Belangrijke juridische mededeling
GEVOEGDE CONCLUSIES VAN DE ADVOCAAT-GENERAL MISCHO VAN 21 MAART 1991. - CARGILL BV TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - ZAAK C-248/89. - CARGILL BV TEGEN PRODUKTSCHAP VOOR MARGARINE, VETTEN EN OLIEN. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING : COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - NEDERLAND. - ZAAK C-365/89.
Jurisprudentie 1991 bladzijde I-02987
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
1. Zaak C-248/89 betreft een rechtstreeks beroep van de vennootschap Cargill tot nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 1358/89 van de Commissie van 18 mei 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 735/85 tot vaststelling van het bedrag van de steun in de sector oliehoudende zaden (PB 1989, L 135, blz. 22). De ontvankelijkheid van dit beroep wordt niet betwist en is onbetwistbaar.
2. In de prejudiciële zaak C-365/89 verzoekt het College van Beroep voor het Bedrijfsleven te 's-Gravenhage het Hof om een uitspraak over de geldigheid van bovengenoemde verordening nr. 1358/89, de geldigheid van verordening nr. 735/85 alsmede de gevolgen van de eventuele ongeldigheid van die verordeningen.
3. Verordening nr. 1358/89 strekt uitsluitend tot wijziging van bijlage III bij verordening nr. 735/85 (1), die een onjuistheid bevatte ten aanzien van de omrekeningskoersen van de ECU.
4. De Commissie had die vergissing onmiddellijk ontdekt en nog de volgende dag verordening (EEG) nr. 756/85 (2) vastgesteld houdende schorsing van de voorfixatie van de steun.
5. In het arrest van 28 februari 1989 (zaak 201/87, Cargill, Jurispr. 1989, blz. 489), dat eveneens betrekking had op een prejudiciële verwijzing door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, verklaarde het Hof het volgende:
"1. Verordening nr. 756/85 van de Commissie is ongeldig, gelet op artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1594/83 van de Raad.
2. Zolang de ongeldigheid van verordening nr. 735/85 van de Commissie niet is vastgesteld, brengt de ongeldigheid van verordening nr. 756/85 van de Commissie voor het Produktschap de verplichting mee, de op 22 maart 1985 door Cargill aangevraagde voorfixatiecertificaten met terugwerkende kracht aan haar af te geven en haar de steun te betalen overeenkomstig het bij verordening nr. 735/85 van de Commissie vastgestelde bedrag."
6. In de ten tijde van de feiten geldende versie bepaalde artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1594/83 (3) het volgende:
"Wanneer zich op de zadenmarkt van de Gemeenschap abnormale situaties voordoen, in het bijzonder wanneer de omvang van de verzoeken om de steun vooraf vast te stellen niet in overeenstemming blijkt met de normale afzet van de in de Gemeenschap voortgebrachte zaden, kan voor de gevallen waarin het in artikel 4 bedoelde certificaat nog niet is afgegeven, tot wijziging van het steunbedrag en tot schorsing van het vooraf vaststellen van dit bedrag worden besloten, voor zover dit voor het herstel van het evenwicht tussen de markt van de Gemeenschap en de wereldmarkt noodzakelijk is."
7. Volgens het Hof was verordening nr. 756/85 ongeldig om de volgende redenen:
"de Commissie ((kon)) op het moment waarop zij verordening nr. 756/85 vaststelde, slechts rechtsgeldig tot schorsing van de voorfixatie besluiten, indien zich op de gemeenschappelijke markt voor oliehoudende zaden daadwerkelijk een abnormale, onevenwichtige situatie voordeed" (r.o. 17);
"(...) een materiële vergissing vormt (...) op zichzelf geen abnormale marktsituatie en zoals uit de onderhavige zaak blijkt, houdt zij niet noodzakelijkerwijze het risico in, dat er een dergelijke situatie zal ontstaan" (r.o. 18).
8. Terloops voegde het Hof hier nog aan toe:
"Wat verordening nr. 735/85 van de Commissie betreft, die volgens partijen een materiële vergissing bevat, deze moet voor geldig worden gehouden zolang de ongeldigheid ervan niet is vastgesteld. In het kader van deze prejudiciële zaak is de vraag betreffende de geldigheid van die verordening niet aan de orde gesteld" (r.o. 21).
9. In het geding voor de nationale rechter gaat het nog steeds om de verplichting van het Produktschap, Cargill met terugwerkende kracht de op 22 maart 1985 aangevraagde voorfixatiecertificaten af te geven en haar de steun te betalen overeenkomstig de bijlagen bij verordening nr. 735/85.
10. Het lijkt mij nuttig, eerst de geldigheid van verordening nr. 735/85 (tweede prejudiciële vraag) en daarna die van verordening nr. 1358/89 te onderzoeken. Dit om chronologische redenen en omdat de geldigheid van verordening nr. 1358/89, althans ten dele, kan afhangen van de eventuele ongeldigheid van verordening nr. 735/85.
