aux termes du paragraphe 2 de l'article 1 du Protocole
additionnel (P1-1).
Le requérant estime pour sa part qu'il a été mis, du fait de
l'administration, dans l'impossibilité d'épuiser les voies de recours
internes.
Quant au fond, le requérant soutient que le rejet de sa
demande d'aménagement hydro-électrique, en date du 12 mai 1980,
revenait en fait à une interdiction définitive, puisque le classement
du site était motivé par le souci de le conserver dans son état
initial et qu'il était improbable que la réalisation de ses projets
soit ultérieurement autorisée.
Le requérant considère, dès lors, que la décision de
classement constituait une ingérence dans son droit au respect de ses
biens et que la procédure de classement constitue un détournement de
pouvoir car elle aurait eu pour seul but d'empêcher la réalisation de
son projet.
La Commission relève qu'à supposer même que le requérant ait
épuisé les voies de recours internes quant à ce grief, la mesure de
classement n'a pas touché à la substance des droits de propriété du
requérant et ne peut pas être assimilée à une expropriation.
Cependant cette mesure a apporté des restrictions à l'usage des biens
du requérant et ces restrictions doivent être examinées sous l'angle
du paragraphe 2 de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1), qui
dispose que les Etats ont le droit "de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général".
Les organes de la Convention doivent en principe "se borner à
contrôler la légalité et la finalité de la restriction dont il s'agit"
(Cour Eur. D.H., arrêt Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24, p.
29, par. 62).
Quant à la "nécéssité" de la restriction, l'Etat dispose
d'une marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en
oeuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées
dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi
en cause (N° 10378/83, déc. 7.12.83, D.R. 35, p. 235 ; N° 10741/84,
déc. 13.12.84, D.R. 41, p. 226).
Néanmoins, comme le second alinéa doit s'interpréter à la
lumière du principe général énoncé en tête de l'article 1 (art. 1), il
doit exister de surcroît, dans le jeu de cette réglementation, un
rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens recherchés et
le but visé. Comme la Cour l'a jugé dans l'affaire Agosi (arrêt du 24
octobre 1986, série A n° 108, p. 18, par. 52), il incombe aux organes
de la Convention de rechercher si l'équilibre a été maintenu entre les
exigences de l'intérêt général et l'intérêt du ou des individus
concernés.
En l'espèce, la Commission constate que la mesure de
classement de terrains du requérant comme site naturel protégé trouve
sa source dans l'arrêté du Premier Ministre du 4 juillet 1983, pris
conformément aux dispositions de la loi du 2 mai 1930 sur la
protection des monuments naturels et des sites de caractère
artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque.
Il s'ensuit que l'ingérence de l'Etat répond à la condition de
légalité.
La Commission considère également que le but des restrictions
imposées au requérant, à savoir la protection de la nature, est
d'intérêt général, au sens du paragraphe 2 de l'article 1 du Protocole
additionnel (P1-1).
Quant à l'exigence de proportionnalité entre l'ingérence dans
le droit de propriété du requérant et le but d'intérêt général
poursuivi, la Commission observe d'abord que la mesure de classement,
bien qu'elle ait entraîné certaines restrictions quant à l'usage des
terrains en question, telles que l'interdiction de pratiquer le
camping ou d'utiliser le site classé comme support publicitaire,
l'obligation de demander une autorisation pour toute modification de
l'état ou de l'aspect des lieux, et d'informer le ministre compétent
en cas d'aliénation, ne prive pas définitivement le requérant de la
possibilité d'effectuer ses travaux d'aménagement hydro-électrique
mais soumet la réalisation de son projet à l'obtention d'une
autorisation spéciale. Dans ces conditions, la Commission estime que
la mesure incriminée ne peut être considérée comme causant au
requérant un préjudice de nature à rendre cette mesure
disproportionnée au but poursuivi par celle-ci. Il s'ensuit que ce
grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité
DECLARE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés,
le grief du requérant selon lequel il n'aurait ni eu accès
à un tribunal ni bénéficié d'un recours effectif devant
une instance nationale
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (C.A. NØRGAARD)
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