Geldigheid van verordening nr. 735/85
11. De tweede vraag in zaak C-365/89 luidt als volgt:
"Is verordening (EEG) nr. 735/85 van de Commissie van 21 maart 1985 ongeldig, wegens enige onjuistheid in de daarbij vastgestelde omrekeningskoersen in de valuta van de Lid-Staat van verwerking, wanneer deze niet dezelfde is als de Lid-Staat van produktie, en kan zij derhalve niet ten grondslag worden gelegd aan toekenning van steun als door verzoekster gevraagd?"
12. Uit bovenstaand citaat blijkt, dat het Hof in zijn antwoord op de tweede vraag in zaak 201/87 de vraag inzake de geldigheid van verordening nr. 735/85 uitdrukkelijk heeft opengelaten, maar wel terloops heeft opgemerkt, dat die verordening volgens partijen een materiële vergissing bevatte (r.o. 21). Het bestaan van die vergissing kan derhalve als vaststaand worden beschouwd. In de loop van de onderhavige procedure is komen vast te staan, dat zij besloten lag in bijlage III bij de verordening, getiteld "Koers van de Ecu, te gebruiken voor de omrekening van de definitieve steun in de valuta van de Lid-Staat van verwerking, wanneer deze niet dezelfde is als de Lid-Staat van produktie".
13. Ik wens er hier aan te herinneren dat artikel 33 van verordening (EEG) nr. 2681/83 van de Commissie van 21 september 1983 houdende toepassingsbepalingen inzake de steunregeling voor oliehoudende zaden (PB 1983, L 266, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1814/84 van de Commissie van 28 juni 1984 (PB 1984, L 170, blz. 44), op de Commissie de volgende verplichtingen legt:
"2. De Commissie maakt onmiddellijk na vaststelling ervan in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, serie L, bekend:
het per 100 kg zaad toe te kennen bedrag van
- de steun, in Ecu,
- de definitieve steun, die uit de omrekening van genoemd bedrag in elk van de nationale valuta voortvloeit, vermeerderd of verminderd met het per 100 kg zaad toe te kennen differentiële bedrag.
Het bedrag van de definitieve, in de valuta van een Lid-Staat uitgedrukte steun geldt voor zaad dat in die Lid-Staat is geoogst en verwerkt.
3. Tegelijk met de bedragen van de definitieve steun maakt de Commissie de overeenkomstig artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1813/84 berekende contante wisselkoersen en wisselkoersen op termijn voor de omrekening van de Ecu in nationale valuta in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, serie L, bekend. De wisselkoersen op termijn worden berekend voor de op de lopende maand volgende maanden waarvoor de steun vooraf kan worden vastgesteld.
4. Wanneer het zaad in een Lid-Staat wordt geoogst en verwerkt in een andere Lid-Staat, is de toe te kennen steun gelijk aan de in lid 2 bedoelde en in de valuta van de Lid-Staat van produktie uitgedrukte definitieve steun, omgerekend in de valuta van de Lid-Staat van verwerking aan de hand van de bilaterale koers die van de in lid 3 bedoelde wisselkoersen is afgeleid.
De te gebruiken wisselkoersen zijn die welke gelden (...)"
14. In casu is het bedrag van de eigenlijke steun, vastgesteld overeenkomstig bovenstaand lid 2 en, voor wat betreft zonnebloemzaad, bekendgemaakt in de bijlage bij verordening nr. 735/85, niet echt betwist, niettegenstaande de opmerkingen van Cargill betreffende de haars inziens excessieve beoordelingsmarge van de Commissie voor de bepaling van de "wereldmarktprijs" in de zin van artikel 27 van verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (4) (hierna: de basisverordening).
15. Bijgevolg kan worden uitgegaan van het beginsel, dat die steun in overeenstemming was met artikel 27, lid 1, van de basisverordening, dat het volgende bepaalt:
"Indien de voor een soort oliehoudend zaad geldende richtprijs hoger is dan de voor deze soort overeenkomstig artikel 29 bepaalde wereldmarktprijs, wordt voor de binnen de Gemeenschap voortgebrachte en verwerkte zaden van deze soort steun toegekend; behoudens de uitzonderingen (...) is deze steun gelijk aan het verschil tussen deze prijzen."
16. Wanneer het evenwel gaat om zaad dat in Lid-Staat A is voortgebracht en in Lid-Staat B wordt verwerkt, wordt gebruik gemaakt van de overeenkomstig voornoemd artikel 33, leden 3 en 4, vastgestelde en in bijlage III bij de verordeningen houdende vaststelling van de steunbedragen bekendgemaakte wisselkoersen. Wanneer die koersen verkeerd worden vastgesteld, stemt de door de ondernemer verkregen steun niet meer overeen met het verschil tussen de richtprijs en de wereldmarktprijs en wordt artikel 27, lid 1, van de basisverordening geschonden.
17. Dit is gebeurd in het onderhavige geval, waarin de wisselkoersen vermeld in bijlage III niet zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 33 van verordening nr. 2681/33.
18. In zaak C-248/89 (5) merkt de Commissie op:
"Waar het de contante wisselkoers van de Ecu betreft, stellen de op 21 en 22 maart in serie C van het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (6) bekendgemaakte gegevens ondubbelzinnig de evidente vergissing in het licht welke in bijlage III van verordening nr. 735/85 werd gemaakt. De koers van de Ecu in Franse frank, zoals deze werd gepubliceerd en dus aan iedere ondernemer in de Gemeenschap bekend was, bedroeg ongeveer 6,82 FF voor 1 Ecu terwijl de in bijlage III genoemde koers 6,02 FF bedroeg en dus een vergissing betekent van meer dan 10 %. Het verlies waarop Cargill zich beroept vloeit rechtstreeks en uitsluitend voort uit deze evidente vergissing met betrekking tot de koers van de in Franse frank uitgedrukte Ecu; de bedragen van de in bijlage II vastgestelde steun zijn daarentegen juist. Volgens het bepaalde in artikel 33, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 2681/83 beloopt het bedrag van de steun zoals deze voortvloeit uit de toepassing van deze onjuiste koers:
120,69 FF ofwel 52,04 HFL per 100 kg (120,69 : 6,025 x 2,598150 = 52,04), terwijl verzoekster op grond van de juiste koers recht had op een steun van:
120,69 FF ofwel 44,68 HFL per 100 kg (120,69 : 6,802180 x 2,51827 = 44,68).
Dit verschil tussen het onjuiste bedrag van de definitieve steun en het juiste bedrag, ten bedrage van 7,36 HFL of 2,92 Ecu (7,36 : 2,51827 = 2,923), is aanzienlijk."
19. Voor een bedrijf als Cargill, aldus de Commissie, was dat verschil nagenoeg gelijk aan de verwerkingskosten voor het betrokken zaad. Bijlage III bij verordening nr. 735/85 was derhalve onwettig en toepassing ervan zou tot eveneens onwettige steun hebben geleid.
20. Cargill verklaart evenwel nog, dat ook indien verordening nr. 735/85 ongeldig was, zulks geen invloed zou hebben op het geding voor de nationale rechter, daar een overheidsorgaan (in casu het Produktschap) de nietigheid van een regeling die het zelf heeft vastgesteld of, in voorkomend geval, van een regeling waaraan het onderworpen is, niet kan tegenwerpen aan een justitiabele die om eerbiediging van die regeling verzoekt. Dit argument is klaarblijkelijk onaanvaardbaar, daar een verordening noodzakelijkerwijs erga omnes ongeldig is.
21. Aangaan de de tweede vraag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven concludeer ik derhalve, dat bijlage III bij verordening nr. 735/85 ongeldig is en bijgevolg geen grondslag kan vormen voor toekenning van de door verzoekster gevraagde steun, aangezien daarvoor juist de in die bijlage vermelde wisselkoersen hadden moeten worden toegepast.
22. Nu de omvang van de begane vergissing duidelijk mag worden geacht, wil ik meteen overstappen op de vraag, of Cargill de vergissing noodzakelijkerwijs had moeten ontdekken of daarentegen wettig mocht vertrouwen op de in bijlage III vermelde cijfers.
23. In bijlage III bij de verordening die onmiddellijk voorafging aan verordening nr. 735/85, te weten verordening (EEG) nr. 672/85 van 14 maart 1985 (PB 1985, L 74, blz. 79), was de contante wisselkoers van de Franse frank ten opzichte van de ecu vastgesteld op 6,799470. Het verschil tussen deze koers en de onjuiste koers vermeld in verordening nr. 735/85, te weten 6,025450, was slechts verklaarbaar geweest indien de Franse frank intussen met 11 % was gedevalueerd. In dat geval moest er een enorme devaluatie hebben plaatsgevonden, van veel grotere omvang dan bij voorgaande monetaire verschuivingen. Alle met de aankoop of de verkoop belaste medewerkers van Cargill moesten echter weten, dat een dergelijke devaluatie van de Franse frank noch een kleinere devaluatie sinds de week daarvoor had plaatsgevonden. Het kon hun derhalve niet ontgaan, dat in bijlage III bij verordening nr. 735/85 belangrijke vergissingen waren geslopen en dat toepassing ervan onvermijdelijk zou leiden tot de toekenning van steunbedragen die onverenigbaar waren met de criteria van de communautaire regelgeving in die sector. De Commissie heeft overigens verklaard, dat vertegenwoordigers van een aantal bedrijven, waaronder een personeelslid van Cargill-Amsterdam, haar hadden opgebeld om te vragen wat zij zou doen. Sommige andere bedrijven hebben er onder de betrokken omstandigheden kennelijk van afgezien, op 22 maart 1985 een voorfixatiecertificaat aan te vragen, terwijl zij die er wel een hadden aangevraagd, kennelijk geen procedure hebben ingeleid toen hun dat niet werd verstrekt.
24. Cargill daarentegen diende verzoeken om voorfixatie in voor 10 000 ton zonnebloemzaad. Naar haar zeggen sloot zij dezelfde dag niet alleen koopovereenkomsten, maar ook verkoopovereenkomsten voor ongeveer 10 700 ton.
25. Uit bovenstaande uiteenzetting blijkt mijns inziens evenwel, dat de ernstige gebreken die aan bijlage III kleefden voor een beroepsmatige handelaar zo voor de hand lagen, dat het was uitgesloten dat enige onderneming op de wettigheid daarvan kon vertrouwen.
26. Bovendien moest iedere handelsonderneming weten, dat indiening van een aanvraag voor een voorfixatiecertificaat niet ipso facto recht op steun verleent. Dat recht ontstaat eerst door de afgifte van het certificaat. Voor het overige voorzien de betrokken bepalingen uitdrukkelijk in de mogelijkheid van schorsing van de voorfixatie. Een voorzichtig en gewaarschuwd ondernemer zal derhalve geen aankoop- of verkoopovereenkomsten sluiten voordat hij daadwerkelijk het voorfixatiecertificaat in handen heeft. Hij zal zulks a fortiori achterwege laten, wanneer de bekendgemaakte Ecu-koersen doen veronderstellen, dat een massieve devaluatie heeft plaatsgevonden, ofschoon niemand daarvan op de hoogte is.
27. In punt 27 van haar repliek in zaak C-248/89 verklaart Cargill nog het volgende:
"Hetgeen de Commissie stelt omtrent de mate waarin de door haar gemaakte fout bij eerste lezing van het Publikatieblad zou blijken, is voorts van geen belang, omdat degenen die zich binnen ondernemingen als Cargill met het verrichten van de boekingen bezighouden, zich niet baseren op de publikaties in het Publikatieblad (dat zou toch te laat verschijnen), maar op de publikaties van de nationale uitvoeringsinstanties, waarin de tarieven van de Commissie zijn verwerkt. Zo publiceert MVO telkens een overzicht van de 'netto steunbedragen in Nederland' , die door MVO zijn berekend op basis van de in het Publikatieblad vermelde steuntarieven en omrekeningskoersen. Het is dat overzicht, waarop degene die de boekingen verricht afgaat. De in dat overzicht vermelde steunbedragen fluctueren regelmatig en hevig. Het op 22 maart 1985 gepubliceerde steunbedrag in guldens was aanzienlijk hoger dan het voordien geldende bedrag. De wijziging was echter geenszins dramatisch of uitzonderlijk".
28. In dit verband moet worden herinnerd aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke professionele marktdeelnemers niet moeten vertrouwen op bepaalde documenten, zoals het Duitse gebruiks(douane)tarief, die in sommige Lid-Staten worden bekendgemaakt; zij worden geacht, de daarin vermelde gegevens te verifiëren door ze te vergelijken met het Publikatieblad. (7)
29. Voor het overige blijkt, dat het bij de repliek van Cargill gevoegde document niet alleen bovenvermelde netto-steunbedragen voor in Frankrijk gekocht en in Nederland verwerkt zaad vermeldt, maar ook, in een afzonderlijke tabel, de onjuiste wisselkoersen van de ecu, zoals opgenomen in bijlage III bij verordening nr. 735/85. Door vast te stellen, dat de nettosteun in guldens voor dat zaad verbazingwekkend hoog was, kon Cargill derhalve gemakkelijk begrijpen - ook bij enkele raadpleging van die Nederlandse publikatie - dat die bedragen moesten worden verklaard door de - eveneens weergegeven - onjuiste wisselkoersen.
30. Het ligt derhalve geheel voor de hand, dat Cargill zich in casu niet kan beroepen op de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Geldigheid van verordening nr. 1358/89
31. Het rechtstreekse beroep van Cargill strekt tot nietigverklaring van verordening nr. 1358/89. En de eerste vraag van het College van Beroep luidt als volgt:
"Is, in het licht van het bij deze uitspraak overwogene, verordening (EEG) nr. 1358/89 van de Commissie, van 18 mei 1989, ongeldig?"
32. Ter bestrijding van de geldigheid van deze verordening voert Cargill drie middelen aan, te weten onverenigbaarheid met artikel 8 van verordening nr. 1594/83, misbruik van bevoegdheid en schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.
Onverenigbaarheid met artikel 8 van verordening nr. 1594/83
33. Voor de argumenten die Cargill tot staving van deze grief heeft aangevoerd, moge ik verwijzen naar het rapport ter terechtzitting in de prejudiciële zaak (C-365/89, deel II, eerste prejudiciële vraag, sub 1).
34. Het voornaamste argument van Cargill komt erop neer, dat sinds de wijziging van artikel 8 in 1986, waarbij de bevoegdheid tot wijziging van de steunbedragen is vervallen, schorsing van de voorfixatie voor de Commissie thans de enige mogelijke remedie is wanneer zij een fout maakt in de door haar gepubliceerde steunbedragen. Volgens Cargill is het de Commissie onder geen beding toegestaan, steunbedragen aan te passen.
35. Om te beginnen wil ik eraan herinneren, dat de nieuwe versie van artikel 8, leden 1 en 2, luidt als volgt (8):
"1. In geval van een abnormale situatie die een verstoring van de communautaire markt voor oliehoudende zaden veroorzaakt of kan veroorzaken, kan worden besloten om de vaststelling vooraf van de steun op te schorten tot de markt weer in evenwicht is.
2. De in lid 1 bedoelde schorsing kan ook gelden voor de reeds aangevraagde maar nog niet afgegeven voorfixatiegedeelten van het in artikel 4 bedoelde certificaat in het geval:
a) dat er een fout voorkomt in het steunbedrag dat is gepubliceerd;
b) dat bepaalde factoren een monetaire distorsie tussen de Lid-Staten kunnen scheppen;
en wanneer deze gevallen tot discriminatie tussen de belanghebbende partijen kunnen leiden."
36. Dit betekent derhalve, dat wanneer er een fout voorkomt in het steunbedrag, de schorsing van de voorfixatie onder bepaalde voorwaarden ook kan gelden voor reeds aangevraagde, maar nog niet afgegeven certificaten. Betekent dat ook dat de Commissie een fout nooit mag herstellen, ook niet wanneer die fout geen betrekking heeft op het steunbedrag als zodanig, maar op de in bijlage III gepubliceerde koersen van de ecu?
37. Ik geloof van niet. In de eerste plaats bevatten de drie tabellen in bijlage bij de bestreden verordening een rubriek "lopende maand", met de steun of de koers van de ecu die moet worden toegekend respectievelijk toegepast op de dag zelf, dat wil zeggen wanneer geen voorfixatie is aangevraagd. Schorsing van de voorfixatie mag echter in geen geval worden gebruikt om de negatieve gevolgen weg te werken van een fout in de rubrieken "lopende maand".
38. In de tweede plaats mag een instelling haar besluiten altijd wijzigen, mits zij het actus contrarius-beginsel in acht neemt. Dat heeft de Commissie in casu gedaan. Verordening nr. 1358/89 is immers geenszins gebaseerd op artikel 8 van verordening nr. 1594/83, maar op dezelfde bepalingen als de te rectificeren verordening nr. 735/85. Er ontstaat alleen een probleem, wanneer een dergelijke wijziging terugwerkende kracht heeft. In dat geval moet het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen worden geëerbiedigd, indien daar een beroep op kan worden gedaan. Zoals gezegd, is dat in casu niet het geval.
39. Het argument ontleend aan onverenigbaarheid met artikel 8 van verordening nr. 1594/83 kan derhalve niet worden aanvaard.
Misbruik van bevoegdheid
40. Cargill verwijt de Commissie in de tweede plaats, dat zij door vaststelling van verordening nr. 1358/89 de bij verordening nr. 756/85 geschapen rechtssituatie heeft willen handhaven. De Commissie zou niet gerechtigd zijn, thans langs een andere weg hetzelfde resultaat te bereiken als zij had nagestreefd met de - ongeldig verklaarde - verordening houdende schorsing van de voorfixatie. Het gedrag van de Commissie zou dan ook niets anders zijn dan een poging, het arrest van het Hof in zaak 201/87 van zijn nuttige werking te beroven. Daarmee zou de Commissie zich schuldig hebben gemaakt aan misbruik van bevoegdheid, de nietigheid van verordening nr. 1358/89 tot gevolg hebbend.
41. In het recente arrest van 13 november 1990 (zaak C-331/88, Fedesa, Jurispr. 1990, blz. I-4023) heeft het Hof de definitie van het begrip misbruik van bevoegdheid nog eens in herinnering gebracht:
"(...) blijkens vaste rechtspraak (zie onder meer de arresten van 21 februari 1984, gevoegde zaken 140/82, 146/82, 221/82 en 226/82, Walzstahl Vereinigung en Thyssen, Jurispr. 1984, blz. 951, r.o. 27; 21 juni 1984, zaak 69/83, Lux, Jurispr. 1984, blz. 2447, r.o. 30) kan ter zake van een besluit slechts worden gesproken van misbruik van bevoegdheid, wanneer er objectieve, terzake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat het uitsluitend althans hoofdzakelijk is vastgesteld ter bereiking van andere doeleinden dan gesteld, dan wel ter omzeiling van een speciale procedure waarin het Verdrag heeft voorzien om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden" (r.o. 24).
42. Daarmee komt om te beginnen de vraag aan de orde, of met verordening nr. 1358/89 andere doeleinden worden nagestreefd dan door de Commissie gesteld.
43. De gestelde doeleinden zijn die uiteengezet in de considerans van de verordening. Deze bevat in hoofdzaak de volgende redenering: de vermelding van een verkeerde wisselkoers van de ecu in bijlage III bij verordening nr. 735/85 had ertoe geleid, dat aan bepaalde begunstigden te hoge steunbedragen zouden worden uitgekeerd; ter voorkoming van een ongerechtvaardigd en discriminerend voordeel stelde de Commissie de volgende dag verordening nr. 756/85 vast houdende schorsing van de voorfixatie, alsmede verordening nr. 755/85 tot vaststelling van gecorrigeerde omrekeningskoersen (9); aangezien deze laatste verordening eerst op 23 maart 1985 in werking trad en verordening nr. 756/85 door het Hof was nietigverklaard, moesten de correcte omrekeningskoersen voor de op 22 maart 1985 ingediende aanvragen worden vastgesteld, wederom ten einde de toekenning van ongerechtvaardigde steunbedragen te voorkomen.
44. Cargill heeft geenszins bestreden, dat dit inderdaad de redenen waren op grond waarvan de Commissie verordening nr. 1358/89 heeft vastgesteld. Met andere woorden, de "gestelde" doeleinden zijn precies dezelfde als de daadwerkelijk nagestreefde.
45. Rest de vraag, of de Commissie de verordening heeft vastgesteld "ter omzeiling van een speciale procedure waarin het Verdrag heeft voorzien om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden" of, in casu, een speciale procedure waarin de ter zake geldende verordeningen voorzien. Dienaangaande lijdt het geen twijfel, dat de Commissie met de wijziging van de koersen van de Ecu hetzelfde doel heeft nagestreefd als zij met de schorsing van de voorfixatie had willen bereiken, te weten te voorkomen dat ondernemers meer steun zouden ontvangen dan waartoe zij gerechtigd waren.
46. Evenwel kan niet worden gesteld, dat zij daarmee het arrest van het Hof in zaak 210/87 van zijn nuttige werking heeft beroofd. In dat arrest had het Hof alleen de schorsing van de voorfixatie veroordeeld. Die is en blijft nietigverklaard. Daarentegen heeft het Hof zich niet uitgesproken over de ongeldigheid van verordening nr. 735/85, daar die vraag door de verwijzende rechter niet was gesteld. De Commissie mocht die verordening derhalve als (gedeeltelijk) ongeldig beschouwen en gebruik maken van het tweede middel waarover zij beschikt, te weten wijziging met terugwerkende kracht of intrekking van een deel van haar besluit en vervanging daarvan, ten einde dat gebrek op te heffen.
47. Zoals gezegd, heeft iedere instelling steeds het recht, een van haar besluiten te wijzigen, mits zij het actus contrarius-beginsel eerbiedigt; zij mag aan een rectificatie terugwerkende kracht verlenen, indien het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden niet wordt geschonden.
48. De Commissie had trouwens terugwerkende kracht van één dag kunnen verlenen aan verordening nr. 755/85 van 22 maart 1985, houdende rectificatie van bijlage III vanaf 23 maart 1985. Het blijft een raadsel, waarom zij dat niet heeft gedaan. Dat zij eerst gebruik heeft gemaakt van het instrument van schorsing van de voorfixatie, heeft haar in elk geval niet het recht ontnomen, haar fout te herstellen. Door dit tweede middel aan te wenden toen het eerste, na het arrest van het Hof, ondoeltreffend bleek te zijn, heeft de Commissie geen "procedure omzeild", maar enkel een beroep gedaan op een andere mogelijkheid waarover zij beschikte ter bereiking van een wettig doel.
49. Ik concludeer dan ook, dat de grief inzake misbruik van bevoegdheid wordt verworpen.
Schending van het rechtszekerheidsbeginsel
50. Cargill bestrijdt de geldigheid van de verordening voorts met het betoog, dat zij door haar terugwerkende kracht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
51. Dienaangaande wens ik te herinneren aan de vaste rechtspraak van het Hof, dat
"het beginsel van de rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen ((verzet)) dat een gemeenschapsbesluit reeds vóór afkondiging van kracht is. Hiervan kan bij wijze van uitzondering worden afgeweken, indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen". (10)
52. In dat geval echter
"moet in de considerans van de desbetreffende besluiten wel worden aangeduid waarom de beoogde terugwerkende kracht gerechtvaardigd voorkomt". (11)
53. In de considerans van verordening nr. 1358/89 zet de Commissie nu juist uiteen, om welke reden zij aan haar regeling terugwerkende kracht verleent. Die reden, te weten de noodzaak om toekenning van een ongerechtvaardigd voordeel te voorkomen, is zonder meer overtuigend.
54. Wat betreft de tweede voorwaarde waaraan volgens de rechtspraak van het Hof moet zijn voldaan, te weten de inachtneming van het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden, heb ik hiervoor reeds uiteengezet, waarom Cargill naar mijn oordeel niet te goeder trouw mocht aannemen, dat de in bijlage III bij verordening nr. 735/85 vermelde bedragen juist waren.
55. De Commissie heeft nog naar voren gebracht, dat in casu veeleer de rechtspraak van het Hof inzake de intrekking van handelingen van toepassing is, ook al heeft die rechtspraak betrekking op de intrekking van (individuele) administratieve beschikkingen en niet op die van handelingen met een algemene strekking. Volgens die rechtspraak
"is intrekking van een onrechtmatige beschikking geoorloofd, mits daarbij een redelijke termijn wordt inachtgenomen en de Commissie de mate waarin verzoekster mogelijkerwijs van de rechtmatigheid van de beschikking is uitgegaan, in aanmerking heeft genomen". (12)
56. Hiervoor heb ik reeds geconcludeerd tot ongeldigheid van bijlage III bij verordening nr. 735/85. In casu gaat het derhalve om de intrekking van een onwettige handeling.
57. Volgens Cargill heeft de Commissie geen "redelijke termijn" in acht genomen, door een verordening eerst vier jaar na vaststelling ervan in te trekken.
58. Zij gaat echter voorbij aan het feit, dat de Commissie onmiddellijk was overgegaan tot schorsing van de voorfixatie om te voorkomen, dat ondernemers als gevolg van de onjuiste omrekeningskoersen een ongerechtvaardigd voordeel zouden genieten. Zij heeft er - mijns inziens terecht - op gewezen, dat het voor haar eerst na het arrest van het Hof van 28 februari 1989 in de eerste Cargill-zaak noodzakelijk was gebleken, opnieuw in te grijpen. Zij had aanvankelijk rekening gehouden met de - overigens terloops door het Hof gesuggereerde - mogelijkheid, dat de Nederlandse rechter het Hof een nieuwe prejudiciële vraag zou stellen, dit maal over de geldigheid van verordening nr. 735/85. Aangezien die vraag niet onmiddellijk aan het Hof werd voorgelegd, trok de Commissie uit het arrest houdende nietigverklaring van de verordening tot schorsing van de voorfixatie en uit de vergissing bij de vaststelling van verordening nr. 735/89 zelf haar conclusie, door op 18 mei 1989 verordening nr. 1358/89 vast te stellen. Onder die omstandigheden komt het mij voor, dat niet moet worden uitgegaan van de termijn die ligt tussen de verordeningen nrs. 735/85 en 1358/89, maar van de - zonder meer redelijke - termijn van bijna drie maanden die verstreken is tussen het arrest van het Hof en de vaststelling van laatstgenoemde verordening.
59. Rest mij enkel nog een opmerking over het argument van Cargill, dat de Commissie in de laatste overweging van de betrokken verordening ten onrechte een beroep doet op de noodzaak, te voorkomen dat de ondernemingen waarvan de aanvragen voor voorfixatiecertificaten waren geschorst op grond van verordening nr. 756/85, een ongerechtvaardigd en "tegenover de andere begunstigden discriminerend" steunbedrag zouden ontvangen.
60. Volgens Cargill zouden andere ondernemers, die geen voorfixatie hadden aangevraagd, de in bijlage III bij verordening nr. 735/85 (kolom "lopende maand" van die bijlage) vastgestelde "dagsteun" hebben ontvangen, waardoor zij, Cargill, ten opzichte van die ondernemers zou worden gediscrimineerd indien die verordening niet op haar werd toegepast.
61. In beginsel is het inderdaad mogelijk, dat sommige ondernemers een ongerechtvaardigde "dagsteun" hebben ontvangen. In zoverre rijst de vraag inzake de terugvordering van het onverschuldigd betaalde. Dat vormt echter nog geen reden, om hetzelfde ongerechtvaardigde voordeel ook toe te kennen aan een bedrijf, dat voorfixatie had aangevraagd voor de betrekkelijk grote hoeveelheid van 10 000 ton. De Commissie heeft voor het overige - onweersproken - verklaard, dat de steun voor oliehoudende zaden gewoonlijk via voorfixatie wordt aangevraagd.
62. De Commissie heeft tevens uiteengezet, dat zij met de betrokken passage in de laatste overweging het oog had op de ondernemers die op 22 maart 1985 van het aanvragen van een certificaat hadden afgezien, om wegens de fouten in verordening nr. 735/85 hun aanvragen uit te stellen tot de volgende dag. Dit volstaat mijns inziens om aan te nemen, dat de motivering van de verordening op dit punt geen kennelijke onjuistheid bevat.
63. Om bovenstaande redenen kom ik tot de volgende, tweeledige conclusie:
- het beroep strekkende tot nietigverklaring van verordening nr. 1358/89 van de Commissie is ongegrond;
- bij onderzoek van de eerste vraag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven is niet gebleken van elementen die de geldigheid van die verordening kunnen aantasten.
Bij de nationale rechter ingediende nevenvorderingen
64. Daar Cargill voor het College van Beroep betaling van schadevergoeding en moratoire interessen heeft gevorderd, heeft de verwijzende rechter het Hof een derde - tweeledige - vraag gesteld, te weten of die vorderingen door het Hof of door de nationale rechter moeten worden beoordeeld.
65. Beide onderdelen van de vraag worden evenwel gesteld voor het geval verordening nr. 1358/89 ongeldig moet worden geacht. Zojuist heb ik het Hof echter in overweging gegeven, die verordening geldig te verklaren, en ik kan mij nauwelijks voorstellen dat het Hof tot een andere conclusie zal komen.
66. Ik meen mij dan ook niet over deze twee vragen te hoeven uitspreken, waarbij ik mij subsidiair aansluit bij de opmerkingen van de Commissie terzake.
Conclusie
67. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, in zaak C-248/89 het beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 1358/89 van de Commissie van 18 mei 1989 te verwerpen en verzoekster in de kosten te verwijzen.
68. In zaak C-365/89 geef ik het Hof in overweging, de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
"1) Bij onderzoek van de prejudiciële vraag is niet gebleken van elementen die de geldigheid van verordening nr. 1358/89 van de Commissie van 18 mei 1989 kunnen aantasten.
(*) Oorspronkelijke taal: Frans.
(1) Verordening (EEG) nr. 735/85 van de Commissie van 21 maart 1985 tot vaststelling van het bedrag van de steun in de sector oliehoudende zaden (PB 1985, L 80, blz. 18).
(2) Verordening (EEG) nr. 756/85 van de Commissie van 22 maart 1985 houdende schorsing van de voorfixatie van de steun voor koolzaad, raapzaad en zonnebloemzaad (PB 1985, L 81, blz. 38).
(3) Verordening (EEG) nr. 1594/83 van de Raad van 14 juni 1983 betreffende de steun voor oliehoudende zaden (PB 1983, L 163, blz. 44).
(4) PB 1966, nr. 172, blz. 3025.
(5) Punt 9 van het verweerschrift.
(6) Respectievelijk C 76, blz. 1, en C 77, blz. 1.
(7) Arrest van het Hof van 12 juli 1989 (zaak 161/88, Binder, Jurispr. 1989, blz. 2415).
(8) Verordening nr. 935/86 van de Raad van 25 maart 1986 tot wijziging van verordening nr. 1594/83 betreffende de steun voor oliehoudende zaden (PB 1986, L 87, blz. 5), met rectificatie in PB 1988, L 181, blz. 51.
(9) Verordening (EEG) nr. 755/85 van de Commissie van 22 maart 1985 tot vaststelling van het bedrag van de steun in de sector oliehoudende zaden (PB 1985, L 81, blz. 36).
(10) Arresten van 10 januari 1979 (zaken 98/78, Racke, Jurispr. 1979, blz. 69/86, en 99/78, Decker, Jurispr. 1979, blz. 101, 111); 12 november 1981 (gevoegde zaken 212/80, 213/80, 214/80, 215/80, 216/80 en 217/80, Salumi, Jurispr. 1981, blz. 2735, 2751); 19 mei 1982 (zaak 84/81, Staple Dairy Products, Jurispr. 1982, blz. 1763, 1777); 30 september 1982 (zaken 108/81, Amylum, Jurispr. 1982, blz. 3107, 3130; 110/81, Roquette Frères, Jurispr. 1982, blz. 3159, 3178; 114/81, Tunnel Refineries, Jurispr. 1982, blz. 3189, 3206); 14 juli 1983 (zaak 224/82, Meiko-Konservenfabrik, Jurispr. 1983, blz. 2539, 2548).
(11) Beschikking van 1 februari 1984 (zaak 1/84 R, Ilford, Jurispr. 1984, blz. 423, 431).
(12) Arrest van 3 maart 1982 (zaak 14/81, Alpha Steel, Jurispr. 1982, blz. 749, 764, r.o. 10).
Top